4 Behovet for et valutaregister
4.1 Betydningen av valutaopplysninger
Bekjempelse av økonomisk kriminalitet forutsetter utstrakt finansiell etterforskning. Opplysninger fra finansinstitusjonene er finansielle spor (pengestrømmer), som er viktig til bruk i blant annet ØKOKRIMs og politiets arbeid. Over landegrensen vil dette dreie seg om valutatransaksjoner.
Utviklingen innenfor økonomisk kriminalitet viser blant annet at antall saker øker, både mindre og større saker. Videre er en større andel av sakene grensekryssende, og de kriminelle opptrer i større grad i nettverk og skjuler sin virksomhet i utlandet.
Politiets saker og etterretningsopplysninger indikerer at en større andel av den økonomiske kriminaliteten skjer i organiserte former. Dette gjelder både i Norge og internasjonalt. Utbyttet plasseres i økende grad i utlandet; det gjøres bruk av stråselskaper og stråmenn, og det benyttes utenlandske selskaper som utgangspunkt for overføringer av kriminelt utbytte til og fra Norge. I dag stikker ikke slike disposisjoner seg ut som mistenkelige på samme måte som før. Kriminelle kan operere internasjonalt i ly av de mønstre for reisevirksomhet, handel, kommunikasjon og transaksjoner som også avtegnes av legal samfunnsaktivitet. Aktørene kan gjennomføre sine opplegg på måter som gjør det svært vanskelig for politiet i det enkelte land å se mønsteret i kriminaliteten eller identifisere hovedmennene. Dette utgjør i seg selv en betydelig utfordring i årene fremover.
Når det gjelder skatte- og avgiftskriminalitet, sees en økning av tilfeller hvor personer som er skattepliktige til Norge, uriktig oppgir bosted/opphold i utlandet og/eller unngår beskatning ved å fakturere fra utenlandske selskaper som er opprettet for dette formål. Internasjonaliseringen vil sannsynligvis være den aller største utfordringen fremover.
Det å kunne følge pengestrømmen er et meget viktig verktøy for å avdekke profittmotivert kriminalitet. Økonomisk kriminalitet kjenner ingen grenser, og utbyttet flyttes raskt over landegrenser, blant annet til såkalte skatteparadis. Kontroll- og etterforskningsorganene må sikres praktiske muligheter for å etterforske og avdekke ulovlig virksomhet. BRAVO-registeret har vist seg som et hensiktsmessig verktøy i så måte, både for politiet, skatteetaten og toll- og avgiftsetaten. Opplysningene i BRAVO-registeret har bidratt til at såkalte bakmenn er tatt og dømt. Opplysningene er også sentrale for å sikre en effektiv inndragning av utbyttet fra straffbare handlinger, ved at midlene kan spores og beslaglegges på et tidlig tidspunkt.
Riksadvokaten støtter i sin høringsuttalelse forslaget om å innføre et regelverk som fortsatt vil gi tilgang til opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og andre land. Riksadvokaten skriver: «Det er behov for å innhente slikt materiale i saker hvor straffbare handlinger kan gi betydelig økonomisk utbytte, for eksempel ved grov økonomisk kriminalitet, grove ran, eller omsetning av større partier narkotika/sprit. Opplysningene kan være viktige både for å avdekke straffbare handlinger og som bevis i straffesaker. Sporsøk kan dessuten bidra til effektiv inndragning av utbyttet, dels ved at omfanget lettere avdekkes, og dels ved at midlene kan oppspores på et tidlig tidspunkt og eventuelt beslaglegges. Opplysningene kan vanskelig innhentes andre steder. Riktignok kan melding om enkelttransaksjoner bli gitt ved hvitvaskingsmeldinger etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17, men slike meldinger forutsetter at den meldepliktige i det enkelte tilfellet har mistanke om at pengene er utbytte av en straffbar handling. Opplysningene kan også tenkes innhentet ved forespørsler til finansinstitusjonene, men det ville være så omstendelig at det neppe er praktisk gjennomførbart. I praksis er disse opplysningene derfor ikke tilgjengelig andre steder enn i BRAVO-registeret. Når registeret nedlegges, bør det derfor innføres regler som sikrer fortsatt tilgang til opplysningene».
Departementet legger til grunn at det ved avviklingen av dagens BRAVO-register oppstår behov for et nytt system som kan ivareta og sikre politiet og kontrolletatene fortsatt tilgang til opplysninger om pengestrømmen over landegrensen. BRAVO har vist seg å være et svært viktig hjelpemiddel i etatenes arbeid med etterforskning og kontroll, men dagens modell har vist betydelige svakheter med hensyn til ressursbruk og effektivitet, jf. punkt 4.2 nedenfor. Departementet finner det derfor hensiktsmessig, samtidig med avviklingen av BRAVO, å legge forholdene til rette for løsninger som bidrar til å effektivisere etatenes arbeid med etterforskning og kontroll.
Et slikt register vil være viktig for skatteetatens og toll- og avgiftsetatens arbeid med skatte- og avgiftsfastsettelse. Søk i registerets opplysninger vil kunne bidra til å sikre mest mulig riktig fastsettelse.
Det må antas at et slikt register også vil ha en viktig preventiv funksjon. Terskelen for bevisst å gi uriktige eller ufullstendige opplysninger i for eksempel selvangivelsen, må antas å være vesentlig høyere når skattyter vet at transaksjonen er registrert og lagret lett tilgjengelig for kontrollformål.
Ved å gi kontroll- og etterforskningsorganene egen hjemmel for innhenting av opplysninger om grensekryssende overføring av betalingsmidler, sluttføres den prosess som ble innledet på 1980-tallet med å løse avhengigheten av det regelverk Norges Bank administrerer.
4.2 De enkelte etatenes behov for et valutaregister
4.2.1 Skatteetaten
Skatteetaten bruker BRAVO-registeret til stikkprøvekontroll av virksomheter og fysiske personer etter nærmere angitte kriterier, avklaring av fakta i forbindelse med konkrete saker og til kartlegging av pengestrømmer til og fra spesifikke land.
Opplysningene i BRAVO-registeret gir skatteetaten verdifull informasjon i følgende situasjoner:
kartlegging av pengestrømmer til spesielt interessante skatteregimer
avdekking av ikke oppgitt skattepliktig inntekt/gevinster i utlandet
avdekking av svart sparing i utlandet
avdekking av fiktive kostnadsfradrag som hevdes å ha sin opprinnelse i utlandet
avstemming av bokførte pengestrømmer mot BRAVO-registrerte transaksjoner
Skattedirektoratet har opplyst at BRAVO har hatt vesentlig større betydning for etaten enn det man kunne forutse da BRAVO ble etablert. Direktoratet har fremholdt at den allmenne globalisering og kommunikasjonsteknologiske utvikling har ført til lettere tilgang til internasjonale markeder, noe som har ført til vekst i grensekryssende transaksjoner og pengestrømmer. Dette stiller skattemyndighetene overfor nye utfordringer.
Skatteetaten har i årene 1997-2001 henvendt seg til BRAVO i 898 saker hvor det er spurt om 1387 navn/skattytere. Registeret har imidlertid ikke fungert så godt som skattemyndighetene hadde kunnet ønske. En svakhet har vært at tilgang til registeret har krevd skriftlige forespørsler til Norges Bank. Kvaliteten på de registrerte opplysningene har heller ikke vært tilfredsstillende. Skatterevisorene har derfor opplevd bruken av BRAVO-registeret som mer tungvint enn det som burde være nødvendig med dagens elektroniske utvikling. Skattedirektoratet ser det som en vesentlig forbedring at det nå er tenkt etablert direkte registertilgang for kontrollmyndighetene.
Skatteetaten fremholder at opplysningene i registeret vil kunne brukes som grunnlag for kontrollplanleggingen. Særlig vil opplysninger om betalingsart og land kunne gi grunnlag for sporing av trender i betalingsstrømmene inn og ut av Norge. Dette er viktig underlagsmateriale for behovsstyringen av etatens kontrollinnsats. Registeret vil også kunne tjene som en nyttig opplysningskilde i konkrete kontrollsaker. Lett brukertilgang og høy kvalitet på de kontrollrelevante opplysningene er en forutsetning for at registeret skal tjene sitt formål i konkrete kontrollsaker. Det viktigste for skattemyndighetene er den preventive funksjonen slike rapporteringsordninger og registre kan ha.
4.2.2 ØKOKRIM
Alle henvendelser fra politiet om søk i BRAVO går via ØKOKRIM, siden Norges Banks taushetsplikt etter valutareguleringsloven § 7 fjerde jf. femte ledd er opphevet overfor ØKOKRIM (og ikke overfor politiet generelt). BRAVO-registeret som et elektronisk sporsted gir politiet og påtalemyndigheten konkrete og håndfaste opplysninger med stor bevisverdi i domstolsbehandlingen av straffesaker. Økonomiske straffesaker skiller seg fra straffesaker for øvrig ved at dokumentbevisene som oftest er svært sentrale bevis.
ØKOKRIM søker kun om opplysninger fra BRAVO-registeret dersom opplysningene er nødvendige for etterforskningen av et straffbart forhold. Det vil i praksis si at det må være «åpnet» straffesak ved at det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224.
Finansiell etterforskning har fått en mer sentral rolle i kriminalitetsbekjempelsen, særlig i forhold til terrorisme og profittmotivert kriminalitet. Dette har ført til økning i antall BRAVO-søk fra politiet. Pengestrømmer som legger til rette for å sikre utbytte av straffbare handlinger er særdeles viktige spor i etterforskningen. Kunnskap om pengetransaksjoner kan føre til at også «bakmennene» blir avslørt.
ØKOKRIM/politiet har også svært god nytte av BRAVO-registeret ved etterforskning av skatte- og avgiftsunndragelser. ØKOKRIM har hatt flere store saker hvor opplysningene fra BRAVO har vært vesentlige for å avklare avgiftunndragelsens omfang. Opplysninger fra BRAVO bidrar også til at det blir enklere å oppspore og inndra utbytte fra organisert økonomisk kriminalitet.
ØKOKRIM har også erfart at opplysninger fra BRAVO-registeret kan bidra til å avklare om transaksjoner mellom innlending og utlending er mangelfullt eller overhodet ikke registrert i et selskaps regnskap. I slike tilfeller kan opplysningene fra BRAVO gjøre det mulig å rekonstruere pengestrømmer det ikke eksisterer regnskapsmateriale for.
Pengetransaksjoner som krysser landegrensen blir stadig mer vanlig og politiets/ ØKOKRIMs behov for en rask og sikker identifikasjon av slike transaksjoner øker tilsvarende. Finansiell etterforskning hvor opplysninger fra BRAVO står sentralt blir i økende grad fremhevet som et effektivt virkemiddel for å bekjempe profittmotivert kriminalitet.
ØKOKRIM har fremholdt i sin høringsuttalelse at opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet er svært viktige pengespor som har stor betydning for etterforskningen og oppklaringen av økonomiske straffesaker. ØKOKRIM har i det siste brukt BRAVO-søk blant annet i flere store og omtalte saker, hvor det var sendt store pengestrømmer ut av landet. Opplysningene fra BRAVO-søkene gav vesentlig og viktig informasjon både om virksomhetens omfang og opplysninger om mottakerne m.m. Disse opplysningene hadde ikke vært tilgjengelige for ØKOKRIM uten BRAVO-registeret.
ØKOKRIM har vist til at forslaget til ny valutaregisterlov i hovedtrekk er en videreføring av dagens regelverk som gir tilgang til opplysninger om pengestrømmer mellom Norge og andre land. ØKOKRIM har presisert viktigheten av at dagens BRAVO-regelverk videreføres.
4.2.3 Toll- og avgiftsetaten
Toll- og avgiftsetaten har ca. 4-500 forespørsler pr. år i BRAVO-registeret. I forbindelse med fastsettelses- og virksomhetskontroller er BRAVO et viktig verktøy.
I en rekke saker er det avdekket at firma og privatpersoner systematisk har betalt og overført et annet beløp enn det som fremkommer av dokumentene som er fremlagt i forbindelse med fortollingen. Opplysninger fra BRAVO benyttes for verifisering av vareverdi.
Også i forbindelse med enkelttransaksjoner benyttes ofte BRAVO-registeret som kilde for kontroll fra tollmyndighetenes side. Når en vare oppgis for toll- og avgiftsetaten med en bestemt verdi i forbindelse med fortollingen, kan et oppslag i BRAVO gi informasjon om det oppgitte beløp korresponderer med det beløp som faktisk er overført til utlandet. Toll- og avgiftsetaten er for eksempel kjent med at fakturaer splittes slik at verdien ved inn- eller utførsel fremstår som en annen enn den faktiske. Et oppslag i BRAVO-registeret kan avklare det reelle forholdet nærmere.
Ved virksomhetskontroller undersøkes inn- og utførsel av varer over en viss periode. Det vil da som regel gjelde flere transaksjoner mellom Norge og utlandet. En ikke uvanlig fremgangsmåte for å unndra toll og avgift, er at et firma som har hatt flere transaksjoner med en leverandør i utlandet, oppgir et lavere antall innførselsdeklarasjoner i TVINN (Toll- og avgiftsetatens INformasjonssystem med Næringslivet). I slike tilfeller kan opplysninger fra BRAVO gi en indikasjon på at noen forsendelser er innført uten å være deklarert for toll- og avgiftsetaten.
Ved bruk av BRAVO-registeret kan tolletaten også avdekke om andre enn kontrollobjektet har hatt transaksjoner til samme part, for eksempel en leverandør. Kontrollobjektet kan ha et regnskap som er helt i tråd med de transaksjoner som foreligger mot leverandøren, og alt ser ut til å være korrekt. Ved å sammenligne opplysninger gitt på deklarasjoner til toll- og avgiftsetaten med opplysninger fra BRAVO, vil toll- og avgiftsetaten kunne se om det er andre firma eller personer som har hatt transaksjoner til samme utenlandske leverandør i samme tidsperiode. Avdekkes det for eksempel at en privatperson ansatt i kontrollobjektet har hatt en transaksjon mot samme leverandør som kontrollobjektet, kan det være en indikasjon på at det er oppgitt for lav verdi på den innførte vare. Avvik mellom opplysninger gitt til toll- og avgiftsetaten og opplysninger fra BRAVO kan danne grunnlaget for en grundigere kontroll hos en virksomhet eller enkeltperson.
Toll- og avgiftsetatens behov for kontrollopplysninger om utenlandstransaksjoner vil ikke bli mindre. Økt internasjonalisering, økt reisevirksomhet og økt handel over landegrenser gjør at toll- og avgiftsetaten trenger tilgang til opplysninger som kan bekrefte/avkrefte de opplysninger som oppgis til tollmyndighetene, alternativt bidra til avdekking av transaksjoner som ikke er oppgitt til toll- og avgiftsmyndighetene. Kontrollene på dette feltet kan være både omfattende og kompliserte, og effektive elektroniske verktøy er helt vesentlig.
4.2.4 Andre etater
Norges Bank og Statistisk sentralbyrå vil også benytte det nye registeret som et supplement i forbindelse med innhenting av data til utenriksregnskapet. Som nevnt i punkt 3.3 vil innhenting av opplysninger fra valutaregisteret medføre at færre foretak blir rapporteringspliktige til Statistisk sentralbyrå i forbindelse med statistikkutarbeidelsen. Kredittilsynet vil kunne bruke opplysningene fra registeret i arbeidet med å sikre finansiell stabilitet. Utenriksdepartementet har brukt opplysninger fra BRAVO i forbindelse med kontroll av internasjonalt vedtatte sanksjoner mot enkeltland. Utenriksdepartementet har understreket betydningen av at adgangen til slik kontrollvirksomhet opprettholdes. Gjennom valutaregisteret vil Utenriksdepartementet fortsatt kunne innhente de relevante kontrollopplysningene. I tillegg til disse etatene, har Rikstrygdeverket og bostyrere i konkursboer gjort gjeldende et behov for å kunne hente kontrollopplysninger fra valutaregisteret, jf. punkt 7.
4.3 FATFs anbefalinger
Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) ble opprettet av G-7 landene i 1989. FATF har 33 medlemmer; 31 land og to internasjonale organisasjoner (EU-kommisjonen og Gulfstatenes samarbeidsråd). Norge sluttet seg til FATF i 1991. Alle OECD-landene er med i FATF. Videre er blant annet Argentina, Brasil, Hong-Kong, Mexico og Singapore medlemmer. Som medlem i FATF deltar Norge aktivt i arbeidet med å utvikle og vedta anbefalinger og retningslinjer for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering.
FATF har utarbeidet 40 anbefalinger vedrørende tiltak mot hvitvasking av utbytte. Anbefalingene omhandler blant annet identifisering av kunder, undersøkelse og rapportering av mistenkelige transaksjoner og internasjonalt samarbeid. FATFs anbefalinger anses som de ledende internasjonale standarder for tiltak mot hvitvasking. Anbefalingene ble nylig revidert ved beslutning på plenumsmøte i FATF 20. juni 2003. Justisministeren har i brev 18. september 2003 til FATF gitt uttrykk for sin tilslutning til de reviderte anbefalingene. Det legges til grunn at det må foretas en revisjon av norsk hvitvaskingslovgivning på bakgrunn av de reviderte anbefalingene.
Anbefaling nr. 19 b omhandler innføring av et system for rapportering av valutatransaksjoner til et nasjonalt sentralt elektronisk register. FATF anbefaler medlemmene å vurdere innføring av et system hvor alle banker og finansinstitusjoner rapporterer alle innenlandske og internasjonale valutatransaksjoner over et visst beløp til en nasjonal, sentral elektronisk base som gjøres tilgjengelig for «kompetente myndigheter».
På bakgrunn av terrorangrepene i USA 11. september 2001 har FATF utvidet sitt virkeområde til å omfatte terrorfinansiering. FATF har utarbeidet 8 tilleggsanbefalinger om tiltak mot finansiering av terrorisme. Formålet med tilleggsanbefalingene er blant annet å forhindre at terrorister og deres støttespillere får adgang til det internasjonale finansielle system, og å avdekke og bekjempe anskaffelse og overføring av midler som kan benyttes til å finansiere terrorhandlinger. FATF anser penge- og valutaoverføringssystemer som særlig utsatte for å bli misbrukt til å skaffe til veie eller overføre midler til finansiering av terrorhandlinger.
Anbefaling nr. VI om alternative overføringsmetoder forutsetter blant annet en gjennomgang av nasjonalt regelverk for å sikre at alle personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet. Det forutsettes videre at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF anbefalingene.
Det følger av anbefaling nr. VII vedrørende finansiering av terror at virksomheter som driver betalingsformidling skal sikre at opplysninger som gjør det mulig å identifisere avsender følger overføringen til enhver tid og i ethvert ledd i betalingskjeden. Opplysningene om avsender skal følge betalingen også når betalingen går gjennom flere transaksjoner før den kommer til siste mottaker. I anbefalingen er det nevnt at informasjon om avsenders navn, adresse og kontonummer bør følge overføringen. Anbefalingen ble utformet med tanke på å hindre at terrorister og andre kriminelle uhindret kan bruke det finansielle systemet til å overføre midler mv.
FATF vedtok i plenumsmøte 14. februar 2003 en tolkningsuttalelse til anbefaling nr. VII, som blant annet inneholder definisjoner av sentrale begrep i anbefalingen. Videre angis enkelte alternative løsninger mht. hvilken informasjon som skal følge transaksjonen, når slik informasjon skal være tilgjengelig og enkelte unntak fra anbefalingen. For grensekryssende betalingstransaksjoner skal følgende informasjon alltid følge med: navnet på avsenderen, og hvor en konto eksisterer, nummeret på kontoen. I mangel av kontonummer kan et unikt referansenummer brukes. I tillegg anbefales det at informasjon om opphavsmannens adresse følger med, alternativt nasjonalt identifikasjonsnummer, kundeidentifikasjonsnummer eller fødselsdato og fødselssted.
Tolkingsuttalelsen gjør unntak for overførsler ved bruk av kreditt- eller debetkort, så lenge kortnummeret følger transaksjonen. Dersom kortet brukes som et betalingssystem for å effektuere en pengeoverføring, gjelder imidlertid terroranbefaling nr. VII, og nødvendig informasjon skal følge transaksjonen.
I Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) (kap. 10.3) om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) er oppfølgingen av anbefaling nr. VII drøftet nærmere. Det fremgår her at de nærmere krav til hvilke opplysninger som skal følge transaksjonen, mest hensiktsmessig fastsettes i forskrift. I hvitvaskingsloven § 18 nr. 3 er det inntatt en forskriftshjemmel til å gi regler om hvilke opplysninger om avsender som skal følge en transaksjon i betalingskjeden. Forskrifter på dette området vil måtte sees i sammenheng med forslag til valutaregisterlov.
I kontroll- og etterforskningsøyemed vil regler om opplysninger som skal følge grensekryssende betalingstransaksjoner først fungere optimalt når de forskjellige landene har implementert de internasjonale regler og standarder som er vedtatt på området. På dette området foregår det for tiden en utvikling, jf. blant annet den nylige vedtatte tolkningsuttalelsen fra FATF vedrørende anbefaling nr. VII.