8 Alminnelige merknader til lovutkastet
8.1 Straffen for kjøring med promille under 0,5
Når promillegrensen senkes til 0,2, blir det et spørsmål hva straffen for kjøring med promille mellom 0,2 og 0,5 bør være. Alternativene er bot og betinget fengsel, slik straffen er i dag ved promille mellom 0,5 og 1,0, eller bare bot.
Departementet mener at straffen for kjøring med promille mellom 0,2 og 0,5 normalt bør være bot. Dette er mest i tråd med de prinsipper for straffutmåling ved promillekjøring som ble innført ved lovendringen i 1988. Straffverdigheten ved slik lavpromillekjøring som det her er tale om, sammenlignet med alvorligere tilfelle av promillekjøring, tilsier bøtestraff som utgangspunkt. Departementet viser til den konklusjon som ble truffet både av Straffelovrådet, Justisdepartementet og flertallet på Stortinget i forbindelse med lovrevisjonen i 1988.
Også forholdet til andre straffebud tilsier at det normalt bør reageres med bot i disse tilfellene. Selv om faren for uhell øker alt ved en promille under 0,5, er den fare som skapes med en slik promille, beskjeden i forhold til den fare som skapes der promillen er høyere, jf. kap 2. Kjøring med en promille av den størrelse som nå foreslås kriminalisert, kan i farlighet naturlig sammenlignes med de fartsovertredelser som i praksis normalt straffes med bot.
Departementet viser også til at de høringsinstansene som tok til orde for en senking av promillegrensen ved lovrevisjonen i 1988, samt mindretallet på Stortinget, mente at normalstraffen ved promille under 0,5 burde være bot.
Riksadvokaten foreslo i brev av 2. januar 1998 at det blir utformet et felles straffalternativ (bot eller betinget fengsel og bot) for promille mellom 0,2 og 0,5, og promille mellom 0,5 og 1,0. Riksadvokatens forslag kan nok innebære en noe større bruk av bøter for promille mellom 0,5 og 1,0 enn tilfellet er i dag. Det uttales i brevet: «En vil herfra ikke gå så langt som å foreslå at bøtestraff bør være normalreaksjonen for hele dette påvirkingsområdet, men vil åpne for en større valgfrihet gjennom å endre vegtrafikkloven § 31 annet ledd bokstav a) slik:
«Den som overtrer § 22 første ledd straffes som regel
med bot eller betinget fengsel og bot ved alkoholkonsentrasjon i blodet under 1,0 promille eller alkoholkonsentrasjon i utåndingsluften under 0,5 milligram per liter luft.»»
Fra Riksadvokatensuttalelse i høringsrunden siteres:
«De foreslåtte regler er kompliserte, til dels uklare og ufullstendige. ...... Etter Riksadvokatens vurdering utgjør vanskelighetene med å utforme rettsteknisk hensiktsmessige reaksjonsregler, et selvstendig argument mot å senke promillegrensen til 0,2.»
På denne bakgrunn ønsker Riksadvokaten å gjenta sitt tidligere forslag om å endre utformingen av straffebestemmelsene, slik at disse i § 31 gis en to-deling i stedet for som foreslått en fire-deling. Dvs. med en deling i henholdsvis under og over 1,0 promille. Det påpekes at det ikke tilsiktes noen endring i forhold til gjeldende utmålingsregler og praksis. Som støtte for sitt syn viser Riksadvokaten blant annet til at en forenkling av regelverket vil være i tråd med Straffelovkommisjonens vurdering av slike spørsmål (NOU 1992:23 - Ny straffelov-alminnelige bestemmelser-s. 210):
«Med unntak for vegtrafikkloven har utviklingen således gått i retning av å fjerne fra loven regler for reaksjonsvalg og straffutmåling. Erfaringen har vist at slike regler stort sett ikke har vært vellykkede.»
Samferdselsdepartementet har merket seg Riksadvokatens forslag og slutter seg til intensjonen bak dette. Forslaget vil bli nærmere vurdert med sikte på ved et senere tidspunkt å fremme et konkret forslag til forenkling av promillebestemmelsene i vegtrafikkloven. Riksadvokatens merknader vedrørende uklarheter i lovforslaget er for øvrig tatt til følge.
Departementet foreslår etter dette at det innføres en fjerde gruppe i § 31 annet ledd som sier at straffen for promillekjøring som regel skal være bot der promillen var under 0,5. På samme måte som de tre nåværende alternativene vil heller ikke det nye alternativet være noen absolutt regel. Dermed vil betinget fengsel unntaksvis kunne idømmes.
Det må også tas stilling til hva straffen skal være ved gjentatt promillekjøring. Departementet finner den praksis som i dag følges ved gjentatt promillekjøring, vel begrunnet. Som nevnt er det forhold at promillen er lav, ett av de momentene som kan tilsi at ubetinget fengsel ikke idømmes. Dette momentet blir enda mer fremtredende dersom grensen for det straffbare settes ned. Departementet mener at ubetinget fengsel gjennomgående vil være en for streng reaksjon dersom både den tidligere og den nåværende overtredelsen dreier seg om kjøring med en promille i området 0,2 til 0,5. Det blir derfor foreslått at straffen i disse tilfellene som regel skal være bot eller bot og betinget fengsel, jf. forslag til nytt tredje ledd annet punktum.
Nåværende annet punktum bør bli tredje punktum. Ved gjentatt kjøring med promille over 0,5, vil utgangspunktet etter forslaget fortsatt være straff i form av bot og ubetinget fengsel. Men etter departementets syn bør ordlyden reflektere at det unntaksvis kan idømmes bot og betinget fengsel også ved slik gjentatt promillekjøring, jf. det som er sagt foran om rettspraksis. Departementet foreslår derfor at reservasjonen «som regel» tas inn i tredje punktum. Det er ikke meningen at tilføyelsen skal medføre noen særlig endring i dagens praksis. Meningen er at utformingen av loven skal bli mer i tråd med gjeldende rett.
Dersom gjerningspersonen tidligere er straffet etter § 22 første ledd, jf. § 31 annet ledd bokstav a, og så blir dømt for promillekjøring etter § 22 første ledd, jf. § 31 annet ledd bokstav b til d (eller vice versa), oppstår spørsmålet om reaksjonen skal fastsettes etter annet eller tredje punktum. Etter utkastet vil det avgjørende her være om den saken som er til pådømming, gjelder promillekjøring til og med 0,5 promille, eller en høyere promille. I førstnevnte tilfelle er spørsmålet regulert i annet punktum; ellers følger man reglene i tredje punktum. Dersom det er flere tilfeller av promillekjøring som nå skal pådømmes, og promillen dels ligger over og dels under 0,5, er det tredje punktum som gjelder. For øvrig vises det til spesialmotivene.
De alminnelige vilkårene for gjentakelsesstraff i straffeloven § 61 vil også gjelde ved gjentatt promillekjøring etter § 31 tredje ledd.
8.2 Inndragning av førerkort ved promille mellom 0,2 og 0,5
De spørsmål det må tas stilling til ved inndragning av førerkort i forhold til den nye lavpromillen (mellom 0,2 og 0,5 promille) blir:
Inndragning ved første gangs promillekjøring, jf. § 33 nr. 2.
Inndragning ved ny kjøring innenfor femårsfristen i § 33 nr. 4 når den ene eller begge kjøringer har vært med lavpromille.
Inndragning av førerkort når den foregående overtredelse gjelder lavpromille og førerkortinnehaver innenfor femårsfristen nekter å medvirke til at det blir tatt utåndingsprøve, blodprøve eller foretatt klinisk legeundersøkelse som nevnt i § 22 tredje ledd.
Den fare for uhell som skapes ved en promille under 0,5, er relativt liten i forhold til faren når promillen er høyere. Dette er foran brukt som argument for at straffen i utgangspunktet bør være bøter, og det vil også være relevant ved vurderingen av om førerkortet bør inndras.
På den annen side er det viktig gjennom denne lovendringen å markere at føring av motorvogn og bruk av alkohol ikke hører sammen. Det vil kun være marginale alkoholinntak som avgjør om promillen blir over eller under den tidligere grensen på 0,5 promille.
Faren for uhell er også et moment når det skal tas stilling til regler om inndragning ved føring av motorvogn med en promille mellom 0,2 og 0,5. Det kunne for eksempel være naturlig å sammenligne spørsmålet om inndragning ved den nye lavpromillen med inndragning som følge av fartsovertredelser.
I forbindelse med arbeidet med etablering av prikkbelastning av førerkort, vil Samferdselsdepartementet i samarbeid med Justisdepartementet, vurdere hvorvidt lavpromillekjøring er en overtredelse som naturlig kan falle inn under en slik ordning. Etableringen av en prikkbelastningsordning vil imidlertid være tidkrevende og spørsmålet om inndragning av førerkort bør derfor nå ses i sammenheng med de tilfelle der promillen er større enn 0,5. Etter gjeldende regler skal det da foretas inndragning av førerkort for minst ett år etter de tvingende regler i vegtrafikkloven § 33 nr. 2. Da faregraden vil bli suksessivt større etter som promillen nærmer seg 0,5, bør det gjelde andre regler for inndragning av førerkortet når motorvogn er ført med en promille mellom 0,2 og 0,5. Det er i disse tilfellene naturlig å falle tilbake på den alminnelige bestemmelsen i § 33 nr. 1. Bestemmelsen forutsettes imidlertid bare benyttet i de grovere tilfellene innenfor den nye lavpromillen, anslagsvis fra ca. 0,4 - 0,45 promille, med mindre det foreligger andre skjerpende omstendigheter. Dette kan for eksempel gjelde når kjøring skjer i kombinasjon med uaktsom forbikjøring, kjøring mot rødt lys, unnlatelse av å stanse for fotgjenger i gangfelt, fartsovertredelser etc., selv om de skjerpende omstendigheter i seg selv ikke kan begrunne inndragning.
Ved føring av motorvogn med en promille mellom 0,2 og 0,5 er det ikke påkrevet med noen minstetid for inndragning, men departementet mener inndragningstiden i slike tilfelle vanligvis ikke bør settes kortere enn 6 måneder.
For gjentatt overtredelse innenfor femårsfristen i § 33 nr. 4 foreslår departementet at det innføres en tvingende regel om inndragning av førerkortet for minst 6 måneder, se første ledd, nytt annet punktum. Bestemmelsen vil komme til anvendelse såvel i de tilfeller der den tidligere overtredelse skjedde med høyere enn 0,5 promille, som når begge overtredelsene har foregått med mellom 0,2 og 0,5 promille. Dersom det tidligere forhold var med lavpromille og siste forhold med en promille høyere enn 0,5, skal ikke inndragningstiden være kortere enn hva som følger av § 33 nr. 2 ved første gangs kjøring i påvirket tilstand med en promille høyere enn 0,5. Departementet foreslår derfor en ettårsgrense her, se utkastet til nytt tredje punktum.
Dersom førerkortinnehaver innenfor femårsfristen nekter å medvirke til at det blir tatt utåndingsprøve, blodprøve eller foretatt klinisk legeundersøkelse, skal førerkortet inndras for minst 2 år dersom den første overtredelsen gjaldt kjøring med lavpromille.
8.3 Sperrefrist for førerkort
Som det fremgår av punkt 4.4 foran, skal det i medhold av vegtrafikkloven § 24 a annet ledd fastsettes en sperrefrist for utstedelse av førerkort, dersom vedkommende som ikke har førerkort, opptrer på en slik måte som ville ført til inndragning etter de tvingende regler i § 33 nr. 2-4.
Etter dette skal det i gjentagelsestilfelle - når enten det siste eller begge tilfelle av føring av motorvogn i påvirket tilstand er foretatt med mellom 0,2 og 0,5 promille - fastsettes en sperrefrist på minst 6 måneder. Dersom vedkommende aldri har hatt førerkort, vil det forhold at vedkommende har ført motorvogn uten gyldig førerkort alene medføre en lovbestemt sperrefrist på 6 måneder, jf. § 24 a første ledd.
Sperrefrist etter § 24 a annet ledd regnes fra gjerningstidspunktet. Sperrefristen kan således være utløpt før vedkommende når minstealder på 18 år for erverv av førerkort klasse B. En sperrefrist vil likevel kunne få konsekvenser for personer som ikke har oppnådd minstealder. En person under 18 år som kjører moped i påvirket tilstand vil etter gjeldende regler få sitt mopedførerbevis inndratt for minst 12 måneder, gjerne 18 måneder hvis promillen var høy. Videre vil han få en obligatorisk sperrefrist for utstedelse av førerkort (i enhver klasse) for minst ett år (avhengig av blant annet promillens størrelse). Sperrefristen får til følge at vedkommende så lenge sperrefristen løper ikke vil kunne erverve førerkort for lett motorsykkel eller traktor (16 års aldersgrense). Hadde kjøringen funnet sted med bil, ville vedkommende i tillegg til de to nevnte reaksjoner også fått sperrefrist for «slikt førerkort» frem til fylte 18 år og 6 måneder (§ 24 a første ledd). Det må presiseres at sperrefristen løper hele tiden, hvilket er en følge av lovendring i 1995. Før lovendringen løp sperrefristen fra oppnådd minstealder. Bakgrunnen for lovendringen var at mange påberopte seg ordlyden og hevdet at de før fylte 18 år ikke hadde sperrefrist og derfor lovlig kunne øvingskjøre.
8.4 Tilbakekalling av kjøresedler
8.4.1 Overtredelser utenfor tjenesten
Dersom innehaver av kjøreseddel blir straffet for å ha kjørt utenfor tjenesten med mellom 0,2 og 0,5 promille, uten tidligere å ha vært straffet for å ha kjørt i påvirket tilstand, bør dette i utgangspunktet ikke få noen betydning for kjøreseddelen, med mindre forholdet er av en slik karakter at det blir fattet vedtak om inndragning i medhold av § 33 nr. 1. Dersom det blir truffet vedtak om inndragning av førerkortet, eventuelt etter de tvingende regler i forslaget til nytt annet punktum i § 33 nr. 4 første ledd, vil kjøreseddelen normalt bli tilbakekalt for et noe lengre tidsrom enn for inndragningen av førerkortet.
Dersom forholdet ligger nær opp mot tilfeller som kvalifiserer til inndragning etter § 33 nr. 1, kan det også bli aktuelt med tilbakekalling av kjøreseddelen selv om inndragning av førerkortet ikke finner sted.
8.4.2 Overtredelser i tjenesten
Dersom kjøring i påvirket tilstand skjer i tjeneste, får forholdet straks mer alvorlig karakter selv om forholdet ikke skulle kvalifisere for inndragning av førerkortet. Slike tilfelle bør ses i sammenheng med lov 16. juli 1936 nr. 2 om pliktmessig avhold for personer i visse stillinger fra nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Etter § 1 siste ledd, jf. første ledd bokstav d, er det for fører av motorvogn i stilling eller yrke som medfører befordring av personer eller gods, forbud mot å nyte alkohol mindre enn 8 timer før tjenestetiden begynner.
Dersom vedkommende blir straffet for å ha kjørt med mellom 0,2 og 0,5 promille, uten at reglene om pliktmessig avhold er overtrådt, innebærer dette at vedkommende må ha hatt en relativt høy promille da tidspunktet for det pliktmessige avhold inntrådte. Som fremhevet ovenfor er hensynet til publikums tillit av stor betydning, og selv kjøring med lav promille vil kunne svekke denne tilliten. Et slikt forhold vil derfor, etter at dette er blitt gjort straffbart ved endring av § 22, kunne bli av betydning i forhold til reglene om tilbakekalling av kjøreseddelen. Personbefordringen mot vederlag vil i slike tilfelle foregå på ulovlig måte, hvilket er et vesentlig brudd på forutsetningen for å inneha kjøreseddel. Tilbakekalling av kjøreseddelen bør da vurderes selv om det ikke vil bli truffet vedtak om inndragning av førerkortet.
Når overtredelsen finner sted i tjenesten, bør derfor tilbakekalling av kjøreseddelen skje med mindre helt spesielle omstendigheter gjør seg gjeldende. Dette kan for eksempel gjelde dersom promillen var ned mot det lovlige da tjeneste begynte og sjåføren på kort varsel var blitt tilkalt til ekstratjeneste.
8.5 Forholdet til bilansvarsloven og forsikringsavtaleloven
En senket promillegrense fra 0,5 til 0,2, får direkte betydning for innholdet i reglene i bilansvarsloven § 7 tredje ledd bokstav b og § 12 første ledd bokstav c og forsikringsavtaleloven § 4-9 fjerde ledd, med mindre disse reglene også endres. En lavere grad av alkoholpåvirkning hos bilføreren enn 0,5 vil kunne føre til bortfall av erstatning for en skadelidt som befant seg i bilen, regress fra forsikringsselskapet eller bortfall av kaskodekning. En slik følge av kjøring med promille mellom 0,2 og 0,5 kan økonomisk sett få vesentlig større og mer inngripende følger enn den strafferettslige reaksjonen. Et krav om regress fra forsikringsselskapet eller bortfall av et krav om erstatning eller kaskodekning mot forsikringsselskapet, kan etter forholdene innebære et tap på flere millioner kroner.
Departementet antar at en senking av promillegrensen til 0,2 ikke bør få en så vidtrekkende betydning i erstatnings- og forsikringsretten. Når promillen er under 0,5, kan det ut fra den fare som er skapt være naturlig å falle tilbake på alminnelige regler om skadelidtes medvirkning, forsikringsselskapets regressrett og rett til avkorting i kaskodekning, slik som tilfellet er i dag. Departementet vil imidlertid understreke at en senket promillegrense må tillegges vekt i den helhetsvurderingen som skal foretas etter de alminnelige reglene. Et alternativ til departementets forslag kan eventuelt være å vedta endringene som gjelder bilansvarsloven, men la forsikringsavtaleloven stå uendret. På bakgrunn blant annet av uttalelsene i høringsrunden går departementet imidlertid ikke inn for en slik løsning.Bredere samfunnsinteresser taler ellers for å ikke innskrenke virkeområdet for bilansvarslovens erstatningsregler, som er lovfestet som en del av en obligatorisk forsikringsordning.
Av hensyn til EØS-retten må det også gjøres visse endringer i bilansvarsloven § 7 tredje ledd bokstav b. Foranledningen er EFTA-domstolens rådgivende uttalelse av 17. november 1999 i sak E-1/99 Storebrand Skadeforsikring AS og Veronica Finanger. Domstolen svarte bekreftende på følgende spørsmål fra Norges Høyesterett:
«Er det uforenlig med EØS-retten at en passasjer som påføres skade ved frivillig kjøring i motorvogn, ikke har krav på erstatning med mindre særlige grunner foreligger, dersom passasjeren visste eller måtte vite at motorvognens fører var påvirket av alkohol på ulykkestidspunktet og det var årsakssammenheng mellom alkoholpåvirkningen og skaden ?»
Uttalelsen innebærer at bilansvarsloven § 7 tredje ledd bokstav b ikke kan opprettholdes i sin nåværende form. Justisdepartementet vil følge opp denne problematikken som en egen sak.
8.6 Behov for endring i pliktavholdsloven
Lov 16. juli 1936 nr. 2 om pliktmessig avhold for personer i visse stillinger fra nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel, inneholder henvisninger til vegtrafikklovens promillebestemmelser og promillegrense. Av hensyn til lovens formål ser Samferdselsdepartementet det som ønskelig at lovens bestemmelser endres i samsvar med senkingen av promillegrensen til 0,2. Loven er imidlertid av Sosial- og helsedepartementet angitt å være i behov av en generell revisjon. Det kan da synes hensiktsmessig å overføre lovens bestemmelser til sektorlovgivningen.
Lovstrukturutvalget uttalte om loven i NOU 1992:32, blant annet:
«Utvalget mener generelt at regler som angår en type virksomhet, bør samles mest mulig. Dette taler for at reglene om avholdsplikt tas inn i de lover som regulerer de virksomheter plikten gjelder i. Den regulering som finnes i 1936-loven er heller ikke av en slik art at reglene er vanskelige å innarbeide i sektorlovgivningen.»
Innarbeiding av lovens bestemmelser i sektorlovgivningen vil berøre flere departementer og en slik endring vil dermed innebære noe tidsforbruk. Samferdselsdepartementet har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å utsette fremleggelsen av forslag om senket promillegrense i påvente av dette arbeidet.