Ot.prp. nr. 43 (2000-2001)

Om lov om endringer i barnelova, forskotteringsloven og i enkelte andre lover (nye regler for beregning av barnebidrag m.m.)

Til innholdsfortegnelse

7 Fradrag for samvær

7.1 Historikk. Gjeldende rett

Etter reglene som gjaldt før 1989 skulle barnebidrag fastsettes etter en konkret skjønnsmessig vurdering. I praksis ble ikke utgifter ved samvær tillagt vekt ved bidragsutmålingen. Dette kunne imidlertid stille seg annerledes ved særlig lange samvær, for eksempel hvis barnet bodde hos bidragspliktige i flere måneder fordi den andre forelderen var syk.

Barnelovutvalget vurderte spørsmål i tilknytning til utgifter ved å utøve samværsretten i NOU 1977:35 Lov om barn og foreldre (barneloven) side 77 og 78. I forhold til underholdsbidrag anså utvalget spørsmålet om samværsutgifters betydning som mest aktuelt i forhold til feriesamvær og annet langvarig samvær. Utvalget påpekte at det kunne hevdes at bidraget i slike perioder ville bli et bidrag til den andre forelderen, men ga samtidig uttrykk for at dette måtte vurderes på bakgrunn av om det ordinære bidraget kunne betraktes som knapt eller ikke. Videre uttalte utvalget at det påløper en rekke faste utgifter selv om barnet er med den samværsberettigede på ferie. For å unngå unødig tvist om fradrag i underholdsbidraget eller om fradragets størrelse, mente utvalget at de beste grunner talte for at fradrag ikke ble gjort.

I forbindelse med at det ble foreslått å gjøre regelen om prosentfastsettelse i bidragssaker permanent og landsomfattende, uttalte komiteen i Innst. O. nr. 23 (1988-89) side 16 andre spalte følgende:

«Komitèen har merket seg det som er sagt om store utgifter i forbindelse med utøvelsen av samværsretten og at departementet ikke vil foreslå noen unntaksregel for slike tilfeller. Komiteen mener at det kan framføres gode argumenter både for og i mot at særlig store samværsutgifter skal influere på bidragets størrelse. Komiteen har derfor vært noe i tvil om hva som er den rimeligste løsningen. Det gjelder særlig i de tilfellene hvor samværet er såvidt langvarig at det nærmer seg en faktisk delt omsorg, men uten at det omfattes av unntaket i næværende forskrift § 4 pkt. h, som videreføres...».

Etter dagens hovedregel for prosentfastsettelse har samvær ingen betydning for utmåling av bidraget. Bidraget fastsettes imidlertid etter skjønn når den av foreldrene som har barnet minst har det mer enn 5 måneder i året, jf. forskriften § 4 f. Samvær kan også vektlegges under noen av de andre unntaksreglene for skjønnsfastsettelse, for eksempel forskriften § 4 b og c. Dette skjer antakelig i svært få tilfeller.

I Rikstrygdeverkets rundskriv av 13. august 1997 nr. 2 - 5100 er det gitt nærmere retningslinjer for skjønnsutøvelsen når unntaksreglene i bidragsforskriften får anvendelse. I forhold til forskriften § 4 f (delt omsorg) siteres følgende:

«Bidraget fastsettes skjønnsmessig med utgangspunkt i de øvrige bestemmelsene i forskriften, men det bør tas tilbørlig hensyn til at barnet tilbringer mye tid også hos den andre av foreldrene. Det betyr at bidraget vanligvis skal munne ut i et lavere bidrag enn om bidraget skulle ha vært fastsatt etter en annen bestemmelse enn forskriftens § 4 f. Det kan ikke settes noen nedre grense for bidragets størrelse. Utslag av skattemessige forhold, f.eks. at foreldrene skifter på å ha skatteklasse 2 når barnet er like mye hos begge, må også klarlegges og ev. trekkes inn i vurderingen. Det bør også legges vekt på om den ene parten dekker spesielle utgifter vedrørende barnet, f.eks. barnehageutgifter.»

Ved delt omsorg etter forskriften § 4 f skal begge foreldrene betale bidrag, dvs. at begge blir både bidragsmottaker og bidragspliktig. Når bidraget fastsettes av det offentlige, kan det i slike saker fastsettes som et nettobidrag fra den av foreldrene som skal betale det høyeste bidraget. Etter regelverket for bidragsforskott kan det ytes forskott til begge foreldre når omsorgen er delt.

7.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999

I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått at samvær skal ha betydning ved at det gis et fast kronefradrag i barnebidraget per avtalt/fastsatt samværsdag. Fradraget ble foreslått til hhv. kr 55,-, 70,- eller 85,- ( 1998), avhengig av barnets alder. Beløpet var ment å tilsvare kostnader til mat og andre daglige utgifter. Departementet foreslo videre at samvær skal komme til fradrag i det fastsatte bidraget også i de tilfellene der bidraget er redusert på grunn av manglende betalingsevne.

7.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene mener at samvær skal ha betydning for bidragets størrelse. 21 høringsinstanser har spesifikt uttrykt at de er positive til at samvær skal ha betydning for bidragets størrelse, 25 hvis en også tar med de instansene som generelt var positive til en kostnadsmodell, men som ikke nevnte samværsfradraget spesifikt.

Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO), Advokatforeningen, Norsk institutt for forskning om Oppvekst, Velferd og Aldring (NOVA)og Justisdepartementet (JD)er sterkt kritiske eller negative til at samvær skal ha betydning. I tillegg er Aleneforeldreforeningen (AFFO) Tromsøpå generelt grunnlag negativ til kostnadsmodellen. Argumentet mot er i hovedsak at samværsfradraget kan føre til økonomisk motiverte konflikter mellom foreldrene, hvor barna blir skadelidende. OFOframhever også som vesentlig at foreldre bør gis mulighet for utprøving av ulike samværsavtaler, og ikke føle seg tvunget til å etablere varige samværsavtaler for tidlig. Etter OFOsskjønn er tid foreldrene bruker i denne fasen, sammen med fleksibilitet, av avgjørende betydning for senere samarbeid og for hvordan de klarer å tilrettelegge for barna. OFOser med bekymring på hvordan de nye forslagene legger opp til at økonomi kan bli et større tema i meklingsarbeidet. Videre uttaler Advokatforeningenat man lett vil kunne få endringssaker på bakgrunn av manglende oppfølgning av samvær.

OFO, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Redd Barnaog Fylkesmannen i Hedmarksynes å mene at det detaljerte samværsfradraget kompliserer den foreslåtte kostnadsmodellen.

Bare 3 høringsinstanser, Advokatforeningen, FOog Juridisk rådgivning for kvinner (JURK),nevner uttrykkelig at faktisk samvær bør ha betydning. Flere ser imidlertid problemer knyttet til eventuelt avvik mellom faktisk og avtalt samvær.

8 høringsinstanser nevner uttrykkelig at bare samvær over et visst nivå bør ha betydning. Disse er Barneombudet, Redd Barna, Kirkens Familievern ( KF), Bjørgvin bispedømme, FO, Norges Bondekvinnelag, Rikstrygdeverket (RTV)og Trondheim byrett.

Barneombudetmener at lista bør legges langt høyere enn vanlig samvær dersom samvær skal gå til fradrag i bidraget. Barneombudet mener at departementet undervurderer konfliktpotensialet her sterkt. Ved å sette en prislapp på samværet, kan forhandlingen om samvær bli et regnestykke der økonomiske forhold overskygger relasjonen til barnet. Dette øker muligheten for uenighet og konflikter, og Barneombudetkan vanskelig se at dette kan være i overensstemmelse med barnets beste.

Redd Barnafrykter også at samværsfradrag kan virke konfliktskapende. Dette ut fra den betraktning at det ser ut som om mange bidragsmottakere vil få mindre bidrag enn etter nåværende ordning. Redd Barnaer også bekymret for at økonomisk motivering vil kunne bli en utilsiktet konsekvens, særlig der det aldri har eksistert en fast avtale om samvær. Forslaget vil også medføre et behov for betydelig styrking av meklings- og trygdekontorenes kompetanse. Redd Barnaforeslår at fradrag skal skje ved samvær ut over en oppsatt grense, eventuelt «vanlig samvær». Dersom samvær ligger under en nedre grense, bør bidraget i følge Redd Barnaøkes.

Også KF, Bjørgvin bispedømmeog Trondheim byrettmener at faren for at økonomiske overveielser skal bli for dominerende, tilsier at ikke alt samvær skal gi rett til fradrag.

FOframhever det forhold at barnets mening får større betydning når det blir eldre. Dette vil det være vanskelig å ta høyde for i en komplisert utregning, og det vil ikke være bra for barnet å vite at hans/hennes valg vil få økonomiske konsekvenser for foreldrene. For å unngå detaljdiskusjoner og tilspissing av konflikter, foreslår FOfaste sjablonsummer for hhv. 5 - 7 dager i måneden, 7 - 10 dager i måneden osv.

Høgskolen i Stavanger, Foreningen 2 Foreldre (F2F)og Likestillingsombudetmener at samværskostnadene er satt for lavt. Det er særlig det forhold at også bidragspliktige må antas å ha ekstra bokostnader ved samvær som framheves. F2Fmener at bidragsmottakers ekstra boutgifter bør tas ut fra underholdskostnaden og at samværsfradraget per døgn da må være lik underholdskostnaden per døgn.

Advokatforeningenog Aleneforeldreforeningen (AFFO)mener at samværsfradraget er satt for høyt.

7.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.1 Vurdering av om samvær bør få betydning for bidraget

Departementet opprettholder forslaget om at det skal tas hensyn til samvær. Forslaget støttes av et stort flertall av høringsinstansene.

Innledningsvis mener departementet det er viktig å framheve at rene økonomiske betraktninger neppe er avgjørende for de fleste foreldre, verken bidragsmottakere eller bidragspliktige, når de skal inngå en avtale om samvær. Det er likevel viktig at bidragsreglene ikke bidrar til å øke konfliktnivået mellom partene fordi reglene oppleves som urimelige og/eller gjør situasjonen økonomisk vanskelig for en av partene.

Clausen og Jensens undersøkelse om samvær og fravær fra 1997 (SAMVÆR OG FRAVÆR, NIBR, 1997: 103) viser at foreldrene i tre av fire tilfeller (77 %) har en avtale om samvær. 72 % oppgir samvær i løpet av siste måned før samværsundersøkelsen, 85 % har vært sammen i løpet av siste år og under 10 % har aldri vært sammen. Delte familier med lite samvær er særlig preget av følgende; foreldrene levde ikke sammen ved barnets fødsel, foreldrene flyttet fra hverandre etter kort tid, moren har foreldreansvaret alene, det foreligger ingen samværsavtale mellom foreldrene og foreldrene bor langt fra hverandre (målt i reisetid). For ca. 45 % av foreldrene fungerte samværet «middels» eller «dårlig». De fleste av disse svarte at det viktigste problemet var samarbeid mellom foreldrene. Ellers gikk det fram av undersøkelsen at praktiske problemer (tid, bolig mv.) og nye familiedannelser var viktige problemer, og at disse problemene var viktigere i forhold til hvordan samværet fungerte enn forhold knyttet til økonomi.

Bidragsregelverket bør etter departementets oppfatning oppmuntre til fortsatt foreldreomsorg fra begge foreldre og gi gode vilkår for samvær mellom barnet og den av foreldrene det ikke bor fast sammen med.

Grunntanken bak kostnadsmodellen tilsier etter departementetsoppfatning at samvær bør få betydning for bidraget. Det er de antatte utgiftene ved å ha barn som skal fordeles mellom foreldrene. Samvær medfører at den bidragspliktige må dekke utgifter til underhold av barnet i tillegg til løpende bidrag, samtidig som bidragsmottaker vil spare en del utgifter i samværsperiodene.

Ut fra kostnadsmodellens tankegang er det ikke slik at bidragsmottaker «taper» på at bidragspliktige har samvær. Bidragsmottaker må, uansett om bidragspliktige har samvær eller ikke, dekke sin forholdsmessige andel av totalkostnadene til barnet, herunder samværsutgiftene. Dersom bidragspliktige ikke gis fradrag i det ordinære bidraget for utgiftene ved samvær, vil bidraget inneholde bidragspliktiges forholdsmessige andel av alle daglige utgifter, samtidig som samværsutgiftene (både bidragsmottakers og bidragspliktiges andel) blir betalt av bidragspliktige under samværet.

De fleste bidragspliktige vil bruke et beløp tilsvarende samværsfradraget under samværet, jf. punkt 7.4.2.2 flg. nedenfor.

Slik kostnadsmodellen er bygget opp, vil det ikke være riktig å øke bidraget dersom samværet går under en viss grense. Det er barnets antatte totalunderholdskostnad som fordeles forholdsmessig mellom foreldrene, og denne blir i prinsippet ikke høyere dersom bidragspliktige ikke har samvær.

Departementetkan ikke se at det er holdepunkter for å hevde at samværsfradraget vil medføre en økonomisk motivering til å ha samvær som vil gå på bekostning av kvaliteten på samværet. At samværsavtaler også får en økonomisk side, kan like vel tenkes å bidra til å understreke betydningen av samværet på en positiv måte for partene. Når mange bidragspliktige opplever dagens bidragsregler som urimelige ved at samvær ikke blir tatt i betraktning, kan det hevdes at dette kan virke negativt inn på foreldresamarbeidet og inngåelsen av samværsavtaler.

Fradrag for utgifter til samvær vil dessuten, sammen med bidragsevnevurderingen, gjøre det økonomisk lettere for bidragspliktige med lav inntekt å ha samvær. I dag kan det å klare å betale bidraget for noen bidragspliktige gå på bekostning av å ha mulighet til så mye samvær som er ønskelig av hensyn til barnet.

Departementethar vurdert om en eventuell reduksjon av bidraget på grunn av samvær vil føre til for lave bidrag i forhold til barn som bor sammen med en forelder med lav inntekt. Siktemålet med forslagene i høringsnotatet er en bidragsordning som, i samvirke med annet regelverk, fordeler forsørgelsen mellom foreldrene på en best mulig måte. Som tidligere nevnt foreslår vi at bidragsmottakere, som etter en sjablonmessig vurdering ikke har forsørgelsesevne til å dekke eget underhold mv. og barnets underholdskostnad, skal ha krav på forskott med om lag samme beløp som i dag (etter skatt). Bidragsmottakere på overgangsstønad vil dessuten etter forslaget om endring i folketrygdloven motta uavkortet hele bidraget bidragspliktige betaler. Videre vil bidragsmottakere i skatteposisjon kunne oppnå en gevinst som følge av de foreslåtte endringene i skattereglene. Bidragsmottakere med store forsørgelsesutgifter eller lav egen inntekt vil etter forslaget til nytt regelverk ofte motta et høyere bidrag enn i dag, selv der bidragspliktige har samvær. For en nærmere beskrivelse av fordelingsvirkningene, vises det til punkt 19.1.

Som departementetvil gå nærmere inn på nedenfor under punkt 7.4.2.2 flg., foreslår vi også en mer robust inndeling av samværet i samværsklasser i stedet for per dag som i høringsnotatet. En slik løsning vil kunne forhindre detaljdiskusjoner knyttet til samvær. Videre åpner den for økt fleksibilitet i forhold til noe utprøving av samværsordninger, endringer av tidspunkter mv., uten at dette behøver å få betydning for samværsfradragets størrelse.

Departementetmener at man i stor grad bør kunne forebygge mulige konflikter som følge av koplingen mellom bidrag og samvær ved å gi partene utfyllende og saklig informasjon om den nye bidragsordningen. Dersom både bidragsmottakere og bidragspliktige oppfatter kostnadsmodellen som rettferdig og forståelig, er det ikke grunn til å tro at samværsfradraget i modellen i seg selv vil virke konfliktskapende og/eller føre til at det blir inngått færre frivillige samværsavtaler. Her vil både mekler og trygdekontor kunne ha en viktig informasjonsrolle.

Etter forskrift til ekteskapsloven om mekling mv. bør mekler orientere partene om de viktigste økonomiske konsekvenser som avtalen om barna innebærer, herunder bidragsplikt. For øvrig vil trygdekontorene ha en viktig informasjonsrolle ved innføringen av en eventuell ny bidragsordning, og det bør utarbeides en omfattende informasjonsstrategi i forbindelse med omleggingen.

Oppsummeringsvis vil departementethevde at det, sett i forhold til målene for et godt bidragsregelverk, vil være urimelig ikke å ta hensyn til samvær ved bidragsfastsettelsen. Samvær betyr at bidragspliktige betaler - i tillegg til bidraget - for en del av barnets underhold. Det er viktig å oppmuntre og markere bidragspliktige som omsorgsperson ved å ta hensyn til disse realitetene.

Forslaget om fradrag for samvær er nedfelt i lovutkastet til ny § 54 a i barneloven og tilhørende forskriftsutkast § 9 med vedlegg.

7.4.2 Samværsfradragets nærmere utforming og størrelse

7.4.2.1 Samværsfradrag basert på avtalt/fastsatt samvær

Departementetopprettholder forslaget om at det av bevismessige hensyn stilles krav til at samværsavtalen skal være skriftlig for at den skal gi rett til samværsfradrag. En positiv sideeffekt av dette kan bli at flere enn i dag tenker nøye over samværsspørsmålet og inngår en skriftlig avtale, noe som også skaper klarhet i hva foreldrene har blitt enige om og større forutberegnelighet.

Som i høringsnotatet ser ikke departementetat det foreligger noe bedre alternativ enn å legge skriftlig avtalt/fastsatt samvær til grunn. En ordning med fradrag for faktisk samvær kan i utgangspunktet synes mer rettferdig. Problemet er imidlertid at også med en slik løsning kan partene være uenige om omfanget av samværet. En slik tvist vil bevismessig være vanskelig for trygdekontorene, og det er ikke sikkert det er mulig å finne ut hvem av partene som har rett. Førstegangsfastsettelsen vil bli mer krevende ressursmessig, og det vil dessuten være nødvendig å innføre en ekstraoperasjon med etterfølgende samværsfradrag. Hensynet til enkle og praktiserbare regler må veie tungt, og vi kan ikke anbefale en slik løsning. Foreldrepar som ønsker større rom for individuell tilpasning og fleksibilitet i forhold til koplingen mellom samvær og bidrag, bør i stedet inngå privat avtale om bidrag.

Faktisk samvær kan imidlertid avvike fra det avtalte/fastsatte, og dette kan skape problemer når sistnevnte legges til grunn for samværsfradraget. I høringsnotatet drøftet vi hvordan man kunne finne en forsvarlig løsning på denne problemstillingen, og vi siterer derfra:

«...Hvis bidragspliktige unnlater å følge opp samværet i praksis, vil dette kunne få negative økonomiske konsekvenser for barnets husholdning, dersom bidraget i utgangspunktet er redusert på bakgrunn av en samværsavtale/avgjørelse. Det er ingen rettslige sanksjonsmuligheter overfor bidragspliktige som ikke overholder allerede inngåtte/fastsatte samværsavtaler/avgjørelser. Eventuell byrde med å gå til sak, med usikkert utfall, for å få redusert/fradømt samværet vil i praksis falle på bidragsmottaker. Departementet er klar over at dette kan være problematisk. Spørsmålet om å lovhjemle en samværsplikt med mulighet for ev. senere tvangsfullbyrdelse ved f.eks. tvangsbot ble senest drøftet i Ot. prp. nr. 56 (1996-97) s. 69 flg., men avvist av departementet. I NOU 1998: 17 Barnefordelingssaker - avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted foreslår flertallet i det såkalte Barnefordelingsprosessutvalget at avtaler om foreldreansvar, bosted og samvær skal kunne være tvangsgrunnlag på visse nærmere angitte betingelser, jf. lovutkastet § 56. Utvalget foreslår imidlertid ikke å utvide adgangen til tvangsfullbyrding til de tilfellene der den av foreldrene som har krav på samvær ikke oppfyller avtalen og f.eks. uteblir fra avtalt samvær. Departementet anser det foreløpig ikke aktuelt å revurdere dette standpunktet, men avventer en ev. oppfølgning av spørsmålet i tilknytning til det videre arbeidet etter høringsbehandlingen av NOU 1998: 17.

I denne sammenheng er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at dersom bidragspliktige/samværsberettigede ikke ønsker å ha samvær eller bare vil ha samvær i begrenset utstrekning, vil det normalt ikke bli avtalt eller fastsatt en samværsordning som strekker seg ut over vedkommendes ønske. Hvis foreldrene er uenige om samværet, vil byrden med å gå til førstegangssak for å bli tilkjent samvær, ev. mer omfattende samvær i en endringssak, i praksis ligge på bidragspliktige. Det er derfor naturlig å tro at disse normalt hører til en gruppe som ønsker å stille opp. Departementet vil også anta at kunnskap om samværets betydning for bidragets størrelse i seg selv kan bidra til at bidragspliktige vil bestrebe seg på å overholde samværsavgjørelsen/avtalen, evt. uformelt avtale å ha barnet mer på et senere tidspunkt for å kompensere for avvik. God rådgivning i forbindelse med meklingen vil også kunne motvirke at mange av de forhold som i dag medfører uregelmessig samvær vil oppstå.

Situasjonen kan også være at bidragspliktige har mer samvær enn avtalt/fastsatt, med de økonomiske merbelastninger i forhold til det avtalte/fastsatte barnebidraget som dette medfører.

I tilfeller hvor bidragsmottaker boikotter avtalt/fastsatt samvær vil dette få negative økonomiske konsekvenser for bidragsmottaker dersom bidraget i utgangspunktet er redusert for samvær. En løsning hvor avtalt/fastsatt samvær legges til grunn for samværsfradraget kan dermed fremme økt ansvarlighet hos bostedsforelderen i forhold til å tilrettelegge for samvær mellom bidragspliktige og barnet.

I forhold til tenåringsbarn kan avvik mellom faktisk og avtalt/fastsatt samvær skyldes at disse ønsker større fleksibilitet enn det som går fram av en samværsavtale/avgjørelse. Dette vil imidlertid til dels være avhengig av i hvor stor grad de trekkes inn ved den nærmere utformingen av avtalen/avgjørelsen.

Slik det går fram ovenfor, er bildet forholdsvis nyansert i forhold til en modell hvor avtalt/fastsatt samvær legges til grunn. For å redusere den muligheten for avvik som i enkelte tilfeller likevel kan oppstå, vil departementet foreslå en løsning i forhold til samværsfradraget hvor det skilles mellom samværsavtaler som er tvangskraftige og offentlige avgjørelser på den ene siden og avtaler som ikke er tvangskraftige på den andre siden.

Forutsetningen for at en samværsavtale kan bli tvangskraftig, og dermed danne grunnlag for ev. tvangsfullbyrdelse overfor bostedsforelderen i form av tvangsbot, er at partene er enige om å bringe denne inn for fylkesmannen til stadfestelse jf. barneloven § 44 a tredje ledd. Fylkesmannen har plikt til å overprøve avtalen, vurdere hensynet til barnets beste og fatte vedtak i tråd med dette. Etter departementets oppfatning er det naturlig at disse tvangskraftige avtalene uten videre legges til grunn av trygdekontorene ved beregningen av samværsfradraget. Tilsvarende gjelder for offentlig fastsatte samværsavgjørelser. For disse avtalenes/avgjørelsenes vedkommende forutsettes det at partene er innstilt på å følge opp.

Det kan likevel være behov for en snever unntaksregel der trygdekontoret ved bidragsfastsettelsen finner det åpenbart at den tvangskraftige samværsavtalen/samværsavgjørelsen ikke kan legges til grunn. Departementet foreslår derfor at det i forskrift gis en unntaksregel. Unntaksregelen vil bl.a. omfatte de tilfellene hvor partene er enige om at samværsordningen ikke gjelder eller bidragspliktige konsekvent og varig har unnlatt å følge opp samværet, for eksempel der vedkommende har flyttet langt fra barnet og ikke lar høre fra seg. Unntaksregelen må påberopes for at trygdekontoret skal kunne ta hensyn til den, og bidragsmottaker vil ha bevisbyrden. Unntaksregelen går fram av forskriftutkastet § 8 andre ledd jf. første ledd. Konsekvensen av at unntaksregelen ev. får anvendelse blir at bidragspliktige overhodet ikke får noe samværsfradrag jf. forskriftsutkastet § 8 tredje ledd.

For så vidt gjelder skriftlige samværsavtaler uten tvangskraft, foreslår vi at også disse i utgangspunktet legges til grunn av trygdekontoret som basis for samværsfradraget jf. forskriftutkastet § 8 første ledd. Dette bør imidlertid ikke gjelde dersom bidragsmottaker bestrider at samværsavtalen følges opp av bidragspliktige, jf. samme bestemmelses andre ledd. Konsekvensen av at sistnevnte unntaksregel kommer til anvendelse, blir at bidragspliktige ikke kan oppnå noe samværsfradrag før det ev. legges fram tvangskraftig avtale eller offentlig fastsatt samværsavgjørelse.»

Departementetmener fortsatt at forslaget i høringsnotatet i hovedsak representerer en rimelig avveining av de kryssende hensyn mht. en komplisert problemstilling. Vi vil imidlertid foreslå enkelte presiseringer og modifikasjoner i forhold til det opprinnelige forslaget.

Som en konsekvens av forslaget om innføring av samværsklasser jf. 7.4.2.2 flg. nedenfor, vil det i forhold til unntaksregelen ved tvangskraftige avtaler/offentlig fastsatt samvær være naturlig å kreve dokumentert at bidragspliktige over en viss tidsperiode har unnlatt å følge opp avtalt/fastsatt samvær i den grad at faktisk samvær faller utenfor den aktuelle samværsklassen, jf. forskriftsutkastet § 9 andre ledd andre punktum i.f.

For så vidt gjelder skriftlige samværsavtaler uten tvangskraft, foreslås i høringsnotatet at disse ikke legges til grunn dersom bidragsmottaker bestrider at bidragspliktige følger opp avtalen. Dette bør etter en revurdering ikke gjelde dersom bidragspliktige dokumenterer at han over en viss periode har fulgt opp samværet i den grad at det faller innenfor den aktuelle samværsklasse, jf. forskriftsutkastet § 9 andre ledd første punktum i.f.

Dersom faktisk samvær over tid skiller seg betydelig (avvikende samværsklasse) fra det avtalte/fastsatte som i utgangspunktet er lagt til grunn av bidragsmyndighetene, kan bidragsmottaker i en endringssak påberope seg unntaksbestemmelsene beskrevet ovenfor. En bidragspliktig, som har mistet samværsfradraget i medhold av unntaksbestemmelsene for dette, må også i en endringssak kunne påberope seg/dokumentere at avtalt/fastsatt samvær på et senere tidspunkt følges opp. Ovennevnte må ansees som «særlege grunnar» for endring. Partene kan også legge fram gyldig endringsavtale om samvær eller endelig avgjørelse i endringssak om samvær/foreløpig avgjørelse etter barneloven § 38 og be om endring av bidragsfastsettelsen. Tilbakevirkning kan være aktuelt, både ved tidligere avtale om bidrag og i endringssak jf. nedenfor under kapittel 13.

Forslagene ovenfor vil etter departementets oppfatning gjøre at man klarer å unngå de fleste tilfellene hvor avvik mellom faktisk og avtalt/fastsatt samvær mest sannsynlig ville være et problem.

7.4.2.2 Samværsklasser

Departementetforeslår at det fastsettes samværsklasser i stedet for at det gis fradrag per avtalt/fastsatt samværsdag. En slik løsning vil skape mindre detaljdiskusjon med tilhørende fare for konflikter, enklere fastsettelse, færre endringssaker og større forutsigbarhet. Videre gir samværsklasser større mulighet for utprøving/fleksibilitet i forhold til samværsavtaler/avgjørelser, uten at dette får betydning for bidragets størrelse. Dette vil partene være oppmerksomme på i utgangspunktet og forholde seg til. Etter departementetsoppfatning imøtekommer forslaget om samværsklasser mange av høringsinstansenes innvendinger mot samværsfradraget.

7.4.2.3 Beregningsmåte og kostnadssjablon ved samværsfradrag

I høringsnotatet foreslo departementeten beregningsmåte hvor døgnet ble delt inn i fire. Som en forenkling foreslår vi nå en løsning som i hovedsak er basert på telling av netter jf. nærmere om forslaget nedenfor under punkt 7.4.2.4.

Hyppigheten og varigheten av de enkelte samværsperioder i en avtale/avgjørelse kan variere. For eksempel er ofte samværet mer langvarig i ferien enn ellers i året. Avtalen regulerer som regel samværet langt fram i tid. Det synes derfor mest naturlig at det månedlige samværsfradraget i barnebidraget er gjennomsnittlig beregnet ut fra totalt antall samværsnetter to år fram i tid, slik at en får med samværet i jul- og påskeferier og andre ferier i løpet av en toårsperiode. Dersom ikke samværet er avtalt så langt fram i tid, brukes en kortere gjennomsnittstid. Avvik mellom faktisk samvær/fastsatt samvær vil i noen grad kunne jevne seg ut over tid med denne beregningsmåten. Framgangsmåten er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Ved fastsettelsen av størrelsen på kronefradraget er det, som i høringsnotat, tatt utgangspunkt i de samme kostnadstallene som er lagt til grunn for tallene om en beregnet underholdskostnad for barn på ulike alderstrinn jf. punkt 4.4 flg. Det er forutsatt at samværsforelderen dekker barnets løpende forbruk når det gjelder mat, drikke, helse- og hygieneartikler, utgifter til lek og fritid. Videre foreslår departementet at også transportutgifter tas med. Som for underholdskostnaden, vil samværsfradraget være gjenstand for årlige reguleringer. Satsene per avtalt/fastsatt samværsdag er hhv. kr 55,- for barn 0-5 år, kr 70,- for barn 6-10 år og kr 85,- for barn 11-18 år (1998). For øvrig er det lagt til grunn at bostedsforelderen dekker utgiftene til barnets underhold, for eksempel barnetilsyn, klær og større fritidsaktiviteter. Dette gjelder også dersom foreldrene praktiserer utvidet samvær (opp til 50 %). Hvis partene krever offentlig fastsettelse, er det dermed naturlig å tilpasse seg disse forutsetningene for så vidt gjelder utgiftsfordeling. Der foreldrene er enige om at de har avtalt delt bosted, foreslås en særregel, jf. kapittel 5 punkt 5.4.1.1 ovenfor.

Slik enkelte høringsinstanser framhever, ser vi at det kan argumenteres for at også bidragspliktige kan ha økte bokostnader, i hvert fall som følge av samvær av et visst omfang. Det vil imidlertid være vanskelig å fastsette størrelsen av et eventuelt sjablonbeløp og å trekke grensen for når de ekstra utgiftene eventuelt forutsettes å inntre. Et «ekstrafradrag» i det fastsatte bidraget for disse utgiftene vil også kunne komplisere modellen og lage terskeleffekter. Videre er det slik at et fradrag i bidraget for bidragspliktiges ekstra bokostnader kan gå på bekostning av barnets underhold hos bostedsforelderen dersom denne har dårlig råd. De ekstra bokostnadene hos bidragspliktige korresponderer nemlig ikke med tilsvarende innsparinger hos bidragsmottaker. Dette kan medføre at bidragsmottaker blir skeptisk til å inngå samværsavtale av noe omfang.

Departementetantar at mange bidragspliktige, uavhengig av samværsomfang, vil kunne tilpasse seg samværssituasjonen uten andre utgifter av betydning enn de som allerede ligger inne i det foreslåtte samværsfradraget. Det anses ikke ønskelig å lage en særregel bare for en liten andel av de bidragspliktige med svært mye samvær.

Forholdene rundt samvær vil i realiteten variere mye fra familie til familie, etter hvor omfattende samværet er, om det er snakk om samvær flere ganger i uka, eller lengre samvær knyttet til for eksempel ferier osv. En enkel regel må derfor bygge på en gjennomsnittsbetraktning. Vi foreslår derfor at eventuelle bokostnader på bidragspliktiges side holdes utenfor den offentlige bidragsfastsettelse, og at en eventuell utgiftsfordeling av disse må avtales privat.

Forslag til regler for samværsfradrag som beskrevet ovenfor er nedfelt i forskriftsutkastet § 9 fjerde og femte ledd og vedlegg til forskriften.

7.4.2.4 Nærmere om forslaget til samværsklasser

En undersøkelse om samværsrett (SSB 1996) viser at tre av fire barn i delte familier har kontakt med begge foreldrene. I følge samme undersøkelse har 54 % en ordning med «vanlig samvær» (annenhver helg, en ettermiddag i uka og delte ferier/høytider). 11 % har mer enn vanlig samvær og 7 % har mindre. I 4 % av tilfellene bestemmer barnet stort sett selv, mens det i 23 % av forholdene ikke er inngått noen avtale om samvær. En litt større andel, 27 %, har ikke hatt samvær den siste måneden.

Departementetforeslår å dele samvær opp i fire klasser:

Samværsklasse 1 : 2-3 netter per mnd (eller 2-3 dager per mnd)

Samværsklasse 2:4-8 netter per mnd

Samværsklasse 3:9-13 netter per mnd

Samværsklasse 4:14-15 netter per mnd

Departementethar tatt utgangspunkt i to typer av samvær som antas å være ganske hyppige i praksis («vanlig samvær» slik det er definert i barneloven § 44 og en løsning med utvidet samvær) og latt disse utgjøre midtpunktet (og dermed samværsfradraget) i samværsklassene 2 og 3. Fordelen med denne løsningen er at vi kan fange opp avvik i samværsomfang i begge retninger, uten at det vil medføre noen endring i samværsfradraget. I tillegg har vi opprettet samværsklasse 1 for å fange opp tilfeller med relativt lite samvær, og samværsklasse 4 der samværet er omfattende.

Telling av antall netter er bare en metode for å avgjøre hvilken samværsklasse bidragspliktige faller i. Selve beløpet er knyttet til antall dager og ikke antall netter. For hver samværsklasse regnes samværsfradraget ut i fra hva antall netter tilsvarer av antall dager.

Samværsfradraget settes lik antall samværsdager for den aktuelle klassen multiplisert med fradragssatsen, som er avhengig av hvilken aldersgruppe barnet kommer inn under. Satsene er hhv. kr 55,- for barn 0-5 år, kr 70,- for barn 6-10 år, kr 85,- for barn 11-18 år (1998). Dette gir ulikt samværsfradrag for hver aldersgruppe innenfor hver samværsklasse. For samværsklasse 2 er samværsfradraget (1998) beregnet til kr 455,- per måned for aldersgruppen 0-5 år, kr 580,- per måned for aldersgruppen 6-10 år og kr 705,- per måned for aldersgruppen 11-18 år. I tabell 5.2 i kapittel 5.4.2 gis en oppsummering av samtlige samværsfradrag. Satsene vil være gjenstand for årlig omregning på samme måte som underholdskostnadene.

Klassene er valgt slik at tersklene mellom dem ikke skal bli for store, samtidig som de virker forenklende og gir fleksibilitet. Det største hoppet i samværsfradrag går mellom de som har lite samvær (klasse 1) og de som har «vanlig samvær» etter klasse 2. Det skal også relativt store endringer i samværsomfanget til før man kommer i en annen samværsklasse.

Departementetforeslår å lage en særregel for bidragspliktige som har samvær av et visst omfang uten at det kommer opp i 2-3 overnattinger i snitt i måneden. Ofte vil det være tale om bidragspliktige som i en periode rett etter samlivsbruddet bor hos venner eller bekjente og derfor ikke kan ha barnet til overnatting, eller mer sporadisk samvær. Særregelen bør gjelde en klart avgrenset og ikke for omfattende gruppe bidragspliktige. Vi foreslår at den bare omfatter bidragspliktige som har minst 2 dager samvær i måneden i snitt (beregningsmåten i høringsnotatet med telling av ¼ dager foreslås her opprettholdt), og slik at disse alltid faller i samværsklasse 1 og får samværsfradraget tilhørende denne klassen jf. forskriftsutkastet § 9 femte ledd tredje punktum med vedlegg. Dette ut i fra en betraktning om at bidragspliktige som har flere dager samvær enn dette i måneden som regel også vil ha barnet til overnatting slik at disse fanges opp av regelen om telling av netter. Når særregelen får anvendelse, er det naturlig å benytte beregningsmåten i høringsnotatet fra 1999 slik at det telles dager/døgnet deles inn i fire. Dersom bidragspliktige har mindre samsvær enn 2 dager/netter per måned, finner departementetat det ikke er gurnnlag for å gi fradrag for samværsutgiftene.

Figur 7.1 Månedlig bidrag etter barnets alder og samværsfrekvens (1998).

Figur 7.1 Månedlig bidrag etter barnets alder og samværsfrekvens (1998).

Bidragets størrelse er fastsatt ut fra underholdskostnadene beskrevet i tabell 4.2 i punkt 4.4.4. Bidraget er deretter fastsatt ut fra forholdet mellom foreldrenes inntekter, avrundet til nærmeste sjettedel, slik beskrevet i tabell 5.1 i punkt 5.4.2.4. Bidraget er deretter redusert for samvær.

7.4.3 Samværsfradraget når bidragspliktige har redusert bidragsevne

Bidragspliktige med svak økonomi har under dagens regelverk påpekt at de føler seg tvunget til å prioritere bidrag framfor samvær med de utgifter dette fører med seg. Dette fordi manglende bidragsinnbetaling fører til gjeld og eventuell tvangsinndriving, mens det ikke å ha avtalt/fastsatt samvær ikke følges opp på samme måte fra samfunnets side. Mange har hevdet at dette er en gal prioritering. Ved å prøve bidraget mot bidragsevne og deretter trekke fra utgifter til avtalt/fastsatt samvær som foreslått i høringsnotat, kan en endre på denne situasjonen ved at midler til samværet reserveres på bidragspliktiges hånd - også der økonomien er dårlig.

Der hvor bidragsevnen mangler helt eller hvor bidragsevnen er mindre enn eventuelle behov for midler til avtalt/fastsatt samvær, kan ikke problemet løses ved regelverket for bidrag. Bidragspliktiges utgifter til samvær må i disse tilfellene tas i betraktning for eksempel ved utmåling av sosialhjelp - se rundskriv I - 45/98 «Stønad til livsopphold, § 5- 1».

7.4.4 Spørsmålet om dekning av høye reiseutgifter ved samværet

Departementetfastholder sitt prinsipielle syn om at reisekostnader ved samvær ikke er en del av underholdskostnaden. Barnebidraget er ment å dekke barnets grunnleggende forsørgelsesbehov, og det er ikke naturlig å se høye reiseutgifter som en del av dette. Hvis reiseutgiftene trekkes inn, kan man risikere at disse får forrang framfor barnets behov for mat og klær, dersom en eller begge foreldrene har dårlig økonomisk evne. Konsekvensen kan i så fall bli at det offentlige, gjennom forskotteringsordningen eller andre støtteordninger, indirekte må subsidiere reiseutgiftene. Etter departementets oppfatning er dette ikke naturlig.

Reiseutgiftene egner seg dessuten dårlig for enkel og sjablonmessig fastsetting, som er et av målene ved forslaget til nye bidragsregler. Det vises til at utgiftenes størrelse vil variere betydelig, og årsaken til den lange reiseavstanden kan være svært varierende. En løsning hvor reiseutgiftene trekkes inn ved bidragsfastsettelsen innebærer videre at avgjørelsesmyndigheten legges til trygdekontoret som en ny instans, i stedet for, eventuelt i tillegg til, domstolen/fylkesmannen. Dette vil medføre merarbeid for trygdekontorene.

Se nærmere om fordelingen av reisekostnader ved samvær i kapittel 18 der dette spørsmålet behandles særskilt og hvor det foreslås en endring i barneloven § 44 b slik at reiseutgiftene i forbindelse med samvær som hovedregel skal deles forholdsmessig mellom foreldrene etter inntekt.

7.4.5 Oppsummering

Tabell 7.1 Samværsfradrag, kroner per måned (1998)

ALDER PÅ BARNET: 0-5 år 6-10 år 11-18 år
Ikke samvær/samvær mindre enn samværsklasse 1 - - -
Samværsklasse 1 (2-3 netter el. dager per måned) 140 175 215
Samværsklasse 2 (4-8 netter per måned) 455 580 705
Samværsklasse 3 (9-13 netter per måned) 635 810 985
Samværsklasse 4 (14-15 netter per mnd) 800 1 015 1 235

Samværsfradraget vil være gjenstand for årlig regulering i forbindelse med omregningen av underholdskostnadene som beskrevet i kapittel 12. For at både underholdskostnadene, tilleggene i bidragsmottakers inntekt, inntektsgrensene for bidragsevne og samværsfradraget skal referere seg til satser for samme år, har departementetvalgt å benytte satser for samværsfradraget for 1998.

Fastsatt bidrag:

Beregnet bidrag (kapittel 5) prøvet mot bidragsevne (kapittel 6)

- samværsfradraget i den aktuelle samværsklassen (avhengig av barnets alder)

= fastsatt bidrag per måned

Til dokumentets forside