16 Endringer i annet lovverk

16.1 Forskotteringsloven

16.1.1 Historikk. Gjeldende rett

Forskotteringsordningen har siden den ble vedtatt i 1957 gjennomgått en rekke forandringer. Opprinnelig omfattet ordningen bare de tilfeller hvor avtalt/fastsatt underholdsbidrag ikke ble betalt ved forfall. I dag sikres barnet et visst minstebeløp, uavhengig av den bidragspliktiges inntekt og innbetalinger jf. lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Fra 1. oktober 1992 har trygdeetaten administrert forskotteringsordningen. Forskottets størrelse ble i sin tid fastsatt av Sosialdepartementet. Indeksregulering av forskottet skjer den 1. juni hvert år, og satsen per 1. juni 2000 er kr 1120,- per måned.

Forskotteringsloven § 2 første ledd gjør retten til bidragsforskott avhengig av at barnet er under 18 år, er bosatt i riket og oppholder seg her og ikke bor sammen med begge foreldrene.

I forskotteringsloven § 3 reguleres forholdet til underholdsbidrag. Det er et vilkår for rett til forskott at fastsatt/avtalt bidrag innkreves av det offentlige, og bidrag kan kreves fastsatt eller forhøyet før forskott tilstås. Forskott kan imidlertid ytes selv om det ikke er noen bidragspliktig (farskap ikke fastslått), dersom bidraget for tiden er satt til null på grunn av manglende økonomisk evne hos bidragspliktige, til barn som er adoptert av enslig person og hvis den ene av foreldrene er død og barnet ikke har rett til barnepensjon fra folketrygden eller tilsvarende ytelse fra utlandet. Dette innebærer at alle forskottsmottakere som krever det får et forskott på kr 1120,- per barn. Når forskott ytes trer folketrygden inn i retten til underholdsbidrag, opp til samme beløp som er utbetalt i forskott. På grunn av reglene om beskatning gir dette en effektiv garantert minsteytelse som varierer mellom ca. kr 690,- - 1120,- per barn.

Fra 1. april 1996 er rutinene for utbetaling av bidragsforskott endret. Samtidig utbetaling av bidrag fra bidragspliktige og eventuelt nettoforskott skjer i en og samme pengeoverføring. Forskott utbetales bare dersom betalt bidrag er lavere enn forskottet eller dersom bidraget ikke blir betalt i tide.

Etter loven § 6 første ledd er det den som har den faktiske omsorgen for barnet som er forskottsmottaker. Hvis omsorgen for barnet er delt i bidragsforskriftens forstand, kan det ytes forskott til begge foreldrene.

16.1.2 Høringsnotatet av 28. juni 1999

I høringsnotat ble regelverket for forskottering foreslått tilpasset ny modell for bidragsfastsettelse. Forslaget innebar at bidragsmottakere som etter en sjablonmessig vurdering ikke har full betalingsevne, gis rett til uavkortet bidragsforskott med samme sats som i dag. Dersom bidragsmottaker har full betalingsevne, ytes forskott lik fastsatt bidrag, oppad begrenset til forskotteringssatsen. Forskottet ble imidlertid foreslått uavkortet for den bidragsreduksjon som følger der bidragspliktige mangler full betalingsevne.

Resonnementet var at forskotts-/bidragsmottaker ikke har rimelig krav på å få forskottert mer enn den del av underholdskostnaden som hviler på den andre parten (eller som ville hvilt på den andre parten dersom vedkommende hadde hatt økonomisk evne til det) dersom bidragsmottaker selv har råd til å dekke sin del av barnets underhold. Dette suppleres av en regel om fullt forskott dersom forskottsmottaker mangler full betalingsevne.

16.1.3 Høringsinstansenes syn

Det var bare 7 høringsinstanser som uttalte seg om forslaget til behovsprøvet forskotteringsordning; Norsk institutt for forskning om Oppvekst, Velferd og Aldring (NOVA), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Aleneforeldreforeningen (AFFO), Redd Barna, Sosialdepartementet (SHD), Rikstrygdeverket (RTV)og Kvinnepolitisk styre i Det norske Arbeiderparti. Høringsinstansene var stort sett negative eller kritiske. Innvendingene gikk i hovedsak på at forslaget kan gi negative økonomiske konsekvenser for en del bidragsmottakere, at ordningen er komplisert og vil medføre administrativt merarbeid.

NOVA uttaler at innstramningen i forskotteringsordningen vil gjelde få saker i praksis og ha liten innvirkning på levekårene i den aktuelle gruppa. NOVAstiller imidlertid spørsmål om innsparingene vil bli store nok til å dekke merutgiftene ved saksbehandling i det forslaget vil måtte komplisere saksgangen noe mht. utbetaling av forskott.

Fra FOs høringsuttalelse siteres:

«...FO mener det er bra at det foreslås at bidragspliktige uten betalingsevne ikke skal opparbeide bidragsgjeld, og at det offentlige overtar bidragsansvaret der begge foreldrene ikke har betalingsevne. Etter FO´s mening vil imidlertid forslaget om endringene i forskotteringsordningen føre til at forsørgeransvaret overføres til bidragsmottaker der denne har betalingsevne, i stedet for at bidragspliktige har rett på stønader fra det offentlige. Far opparbeider bidragsgjeld til mor, og her ligger det en anslått innsparing for det offentlige på mer enn 50 millioner. De økonomiske marginene kan være små selv om en vurderes til å ha betalingsevne etter de foreslåtte sjablonene, og FO vil advare mot disse endringene både i et familieperspektiv og i et likestillingsperspektiv...»

AFFO uttaler:

«...AFFO vil påpeke at den økonomiske situasjonen for mange aleneforeldre i dag er presset, og at det er viktig at forskottering av minstebidraget, p.r. i dag 1090,- kroner, ikke reduseres. Barnebidraget, inkludert fradrag for samvær, må ikke i noen tilfeller komme under minstebidraget, da utbetalingen av et minstebeløp er av stor betydning for forutsigbarheten i bidragsmottakers økonomi...»

Redd Barna er prinsipielt i mot at ikke alle bidragsmottakere gis like stor sikkerhet. Lovens formål er å sikre barnet et visst minste underhold hver måned, uavhengig av bidragspliktiges evne/vilje.

SHD hevder i høringsuttalelsen at forslaget til ny forskotteringsordning er komplisert, både å forstå og praktisere administrativt. Dagens ordning bør i følge SHDopprettholdes ved at forskottet gis med en fast sats til alle, som et garantert minstebidrag som kan tilstås raskt og enkelt. I følge SHDer videre et av hovedproblemene med forslaget at de barn som har en bidragspliktig med lav inntekt i mange tilfeller vil få de laveste forskottene.

RTV gir bl.a. uttrykk for følgende:

«...De foreslåtte reglene er meget kompliserte. Rikstrygdeverket er skeptiske til en behovsprøving av forskuddet. Dagens regelverk fungerer godt ut i fra sin forutsetning. Ordningen innebærer en minstegaranti og en sikkerhet for de gruppene som har svak økonomi og som ofte står i en akutt økonomisk vanskelig situasjon. Bidragsforskudd kan igangsettes umiddelbart. Dette vil ikke lenger være tilfellet i mange av sakene hvis den foreslåtte ordning gjennomføres...»

Kvinnepolitisk styre i Det norske Arbeiderparti uttaler mer generelt at de er opptatt av at barnebidragsordningen ikke skal føre til en forverret situasjon for barn med enslige forsørgere som i utgangspunktet har svak økonomi. Videre gis det uttrykk for at det offentlige bør ha støtteordninger som sikrer foreldrene et minimums barnebidrag i de tilfeller hvor det er nødvendig. Kvinnepolitisk styreønsker en sterkere fokus på/avklaring av de tilfeller hvor bidragspliktige/bidragsmottaker har lav inntekt.

16.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Etter dagens regler har alle barn som ikke bor sammen med begge foreldre rett til uavkortet forskott med en sats på kr 1120,- per måned. Det offentlige tar refusjon i eventuelt bidrag. Dersom bidraget er fastsatt til et lavere beløp enn forskottssatsen, innebærer forskottsutbetalingen at barnet får en ren stønad fra det offentlige, tilsvarende differansen mellom forskottssatsen og fastsatt bidrag. Trygdekontoret kan av eget tiltak justere bidraget opp til forskottssatsen dersom bidragspliktiges inntekt øker.

Det er i hovedsak meget svak økonomi hos bidragspliktige som fører til at bidrag fastsettes under forskottssatsen etter dagens prosentmodell. Innføring av en kostnadsmodell medfører at flere forhold enn i dag vil ha direkte betydning for bidragsfastsettelsen. Fastsatt bidrag vil komme under forskottssatsen i flere tilfeller og også av andre årsaker enn i dag. Et sentralt spørsmål blir derfor om retten til uavkortet forskott bør begrenses.

Også i tilfeller hvor begge foreldre har tilstrekkelig høy inntekt til at de kan betale sin andel av barnets underhold, kan fastsatt bidrag komme under forskotteringssatsen, for eksempel fordi barnet er lite/har lav underholdskostnad, begge foreldre har høy inntekt og/eller bidragspliktige har mye samvær. Utbetaling av uavkortet forskott i slike tilfeller vil i så fall innebære at det offentlige utbetaler stønad uten at dette er begrunnet i barnets behov for tilskudd til underholdet. En ordning hvor utbetaling av forskott i noe omfang innebærer en «overkompensasjon» i forhold til kostnadsfastsatt bidrag, vil kunne medføre at partene automatisk trekkes inn i det offentlige bidragssystemet fordi bostedsforelderen økonomisk har noe å «tjene» på å kreve forskott. Dette er ikke i tråd med målet om flere private avtaler. Departementetmener på bakgrunn av ovennevnte at forskotteringsordningen i det alt vesentlige bør være behovsprøvd.

I tilfeller hvor bidragsmottaker har full forsørgelsesevne og bidragspliktige har lav eller ingen inntekt, vil forskottet etter forslaget i høringsnotatet bli lavt eller null. Dette er en konsekvens av at forslaget til ny bidragsmodell er kostnadsbasert og bygger på både bidragsmottakers inntekt og utgiftsdekningen ved samvær i bidragsfastsettelsen. Sett på bakgrunn av at de økonomiske marginene kan være små selv om bidragsmottaker har full forsørgelsesevne, ser vi imidlertid at dette kan få negative konsekvenser. Terskeleffekten i forhold til bidragsmottakere som ikke har full forsørgelsesevne og dermed krav på uavkortet forskott, er også forholdsvis stor.

Departementethar vurdert alternative måter å løse spørsmålet på og foreslår en grovforenkling av det opprinnelige forslaget i høringsnotatet.

Bidragsmottakere uten full forsørgelsesevne gis rett til fullt forskott som i dag. Forskjellen fra høringsnotatet er imidlertid at bidragsmottakere som minst har så høy inntekt at vedkommende oppnår en fordel som følge av at skatteplikten på forskottet bortfaller, får en reduksjon i forskottet som omtrent tilsvarer denne fordelen, dvs. vedkommende får krav på ¾ ganger forskottssatsen. Som det redegjøres nærmere for i punkt 16.1.4.1, foreslås inntektsgrensen satt til kr 110 000,- (1998).

Etter forslaget i høringsnotatet skulle bidragsmottakere med full forsørgelsesevne gis rett til forskott lik fastsatt bidrag, men uten korreksjon for bidragspliktiges bidragsevne. Vi foreslår nå, ut fra en forenklet vurdering, at disse bidragsmottakerne i stedet gis rett til en fast sats lik ½ forskott, likevel slik at forskotteringen faller helt bort for mottakere med høyere inntekter. Av forenklingshensyn bør det settes faste inntektsgrenser for når bidragsmottaker anses å ha full forsørgelsesevne, slik at forskottet skal settes ned fra ¾ til ½ av fullt forskott. Inntektsgrensene vil være avhengig av sivil status og antall barn og variere mellom ca. kr 170 000,- og kr 240 000,- (1998) jf. nedenfor under punkt 16.1.4.1. Når det gjelder fullt bortfall av forskott, foreslår vi at grensen settes til 320 ganger fullt månedlig forskottsbeløp for alle, dvs. for tiden kr 358 400,- per år.

Bidragsmottakerne bør fortsatt kunne kreve forskott etter ovennevnte regler i de tilfellene hvor farskapet ikke er fastslått, retten til underholdsbidrag er bortfalt som følge av at barnet er blitt adoptert av en enslig adoptant, og der den ene av foreldrene er død og barnet ikke har rett til barnepensjon fra folketrygden eller tilsvarende ytelse fra utlandet. Tilsvarende synes det rimelig at retten til uavkortet forskott opprettholdes som i dag for barn som bor alene.

Etter ovennevnte forslag er det bare nødvendig med opplysninger fra bidragsmottaker for å behandle en forskottssak. Om vedkommende har krav på fullt forskott, ¾ forskott eller ½ forskott eller eventuelt ikke har krav på forskottering beror på faste inntektsgrenser. Til dem som har krav på forskott, kan den aktuelle forskottssats utbetales raskt og samtidig til alle. Dette i motsetning til forslaget i høringsnotatet hvor første gangs utbetaling av forskottet vil skje noe senere dersom bidragsmottaker har full forsørgelsesevne, fordi forskottsfastsettelsen da naturlig vil skje samtidig med bidragsfastsettelsen. Forslaget vil videre ivareta hensynet til private avtaler om bidrag. I de tilfellene der både bidragsmottaker og bidragspliktige har full forsørgelses-/bidragsevne, vil partene meget sjelden ha noe å «tjene» stønadsmessig på å kreve forskott/offentlig bidragsfastsettelse. Dersom det i disse tilfellene likevel kreves forskott, kan den private bidragsavtalen legges uprøvet til grunn av trygdekontoret så lenge bidragets størrelse tilsvarer eller overstiger forskottet bidragsmottaker har krav på.

Bidragsmottakere med lav inntekt vil ikke komme dårligere ut enn i dag, mens bidragsmottakere med full forsørgelsesevne og forskottsrett får redusert forskottssats (fra ca. kr 690 - 900,- (etter skatt) til kr 560,-). Alle bidragsmottakere med svak økonomi vil få om lag samme forskott som i dag. For de forsørgere som ikke har forskottsrett på grunn av for høy inntekt, vil forslaget innebære en netto inntektsreduksjon på om lag kr 900,- per måned i forhold til i dag. Videre vil det kunne oppstå klare terskelvirkninger ved eventuell inntektsøkning som medfører at forskottsretten bortfaller, selv om dette forutsetningsvis bare vil kunne gjelde et helt bagatellmessig antall saker.

Et annet alternativ kunne være å gi alle bidragsmottakere med høyere beregningsgrunnlag enn kr 110 000,- (1998) krav på skatteredusert forskott. Dette vil være en rausere ordning som gjør at ingen får redusert nettoforskott. Det vil da ikke oppstå terskelvirkninger på de høyere inntektsnivåene, og ordningen blir forenklet administrativt. Ulempene er at flere vil se seg tjent med å søke bidragsforskott og dermed kople inn det offentlige i stedet for å håndtere bidragssaken privat. Videre vil de offentlige utgiftene bli klart høyere.

Etter en avveining av de kryssende hensyn i saken, anbefaler departementetdet første alternativet hvor forskottets størrelse differensieres i tre faste satser etter en behovsprøving og faller helt bort ved en årsinntekt over 320 ganger månedlig forskottsbeløp.

Det foreslås at den som setter fram krav om forskott eller er tilstått forskott, selv skal legge fram nødvendig dokumentasjon for sine inntektsforhold. Bidragsfogden (trygdekontoret) bestemmer i hvilken utstrekning og på hvilken måte dokumentasjon skal skje. I de fleste tilfellene vil det være en enkel oppgave å legge fram slik dokumentasjon, f.eks. ved bekreftelse fra arbeidsgiver. Dersom dokumentasjon ikke framlegges, skal krav om bidragsforskott etter forslaget avslås eller tilstått forskott stanses. Dokumentasjon vil selvsagt ikke være aktuelt i de tilfelle da forskott gis uavhengig av inntekt.

Departementetviser til lovutkastet § 1, § 4 tredje ledd, § 5 og § 6 tredje ledd nytt andre punktum. Det er foreslått at departementetgis hjemmel til å gi forskrift om inntektsgrensene for å få 100 % eller 75 % av fullt forskott og grensen for bortfall av forskottsretten. Videre medfører lovutkastet til endringer i forskotteringsloven enkelte følgeendringer i andre lover slik nærmere beskrevet i lovutkastet post II og IV.

16.1.4.1 Inntektsgrenser/inntektsbegreper

Ved fastsettelsen av inntektsgrensene for når bidragsmottaker har krav på henholdsvis 100, 75 og 50 % av fullt forskott, har departementetfunnet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det samme inntektsbegrepet som ved bidragsfastsettelsen. Dette betyr at offentlige overføringer som utvidet barnetrygd og kontantstøtte skal regnes med i bidragsmottakers inntekt sammen med arbeidsinntekt, overgangsstønad osv.

Ved fastsettelsen av inntektsgrensen for når bidragsmottakere skal ha krav på fullt forskott, har departementetlagt vekt på at mottakere av full overgangsstønad, ekstra småbarnstillegg og utvidet barnetrygd, fortsatt bør motta forskott med full sats. Inntektsgrensen er ut fra dette skjønnsmessig satt til kr 110 000,- per år (1998). Hvis bidragsmottaker med full overgangsstønad oppebærer kontantstøtte, vil imidlertid grensen kunne overskrides.

For bidragsmottakere med inntektsgrunnlag under kr 110 000,- per år og som i dag skatter av bidraget, gir dette en økning i disponibelt forskott.

Grensen mellom krav på 75 og 50 % av fullt forskott foreslås beregnet ut fra tilsvarende prinsipper som ved beregningen av bidragsevne jf. kapittel 6. Dette gir differensierte inntektsgrenser avhengig av sivil status og forsørgelsesbyrde.

Bidragsmottakere med inntektsgrunnlag under de angitte grensene, og over kr 110 000,- per år, vil ha krav på forskott med 75 % av full forskotteringssats. Enslig forsørger defineres på samme måte som ved vurderingen av krav om utvidet barnetrygd. Inntektsgrensene gjelder for 1998.

Inntektsgrensene for enslig forsørger er beregnet under forutsetning av at bidragsmottaker skatter i klasse 2. Skattefordelen skal derfor ikke legges inn i inntektsgrunnlaget som ved bidragsfastsettelsen. Departementethar av forenklingshensyn valgt å ikke lage en mellomgruppe for bidragsmottakerne som mottar utvidet barnetrygd, men som skatter i klasse 1.

Bidragsmottakere med inntekt over de angitte grensene i tabellen, har krav på forskott med 50 % av full sats. Disse bidragsmottakerne anses å ha full forsørgelsesevne, dvs. at de kan dekke utgiftene til eget underhold mv. slik beskrevet i bidragsevnevurderingen for bidragspliktige, og hele underholdskostnaden til forskottsbarnet.

16.2 Folketrygdloven - 30/70-regelen

Der det ytes overgangsstønad har det offentlige i dag krav på refusjon i barnebidrag ved at folketrygden overtar 70 % av bidragsmottakers samlede krav på bidrag ut over bidragsforskott til barna, jf. folketrygdloven § 15-10. Refusjonskravet er begrenset til utbetalt overgangsstønad for samme periode. Bidragsfogden skal, der det er satt fram krav om eller det blir gitt overgangsstønad, fastsette eller endre bidrag av eget tiltak etter barnelovens regler. Fram til 1. mai 1990 innebar regelen full avkorting av bidrag ut over forskotteringssatsen.

Stortinget har flere ganger vurdert refusjonsregelen. I Innst. S. nr. 200 (1988-89) gikk flertallet i sosialkomiteen inn for at ordningen med refusjon i overskytende bidrag skulle falle bort, og ba Sosialdepartementet vurdere avkortingsregelen. Sosialdepartementet fant ikke rom for en fullstendig opphevelse av refusjonsregelen innenfor de økonomiske rammene for 1990-budsjettet, og foreslo i Ot. prp. nr. 19 (1989-90) dagens regel om et refusjonskrav begrenset til 70 % av bidrag ut over bidragsforskottet. Stortinget sluttet seg til forslaget som ble omtalt som et skritt på veien mot å fjerne ordningen helt.

I St meld nr 35 (1994-95) (Velferdsmeldingen) gikk daværende regjering inn for å vurdere endring av refusjonsreglene i tilknytning til arbeidet med nye barnebidragsregler.

I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å oppheve refusjonsregelen ved overgang til en kostnadsmodell for bidragsfastsettelse. Alle høringsinstansene som uttalte seg til forslaget om endringer i reglene om samordning barnebidrag/overgangsstønad, støttet forslaget om å oppheve refusjonsregelen fullt ut.

Refusjonsregelen blir både prinsipielt og teknisk problematisk ved kostnadsmodellen, hvor bidragsfastsettelsen er basert på en forholdsmessig fordeling av beregnede utgifter til barnets underhold. Overgangsstønaden vil inngå i bidragsmottakers inntekt og vil innvirke på bidragets størrelse gjennom dette. Et refusjonskrav i bidraget vil imidlertid i tillegg avkorte den andel av barnets forsørgelsesutgifter som bidragspliktige skal dekke. Dette vil ikke være forenlig med modellens forutsetninger. For å oppveie denne effekten, må bidragsmottakers inntekt korrigeres for refusjonskravet før underholdskostnaden fordeles. Dette vil være svært komplisert og en meget uheldig forvansking av kostnadsmodellen. I tillegg vil dette kunne medføre en uforholdsmessig høy økonomisk belastning for bidragspliktige.

Dersom refusjonsregelen oppheves vil bidraget, også der bidragsmottaker får overgangsstønad, som forutsatt gå til dekning av barnets forsørgelsesutgifter. Dette vil trolig kunne øke bidragspliktiges betalingsvilje. Det offentlige vil heller ikke måtte fastsette/endre bidrag av eget tiltak i disse sakene for å sikre statens krav på refusjon. Partene vil dermed kunne avtale bidrag i flere tilfeller.

Målene om et enklere regelverk taler også for at refusjonsregelen i barnebidrag bortfaller. I følge opplysninger fra RTV, kom refusjonsregelen til anvendelse i ca. 26 000 saker i 1996. Dette var imidlertid før endringene i reglene om overgangsstønad trådte i kraft. RTV har i 1999 anslått at refusjonsregelen vil komme til anvendelse i 6000 helt nye saker per år. En opphevelse vil dermed frigjøre administrative ressurser.

Departementetforeslår etter en samlet vurdering at folketrygdlovens regler om refusjon i barnebidrag ved utbetalt overgangsstønad oppheves.

Ordningen i folketrygdloven § 15-10 om refusjon i bidrag for utbetalt overgangsstønad omfatter også bidrag til forsørgeren selv (ektefellebidrag). Endringer i regelverket for fastsettelse av barnebidrag berører ikke prinsipielt denne refusjonsordningen. Refusjonskravet kan uten spesielle problemer opprettholdes i forhold til ektefellebidrag til forsørgeren. Sosial- og helsedepartementet vurderer det imidlertid slik at disse bidragene spiller en beskjeden rolle i praksis, og at refusjonen fra slike bidrag utgjør en bagatellmessig del av de samlede refusjonsinntektene. Hensett til de komplikasjoner en delvis opprettholdelse av refusjonsordningen vil innebære for bidragsregnskap, utbetalingssystemer og rapportering til ligningskontorene og partene, er det tvilsomt om fortsatt refusjon i ektefellebidrag vil være regningssvarende. Det antas derfor at opphevelsen av ordningen med refusjon i bidrag for utbetalt overgangsstønad bør gjelde også i forhold til ektefellebidrag.

16.3 Skatteloven

Etter gjeldende skatteregler er betalt bidrag fradragsberettiget for bidragspliktige, mens mottatt bidrag er skattepliktig for bidragsmottaker. Bidragsmottaker har rett til ett ekstra minstefradrag i hvert bidrag.

I NOU 1984:22 om personbeskatning foreslo Skattekommisjonens flertall å oppheve de særlige beskatningsregler for bidrag. Det ble lagt vekt på hensynet til rettferdighet og enkelhet. Forslaget ble ikke fulgt opp. Daværende regjering uttalte imidlertid i St. meld. nr. 35 (1986-87) om reformer i personbeskatningen, at det etterhvert burde vurderes å oppheve fradragsretten/skatteplikten for bidrag.

I høringsnotatet av 28. juni 1999 ble det foreslått å oppheve de særlige beskatningsreglene for bidrag. Av høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet, ga de fleste støtte til den forenklingen forslaget innebærer. Det ble imidlertid reist innvendinger mot konsekvensene for enkelte grupper. Både Skattebetalerforeningen, Rikstrygdeverket, Sosial- og helsedepartementet og Barneombudet rettet oppmerksomheten mot bidragspliktige som i tillegg til bidragsøkning etter nye regler også mister fordelen av skattefradraget.

Departementet viser til at skattereglene innebærer en viss subsidiering av oppløste familier fordi fradragene som gis bidragspliktige samlet sett utgjør større beløp enn skatteinntektene på mottatt bidrag. Etter departementets oppfatning bør forsørgelsesutgifter i delte familier og i familier der barnas foreldre lever sammen, likestilles skattemessig. Å fjerne særreglene for bidrag vil medføre at utgifter ved å forsørge barn beskattes likt, enten utgiftene påløper som bidrag eller husholdningsutgifter.

At de særlige beskatningsregler for bidrag oppheves, vil videre bety en viktig forenkling av bidragsfastsettelsen etter kostnadsmodellen. Man unngår dermed at skatt på mottakers hånd og fradrag på bidragspliktiges hånd må regnes inn ved fordelingen av utgiftene til barnets underhold. Slike omregninger vil komplisere beregningen ved offentlig fastsettelse og kan bidra til at modellen oppleves uegnet som hjelpemiddel ved inngåelse av bidragsavtaler. Kostnadssjablonene er videre beregnet under forutsetning av at bidragsmottaker ikke skatter av mottatt bidrag. Hvis bidragsmottaker skal skatte av bidraget, vil skatten direkte avkorte den delen av forsørgelsesutgiftene som bidragspliktige skal dekke. For at barnet skal få dekket utgiftene sine, må bidraget forhøyes for å kompensere for denne effekten.

Departementet fastholder på denne bakgrunn å endre skattereglene ved at skatteplikten og ekstra minstefradrag i mottatt bidrag bortfaller for bidragsmottaker, mens bidragspliktige mister fradraget i alminnelig inntekt for betalt bidrag. Målene om et enklere regelverk taler også for dette.

For bidragspliktige vil en opphevelse av fradragsretten isolert sett bety en økt økonomisk belastning tilsvarende 28 % av betalt bidrag. Konsekvensene for bidragspliktige må imidlertid ses i sammenheng med de samlede endringsforslagene. For mange bidragspliktige vil bortfallet av skattefordelen kompenseres av at løpende bidrag reduseres etter nye regler. Hvor kostnadsmodellen medfører bidragsforhøyelse, vil imidlertid en opphevelse av fradragsretten føre til ytterligere økonomisk skjerpelse. Dette vil i særlig grad gjelde bidragspliktige med midlere inntekt hvor bidragsmottaker samtidig har lav inntekt. Det vises til kapittel 19.1 for en nærmere gjennomgang av de totale fordelingsvirkningene.

Forhøyelsen vil være en konsekvens av at bidragsmottaker bare har evne til å dekke en liten andel av forsørgelsesutgiftene. Barnet vil dermed ha behov for et større bidrag fra bidragspliktige. Tendensen forsterkes der det er lite samvær mellom bidragspliktige og barnet. Bidragspliktige med lav inntekt blir samtidig ivaretatt ved bidragsevnevurderinger.

For bidragsmottaker vil en opphevelse av skatteplikten medføre en skattelette tilsvarende skattesatsen på bidraget. Skattesatsen vil både ha sammenheng med bidragsmottakers personinntekt og bidragets størrelse. At størrelsen på bidraget har innvirkning på skattesatsen, har sammenheng med at mottaker av underholdsbidrag har rett til ett ekstra minstefradrag for hvert bidrag. Minstefradraget er 20 %, likevel minst kr 3 700,- (1998). Minstefradraget utgjør altså et fast kronebeløp der bidragene ikke er spesielt høye.

Enslige forsørgere som mottar trygdeytelser, betaler verken trygdeavgift eller skatt av alminnelig inntekt dersom den alminnelige inntekten er lavere enn kr 69 700,- (1998). Dette betyr at enslige forsørgere (uten kapitalinntekter mv.) kan ha en personinntekt inkl. bidrag på kr 87 125,- uten å betale skatt. Disse får følgelig ingen skattelette ved å oppheve skatteplikten for bidrag.

Bidragsmottakere som skattlegges etter skattebegrensningsregelen får størst skattelette ved å fjerne skatten på mottatt bidrag. Gjennomsnittlig skattesats for bidrag vil her være rundt 40 %.

For bidragsmottakere som skatter etter ordinære regler i skatteklasse 2, vil gjennomsnittlig skattesats ligge rundt 20 %.

Konsekvensene av nye bidragsregler for bidragsmottakers samlede økonomi vil måtte ses i sammenheng med oppnådd skattelette. I de tilfellene der kostnadsbasert bidrag vil bli lavere enn brutto prosentfastsatt bidrag, kan dette i noen grad oppveies av skattefordelen for bidragsmottakere i skatteposisjon. Der kostnadsfastsatt bidrag blir høyere enn prosentfastsatt bidrag, vil skatteletten medføre en ytterligere økonomisk fordel. Endringen i skattereglene gir altså isolert sett grupper av bidragsmottakere økt disponibel inntekt. Dette gjelder imidlertid ikke bidragsmottakere som ikke skatter. Denne gruppe vil likevel ofte få forhøyet bidraget etter nye regler. Departementet viser til punkt 19.1 for en nærmere gjennomgang av fordelingsvirkningene av de samlede endringsforslagene.

Forslaget forutsetter at skatteloven endres slik at skatteplikten på mottatt barnebidrag opphører sammen med retten til ekstra minstefradrag i bidraget. Retten til fradrag for betalt barnebidrag korresponderer med skatteplikt for mottatt bidrag. Det er et vilkår for fradragsrett for betalt bidrag at bidraget er skattepliktig for mottakeren. Dersom skatteplikten for bidragsmottakeren bortfaller, bortfaller således fradragsretten for bidragsyteren. Det er derfor ikke nødvendig å foreta endringer i skatteloven på dette punkt. Det vises til de foreslåtte endringer i skatteloven av 26. mars 1999 §§ 5-43 første ledd bokstav g og 6-32 andre ledd andre punktum.