24 Lovtekniske overveielser
24.1 Innledning
I den lovtekniske avveining inngår flere siktemål. Det er viktig at loven utformes enkelt og oversiktlig av hensyn til de ulike brukere av loven. At loven skal være enkel, må likevel ikke gå på bekostning av presisjon når det gjelder innhold og valg av formuleringer og terminologi. Kravene til en god utforming gjelder ikke bare den aktuelle lov isolert sett, men også loven sett i sammenheng med lovverket ellers. Dette reiser spørsmål om harmonisering med annet lovverk, og om fordelingen av regler på den aktuelle lov eller på andre lover. Et siktemål i denne sammenheng er å unngå likelydende bestemmelser i begge lover.
For en nærmere beskrivelse av valg av lovteknisk utforming, vises til Vassdragslovutvalgets uttalelser i NOU 1994:12 kapittel 30.1. Lovtekniske overveielser er i stor grad også tatt inn under departementets vurderinger i de respektive kapitler ovenfor. I dette kapitlet gis kun en mer generell oversikt med særlig vekt på lovtekniske endringer i forhold til utvalgets lovforslag.
Som tidligere påpekt er vassdragsloven av 1940 kasuistisk og detaljrik. Den er i liten grad blitt endret selv om det i senere tid er kommet mer generell lovgivning på en del områder loven regulerer. Vassdragsloven kan nok gi god veiledning om konkrete spørsmål, men den er vanskelig å få oversikt over, og loven er tung å trenge inn i for den som ikke er godt kjent med vassdragsretten.
24.2 Regelforenkling
Regelforenkling blir vektlagt som et selvstendig formål ved ny lovgivning. Med tanke på hvordan vassdragsloven av 1940 er utformet, er det opplagt at hensynet til regelforenkling er svært viktig ved utformingen av en ny lov om vassdrag og grunnvann.
Vassdragsloven av 1940 ble vedtatt med 158 paragrafer, 142 av dem gjelder i dag. Vassdragslovutvalgets lovutkast innebærer en sterk reduksjon av paragrafantallet i loven, samtidig som de enkelte paragrafer har en moderne og kortere form enn de mer omstendelige formuleringene i mange paragrafer i vassdragsloven. Utvalgets lovutkast omfatter 74 paragrafer (inkludert 1 paragraf med forslag til endringer i andre lover). Departementets lovutkast er ytterligere redusert til 69 paragrafer, men disse tilsvarer i hovedsak bestemmelser fra utvalgets lovutkast.
24.3 Forholdet til annet lovverk
Departementet finner at det er dokumentert behov for en egen lov for vassdrag og grunnvann, slik Vassdragslovutvalgets mandat forutsetter. En egen lov er viktig for å få et samlet og overordnet rammeverk for disponeringen av vannressursene og av det enkelte vassdrag eller den enkelte grunnvannsforekomst. Slik Vassdragslovutvalget også påpeker, reiser dessuten vassdrag og grunnvann særskilte spørsmål som skiller seg ut fra det som reguleres i annen lovgivning.
Som det fremgår i kapittel 23.1 om forholdet til annen lovgivning, må det foretas en avveining av om de enkelte regler om vassdrag bør tas inn i vannressursloven, i annen alminnelig lovgivning eller i annen særlovgivning. Dersom det finnes alminnelige regler om forholdet, og det ikke kan påvises sterke og konkrete behov for en særordning for ferskvannsressursene, bør de alminnelige regler gjelde. Hensynet til regelforenkling tilsier her at særreglene i vassdragsloven bør avvikles. Dette får konsekvenser bl a i forhold til tingsrettslig lovgivning om sameie og servitutter, og i forhold til forvaltningsloven.
Vassdragslovutvalget har foreslått at grannelovens regler ikke skal komme til anvendelse på vassdragstiltak. Justisdepartementet har bl a uttalt om dette:
«Regelforenklingshensyn kan nok tale for å benytte de alminnelige reglene i naboloven. Dersom man mener at nabolovens tålegrense gir for svak beskyttelse i vassdragsforhold, bør dette komme klart frem.»
Departementet har kommet frem til at grannelovens regler har en selvstendig funksjon i vassdragsforhold. Den gir dessuten naboer i enkelte sammenhenger bedre beskyttelse enn vannressursloven, og bør derfor komme til anvendelse ved siden av vannressurslovens bestemmelser. Om denne vurderingen, se nærmere ovenfor i kapittel 8.
Når det er behov for særregler med sikte på ferskvannsressursene, vil det som utgangspunkt være mest naturlig å ta dem med i den nye vannressursloven. Dersom særreglene framstår som unntak fra regler i andre lover, eller det er tale om særregler av en type som finnes fra før i den annen lov, kan imidlertid forholdet være annerledes. I slike tilfeller bør rettspedagogiske hensyn være avgjørende for plasseringen.
Departementet har funnet det mest hensiktsmessig å plassere selvstendige ekspropriasjonshjemler for vassdragsformål sammen med de øvrige ekspropriasjonshjemler i oreigningsloven. Departementet har ikke gått inn for at en konsesjon etter vannressursloven skal ha direkte ekspropriasjonsvirkning.
Det samlede bildet av reglene for vassdrag og grunnvann kommer derfor først fram når man ser flere lover i sammenheng. Av pedagogiske grunner viser derfor vannressursloven ofte til andre lover. Det vises ellers til gjennomgangen i kapittel 23 når det gjelder anvendelsen av andre sentrale lover på forhold som gjelder vassdrag og grunnvann. I kapittel 23 vurderes både avgrensningen av de respektive lovers virkefelt, nødvendige endringer og tilpasninger i andre lover samt spørsmålet om samordning av tillatelser og administrativ samordning når et tiltak må behandles etter flere lover.
Om hva en ny vannressurslov bør omfatte, vises til drøftelsen foran i kapittel 7. Departementet har i stor grad sluttet seg til utvalgets forslag til avgrensning av lovens virkeområde. Et viktig begrep i denne sammenheng er «vassdragstiltak», jf definisjonen i § 3 bokstav a. Inn under denne definisjonen går også vassdragsreguleringer. Lovstrukturutvalget har i NOU 1992:32 gått inn for at vassdragsreguleringsloven inkorporeres i utkast til ny vannressurslov. Det følger imidlertid av utvalgets mandat at vassdragsreguleringsloven av 1917 skal opprettholdes som en egen lov ved siden av den nye loven. Olje- og energidepartementet følger opp dette i proposisjonen, jf kapittel 23.3.
Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å ta med loven for grensevassdragene med Sverige av 1931 (lov 12. juni 1931 nr 1) i vannressursloven. Denne loven bygger på en konvensjon med Sverige av 11. mai 1929, og inneholder så vidt mange bestemmelser at det vil svekke oversikten over den nye loven å ta dem med der. I stedet bør den nye vannressursloven inneholde en henvisning til 1931-loven. Departementet er enig i dette, jf § 4 tredje ledd.
24.4 Forholdet mellom lov og forskrift, forarbeider og praksis
Loven er ikke utformet med sikte på å detaljregulere alle forhold i vassdrag. Foruten å bli omfangsrik og uoversiktlig, kan en slik lovteknikk lett medføre at hovedreglene drukner i mindre viktige spesialregler. Utvalget - og i ennå sterkere grad departementet - har søkt å gjøre loven så generell som mulig. Lovteksten er derfor ikke uttømmende i alle henseende. En nærmere detaljregulering kan i stedet skje ved forskrift. Vassdragslovutvalget har åpnet for forskriftsregulering bl a når det gjelder den nærmere avgrensning av konsesjonsplikten for vassdragstiltak og hvilke krav som skal stilles til innholdet av søknader og meldinger (utk §§ 16 og 70). Departementet har i enda større grad benyttet denne lovteknikken. Utvalget har i kapittel IV foreslått regler for særskilte tiltak. Her finnes bestemmelser som detaljregulerer konsesjonsplikten ut fra f eks størrelser (utk § 35) eller lengder (utk §§ 33 og 34). I kapitlet er også foreslått regler som angir hvordan bestemte tiltak skal gjennomføres. Justisdepartementetsier i sin uttalelse om dette:
«[ . . . ] Det bør da vurderes om noen av reglene i utk kap IV er av en slik karakter, bl a ut fra detaljeringsnivå, at de hører hjemme i forskrifter til loven.»
Departementet har i sitt lovforslag tatt ut hele utk kapittel IV. Noen av bestemmelsene er opprettholdt i loven, men har fått en annen plassering, jf ny § 12 (utk § 29) og ny § 14 (utk § 34 annet ledd). Det kan også nevnes at departementet har samlet alle bestemmelser om allemannsretter, slik at disse nå fremgår av ny § 16. De fleste bestemmelsene i kapitlet er imidlertid foreslått tatt inn i forskrifter til loven. Forskriftshjemlene er av den grunn utvidet noe, jf § 18 om meldeplikt, og nytt annet ledd annet punktum i § 5 som gir adgang til å fastsette nærmere regler i forskrift om hvordan et vassdragstiltak skal planlegges og gjennomføres.
Etter norsk lovgivningstradisjon kan det i forarbeidene til en lov presiseres innholdet av en lovtekst. Dette er særlig aktuelt når loven gjør bruk av generelle begreper hvor den konkrete anvendelse vil bero på en sammensatt vurdering av forskjellige momenter. Det kan også være en fordel at lovteksten ikke uttømmende angir hvilke tilfelle den er ment å omfatte, da dette kan gi grunnlag for en tolkning om at det som ikke er nevnt faller utenfor. I merknadene til § 1 (lovens formål) er det tatt inn eksempler på hva som faller inn under «samfunnsmessig forsvarlig». Det er samtidig gjort klart at denne oppregningen ikke er ment å være uttømmende.
Det kan være hensiktsmessig å overlate enkelte spørsmål til avklaring gjennom praksis, fremfor å angi en uttømmende løsning i lovteksten. Det forekommer f eks at man på lovgivningsstadiet ikke har full oversikt over de konkrete spørsmål som kan reise seg. Å overlate spørsmål til løsning i praksis kan også gi en viss frihet og fleksibilitet for rettsanvenderne, enten det er forvaltningsorganer i første hånd, eller domstolene. Utvalget anser det således formålstjenlig at vassdragsforvaltningen får en viss frihet til å prioritere hvilke vassdragstiltak som skal konsesjonsbehandles, ut fra bl a de administrative ressurser som er tilgjengelige. Departementet slutter seg her til utvalgets vurdering.
24.5 Hovedstrukturen i lovutkastet - kapittelinndelingen
I vassdragsloven av 1940 er hovedstrukturen - kapittelinndelingen - for en stor del knyttet til forskjellige typer tiltak eller utnyttingsformål (vannforsyning, tørrlegging, vannkraftutbygging, fløting osv). Dette bidrar sterkt til vassdragslovens kasuistiske preg, og kan motvirke den ønskede helhetlige forvaltning av vassdragene.
Den nye loven har fått en annen struktur enn vassdragsloven av 1940 ved at den er blitt mer generell. Lovutkastet starter med et kapittel med bestemmelser om formål, virkeområde og definisjoner av utvalgte gjennomgående begreper, noe vassdragsloven mangler. Lovutkastet kapittel 2 inneholder alminnelige regler som setter rammer for utnyttingen av vannressursene, fastsetter konsesjonsplikt for vassdragstiltak og fastslår eierrådigheten over vassdrag.
De nærmere regler for konsesjonssystemet er samlet i kapittel 3. Når det gjelder § 19 (utk § 17) påpeker Justisdepartementet at «utk § 17 gjelder forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og vannressursloven generelt, ikke bare konsesjonsreglene, og bør vurderes tatt inn i et mer generelt kapittel i loven». Departementet er enig i at denne paragrafen ikke er noen spesiell konsesjonsregel. Departementet har vurdert å flytte bestemmelsen, men har ikke funnet spesielt god plassering annet sted og har valgt å beholde regelen i kapittel 3 fordi det først og fremst er reglene om unntak fra konsesjonsbestemmelsene i vannressursloven som er av betydning. Det er for øvrig søkt gjort en viss lovteknisk forenkling av § 19 første ledd.
Særregler for forskjellige typer tiltak er i Vassdragslovutvalgets forslag samlet i det neste kapittelet. Reglene er av departementet enten ikke videreført, flyttet eller foreslått overført til forskrift. Regler med sikte på fellestiltak er samlet i kapittel 4. I vassdragsloven er disse reglene spredt på forskjellige kapitler. Kapittel 5 inneholder særregler for vernede vassdrag. Generelle regler om sikring mot skade fra vassdragstiltak er inntatt i kapittel 6. Videre er reglene for nedlegging av vassdragstiltak inntatt i kapittel 7.
Grunnvann har i liten grad vært regulert i vassdragsloven av 1940. Det foreslås et eget kapittel 8 med regler tilknyttet grunnvannsproblematikken. Enkelte av vannressurslovens øvrige regler kommer også til anvendelse på grunnvann, se kapittel 13.1.5.
De resterende kapitler i loven (9-14) vies gjennomføringsspørsmål i vid forstand, herunder vurdering av sanksjoner mot overtredelse av loven eller vedtak truffet i medhold av den. Så langt det trengs særregler i vannressursloven, er reglene om erstatningsansvar for skade og om ekspropriasjon samlet i henholdsvis kapitlene 9 og 10. I vassdragsloven av 1940 er slike bestemmelser spredt over hele loven. Regler om tilsyn (overvåking og kontroll) plasseres i kapittel 11. Kapittel 12 omfatter regler om administrative tiltak til fysisk gjennomføring av loven og vedtak truffet i medhold av den. Regelen om straff får et eget kapittel (kapittel 13), mens generelle administrative bestemmelser tas inn i kapittel 14. Det avsluttende kapittel 15 har regler om ikrafttreden, virkning for eldre forhold og endringer i andre lover.
24.6 Inndeling og utforming av paragrafer
Det er lagt vekt på å gjøre de enkelte paragrafer kortere og enklere i formen enn i gjeldende vassdragslov. Innenfor hver enkelt paragraf er det lagt vekt på å gjøre hvert ledd (avsnitt) kortere, med færre perioder (punktum) enn vassdragsloven av 1940 har. Oppregninger er nummerert i større grad enn i vassdragsloven, med bruk av tall hvis oppregningen innebærer en prioritering (jf § 15), og ellers som regel med bruk av små bokstaver.
Enkelte gjennomgående begreper er definert i en egen paragraf i kapittel 1. I noen tilfeller er et begrep definert mer presist i den sammenheng hvor det brukes. Det mest vanlige er imidlertid at begreper, særlig når de bare brukes i en enkelt bestemmelse, defineres nærmere i merknadene.
Justisdepartementet sier i sin uttalelse om begrepsbruken:
«Utkastet til ny lov benytter forskjellige begreper for å kvalifisere virkningene av et vassdragstiltak. Flere av begrepene er så like at det er vanskelig å plassere dem i forhold til hverandre, og vi foreslår at utkastet gjennomgås med tanke på dette.»
I fylkesmennenes fellesuttalelse er det også bemerket at lovteksten inneholder diffuse og uavklarte formuleringer. Etter departementets mening må rammene for slike skjønnsmessige vurderingstemaer (rettslige standarder) avklares gjennom praktisering av loven. Departementet har i liten grad endret begrepsbruken i forhold til hva utvalget har foreslått, men har gitt enkelte nødvendige presiseringer i spesialmotivene.
Hver enkelt paragraf har egen overskrift som angir hovedtemaet i bestemmelsen. Overskriften vil ikke gi en helt uttømmende beskrivelse av paragrafens innhold. Departementet har foretatt enkelte endringer av de overskrifter utvalget har foreslått, med tanke på at de skal være mer dekkende. Departementet har i likhet med utvalget ikke funnet det nødvendig eller formålstjenlig å ta inn en innledende oversiktsbestemmelse av paragrafenes innhold i begynnelsen av hvert kapittel.
Ved utformingen av bestemmelsene har utvalget som regel benyttet en aktiv uttrykksmåte fremfor en passiv, og en verbal uttrykksform fremfor en substantivisk. Departementet har i stor grad fulgt opp dette. Terminologien er kjønnsnøytral.