12 Organisasjoner som fullmektig og prosessfullmektig i diskrimineringssaker
12.1 Innledning
En person som mener seg diskriminert, vil ofte ha behov for hjelp både i forbindelse med klage til forvaltningsapparatet og hvis vedkommende bringer saken inn for domstolene. I en del tilfeller ville saken neppe kommet opp hvis det ikke hadde vært for støtten fra for eksempel en interesseorganisasjon. Spørsmålet i dette kapittelet er om de gjeldende reglene i forvaltningsloven (lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker) og tvisteloven (lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister), er tilstrekkelig til å ivareta de spesielle behovene for assistanse i diskrimineringssaker, eller om det er grunn til å innføre spesialregler på dette området. En mulig løsning kan være å innføre en utvidet adgang for parten til å bruke organisasjoner som fullmektig i forvaltningssaker og prosessfullmektig i saker etter tvisteloven. Forholdet til straffeprosessloven (lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker) blir ikke behandlet i dette kapittelet.
12.2 Gjeldende rett
12.2.1 Innledning
Nedenfor er organisasjoners rolle etter gjeldende rett relativt kort beskrevet. For en mer utfyllende beskrivelse vises det til Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven).
12.2.2 Organisasjoners rolle i forvaltningsprosessen
12.2.2.1 Partsstilling
Organisasjoner kan i enkelte tilfeller selv regnes som part i saken. Dette gjelder etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e når vedtaket formelt er rettet mot organisasjonen eller saken direkte gjelder organisasjonen. Den blir derimot ikke part i saken kun av den grunn at sakens tema ligger innenfor organisasjonens formål. I slike tilfeller vil imidlertid organisasjonen kunne ha rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28 og dermed bli part i klagesaken. Viktige momenter i vurderingen av om organisasjonen har rettslig klageinteresse vil være organisasjonens formål og tilknytning til saken samt medlemstall og representativitet.
12.2.2.2 Fullmektig
Organisasjonen kan også opptre som fullmektig etter forvaltningsloven § 12 og dermed utøve partsrettigheter på vegne av parten på alle trinn i saken. I § 12 annet ledd heter det at
«[s]om fullmektig kan brukes enhver myndig person eller en organisasjon som vedkommende er medlem av».
Det er med andre ord et vilkår for å kunne bruke en organisasjon som fullmektig at parten selv er medlem av organisasjonen. Det er også forutsatt i forarbeidene at organisasjonen må ha et formål som knytter seg til saken, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) Om lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, s. 35 og 51.
I arbeidsmiljøloven § 13-10 er det gjort unntak fra kravet om at parten må være medlem av organisasjonen for at den skal kunne opptre som fullmektig i saken. Bestemmelsen kom i sin tid inn i den daværende lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. § 54 K som en følge av EUs rådsdirektiv 2000/78/EF, se Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) m.m. kapitlene 3.1 og 8.11. Den samme løsningen er valgt i diskrimineringsloven § 12. Reglene kom som en følge av EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse artikkel 7 nr. 2, se nærmere Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 14.3. Likestillingsloven har ingen tilsvarende særregel.
12.2.3 Organisasjoners rolle i sivilprosessen
12.2.3.1 Søksmålsadgang og partsstilling
Dersom en organisasjon oppfyller søksmålsbetingelsene i tvisteloven §§ 1-3 og 1-4, vil organisasjonen være part i saken. Kravene til rettslig interesse etter tvisteloven er langt på vei de samme som kravene til rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28, se ovenfor. I tvisteloven § 1-4 første ledd sies det uttrykkelig at
«[f]oreninger og stiftelser kan reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta, når vilkårene ellers i § 1-3 er oppfylt».
Etter § 1-3 er det for det første et vilkår at det dreier seg om et «rettskrav», med andre ord et krav underlagt rettslig regulering. Saksøkeren må for det andre ha et «reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte». Søksmål fra organisasjoner og foreninger har ofte blitt brukt hvor det foreligger fellesskapsinteresser, eller hvor flere personer har samme eller liknende interesse i saken.
12.2.3.2 Gruppesøksmål og grupperepresentasjon
Et alternativ til at organisasjonen selv går til søksmål, vil være gruppesøksmål etter reglene i tvisteloven kapittel 35. Gruppesøksmål er i § 35-1 annet ledd definert som
«søksmål som føres av eller mot en gruppe på samme eller vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag, og som er godkjent av retten som gruppesøksmål».
Diskrimineringssaker er nevnt som en type saker som kan være aktuelle for gruppesøksmål i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), s. 323 første spalte. Blant hensynene bak reglene kan nevnes at en slik fellesbehandling vil bli langt billigere både for partene og for domstolssystemet enn om samme spørsmål skal avgjøres i en rekke enkeltsaker. I tillegg øker det mulighetene for en konsekvent domstolspraksis, slik at man får en klar avgjørelse av omstridte spørsmål. Gruppesøksmål kan etter tvisteloven § 35-3 reises av:
«a) enhver som fyller vilkårene for å være gruppemedlem hvis søksmålet fremmes, eller
b) foreninger og stiftelser, samt offentlige organer med oppgave å fremme særskilte interesser, når søksmålet ligger innenfor deres formål og naturlige virkeområde etter § 1-4».
Foreninger, stiftelser og offentlige organer som omtalt i § 35-3 første ledd bokstav b kan dessuten være grupperepresentant etter reglene i § 35-9. Grupperepresentanten ivaretar gruppens rettigheter og plikter i søksmålet, jf. § 35-9 første ledd.
12.2.3.3 Prosessfullmektig
En representant for en organisasjon vil også kunne opptre som prosessfullmektig for en part i sivile saker. Dette vil typisk kunne skje ved at organisasjonen stiller med advokat for parten, jf. reglene i tvisteloven § 3-3. Andre myndige personer enn advokater kan i en viss grad brukes i saker for tingretten og lagmannsretten, jf. § 3-3 annet og fjerde ledd.
I diskrimineringsloven er det i § 12 gitt en klar hjemmel for at en organisasjonsrepresentant kan opptre som prosessfullmektig i saker etter diskrimineringsloven, uten at retten må ta stilling til dette fra sak til sak. Det kreves ikke at den som skal opptre som prosessfullmektig er ansatt i eller medlem av organisasjonen. Det kreves heller ikke at vedkommende er advokat. Parten stilles dermed friere enn etter tvistemålslovens og tvistelovens regler i valget av prosessfullmektig. Det er uvisst om særregelen medfører noen endring i forhold til den tidligere domstolspraksisen.
12.2.3.4 Hjelpeintervensjon og partshjelp
En tredje mulighet er at organisasjonen trer inn som partshjelp (tidligere kalt hjelpeintervenient, jf. tvistemålsloven (1915) §§ 75-76) i saken etter reglene i tvisteloven § 15-8. Partshjelp går ut på at en tredjeperson, i dette tilfellet en organisasjon, som har rettslig interesse i at den ene parten vinner, opptrer til støtte for denne parten. Partshjelperen er ikke part i saken, men opptrer i saken og utøver visse rettigheter mer eller mindre på linje med en part. I tvisteloven skilles det mellom partshjelp og adgangen til å tre inn som part i saken (tidligere kalt sterk hjelpeintervensjon) etter § 15-3. Partshjelp og adgangen til å tre inn som part i saken er berørt i ulik grad av søksmålet og har også ulike prosessuelle rettigheter.
I § 15-7 første ledd bokstav b er det uttrykkelig sagt at partshjelp skal tillates for:
«foreninger og stiftelser, samt offentlige organer med oppgave å fremme særskilte interesser, i sak som ligger innenfor deres formål og naturlige virkeområde etter § 1-4».
I tillegg er foreninger og organisasjoner gitt adgang til å gi skriftlige innlegg til retten for å belyse allmenne interesser en sak reiser, når dette ligger innenfor rammene av deres formål og naturlige virkeområde, jf. § 15-8.
12.3 Utvalgets forslag
Når det gjelder spørsmålet om organisasjoners rolle i forvaltnings- og sivilprosessen, deler utvalget seg i et flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) og et mindretall (Moshuus og Strøm), se NOU 2005: 8 s. 207-208. Flertallets inntrykk fra andre land er at
«organisasjoner som arbeider på feltet, fokuserer nettopp på å bringe prinsipielle og viktige saker inn for domstolene. Organisasjonene har mulighet til, og interesse i, å konsentrere sin innsats og rettshjelp om slike saker».
Flertallet foreslår derfor en regel (§ 14 i utvalgets lovutkast) etter modell av diskrimineringsloven § 12:
«Som fullmektig i forvaltningssak etter loven her kan brukes en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.
Som prosessfullmektig i saker for domstolene etter loven her kan brukes en person utpekt av og med tilknytning til en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Dette gjelder ikke i saker som nevnt i tvistemålsloven § 44 første ledd.
Retten kan nekte å godta en prosessfullmakt hvis det etter rettens skjønn er fare for at prosessfullmektigen ikke har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å ivareta partens interesser på en tilfredsstillende måte.
En prosessfullmektig skal ved siden av fullmakt som nevnt i tvistemålsloven § 46, til samme tid fremlegge skriftlig orientering fra organisasjonen om prosessfullmektigens kvalifikasjoner».
Mindretallet støtter forslaget om organisasjoners adgang til å opptre som fullmektig i forvaltningssaker, men foreslår at andre, tredje og fjerde ledd om prosessfullmektiger i saker for domstolene utgår. Mindretallet viser til at tvistemålsloven allerede har tilstrekkelige regler om prosessfullmektiger. Mindretallet viser også til at reglene om gruppesøksmål og småkravsprosess i den nye tvisteloven minsker behovet for særbestemmelser.
12.4 Høringsinstansenes syn
Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget. Østfold fylkeskommune, Rådene for funksjonshemmede i Bamble kommune og Kvam kommune, Hørselshemmedes Landsforbund, Vestlandske Blindeforbund, Norges Diabetesforbund, Mental Helse og HIV Norge støtter flertallets forslag. Flere av instansene peker på at reglene vil sikre at partens interesser blir ivaretatt av personer som kan sette seg inn i den situasjonen parten befinner seg i. Hørselshemmedes Landsforbund uttaler i den forbindelse:
«I saker som gjelder diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne har organisasjonene en kompetanse som ikke kan forventes av juridiske fagpersoner».
Mental Helse fremhever også at
«[m]ange personer med psykiske lidelser har både problemer med å nå fram i rettsapparatet, og til å forklare sin egen situasjon».
Også Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) stiller seg i utgangspunktet positiv til forslaget om å innføre særregler på dette området og uttaler følgende:
«Organisasjoner som helt eller delvis har til formål å arbeide med diskrimineringsspørsmål vil kunne gi verdifull bistand til den diskriminerte part og dermed fremme effektiv håndheving av vernet».
YS uttrykker imidlertid bekymring for at slike særregler
«i visse sammenhenger kan utløse kompetansestrid mellom arbeidstakerorganisasjonene og funksjonshemmedes organisasjoner. Vårt medlemsforbund KFO (som organiserer ansatte innen offentlig tjenesteyting) har i den forbindelse spesielt fremhevet arbeidstakerorganisasjonenes rettigheter og ansvar i hovedavtalen».
Justisdepartementet uttaler at det
«stiller seg noe tvilende til om det vil være behov for reglene i § 14 annet til fjerde ledd om organisasjoners adgang til å opptre som prosessfullmektig i domstolssaker etter at den nye tvisteloven har trådt i kraft. Vi støtter imidlertid Syseutvalgets flertall i at man bør velge samme løsning her som i diskrimineringsloven».
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) støtter mindretallets forslag, med andre ord at det ikke skal kreves at parten er medlem i organisasjonen for å kunne bruke den som fullmektig i en forvaltningssak, men at særreglene for valg av prosessfullmektig i saker for domstolene utgår. Det samme gjør Arbeidsgiverforeningen NAVO, KS og Advokatforeningen. Flere av instansene fremhever at reglene i den nye tvisteloven minsker behovet for denne typen særregler. Dersom særreglene vedtas, mener NHO subsidiært at det vil være uheldig å plassere dem i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. NHO uttaler at det er uheldig å ha prosessregler spredt rundt omkring i lovgivningen og foreslår derfor at særreglene bør plasseres i den nye tvisteloven. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og KS uttaler seg i samme retning. HIV Norge mener derimot at reglene må plasseres i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven:
«Dersom det kun følger av Tvistemålsloven at organisasjoner har rett til å opptre som fullmektiger vil denne informasjonen ikke nå ut til de som skal beskyttes av loven».
12.5 Departementets vurdering
Det kom frem under høringen at spørsmålet om organisasjoner som fullmektig og prosessfullmektig i diskrimineringssaker har to sider. For det første må det vurderes om det er ønskelig med særregler, eller om de gjeldende reglene i forvaltningsloven og tvisteloven ivaretar behovet godt nok. For det andre, hvis man kommer til at det er ønskelig med særregler, må man ta stilling til hvor disse reglene skal plasseres. Hører de mest naturlig hjemme i forvaltningsloven og tvisteloven, eller bør de stå i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven?
Når det gjelder det første spørsmålet, om det er behov for særregler, kan det være gode grunner for å vurdere forvaltningsprosessen og sivilprosessen ulikt. I forvaltningsloven § 12 er det uttrykkelig sagt at parten må være medlem av organisasjonen for å kunne bruke den som fullmektig i saken. I tvisteloven er regelen vagere formulert. Her er det retten som skal ta stilling til om «annen myndig person» skal kunne brukes som prosessfullmektig, jf. tvisteloven § 3-3. På den ene siden gjør dette regelen mer fleksibel blant annet i forhold til medlemskravet. På den annen side er adgangen til å bruke organisasjoner som fullmektig ikke uttrykkelig regulert. Dette kan igjen føre til at parten ikke tenker over muligheten for å bli representert av en organisasjon.
I diskrimineringsloven ble det valgt å gi særregler på begge disse områdene. I arbeidsmiljøloven er det derimot bare gjort unntak for medlemskravet i forvaltningsloven, og i likestillingsloven er det ikke gitt noen særregler. Lovverket er med andre ord lite konsistent.
Både flertallet og mindretallet i utvalget går inn for et unntak fra medlemskravet i forvaltningsloven § 12. Det store flertallet av høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, går inn for det samme. Departementet støtter også utvalget på dette punktet og foreslår en særregel om bruk av organisasjoner som fullmektig i forvaltningssaker etter modell av diskrimineringsloven § 12 første ledd og arbeidsmiljøloven § 13-10.
Når det gjelder unntakene fra reglene i tvistemålsloven, er utvalget som nevnt delt. Det samme er høringsinstansene. Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse gått inn for at man velger samme løsning som i diskrimineringsloven, men reiser spørsmål ved om det vil være behov for reglene i utkastet § 14 annet til fjerde ledd. Tvisteloven har allerede bestemmelser om retten til bruk av partshjelp og adgangen til å tre inn som part, jf. kapittel 12.2.3.4. Departementet ser at dagens diskrimineringslover spriker på dette området. Mye tyder dessuten på at reglene i tvisteloven reduserer behovet for særregler betraktelig. Her må det imidlertid bemerkes at saker om diskriminering ikke vil gå etter reglene om småkravsprosess i tvisteloven, slik mindretallet har antydet, jf. NOU 2005: 8 s. 208. Departementet er, til tross for forbedringene i den forholdsvis nye tvisteloven som trådte i kraft 1. januar 2008, enig med Justisdepartementet i at det er naturlig å velge samme løsning i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven som i diskrimineringsloven. Departementet har derfor kommet til at utvalgsflertallets løsning bør velges. Når det gjelder plasseringen av reglene, har departementet kommet til at særreglene om bruk av fullmektig og prosessfullmektig bør tas inn i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven. Dette er mest i tråd med de løsningene som har blitt valgt til nå i diskrimineringslovgivningen. Reglene vil dessuten være mest tilgjengelige for målgruppen, personer med nedsatt funksjonsevne, når de plasseres i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven.
Departementet mener det er uheldig at det gjelder ulike regler alt etter på hvilket grunnlag man blir diskriminert. Utvalget som skal utrede en samlet lov mot diskriminering vil kunne se på spørsmålet på nytt i sitt arbeid. Det ligger også innenfor utvalgets mandat å vurdere forholdet til reglene i tvisteloven nærmere samt plassering av reglene hvis det blir snakk om en felles ordning for alle diskrimineringsgrunnlagene. På sikt kan det også være grunn til å se på medlemskravet i forvaltningsloven § 12 på generell basis, men det er ikke naturlig å foreta en slik vurdering i denne sammenhengen.
Forslaget til bestemmelse er inntatt i lovutkastet § 15.