2 Kombinerte pensjonsordninger
2.1 Bakgrunn for lovforslaget og høring
I finanskomiteens innstilling til forslag til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001), ble Regjeringen Stoltenberg bedt om å komme tilbake til Stortinget med en «vurdering av å legge innskuddspensjon på toppen av en ytelsesbasert pensjon».
Flertallet i finanskomiteen ga videre uttrykk for at man burde benytte en framgangsmåte der «samtlige ansatte som er omfattet av en ytelsesdel også er omfattet av en innskuddsdel».
I Ot.prp. nr. 78 (2000-2001) foretok Finansdepartementet en vurdering av kombinerte ordninger, blant annet relatert til at systemet for supplerende pensjonsordninger har gjennomgått betydelige reformer, samt i lys av hensyn til forholdsmessighet og likebehandling. Departementet foreslo at en innføring av kombinerte pensjonsordninger skulle bli vurdert på et senere tidspunkt, når en hadde fått mer erfaring med de nye pensjonsordningene etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. I Innst. O. nr. 110 (2000-2001) uttalte et flertall av finanskomiteens medlemmer, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, at det bør åpnes for kombinerte pensjonsordninger, og departementet ble bedt om å komme tilbake med forslag om dette i forbindelse med Kredittmeldinga høsten 2001.
I brev av 30. mai 2001 ba Finansdepartementet Kredittilsynet om å vurdere behovet for endringer i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, og om å utarbeide utkast til lovregler om kombinerte pensjonsordninger. Finansdepartementet sendte 2. august 2001 ut et høringsnotat samt utkast til lovendringer som bygger på Kredittilsynets svarbrev til departementet av 20. juli 2001. Høringsinstansene ble bedt om å gi merknader innen fredag 14. september 2001. Følgende tolv høringsinstanser har hatt merknader til departementets høringsbrev:
AktuarKonsulenters Forum (AKF)
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)
Den Norske Advokatforening
Finansforbundet
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Forbrukerrådet
Justis- og politidepartementet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Rederiforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Rikstrygdeverket
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har hatt merknader til departementets høringsbrev:
Barne- og familiedepartementet
Bedriftsforbundet
Datatilsynet
Den norske Revisorforening
Fiskeridepartementet
Forbrukerombudet
Forsvarsdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes sentralforbund
Konkurransetilsynet
Landbruksdepartementet
Landslaget for Regnskapskonsulenter
Likestillingsombudet
Miljøverndepartementet
Norges Bank
Norske pensjonskassers forening
NOS Clearing ASA
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Utenriksdepartementet
2.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet av 2. august 2001 uttrykte Finansdepartementet at man på bakgrunn av uttalelser i innstillingen til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001), la til grunn at en med kombinerte pensjonsordninger mener at et foretak samtidig kan ha to ulike pensjonsordninger og at alle ansatte som oppfyller kravene til medlemskap i den ytelsesbaserte pensjonsordningen skal være med i begge ordningene. Departementet la videre til grunn at det ligger en ytelsesbasert foretakspensjonsordning «i bunnen» og at denne suppleres med en innskuddsbasert pensjonsordning «på toppen». Den innskuddsbaserte ordningen kan i tilfelle være alderspensjon i form av engangsbetalt foretakspensjon eller alderspensjon etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold.
I høringsnotatet ble det vist til at kombinerte pensjonsordninger reiser særlige problemer i forhold til prinsipper om forholdsmessighet og likebehandling. Finansdepartementet ga i denne sammenheng uttrykk for at det ville være rimelig å stille krav om at alle arbeidstakere skal være medlem av begge ordningene, og at den ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordningen skal søkes utformet slik at urimelig forskjellsbehandling av arbeidstakere når det gjelder samlet pensjon så vidt mulig unngås. Departementet pekte videre på at ordningene må utformes slik at høytlønte ikke overkompenseres for folketrygdens fallende kompensasjonsgrad. Man foreslo også krav om at foretak ikke samtidig kan ha både parallelle og kombinerte pensjonsordninger.
Det ble lagt til grunn at det er behov for en hjemmel til å fastsette nærmere regler om utformingen av kombinerte ordninger i forskrift. Dette vil kunne gjelde øvre innskuddsgrenser, men også andre elementer som i praksis måtte vise seg å skape problemer eller skjevheter.
Avslutningsvis ba departementet høringsinstansene om innspill i forhold til uføre- og etterlattepensjoner ved kombinerte pensjonsordninger. Departementet antok at en del foretak vil ønske å knytte uføre- og etterlatteytelser til den samlede kombinerte ordningen, dvs. til både den ytelsesbaserte og den innskuddsbaserte pensjonsordningen. Imidlertid ønsket også departementet synspunkter på om det bør være anledning til å tegne uføre-/etterlatteytelser kun i tilknytning til en ytelsesbasert alderspensjon, uten at tilsvarende ytelser knyttes til den supplerende innskuddsbaserte pensjonsordningen.
2.3 Høringsinstansenes merknader
Flere av høringsinstansene uttrykker at de mener det bør åpnes for kombinerte pensjonsordninger nå, og at de i hovedsak er positive til høringsbrevets lovutkast. Justisdepartementet deler Finansdepartementets vurdering av at kombinerte pensjonsordninger i dag må anses forbudt ved lov, og at en åpning for slike ordninger fordrer lovendring. Justisdepartementet har videre hatt enkelte tekniske merknader til utkastet.
NHO og Forbrukerrådet uttrykker at innskuddspensjonsloven og lov om foretakspensjon bør få virke en stund før man innfører kombinerte ordninger. Blant annet gis uttrykk for at en innføring av kombinerte ordninger vil bidra til at pensjonssystemet blir omfattende og komplisert, slik at det kan være vanskelig for den enkelte bedrift og den enkelte arbeidstaker å orientere seg. NHO uttrykker skepsis til å innføre «en så komplisert ordning med såpass marginal betydning», og Forbrukerrådet mener at både den enkelte arbeidstaker og mindre og mellomstore foretak vil finne det vanskelig å forholde seg til kombinerte ordninger. Det vises til at målsetningen med å innføre innskuddspensjonsordninger var at små og mellomstore bedrifter skulle få en enkel, forutsigbar og rimelig løsning.
2.3.1 Behov for informasjon til arbeidstakere og foretak
Arbeids- og administrasjonsdepartementet(AAD) peker på at kombinerte pensjonsordninger vil være mer forutsigbare i forhold til endelige pensjonsytelser sammenlignet med rene innskuddsordninger. Kombinerte ordninger vil imidlertid innebære at det blir vanskelig for arbeidstakere å få oversikt over egen pensjonsdekning, og at det kan bli vanskelig å hente inn en total oversikt over rettigheter i tilfeller der ytelsesbasert pensjonsordning og innskuddsbasert ordning er plassert i ulike selskaper. Det uttrykkes videre at stor valgfrihet stiller krav til foretakenes innsikt i regelverket når de skal velge pensjonsordning. På denne bakgrunn pekes på behovet for at selskapene gir «enkel og sannferdig» informasjon.
Rikstrygdeverket er også opptatt av behovet for informasjon og uttaler:
«Med flere valgmuligheter settes det større krav til arbeidsgiver for å administrere ordningene og informere arbeidstakerne. Ut fra et brukerperspektiv er det viktig at forsikringsselskapene etablerer gode rutiner for informasjon til den enkelte bruker.»
2.3.2 Forholdsmessighet og hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser
Etter Forbrukerrådets oppfatning er det viktig at eventuelle kombinerte pensjonsordninger så langt det lar seg gjøre, ivaretar hensyn til forholdsmessighet. LO uttrykker også at det er sentralt at kombinerte pensjonsordninger «ikke gir skjeve inntektsvirkninger der høytlønte «overkompenseres» gjennom begge de to ordningene». Det heter videre:
«Regelverket i pensjonsordningene skal utformes slik at urimelig forskjellsbehandling mellom arbeidstakere, så vidt mulig, unngås når det gjelder samlet pensjon sett i forhold til lønn og tjenestetid i foretaket. Vi finner at departementets lovforslag vil tilfredsstille et slikt krav og slutter oss dermed til lovforslaget.»
Blant annet i lys av at kombinerte pensjonsordninger skal utformes slik at hensyn knyttet til forholdsmessighet og likebehandling i størst mulig grad ivaretas, legger høringsinstanser som YS og Den Norske Advokatforening til grunn at det er hensiktsmessig å gi hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Sistnevnte uttrykker også at forskriftsbestemmelsene må utformes slik at de blir enkle å praktisere, og slik at det blir mulig for arbeidstakere å kontrollere at deres rettigheter blir ivaretatt. Justisdepartementet deler også Finansdepartementets vurdering av at regler som skal hindre overkompensasjon i hovedsak bør reguleres i forskrift. NHO gir imidlertid uttrykk for at de «vil beklage at de eksakte bestemmelsene også her må reguleres gjennom forskrifter».
FNH skriver at utkast til bestemmelser knyttet til likebehandlingsprinsippet «både er hensiktsmessige og praktikable», og at FNH støtter intensjonen i departementets forslag. FNH mener imidlertid at retningslinjer om at innskuddsordningen ikke skal kunne kompensere for avtakende kompensasjonsgrad i folketrygden dersom ytelsesordningen gjør dette, og vice versa, i visse tilfeller kan oppfattes som for snevre. Det vises her til departementets uttalelser om at ytelsesbasert alderspensjon som er fastsatt ut fra lønn og tjenestetid neppe kan suppleres med ulike innskuddssatser for lønn over og under 6 G. FNH antar videre at det ikke vil bli tilbudt kombinerte pensjonsordninger før det er fastsatt regler om innskuddsgrenser, og anbefaler derfor at slik forskrift sendes på høring så raskt som mulig.
AktuarKonsulenters Forumpeker på problemstillinger knyttet til innskuddsgrenser for engangsbetalt alderspensjon. I høringsuttalelsen heter det at dersom det settes et tak på innskuddet per individ uavhengig av alder, vil dette bryte med forholdsmessighetsprinsippet etter lov om foretakspensjon § 5-3, idet en person med høy lønn og lav alder vil kunne få en relativt høyere pensjon i prosent av lønn enn en person med lavere lønn og høyere alder. I denne sammenheng pekes på at engangspremien til en alderspensjon øker eksponensielt med økende alder. Det heter videre:
«Men dersom det er meningen at alle skal få samme faste pensjonsytelse eller alternativt en prosentvis lik pensjonsytelse i forhold til lønnen, må forslaget endres noe. Når totalstørrelsen på kundens innskudd er kjent, er det en relativt enkel sak å fordele dette blandt medlemmene slik at forholdsmessighetsprinsippet opprettholdes i h.t. definert plan.»
Det heter videre at maksimale prosentsatser i så fall må fastsettes i forhold til foretakets totale lønnsutbetaling.
Rederiforbundet viser til at arbeidstakere på flyttbare innretninger har pensjonsalder 60 år, og at foreningen på denne bakgrunn ønsker høyere maksimalgrenser for innskudd samt mulighet for knekkpunkt i pensjonsutbetalingsperioden. Rederiforbundet minner om at Finansdepartementet har gitt uttrykk for at disse problemstillinger bør ses i sammenheng med en eventuell vurdering av innskuddsgrenser ved kombinerte pensjonsordninger. Rederiforbundet er skeptisk til at det gis forskriftshjemmel som åpner for en begrensning av prosentsatsene i en innskuddsbasert ordning som inngår i en kombinert pensjonsordning.
2.3.3 Lukkeadgang
Rederiforbundet mener det er rimelig å stille krav om at alle arbeidstakere må være medlem av begge pensjonsordningene. Finansforbundet og YS uttrykker imidlertid begge at det er viktig at foretak ved overgang til kombinerte pensjonsordninger «kan bestemme at alle som har 15 år eller mindre igjen til oppnådd pensjonsalder fortsatt kun skal omfattes av foretakspensjonsordningen».
2.3.4 Uføre- og etterlatteytelser
Enkelte høringsinstanser, eksempelvis AktuarKonsulenters Forum og Finansforbundet, gir generelt uttrykk for betydningen av at det kan tilknyttes uføre- og etterlattepensjon til ordningene. YS viser til at de i forbindelse med høringene til lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven har framhevet betydningen av at ordningene omfatter etterlatte-, og særlig uførepensjon. YS tar til etterretning at tegning av slike forsikringer er frivillig etter de nye pensjonslovene. I forhold til kombinerte ordninger mener YS at det kan være hensiktsmessig at det opprettes forsikring som gir uføre- og etterlatteytelser på bakgrunn av samlet alderspensjon fra den ytelsebaserte og den innskuddsbaserte ordningen.
Forbrukerrådet mener det bør knyttes tilleggsytelser som uføre- og etterlatteytelser både til den ytelsesbaserte og den innskuddsbaserte ordningen. LOmener at det må stilles krav om slik tilknytning. Rederiforbundet venter at det vil være «et praktisk behov for en adgang til å kunne tilby uføre- og etterlatteytelser på bakgrunn av samlet alderspensjon fra begge delordningene».
AAD antar foreløpig at det vil være hensiktsmessig at foretaket står fritt til å velge om det skal knyttes uføre- eller etterlattepensjon til den innskuddsbaserte ordningen, selv om det er knyttet slike ytelser til den ytelsesbaserte ordningen som ligger i bunnen. AAD presiserer at dette kan medføre at arbeidstakers forventede alderspensjon blir lavere dersom vedkommende skulle bli ufør før pensjonsalder.
Rikstrygdeverket mener det bør vurderes om den enkelte arbeidstaker skal kunne velge om vedkommende trenger en etterlatteforsikring for ektefelle eller samboer, og skriver for øvrig at uføre- og etterlatteytelser kan knyttes til medlemmets lønn.
FNH uttrykker at det bør være anledning til å velge at etterlattepensjon ikke skal knyttes til innskuddsordningen i de tilfeller hvor det er knyttet etterlattepensjon til ytelsesordningen. FNH legger til grunn at uføreytelsen kan knyttes til medlemmets lønn i tilfelle med innskuddsbasert pensjonsordning. FNH antar på denne bakgrunn at uførepensjon «ikke bare kan knyttes til den ytelsesbaserte delen, men også til samlet alderspensjon fra begge ordningene». FNH skriver:
«En måte å gjøre dette på kan være å fastsette uføreytelsen som en del av medlemmet[s] lønn. Et bedre alternativ vil imidlertid være å tillate at uføreytelsen knyttes til alderspensjon fratrukket beregnet folketrygd, på tilsvarende måte [som det] gjøres i ordninger med en ren ytelsesbasert alderspensjon, men hvor nivået på uføreytelsen kan overstige nivået på den ytelsesbaserte alderspensjonen. Dette forutsetter imidlertid at den del av uføreytelsen som overstiger alderspensjon ikke må betraktes som en selvstendig dekning.»
2.3.5 Overgang til kombinerte pensjonsordninger
FNH har tatt opp problemstillinger knyttet til overgang til kombinerte pensjonsordninger med en redusert ytelsesbasert pensjon. Blant annet pekes det på at foretak som ønsker å redusere ytelsene i den ytelsesbaserte ordningen, må utstede fripoliser og herunder belaste administrasjonsreserver for hver polise. FNH peker på at slike kostnadspåslag vil kunne forhindre overgang til kombinerte ordninger. Det vises til at dersom midlene kunne sikres innenfor den kollektive pensjonsordningen i stedet for gjennom utstedelse av fripoliser, vil kostnadspåslaget til administrasjonsreserven utgå.
2.4 Departementets vurderinger
Departementet har merket seg at høringsinstansene i det vesentlige stiller seg positive til utkastet til lovbestemmelser om kombinerte pensjonsordninger, selv om enkelte ikke går inn for at det innføres en slik adgang nå. Departementet legger til grunn at det ved kombinerte pensjonsordninger ligger en ytelsesbasert foretakspensjonsordning «i bunnen» og at denne suppleres med en innskuddsbasert pensjonsordning «på toppen». Begge ordningene utgjør et supplement til folketrygden. Ved en reduksjon av folketrygden vil samlet pensjon bli redusert, med mindre foretaket foretar endringer i pensjonsplanene. Dette følger av at pensjonsordningene er utformet som rene nettoordninger. Medlemmer i kombinerte ordninger vil således få pensjon fra tre pensjonsordninger, hvor folketrygden utgjør grunnlaget.
2.4.1 Behov for informasjon til arbeidstakere og foretak
Flere av høringsinstansene har påpekt at kombinerte pensjonsordninger fordrer at institusjonene har gode rutiner for å gi informasjon. Departementet er enig i dette. I denne sammenheng vises til bestemmelser i innskuddspensjonsloven § 2-7 og i lov om foretakspensjon § 2-8, der det blant annet stilles krav om at foretaket skal gi arbeidstakerne skriftlig oversikt over regelverket for den enkelte pensjonsordning. Det skal legges vekt på å gi arbeidstakerne et godt bilde av medlemmenes rettigheter, premie/pensjonsinnskudd og hvilken alderspensjon disse kan ventes å gi. Det vises også til lov av 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (FAL) kapittel 19 om kollektive forsikringer, hvor det blant annet gis regler om hvilken informasjon foretaket og arbeidstakerne skal motta fra institusjonen. Disse reglene vil få anvendelse for forsikringer etter lov om foretakspensjon. Som omtalt i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) avsnitt 4.3.4 antas også innskuddsbaserte pensjonsordninger opprettet i forsikringsselskap eller pensjonskasse å falle inn under FAL kapittel 19. Informasjonsbestemmelsen i FAL § 19-3 er videre gjort gjeldende så langt den passer for innskuddspensjonsordninger i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond, jf. forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Etter forskriften plikter institusjonene å gi foretaket tilstrekkelig grunnlagsmateriell slik at foretaket er i stand til å oppfylle sin informasjonsplikt overfor arbeidstakerne.
Departementet legger til grunn at bestemmelsene gjengitt ovenfor sikrer at foretaket mottar og gir arbeidstakere den nødvendige informasjon ved kombinerte pensjonsordninger.
2.4.2 Forholdsmessighet og hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser
På bakgrunn av at ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger har svært ulike kjennetegn, er prinsippet om forholdsmessighet gjennomført på ulik måte for disse typer pensjonsordninger. Lov om foretakspensjon har bestemmelser om forholdsmessighet i ytelsesbaserte ordninger i § 5-3, hvor hovedregelen er at de samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og beregnet folketrygd ikke skal utgjøre en større prosentdel av lønnen for medlemmer med høyere lønn enn for medlemmer med lavere lønn. Innskuddspensjonsloven har bestemmelser om forholdsmessighet i § 5-2 første ledd, hvor det heter at innskuddsplanen skal fastsettes slik at pensjonsinnskuddene ikke utgjør en større del av lønn for høytlønte enn for lavtlønte. Innskudd som andel av lønn, for lønn utover 6 G, kan likevel være inntil to ganger innskuddet for lønn opp til 6 G, på bakgrunn av folketrygdens fallende kompensasjonsgrad ved høyere lønn. Ved engangsbetalt foretakspensjon skal innskuddspremieplanen utformes etter samme regler, jf. lov om foretakspensjon § 5-2 fjerde ledd.
Pensjonsordningenes ulike karakteristika innebærer at det neppe er mulig å utforme et regelverk for kombinerte ordninger som sikrer at det ikke vil kunne oppstå utilsiktede forskjeller når det gjelder samlede pensjonsytelser fra foretakets pensjonsordninger ved nådd pensjonsalder for ellers sammenlignbare medlemmer. Disse problemstillinger er det redegjort nærmere for i Ot.prp. nr. 78 (2000-2001) kapittel 3 og 5. I Innst. O. nr. 110 (2000-2001) heter det at finanskomiteen tar departementets framstilling i proposisjonens kapittel 3 til etterretning. Et mindretall bestående av Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti gikk imot å åpne for kombinerte pensjonsordninger, og viste blant annet til Kredittilsynets vurderinger om at det er en umulig oppgave å stille opp krav til kombinerte pensjonsordninger som sørger for generell likebehandling og at forholdsmessighetsprinsippet gjennomføres.
I avsnitt 3.2 i nevnte proposisjon omtales blant annet at ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger bygger på ulike opptjeningsprinsipper. Det vises til at selv om en kan gjøre sjablonmessige beregninger av ytelsene i de to ordningene, gitt visse forutsetninger, vil de faktiske pensjonsutbetalingene kunne bli svært forskjellige fra det som er anslått. Fra en innskuddsordning vil for eksempel unge personer med høy lønn kunne få generert utbetalinger som ligger betydelig over det en ytelsespensjonsordning ville gi ved samme inntredelsesalder. Tilsvarende vil en ytelsesbasert foretakspensjonsordning være et mer gunstig alternativ for en arbeidstaker som trer inn i ordningen i høy alder.
I avsnitt 3.3 i nevnte proposisjon uttaler departementet i forhold til bestemmelser om forholdsmessighet i § 5-3 i lov om foretakspensjon:
«Dersom foretaket betaler premier til flere pensjonsordninger for medlemmene, følger det av § 5-3 tredje ledd at ytelsene fra alle slike ordninger skal inngå ved beregningen av de samlede pensjonsytelser. En kunne således tenke seg dette forholdsmessighetsprinsipp anvendt også på eventuelle kombinerte eller parallelle ordninger, men som Kredittilsynets vurdering viser, jf. kapittel 3.2, og som drøftingen nedenfor vil utdype, reiser det en rekke problemer å anvende et prinsipp basert på sluttytelser og tjenestetid i forhold til en innskuddsordning.»
Etter departementets oppfatning vil det i praksis ikke være mulig å fastsette krav til pensjonsordningene som i all hovedsak gjør at nevnte forholdsmessighetsprinsipp og generelle krav til likebehandling kan la seg gjennomføre i kombinerte ordninger. På denne bakgrunn er det i høringsnotatet av 2. august 2001 lagt til grunn at en for kombinerte pensjonsordninger i hovedsak vil være henvist til å kreve at den ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordning som inngår, hver for seg utformes etter regelverket i de to pensjonslovene. Departementet vil likevel understreke at både faren for uheldig og urimelig forskjellsbehandling, og utslagene av dette, vil avhenge at de krav som stilles til ordningene. Departementet anser at det i denne sammenheng er viktig at det stilles krav om at alle arbeidstakere som er medlem i den ytelsesbaserte pensjonsordningen også skal være medlem av den innskuddsbaserte ordningen, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 2-12 annet ledd bokstav a. På grunnlag av øvrige bestemmelser i innskuddspensjonsloven og lov om foretakspensjon, legger departementet for øvrig til grunn at eksempelvis eldre nyansatte arbeidstakere som eventuelt ikke er medlem av den ytelsesbaserte pensjonsordningen i henhold til lov om foretakspensjon § 3-9 annet ledd, likevel skal være medlem av den innskuddsbaserte pensjonsordningen. Departementet vektlegger videre at den ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordningen skal utformes med sikte på at urimelig forskjellsbehandling av arbeidstakere når det gjelder samlet pensjon unngås. Sentralt i denne sammenheng er det at ordningene utformes slik at høytlønte ikke gis overkompensasjon for folketrygdens fallende kompensasjonsgrad.
I loven foreslås at hvert enkelt foretak skal utforme regelverket med sikte på at forskjellsbehandling mellom arbeidstakere unngås så langt det er mulig når det gjelder samlet pensjon sett i forhold til lønn og tjenestetid i foretaket, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 2-12 annet ledd bokstav c. Bestemmelsen må ses som en intensjonserklæring, og vil samtidig gi grunnlag for myndighetene til å gripe inn i henhold til lov om foretakspensjon § 2-7 annet ledd. Departementet legger til grunn at bestemmelsen ikke er til hinder for at det gis ulik pensjon for ulike lønnsnivåer, men at bestemmelsen blant annet innebærer at den samlede kombinerte ordning i størst mulig grad skal utformes slik at samlede pensjonsytelser og beregnet folketrygd ikke utgjør en større prosentdel av lønnen for medlem med høyere lønn enn for medlem med lavere lønn. Det kan derfor stilles spørsmål ved om én eller begge pensjonsordninger kan utligne for fallende kompensasjonsgrad i folketrygden ved høyere lønn. Man kunne tenke seg at begge ordningene kompenserer delvis uten at dette i prinsippet er i strid med hensyn til forholdsmessighet. Imidlertid vil en slik tilnærming kunne åpne for et uendelig antall kombinasjonsmuligheter. Både for foretak, pensjonsleverandør, ansatte og for tilsynsmyndighetene vil det kunne være vanskelig å gjennomskue konsekvensene av kompensasjon fordelt mellom to ulike ordninger. Sett i lys av de problemer som allerede er belyst i forhold til likebehandling og forholdsmessighet i Ot.prp. nr. 78 (2000-2001), mener departementet at det vil være betydelige praktiske problemer knyttet til å gi regler for et meget stort antall av løsninger der ytelsesbasert og innskuddsbasert ordning utlikner i forhold til folketrygden i ulik grad. Man risikerer at regelverket blir komplisert og at det må gis bestemmelser om ulike grenser og knekkpunkter for en rekke kombinasjonsmuligheter. Departementet mener derfor - i alle fall foreløpig - at sterke praktiske hensyn taler for at kun én av ordningene skal veie opp for fallende kompensasjonsgrad fra folketrygden ved høyere lønn. Departementet vil for øvrig komme nærmere tilbake til denne type problemstillinger ved fastsettelse av forskriftsbestemmelser om maksimale innskuddsgrenser i kombinerte pensjonsordninger.
I forhold til høringsmerknaden om eventuelle aldersavhengige grenser for innskudd til engangsbetalt pensjon vil departementet bemerke at i henhold til lov om foretakspensjon § 5-2 fjerde ledd skal innskuddspremieplanen for engangsbetalt ordning utformes i samsvar med regler gitt i eller i medhold av innskuddspensjonsloven kapittel 5. I Ot.prp. nr. 20 (2000-2001) avsnitt 4.1.1 heter det blant annet om engangsbetalt foretakspensjon:
«Det dreier seg her om en pensjonsordning som forsikringsmessig vil bygge på vanlige prinsipper for pensjonsforsikring samtidig som den kostnadsmessig for foretakene har samme egenskap som innskuddspensjon.»
Det er ikke tidligere lagt til grunn at maksimalgrensene for innskudd verken i ordninger etter innskuddspensjonsloven eller engangsbetalt foretakspensjon varierer med alder, jf. omtalen av blant annet innskuddssatser i NOU 1999: 32 avsnitt 4.14.3. Blant annet med dette utgangspunkt er det gitt bestemmelser om lukking ved overgang fra pensjonsordning med ytelsesbasert alderspensjon til innskuddspensjonsordning eller ordning med engangsbetalt alderspensjon.
I lov om foretakspensjon § 3-9 annet ledd er det åpnet for at pensjonsordningens regelverk kan fastsette at arbeidstakere som ved ansettelse har mindre enn 10 år igjen til pensjonsalderen, eller grupper av slike ansatte, ikke skal tas opp som medlemmer, eller bare opptas på særskilte vilkår. I Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) avsnitt 6.5.3 vises det til at i ytelsesbasert foretakspensjon er det store kostnader forbundet med å ta eldre arbeidstakere inn i pensjonsordningen på grunn av lang tjenestetid og sluttlønnsprinsippet. Det vises til at særregelen i lov om foretakspensjon er begrunnet ut fra hensynet til foretakenes pensjonskostnader og eldres konkurranseposisjon i arbeidsmarkedet. På bakgrunn av at tilsvarende hensyn ikke i samme grad gjør seg gjeldende for innskuddspensjonsordninger, ble det ikke ansett som nødvendig å gi en tilsvarende særregel i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold for å fremme konkurransekraften til eldre arbeidstakere. Lov om foretakspensjon § 3-9 annet ledd er heller ikke gjort gjeldende for engangsbetalt foretakspensjon.
Etter departementets oppfatning ville innskuddsbaserte pensjonsordninger kunne bli mer kompliserte dersom det var fastlagt differensierte maksimalsatser. Det kan i denne sammenheng vises til at et viktig formål ved å innføre innskuddsbaserte pensjonsordninger var å legge til rette for at små og mellomstore foretak som ikke hadde pensjonsordning, skulle se en slik ordning som et enkelt og interessant alternativ. Som illustrert over ville differensierte maksimalsatser med hensyn til alder innebære et nytt prinsipp i forhold til innskuddsbaserte pensjonsordninger, og man måtte eventuelt ha gått gjennom lovbestemmelsene om innskuddspensjon og engangsbetalt foretakspensjon på nytt. Departementet antar derfor at det ikke bør gis adgang til aldersdifferensierte innskudd eller innskuddspremie i de innskuddsbaserte ordninger.
Rederiforbundet har som omtalt vist til at Finansdepartementet har uttrykt at spørsmål om innskuddsgrenser knyttet til særaldersgrenser lavere enn 67 år bør vurderes samtidig og i sammenheng med eventuelle nye maksimalgrenser for innskudd ved kombinerte pensjonsordninger. På denne bakgrunn har Rederiforbundet uttrykt skepsis til en eventuell forskriftshjemmel som åpner for en begrensning av maksimale innskuddsgrenser ved kombinerte pensjonsordninger. Departementet vil presisere at selv om man ønsker å foreta vurderinger og beregninger vedrørende problemstillinger med maksimalinnskudd og særaldersgrenser samtidig som man vurderer eventuelle nye maksimalgrenser for innskudd ved kombinerte ordninger, er dette to separate problemstillinger. Etter departementets vurdering vil det være et klart behov for en hjemmel som åpner for å begrense maksimale innskudd for en innskuddsbasert ordning i tilfeller der foretak har kombinerte pensjonsordninger. Hjemmelen vil blant annet være et virkemiddel for å hindre at høytlønte gis overkompensasjon for folketrygdens fallende kompensasjonsgrad, og er således ikke relatert til de problemstillinger Rederiforbundet har reist.
Departementet vil senere komme tilbake med forslag til fastsetting av maksimal grense for samlet årlig utbetaling av alderspensjon fra kombinerte ordninger, slik det er gitt for henholdsvis innskuddspensjonsordninger og foretakspensjonsordninger i de respektive pensjonslovene. Departementet legger til grunn at grensen skal være konsistent med de maksimale grenser som allerede er fastsatt i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven.
2.4.3 Lukkeadgang
To høringsinstanser, Finansforbundet og YS, har tatt opp at det bør være en form for lukkeadgang ved overgang til kombinerte pensjonsordninger, slik at arbeidstakere som har 15 år eller mindre igjen til pensjonsalder blir stående i den ytelsesbaserte ordningen. Forslaget har visse likhetstrekk med bestemmelser gitt i lov om foretakspensjon vedrørende en begrenset lukkeadgang ved overgang til innskuddsbasert pensjonsordning, jf. lov om foretakspensjon § 15-5 sjette ledd og § 15-6 tredje ledd. I lov om foretakspensjon er det for øvrig også innarbeidet generelle lukkebestemmelser ved overgang til innskuddsbasert pensjonsordning, jf. lov om foretakspensjon § 15-5 femte ledd og § 15-6 annet ledd.
Ved behandlingen av regler knyttet til overgang fra ytelsesbasert foretakspensjon til ordning etter innskuddspensjonsloven, ble hensynet til eldre arbeidstakere og høringsinstansenes uttalelser på dette punkt tillagt betydelig vekt, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001) avsnitt 20.3. Departementet antar at enkelte av de betraktninger som dannet grunnlaget for de eksisterende lukkebestemmelser også i visse tilfeller vil kunne gjøre seg gjeldende ved en overgang til kombinerte ordninger. På bakgrunn av at ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger har helt ulike prinsipper for opptjening av pensjon antar departementet at dersom man ved innføring av kombinerte ordninger oppretter en supplerende innskuddsbasert pensjonsordning og endrer ytelsesordningens pensjonsplan slik at disse ytelsene nedjusteres betydelig, kan det være fordelaktig for en del eldre arbeidstakere å bli stående i den opprinnelige ytelsesordningen. I tilfeller der nedjusteringen av den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen er marginal, antar imidlertid departementet at effektene for eldre arbeidstakere er mindre omfattende. I slike tilfeller kan det også oppstå interessekonflikter mellom berørte arbeidstakere i forhold til om den ytelsesbaserte ordningen bør lukkes eller ikke. Dersom kombinerte ordninger innføres uten at ytelsesordningen nedjusteres, dvs. at den eksisterende ordning kun suppleres med en innskuddsbasert pensjon «på toppen», synest det videre urimelig at eldre arbeidstakere skulle lukkes inne i den opprinnelige ytelsesbaserte ordningen uten å delta i begge ordningene.
På bakgrunn av at effektene for eldre arbeidstakere ved en overgang til kombinerte ordninger ikke er helt entydige, velger departementet å ikke foreslå en lukkeadgang ved overgang til kombinerte ordninger. Departementets utgangspunkt er altså at alle behandles likt ved overgang til kombinerte pensjonsordninger, uavhengig av alder. Departementet har for øvrig merket seg at de fleste høringsinstanser ikke har berørt problemstillinger knyttet til lukking i sine uttalelser.
2.4.4 Uføre- og etterlatteytelser
I lov om foretakspensjon kapittel 6 og 7 er det gitt regler om uføre- og etterlatteytelser. Også foretak som har en innskuddspensjonsordning kan tegne slike ytelser etter lov om foretakspensjon kapittel 6 og 7, jf. innskuddspensjonsloven § 2-4. Det er valgfritt for foretaket å knytte denne typen ytelser til pensjonsordningen.
I henhold til lov om foretakspensjon § 6-3 første ledd skal uførepensjon svare til den alderspensjon medlemmet ville ha rett til etter pensjonsordningens regelverk dersom man legger til grunn lønnen på tidspunktet for uførheten og tjenestetid fram til det tidspunkt medlemmet tidligst ville ha oppnådd rett til alderspensjon. I henhold til lov om foretakspensjon kapittel 7 skal pensjoner til etterlatte fastsettes som en andel av medlemmets alderspensjon eller lønn ved medlemmets død.
I en innskuddspensjonsordning kan størrelsen på alderspensjonen ikke fastsettes før på pensjoneringstidspunktet, og størrelsen på uførepensjon eller etterlattepensjon kan derfor ikke knyttes direkte opp mot alderspensjonens størrelse. Tilleggsytelsenes størrelse må derfor fastsettes i pensjonsordningens regelverk. Det er imidlertid lagt til grunn at også ved en innskuddsordning vil det være naturlig å ta utgangspunkt i lønn og tjenestetid fram til det tidspunkt arbeidstaker tidligst vil ha oppnådd rett til alderspensjon (heretter omtalt som framskrevet tjenestetid). Videre må ytelsene oppfylle krav til forholdsmessighet og maksimalytelser, jf. eksempelvis lov om foretakspensjon §§ 5-3 og 5-7. Det vises for øvrig til omtale i NOU 1999: 32 avsnitt 4.2.4 og Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) avsnitt 4.4.
Ved kombinerte pensjonsordninger skal eventuelle uføre- og etterlatteytelser, samt premiefritak også tegnes etter bestemmelsene i lov om foretakspensjon kapittel 6 og 7, jf. lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 2-4. Departementet finner imidlertid behov for å foreta enkelte presiseringer siden tilleggsytelser knyttet til kombinerte pensjonsordninger kan reise spesielle problemstillinger.
Departementet legger til grunn at ved kombinerte pensjonsordninger kan foretak tegne uførepensjon i tilknytning til begge alderspensjonsordningene som inngår i den kombinerte ordningen, dvs. i to kontrakter. Departementet antar imidlertid at det vil være administrative hensyn som taler for at slike uføredekninger bør kunne tegnes i én kontrakt. På denne bakgrunn foreslår departementet at foretak også kan tegne uførepensjonen i tilknytning til den ytelsesbaserte ordningen som «ligger i bunn». I tilfelle uførepensjon kun tegnes i tilknytning til den ytelsesbaserte pensjonsordningen, foreslår departementet at det i regelverket fastsettes at det skal ytes et tillegg ut over den uførepensjonen som isolert sett ville følge av størrelsen på alderspensjonen i den ytelsesbaserte pensjonsordningen. Det vises til forslag til lov om foretakspensjon § 2-12 femte ledd.
Etter lov om foretakspensjon § 6-3 første ledd skal eventuell uførepensjon svare til den alderspensjon medlemmet ville ha rett til etter regelverket dersom lønnen på tidspunktet for uførhet og tjenestetiden fram til det tidspunkt medlemmet tidligst ville ha oppnådd rett til alderspensjon legges til grunn. Etter en nærmere vurdering og i lys av høringsinstansenes innspill, forutsetter departementet at ved tegning av eventuell uførepensjon ved kombinerte pensjonsordninger legges den samlede kombinerte ordning, dvs. både den ytelsesbaserte pensjonsordningen og den innskuddsbaserte pensjonsordningen, til grunn ved fastsettelse av den totale uførepensjonens størrelse etter lov om foretakspensjon § 6-3 første ledd. Størrelsen på den del av uføreytelsen som er fastsatt på grunnlag av den innskuddsbaserte pensjonsordningen må framgå av pensjonsordningenes regelverk. Videre må den totale uføreytelsen i den samlede kombinerte ordningen oppfylle krav til forholdsmessighet og maksimalytelser, jf. lov om foretakspensjon §§ 5-3 og 5-7. Departementet antar at en slik løsning vil samsvare med intensjonene som ligger bak bestemmelsen i lov om foretakspensjon § 6-3 første ledd.
Et stilisert eksempel kan gi en forenklet illustrasjon av hvordan uførepensjonen kan fastsettes ved kombinerte pensjonsordninger. Det antas at et foretak har en ytelsesbasert foretakspensjonsordning der alderspensjonen og beregnet folketrygd utgjør 60 prosent av lønn. I tillegg har foretaket en innskuddspensjonsordning. Med forbehold om betydelig usikkerhet og at resultatet vil variere mellom arbeidstakere, ser man for seg at beregnet folketrygd og de to pensjonsordningene, under visse forutsetninger, kan gi en alderspensjon i størrelsesorden 66 prosent av lønn. Det kunne da være naturlig at beregnet folketrygd og samlet uførepensjon for de to pensjonsordningene svarer til om lag 66 prosent av lønn på uføretidspunktet, justert for uføregrad og justert for framskrevet tjenestetid.
Alternativt kunne man ta utgangspunkt bare i uføreytelsen som følger av den ytelsesbaserte alderspensjonen, dvs. ytelser som sammen med beregnet folketrygd utgjør om lag 60 prosent av lønn på uføretidspunktet justert for uføregrad og framskrevet tjenestetid. Dersom foretaket ønsker å tegne uførepensjon i én kontrakt tilknyttet den ytelsesbaserte pensjonsordningen, vil det være behov for at uføreytelsene på grunnlag av ytelsesbasert alderspensjon gis et tillegg slik at ytelsen står i forhold til den samlede kombinerte ordning.
Det er gitt regler om innskudds- og premiefritak under uførhet i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 2-4 annet ledd og lov om foretakspensjon § 6-7. Ved kombinerte pensjonsordninger ville premiefritak under uførhet kun på grunnlag av den ytelsesbaserte alderspensjonsordningen, innebære at den samlede alderspensjonen fra de to pensjonsordningene ville bli redusert dersom arbeidstaker var ufør en periode. Det ville også være vanskelig for arbeidstaker på forhånd å få oversikt over hvordan en eventuell periode med uførhet ville påvirke samlet alderspensjon. Etter departementets vurdering bør foretak som har knyttet premiefritak til den ytelsesbaserte alderspensjonsordningen også ha ordning med innskuddsfritak knyttet til innskuddspensjonsordningen, eventuelt premiefritak knyttet til ordningen med engangsbetalt alderspensjon. Departementet foreslår derfor at det ikke skal være anledning til å ha premie- eller innskuddsfritak, dvs. pensjonsopptjening, kun i én av pensjonsordningene under uførhet, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 2-12 sjette ledd.
Departementet legger til grunn at et foretak står relativt fritt til å velge ytelsesnivå for etterlattepensjon, jf. at ytelsene i henhold til lov om foretakspensjon kapittel 7 skal fastsettes enten som en andel av medlemmets alderspensjon eller andel av lønn ved medlemmets død. Loven sier ikke noe om hvor stor denne andelen skal være. Departementet foreslår at den samlede kombinerte ordningen kan legges til grunn når etterlattepensjonens størrelse fastsettes etter bestemmelsene i lov om foretakspensjon kapittel 7. Det følger av forslaget at når etterlattepensjonens størrelse fastsettes står foretaket fritt til å legge til grunn den samlede kombinerte ordningen, alderspensjon i den ytelsesbaserte pensjonsordningen eller lønn ved medlemmets død. Dersom etterlattepensjonen kun er tegnet i tilknytning til foretakets ytelsesbaserte pensjonsordning, dvs. tegnet i én kontrakt, kan det ved behov fastsettes i regelverket at det skal ytes et tillegg til den etterlattepensjon som er fastsatt på grunnlag av den ytelsesbaserte alderspensjonsordningen. Dersom foretaket tegner etterlattepensjon i tilknytning til både den ytelsesbaserte og den innskuddsbaserte pensjonsordningen, dvs. i to kontrakter, må størrelsen på etterlatteytelsene ses i sammenheng. Samlede etterlatteytelser må oppfylle krav til forholdsmessighet og maksimalytelser, jf. lov om foretakspensjon §§ 5-3 og 5-7.
I innskuddspensjonsloven er det lagt opp til at oppsparingen av kapital skal skje i sparekontrakter, og at kapitalen ved død før pensjonsalder følgelig tilfaller etterlatte og ikke et forsikringskollektiv. Behovet for ervervsprøving av eventuell etterlattepensjon ved innskuddspensjonsordninger er omtalt i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) avsnitt 9.2.4 der det blant annet heter:
«Siden pensjonskapitalen i en innskuddsordning i oppsparingsperioden er plassert i sparekontrakt, kan de samlede utbetalingene til enkelte i etterlatteordningen bli store, og vesentlig større enn i en tilsvarende foretakspensjonsordning. Etter departementets vurdering vil den samlede kompensasjon kunne bli urimelig i en innskuddsordning, hensett til at dette er en skattestimulert ordning. Departementet viser også til at dette bidrar til å øke arbeidsgivers kostnad, og kan bidra til at færre vil etablere etterlattpensjon.»
I innskuddspensjonsloven er det gitt regler om ervervsprøving av etterlattepensjon i § 7-4 femte ledd. Departementet legger til grunn at de hensyn som ivaretas ved denne bestemmelsen også gjør seg gjeldende dersom en innskuddspensjonsordning inngår i foretakets kombinerte ordning. Ved medlemmets død kan etterlatte få utbetalt pensjonskapital fra innskuddsordningen i tillegg til eventuell etterlattepensjon. Etter departementets vurdering bør derfor regler om ervervsprøving av etterlattepensjon til ektefelle, registrert partner eller samboer komme til anvendelse dersom det ved medlemmets død foretas utbetaling av pensjonskapital etter innskuddspensjonsloven § 7-4 tredje ledd. Det legges i denne sammenheng til grunn at det ikke vil være avgjørende om slik etterlattepensjon formelt framstår som tegnet i tilknytning til den kombinerte ordningens innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte pensjonsordning. Dersom pensjonsordningene har tilknyttet etterlattepensjon, anses midler utbetalt etter innskuddspensjonsloven § 7-4 tredje ledd som ervervsinntekt. Departementet foreslår at dette presiseres i lov om foretakspensjon § 2-12 sjuende ledd.
2.4.5 Premie- og innskuddsfond
Et spørsmål som kan reises er om kombinerte pensjonsordninger bør kunne opprettes med ett felles premie- eller innskuddsfond. Departementet viser til at det til slike fond er knyttet særskilte regler blant annet om bruken av midlene ved avvikling av tilhørende ordning, og at det for øvrig også er gitt noe ulike bestemmelser om bruk av midler i premiefond og innskuddsfond og om tilførsel av midler til fondene. Ved eventuell avvikling av én av pensjonsordningene er det derfor behov for klare regler om bruken av midlene i det tilhørende premie- eller innskuddsfondet. Dersom ordningene ikke har egne fond vil dette kunne skape uklarhet om hvilke vilkår som gjelder for bruken av midlene. Også hensynet til klare og oversiktlige skatteregler tilsier at det bør være separate fond. Finansdepartementet legger derfor til grunn at man også ved kombinerte pensjonsordninger skal operere med et premiefond og et innskuddsfond. Også i tilfeller der foretak har kombinerte ordninger bestående av en ytelsesbasert og en engangsbetalt foretakspensjon, vil disse hensyn gjøre seg gjeldende.
2.4.6 Overgang til kombinerte pensjonsordninger
Etter lov om foretakspensjon skal premiereserven omfatte administrasjonsreserve til dekning av framtidige kostnader. Det er imidlertid ikke forutsatt at midlene til enhver tid skal være tilstrekkelige til å dekke opp alle nødvendige administrasjonsreserver ved eksempelvis omdanning eller opphør av ordningen. Etter lov om foretakspensjon § 5-9 skal det utstedes fripoliser til medlemmene for differanser i opptjent pensjon ved endring i pensjonsplanen som innebærer at pensjonsytelsene reduseres. Dette vil i enkelte tilfeller medføre et behov for at foretaket tilfører administrasjonsreserven midler. Uten egne bestemmelser om dette kan ikke midler i premiefondet benyttes til slik finansiering. Finansdepartementet viser til at det er gitt bestemmelser i lov om foretakspensjon om at dersom administrasjonsreserven ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene knyttet til utstedelse av fripoliser ved omdanning og lukking av ytelsesbasert foretakspensjon etter §§ 15-5 og 15-6, skal resterende kostnader først dekkes av midler i premiefondet og deretter ved innbetaling fra foretaket.
Finansdepartementet legger til grunn at dersom pensjonsplanen for den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen endres i form av nedjustering av ytelsene ved opprettelse av kombinerte ordninger, vil det utstedes fripoliser for differansen i opptjent pensjon, og at det kan oppstå situasjoner der administrasjonsreserven ikke er tilstrekkelig. Det foreslås derfor at det i lov om foretakspensjon tas inn en bestemmelse om at dersom den ytelsesbaserte pensjonsordningens administrasjonsreserve ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved utstedelse av fripoliser ved opprettelse av kombinerte ordninger, skal de resterende kostnadene først dekkes av midler i premiefondet og deretter gjennom innbetalinger fra foretaket dersom midlene i premiefondet ikke er tilstrekkelige, jf. forslag til § 2-12 fjerde ledd. Det kan ikke trekkes av premiefondet med mindre fondet fortsatt vil være tilstrekkelig til å sikre at årets premie og premien for neste år blir betalt.
Departementet foreslår at innbetalinger fra foretaket i henhold til forslaget § 2-12 fjerde ledd skal være fradragsberettiget. Den samme løsningen følger av någjeldende skattelov § 6-46 første ledd bokstav f for tilsvarende innbetaling fra foretaket etter §§ 15-5 syvende ledd og 15-6 fjerde ledd i lov om foretakspensjon. Det vises til forslaget til endring av skatteloven § 6-46 første ledd bokstav f.