2 Bakgrunn

2.1 Oppnevning av Vassdragslovutvalget

På bakgrunn av behovet for en gjennomgang av norsk vassdragslovgivning, ble det ved Kronprinsregentens resolusjon av 09.11.1990 oppnevnt et utvalg til å foreta en generell revisjon av lov om vassdragene av 15. mars 1940 nr 3. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• professor dr. jur. Inge Lorange Backer, leder

• ekspedisjonssjef Per Håkon Høisveen (Olje- og energidepartementet)

• førstekonsulent, nå rådgiver Ingrid Aasen (Landbruksdepartementet)

• førstekonsulent Julie Danbolt Ajer (Miljøverndepartementet)

• kontorsjef, nå utredningsleder Øyvind Traagstad (Norges vassdrags- og energiverk)

• administrerende direktør, sivilingeniør Tor Terjesen (Kommunenes Sentralforbund)

• overbibliotekar Bjørg Simonsen (Landssamanslutninga av vasskraftkommunar)

• høyesterettsadvokat Erik Samuelsen (Vassdragsregulantenes forening)

• organisasjonssjef Tore Rolf Lund (Samarbeidsrådet for naturvernsaker)

• gårdbruker Syver Aalstad (Norges Bondelag)

• høyesterettsadvokat Kåre Ødegaard (Den norske advokatforening)

• seniorforsker, nå førsteamanuensis dr. oecon. Morten Berg

Sekretariatet ble lagt til Olje- og energidepartementet, og kontorsjef Birgit Løyland ble engasjert som utvalgssekretær.

2.2 Utvalgets mandat

Utvalget har arbeidet ut fra følgende mandat:

1. Vassdragsloven, slik den ble vedtatt i 1940, er basert på en innstilling av juli 1918 fra vassdragslovkommisjonen. Den er i stor grad utformet med tanke på å løse andre problemer og konflikter enn dem vi står overfor i dag. Utvalget må derfor foreta en generell gjennomgang av vassdragsloven med henblikk på å lage en vassdragslov som svarer til dagens krav.

2. Bestemmelsene som skal ivareta de allmenne interesser i vassdragene er til dels uklare og mangelfulle. Gjennom forvaltningspraksis er det skjedd en viss klargjøring. Det er likevel behov for å få klarere bestemmelser som regulerer tiltak i vassdrag som kan føre til skader og ulemper for allmenne interesser. Det vil i den forbindelse også være naturlig å klargjøre forholdet mellom de allmenne og de private interessene i vassdragene.

3. Behandlingen av søknader om tillatelse m.v. i henhold til vassdragsloven foregår etter reglene i lovens ellevte kapittel. På bakgrunn av de nye bestemmelser i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger er det behov for en gjennomgang av vassdragslovens saksbehandlingsregler.

4. Sanksjonsbestemmelsene i vassdragsloven er mangelfulle og uhensiktsmessige. De rene straffebestemmelser er lite aktuelle og bestemmelsene som gir hjemmel for pålegg om retting, fjerning o.l. er til dels uklare. Det er derfor behov for nye og/eller endrede sanksjonsbestemmelser.

5. Det forutsettes at utvalgets gjennomgang av lovgivningen tar utgangspunkt i at også vassdragslovgivningen skal være tilpasset de krav og premisser som følger av etableringen av et effektivt kraftmarked.

6. Ved regjeringens og Stortingets behandling av NVE's organisasjon, jfr. St.prp. nr. 95 (1989-90) og Innst. S. nr. 244 (1989-90) ble det vedtatt en ansvarsfordeling når det gjelder bestemmelsene i vassdragsloven. Det forutsettes at lovutvalget ikke foretar noen ny vurdering av dette saksforholdet.

7. Det forutsettes at utvalget foretar en vurdering av problemstillinger knyttet til grensevassdrag.

8. De forslag som fremmes forutsettes vurdert i forhold til målsettingen om regelforenkling.

9. De økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes forutsettes utredet. Den samfunnsøkonomisk viktigste bruk av vassdragene er knyttet til energiproduksjon. Det må forventes at vannkraftinteresser, også i framtiden vil ha en dominerende rolle i vassdrag. Utvalgets utredning vedrørende økonomiske og administrative konsekvenser må spesielt sees i forhold til dette.»

2.3 NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann

Vassdragslovutvalgets utredning ble lagt fram for Nærings- og energiministeren 11. august 1994. Utredningen gir en detaljert oversikt over ferskvannsressursene, eksisterende og framtidig utnyttelse av disse, gjeldende rett på området og behovet for nye regler.

Utvalgets utkast til ny lov innebærer en radikal forenkling av lovgrunnlaget. En rekke av bestemmelsene i dagens lov er blitt mindre aktuelle og er enten sløyfet eller foreslått videreført i en enklere eller mer generell form. Det er også foretatt lovtekniske og språklige moderniseringer og forbedringer. Utvalget har videre lagt vekt på å følge opp Regjeringens generelle arbeid med regelforenkling og å legge til rette for redusert behov for dobbeltbehandling etter flere lovverk.

Det er foreslått bestemmelser for å styrke og klargjøre de allmenne interesser i vassdragsforvaltningen. Det er videre foreslått en ny og mer generell konsesjonsordning for vassdragstiltak. Mange av bestemmelsene legger også opp til en styrking av miljøhensynene. Det kan her nevnes i stikkordsform:

• lovfesting av regler for tiltak i vernede vassdrag

• særregler for å sikre kantvegetasjon langs vassdrag

• regler om minstevannføring og adgang til å sette kvalitetsmål

• sterkere fokusering på miljøhensyn som viktige hensyn i konsesjonsvurdering og vilkårsfastsetting

• særregler for visse typer tiltak

• nye regler for utnytting av grunnvann som blant annet innebærer en begrensning av utnyttelsen av ressursen til det grunnvannsmagasinet tåler

• klarere og mer effektive regler når det gjelder tilsyn, kontroll og håndheving av lovens bestemmelser og vedtak gitt i medhold av loven.

Vassdragslovutvalget har i utredningen også lagt vekt på å gi en oversikt over og vurdering av de miljømessige konsekvenser av lovforlaget.

I utvalget var det dissens omkring flere bestemmelser. De viktigste dissensene knytter seg til følgende:

• Valg av terminologien vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting contra allmenne og private interesser.

• Anvendelse av minstevannføringsbestemmelsen på kraftutbyggingstiltak.

• Forholdet mellom konsesjonsbehandling etter vannressursloven og rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.

• Rådigheten over grunnvann.

• Hvorvidt konsesjoner skal gis direkte ekspropriasjonsvirkning.

• Lovens anvendelse på eldre kraftutbyggingstiltak.

2.4 Høringen

Nærings- og energidepartementet sendte Vassdragslovutvalgets utredning på høring 23. august 1994. Foruten å be om generelle kommentarer ba departementet særskilt om høringsinstansenes syn på dissensene og enkelte utvalgte spørsmål som ikke var blitt tilstrekkelig utredet under utvalgsarbeidet.

Departementet ba høringsinstansene om å forelegge saken for underliggende etater i den grad det syntes å være behov for det.

Utredningen ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Samtlige departementer

• Samtlige fylkesmenn

• Samtlige fylkeskommuner

• Sametinget

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Norges vassdrags- og energiverk (NVE)

• Kommunenes Sentralforbund

• Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Direktoratet for naturforvaltning

• Statens forurensningstilsyn

• Riksantikvaren

• Statens helsetilsyn

• Statens Næringsmiddeltilsyn

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet

• Luftfartsverket

• Norges Statsbaner

• Universitetene

• Norges Tekniske Høyskole

• Norges Landbrukshøyskole

• Den norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Norges Jordskiftekandidatforening

• Norges Lensmannslag

• Lensmannsetatens landslag

• Norges Geologiske Undersøkelse

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Akademikernes Fellesorganisasjon

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Småkraftverkenes forening

• Maskinentreprenørenes forbund

• Norske fiskeoppdretteres forening

• Norskog, Norsk Skogbruksforening

• Norges Skogeierforbund

• Norges Bondelag

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norges Naturvernforbund

• Den Norske Turistforening

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Hytteforbund

• Norges Speiderforbund

• Framtiden i våre hender

• Natur og Ungdom

• Norsk institutt for vannforskning

• Statens kulturminnneråd

• Friluftsrådenes landsforbund

• Friluftslivets Fellesorganisasjon

• Norges Velforbund

• Norsk Naturforvalterforbund

• Statens naturforvaltningsråd, her Verdens Naturfond

• Norges forskningsråd

• Norsk Limnologforening

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Samenes Landsforbund

Det er i alt kommet inn 83 uttalelser. Følgende institusjoner og organisasjoner har avgitt realitetsuttalelse:

8 DEPARTEMENTER

• Administrasjonsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Fiskeridepartementet

• Landbruksdepartementet

• Justisdepartementet

• Miljøverndepartementet

14 FYLKESMENN + FELLESUTTALELSE

• Buskerud

• Østfold

• Hordaland

• Finnmark

• Sør-Trøndelag

• Troms

• Nord-Trøndelag

• Telemark

• Sogn og Fjordane

• Vestfold

• Oslo og Akershus

• Rogaland

• Hedmark

• Vest-Agder

14 FYLKESKOMMUNER

• Telemark

• Sør-Trøndelag

• Hedmark

• Hordaland

• Troms

• Sogn og Fjordane

• Vest-Agder

• Finnmark

• Nord-Trøndelag

• Akershus

• Buskerud

• Oppland

• Møre og Romsdal

• Rogaland

NATURVERNORGANISASJONER

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Hedmark Jeger- og Fiskerforbund

• Friluftsrådenes Landsforbund

• Norges Naturvernforbund

• Den Norske Turistforening

• WWF - Verdens Naturfond

OFFENTLIGE DIREKTORATER/ FORVALTNINGSINSTITUSJONER

• Norges Geologiske Undersøkelse (NGU)

• Norges Vassdrags- og energiverk (NVE)

• Statens helsetilsyn

• Statens Institutt for Folkehelse (via Sosial- og helsedepartementet)

• Direktoratet for naturforvaltning

• Riksantikvaren (via Miljøverndepartementet)

• Statens forurensningstilsyn (via Miljøverndepartementet)

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet (via Samferdselsdepartementet)

• Luftfartsverket (via Samferdselsdepartementet)

• Oslo Hovedflyplass (via Luftfartsverket)

• Konkurransetilsynet (via Administrasjonsdepartementet)

• ØKOKRIM (via Justisdepartementet)

• Regjeringsadvokaten (via Justisdepartementet)

• Direktoratet for sivilt beredskap (via Justisdepartementet)

FORSKNINGSINSTITUSJONER/ UNIVERSITETER/ HØYSKOLER

• Norges Tekniske Høyskole (NTH)

• Jordforsk

• Universitetet i Bergen (UiB)

• Norges Landbrukshøyskole (NLH)

• Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA)

NÆRINGSORGANISASJONER

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (PIL)

• Norske Sivilingeniørers Forening

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO)

• Brukseierforeningenes Fagforum (via EnFO)

• Norges Lensmannslag

• Norges Skogeierforbund

• NORSKOG

• Den norske Advokatforeningen

• Norges Bondelag

• Lokale Bonde- og småbrukerlag i Vågå, Skjåk og Lom

ANDRE INTERESSEORGANISASJONER/POLITISKE ORGANISASJONER

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK)

• Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal

SELSKAPER

• Statsskog

• Hydro Energi

• Skafså Kraftverk

• Akershus energiverk (via Akershus fylkeskommune)

PRIVATE/ANDRE

• Torkild Carstens

• Advokatene Haavind & Haga v/ Høyesterettsadvokat Jan Dahl

2.5 Hovedinntrykk fra høringsrunden

Høringsinstansenes merknader som knytter seg til konkrete punkter i lovforslaget vil bli behandlet under de respektive kapitler i proposisjonen.

Høringsinstansene stiller seg i hovedsak positive til at dagens vassdragslov undergis en total revisjon. Det er også overveiende positive kommentarer til de bestemmelser som et enstemmig utvalg har foreslått. Uenigheten knytter seg først og fremst til de bestemmelser der det har vært dissens i utvalget.

De ulike brukerinteressene fremhever betydningen av å legge til rette for deres bruk; helsemyndighetene peker på at behovet for rent og tilstrekkelig drikkevann må ivaretas gjennom lovforslaget. Landbruksmyndighetene er opptatt av at loven skal sikre vannforsyning til landbruksformål. Landbruksmyndighetene er også opptatt av at forhåndskontrollen med tiltak i vassdrag ikke blir så omfattende at den vanskeliggjør en effektiv landbruksdrift.

Kraftbransjen er opptatt av at loven ikke må stille for strenge krav og vanskeliggjøre prosedyrene når det gjelder etablering av ny produksjon. Denne bransjen peker også på at loven ikke må forverre rammevilkårene for eksisterende anlegg.

I høringsrunden er det pekt på at det kan være behov for å se på organiseringen av dagens vassdragsforvaltning og vurdere behovet for en ny ansvarsfordeling mellom myndighetsorganene.

Miljøvernmyndigheter- og organisasjoner er positive til utvalgets fokusering på prinsippene om bærekraftig utvikling, ressursorientering, vektlegging av de allmenne interesser og hensynet til biologisk mangfold. I denne sammenheng vises særlig til bestemmelsene om aktsomhetsplikt, kvalitetsmål, minstevannføring, kantvegetasjon og lovfesting av vassdragsvernet.

Det er enighet om at det er behov for å regulere utnytting av grunnvann.

2.6 Utkast til lovproposisjon

Utkast til lovproposisjon har vært forelagt departementene.

Videre har proposisjonsutkastet vært til lovteknisk gjennomgang.