Ot.prp. nr. 44 (2007-2008)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven)

Til innholdsfortegnelse

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Innledning

Regjeringen legger med dette frem forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Formålet med loven er å styrke det rettslige vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne ble grundig dokumentert i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. Rapporten Full deltakelse for alle, Utviklingstrekk 2001-2006, utgitt av Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, viser at utviklingen siden 2001 bekrefter at det fortsatt er et stykke å gå før målene er nådd.

Det er uakseptabelt at noen grupper får begrenset sine muligheter og rettigheter i det norske samfunnet fordi de utsettes for diskriminering, enten i form av for eksempel direkte og indirekte diskriminering, trakassering mv., eller i form av diskriminering på grunn av manglende tilgjengelighet. Diskrimineringsvernet for personer med nedsatt funksjonsevne fremhever spesielt betydningen av tilgjengelighet.

Regjeringen har et sterkt fokus på like muligheter og på å legge til rette for aktiv samfunnsdeltakelse for alle. Inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne på alle samfunnsarenaer er avgjørende og av stor betydning for den enkelte, men også avgjørende for samfunnet. Personer med nedsatt funksjonsevne skal ikke bare utløse sine rettigheter, men også være i stand til å utøve sin plikt som likeverdige og likestilte samfunnsborgere.

En lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og andre lovendringer foreslått i denne proposisjonen, utgjør et bedre og mer helhetlig grunnlag for å bekjempe diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Regjeringen vil samtidig understreke at et bedre lovverk kun er ett av flere virkemidler for å bekjempe diskriminering. Holdnings- og påvirkningsarbeid er viktig for å gi økt kunnskap om personer med nedsatt funksjonsevne, og blant annet om hva slags handlinger og ytringer som vil forstås som diskriminering. Det er også viktig for regjeringen å bygge ned diskriminerende fysiske barrierer og manglende tilgjengelighet. Som et ledd i det å motvirke fremtidige barrierer vil det å gjøre samfunnet universelt utformet være viktig.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er todelt, med en diskrimineringsdel og en tilgjengelighetsdel. Delene er nært tilknyttet hverandre, da brudd på bestemmelsene i tilgjengelighetsdelen kan medføre diskriminering. Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne kan på den annen side skje uten at det foreligger brudd på tilgjengelighetsbestemmelsene.

Lovens formål er å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Loven skal gjelde på alle samfunnsområder, også for arbeidslivet. Direkte og indirekte diskriminering forbys. Loven fastsetter også forbud mot trakassering, og forbud mot å gi instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse, samt forbud mot medvirkning til diskriminering. For å sikre at den som klager over brudd på lovens forbud ikke blir utsatt for negative reaksjoner, innføres også et forbud mot gjengjeldelse etter loven. Det innføres en plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) og individuell tilrettelegging, og en særskilt plikt til tilrettelegging på noen utvalgte samfunnsområder.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Plikten omfatter virksomheter rettet mot allmennheten. Universell utforming sikrer derfor ikke bare tilgjengelighet, men tilgjengelighet på likeverdige vilkår. Tilretteleggingen skal skje gjennom hovedløsningen slik at virksomhetens alminnelig funksjoner skal kunne benyttes av flest mulig. Også for eksempel gravide, foreldre med små barn og mange eldre vil dra fordeler av bedret tilgjengelighet i form av et universelt utformet samfunn. I enkelte situasjoner er ikke generelle tilretteleggingskrav tilstrekkelig for å sikre alle personer med nedsatt funksjonsevne tilgjengelighet. Det er foreslått plikt til individuell tilrettelegging der hvor universell utforming ikke tilgodeser alle, på områdene arbeidsliv, skole og utdanning, barnehage og visse kommunale tilbud.

Reaksjoner ved brudd på lovens forbud er sivilrettslige: oppreisning og erstatning for økonomisk tap. I arbeidslivet forslås en bestemmelse om oppreisning uavhengig av skyld, mens det ellers må foreligge vanlig erstatningsbetingende uaktsomhet for å få oppreisning. Det foreslås at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal håndheve diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Nemnda kan gi pålegg om stansing og retting mv. samt ilegge tvangsmulkt dersom pålegget ikke blir etterkommet. Tidsfrister for universell utforming av IKT skal håndheves av Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI).

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 omhandler bakgrunnen for forslaget til ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov, herunder Syseutvalgets mandat, innstillingen fra utvalget og generelle synspunkter fra høringen. Oppfølgingen av forslaget fra et mindretall i utvalget om tidsfrister for krav til universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, samt høringen, blir også omtalt. Videre blir det gjort rede for bakgrunnen for og høringen om forslaget til aktivitets- og rapporteringsplikt i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov og i diskrimineringsloven.

I kapittel 3 gjennomgås de bestemmelsene i gjeldende norsk rett som gir vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Beskrivelsen tar utgangspunkt i Grunnloven § 110 c om plikt til å sikre menneskerettighetene. I tillegg gis det en kort beskrivelse av menneskerettsloven av 1999 og betydningen av nedsatt funksjonsevne i strafferettslig forstand.

Det blir gjort rede for hovedtrekkene i det sivilrettslige vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Sentralt her står de nye likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel 13. Diskrimineringsombudsloven blir også gjort rede for. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om krav til lovmessighet og saklighet gir et visst vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Annen lovgivning for eksempel om helse- og sosialomsorg eller om opplæring gir ikke noe vern mot diskriminering, men den gir individuelle rettigheter som utløses av nedsatt funksjonsevne. Det gjøres derfor rede for individuelle rettigheter etter opplæringsloven, privatskoleloven, universitets- og høyskoleloven, fagskoleutdanningsloven, folkehøyskoleloven, barnehageloven og sosial- og helselovgivningen.

Det er videre gitt en oversikt over lovgivning av betydning for tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne for å klargjøre på hvilke områder, på hvilken måte og i hvilken grad tilgjengelighet er ivaretatt i norsk rett. Her gjennomgås relevante bestemmelser i plan- og bygningsloven, når det gjelder samferdsel og elektronisk kommunikasjon, ved politisk deltakelse og valg, samt hensynet til universell utforming ved offentlige anskaffelser. Tilslutt omtales lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar m.m.

I kapittel 4 blir det gitt en kortfattet oversikt over andre diskrimineringsfelt. Beskrivelsen tar utgangspunkt i Grunnloven §§ 2 (fri religionsutøvelse), 110 a (plikt for statens myndigheter å tilrettelegge for utvikling av samisk språk, kultur og samfunnsliv), 110 c (plikt for statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene), 100 (ytringsfrihet). Det gis en kort beskrivelse av menneskerettsloven av 1999.

Det blir gjort rede for hovedtrekkene i det sivilrettslige vernet mot diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion mv. Det gis en oversikt over likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen. Tilslutt gjøres det rede for straffelovens bestemmelser når det gjelder diskriminering på annet grunnlag enn nedsatt funksjonsevne.

I kapittel 5 behandles vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne etter internasjonal rett, herunder konvensjoner vedtatt av FN og Europarådet.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) med to tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven. SP inneholder ingen bestemmelser som spesielt omhandler rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. SP inneholder likevel flere bestemmelser av betydning for vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, se blant annet artiklene 2 nr. 1, 6, 7, 14, 17, 25 og 26.

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven. Mange av rettighetene i ØSK er knyttet til ytelser fra staten. For øvrig forbyr ØSK artikkel 2 nr. 2 diskriminering på grunn av «rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig». Forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne faller inn under «status for øvrig».

FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne ble undertegnet av Norge i 2007, men er ennå ikke ratifisert. Det er først når konvensjonen blir ratifisert at den blir den rettslig bindende for Norge. Sentralt i konvensjonen er blant annet artikkel 9 om tilgjengelighet. Artiklene 2 (definisjoner, herunder definisjoner av «discrimination», «reasonable accommodation» og «universal design»), 12 (rettslig handleevne) og 31 (statistikk og innsamling av personsopplysninger) mv. har også betydning for personer med nedsatt funksjonsevnes rett til å delta i samfunnslivet.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. EMK innholder mange av de samme rettighetene som SP og har ingen bestemmelser som direkte gjelder personer med nedsatt funksjonsevne.

Den europeiske sosialpakt fra 1961 ble revidert i 1996. Konvensjonens innhold tilsvarer langt på vei ØSK.

Kapittel 6 gir en oversikt over relevant EU-rett. Kapitlet behandler både diskrimineringsvernet etter EU-retten og EU-rettslige regler av betydning for tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.

Selv om Norge ikke er medlem av EU, har EUs regelverk betydelig innflytelse på norsk rett. Store deler av EU-retten er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Et sentralt direktiv er EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet som pålegger statene å etablere vern mot diskriminering på arbeidslivets område på en rekke grunnlag, blant annet «disability». EUs rådsdirektiv 2000/78/EF er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Norge er derfor ikke rettslig forpliktet til å følge direktivet. Norge har likevel valgt å lovfeste kravene i direktivet i arbeidsmiljøloven kapittel 13.

I kapittel 7 beskrives hovedtrekkene i rettstilstanden når det gjelder vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne i Danmark, Finland og Sverige. Både sivilrettslig og strafferettslig lovgivning omtales, og i den grad det foreligger et grunnlovsvern blir dette omtalt. Også håndhevingsapparatet nevnes. Det blir videre redegjort for pågående relevant lovarbeid i disse landene.

Kapittel 8 omhandler behov for rettslig vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne og valg av lovgivningsmodell. Det tas utgangspunkt i rapporter om situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne, blant annet Manneråkutvalgets utredning NOU 2001: 22 Fra bruker til borger og rapporten Full deltakelse for alle, Utviklingstrekk 2001-2006, utarbeidet av Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne. Det blir gjort rede for valg av lovgivningstype der det skisseres tre mulige former for lovforankring; Grunnloven, et strafferettslig vern eller et sivilrettslig vern. Departementet gjør i dette kapittelet rede for svakheter i dagens lovverk og går i likhet med utvalget inn for en sivilrettslig diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Det understrekes at diskrimineringslovgivning ikke utelukker behov for andre tiltak. Det blir gjort rede for at det har skjedd et skifte i perspektiv i tilnærmingen for personer med nedsatt funksjonsevne fra et velferds- og omsorgsperspektiv til et menneskerettsperspektiv. Departementet går inn for at loven bør gjelde på alle samfunnsområder. Etter departementets vurdering må en plikt til tilrettlegging inngå som en del av lovens vern mot diskriminering. Mange opplever det diskriminerende at deltakelsesmulighetene begrenses ved manglende tilgjengelighet.

På bakgrunn av utvalgets forslag blir det avslutningsvis gjort rede for igangsettingen av arbeidet med en samlet diskrimineringslov. Et lovutvalg under ledelse av professor dr. juris Hans Petter Graver ble oppnevnt 1. juni 2007 og skal utrede en samlet, generell diskrimineringslov for flere diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområder. Utvalget skal videre utrede spørsmålet om ratifikasjon av tilleggsprotokoll 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon. Det følger også av mandatet at utvalget skal utrede spørsmålet om en grunnlovsbestemmelse om vern mot diskriminering, med mindre en grunnlovskommisjon oppnevnt av Stortinget får i oppdrag å utrede dette.

I kapittel 9 blir departementets forslag om lovens forbud mot diskriminering behandlet. Innledningsvis behandles lovens formål. Departementet foreslår at lovens formål bør være å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Et viktig mål er dermed å sikre like muligheter for personer med og uten nedsatt funksjonsevne. Videre foreslås det at loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes.

Departementet foreslår at loven i utgangspunktet skal komme til anvendelse på alle samfunnsområder hvor diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne kan forekomme. Familieliv og personlige forhold unntas særskilt. Lovens geografiske virkeområde avgrenses på tradisjonell måte, ved at alle handlinger foretatt i riket er omfattet. Departementet mener at det er behov for å skille mellom lovens diskrimineringsforbud og lovens tilretteleggingsbestemmelser når det gjelder anvendelsen på Svalbard, Jan Mayen, den norske kontinentalsokkelen og på norske skip i utenriksfart og norske luftfartøyer i internasjonal trafikk.

Tilretteleggingsreglene i forslaget til diskriminerings- og tilgjengelighetslov og aktivitetsplikten står i en særstilling, og det bør vurderes nærmere om denne delen av loven bør gjelde for disse områdene. Departementet foreslår derfor at Kongen ved forskrift gis kompetanse til å bestemme om tilgjengelighetsreglene og aktivitetsplikten får anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Spørsmålet om tilgjengelighetsbestemmelsene bør gjelde for den norske kontinentalsokkelen og for norske skip og luftfartøyer uansett hvor de befinner seg, bør også avgjøres ved forskrift. Departementet foreslår også at det i virkeområdebestemmelsen gis adgang til å fastsette ved forskrift om loven skal gjelde for utsendte arbeidstakere.

Det foreslås et forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Forståelsen av begrepene funksjonshemming og nedsatt funksjonsevne blir drøftet, og det redegjøres for hvorfor begrepet «nedsatt funksjonsevne» foretrekkes fremfor «funksjonshemming». Nedsatt funksjonsevne er en betegnelse på fysiske, psykiske og kognitive forutsetninger hos et individ. Med nedsatt funksjonsevne menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser pga. allergi, hjerte- eller lungesykdommer. Loven gir et vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, men ikke mot andre former for diskriminering. Det er ikke oppstilt noe krav om varighet og alvorlighetsgrad, men det forutsettes at begrepet ikke omfatter bagatellmessige forhold eller forhold av helt forbigående art, for eksempel et benbrudd. Det avgjørende er om nedsatt funksjonsevne brukes som grunnlag for å behandle mennesker dårligere enn andre. Vernet omfatter i tillegg til diskriminering på grunn av eksisterende nedsatt funksjonsevne, også diskriminering på grunn av funksjonsevne som har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt eller antas å være nedsatt. I tillegg omfattes diskriminerning på grunn av forhold til annen person med nedsatt funksjonsevne.

Departementet legger til grunn at all forskjellsbehandling som er ulovlig, anses som diskriminering i lovens forstand. Det foreslås et forbud mot direkte diskriminering. Direkte diskriminering forekommer når en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon. Det stilles ikke krav om at det skal foreligge noen hensikt om å diskriminere. Loven fastsetter også et forbud mot indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering omfatter tilfeller hvor en tilsynelatende nøytral handling, bestemmelse, praksis e.l. fører til at personer med nedsatt funksjonsevne faktisk blir behandlet dårligere enn andre.

Det presiseres at det ikke foreligger diskriminering dersom handlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles.

Departementet foreslår et særskilt forbud mot trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Selv om enkelte former for trakassering av personer med nedsatt funksjonsevne vil kunne fanges opp av annet lovverk, eventuelt av lovens generelle forbud, utgjør trakassering en særlig form for diskriminering som bør forbys på generell basis. Med trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som er rettet mot en eller flere enkeltpersoner på grunn av nedsatt funksjonsevne, og som faktisk virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende. Forbudet mot trakassering er absolutt.

Det er også foreslått et særskilt forbud mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse. Selv om diskriminerende eller trakasserende handlinger eller gjengjeldelseshandlinger med utgangspunkt i en instruks vil rammes av forbudene mot diskriminering, trakassering eller gjengjeldelse, vil et forbud som nevnt kunne ramme instruksen i seg selv, uavhengig av om den har resultert i en konkret diskriminerende, trakasserende eller gjengjeldende handling eller ikke. I slike situasjoner vil handlingen være fullbyrdet fra instruksgiverens side i og med instruksen.

Det foreslås et forbud mot gjengjeldelse. Vernet mot gjengjeldelse gjelder for en person som har fremmet klage eller har gitt uttrykk for at klage over brudd på loven kan bli fremmet. Vitner i en klagesak foreslås også vernet etter bestemmelsen. Utenfor vernet mot gjengjeldelse faller de tilfeller der klageren/ vitnet har opptrådt grovt uaktsomt.

Videre er det foreslått et forbud mot å medvirke til diskriminering. Ved et slikt forbud, sikres det at de samme sivilrettslige reaksjonene som kan ramme den eller dem som overtrer diskrimineringsforbudet mv., også kan ramme personer som medvirker til diskrimineringen.

Det foreslås at loven åpner for adgang til positiv særbehandling som bidrar til å fremme lovens formål. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd. Omfanget av slik særbehandling drøftes også.

Kapittel 10 omhandler lovens tilretteleggingsbestemmelser. Departementet foreslår en plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det foreslås at plikten til universell utforming skal være en rettslig standard og et minstekrav. Plikten innebærer at offentlig virksomhet og privat virksomhet rettet mot allmennheten skal sikre universell utforming av virksomhetenes alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen anses som en uforholdsmessig byrde, skal det legges særlig vekt på nødvendige kostnader ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, tilretteleggingens effekt på å nedbygge funksjonshemmende barrierer, om virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Det foreslås også en plikt for offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innen virksomheten.

Brudd på plikten til universell utforming regnes som diskriminering. Det regnes ikke som diskriminering dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov og forskrift. For å skape klarhet og forutberegnelighet er det forutsatt at det utarbeides mer konkrete funksjonskrav, og at nødvendige presiserende forskrifter hjemles i sektorlovgivning. I tillegg er det innarbeidet en hjemmel i lovforslaget som åpner for at Kongen kan fastsette forskrift om forståelsen av plikten til universell utforming. Slik forskrift vil kunne innføres på områder som ikke omfattes av sektormyndighetenes ansvar, eller der det mangler lovverk for forankring av kravet.

Departementet vil sette i gang en utredning om rettskrav på tilgang til varer og tjenester, med sikte på at slike lovbestemmelser eventuelt vil kunne inngå i en samlet diskrimineringslov i fremtiden. Kirke- og kulturdepartementet skal dessuten vurdere om det bør stilles generelle krav til digitale medier på fjernsynsområdet om teksting og tegnspråktolking.

Videre blir flertallets forslag om å innføre tidsfrister for krav om universell utforming av nye bygninger og eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten mv. omtalt. Tidsfristen var i utvalgets forslag satt til 1. januar 2009 for nye bygninger, mens utvalget foreslo at tidsfristen for eksisterende bygninger skulle være 1. januar 2019. Regjeringen går inn for at krav om universell utforming av bygninger mv. innarbeides i plan- og bygningsloven. Krav om universell utforming av bygninger mv. vil bli inntatt i plan- og bygningslovens byggesaksdel, og gjennom skjerpede krav i teknisk forskrift. Regjeringen går inn for en gradvis og prioritert tilnærming til oppgradering av eksisterende bygninger. Utvalgets forslag om tidsfrist 1. januar 2019 for universell utforming av eksisterende bygninger mv. rettet mot allmennheten innføres ikke i plan- og bygningsloven, men det blir foreslått en hjemmel for forskrifter om tidsfrister for oppgradering av eksisterende bygninger innenfor nærmere angitte bygningskategorier. Stasjoner og trafikkterminaler mv. for samferdselsformål inngår i det som kan omfattes av en slik forskrift.

Et mindretall av utvalget foreslo at tilsvarende tidsfrister som for bygninger innføres for samferdsel og IKT. Mindretallsforslaget er senere utredet. For nye transportmidler til bruk for allmennheten vil det bli innført krav om universell utforming i regelverket. Kravene omfatter regleverket for buss (buss klasse II og III), bil som brukes innenfor rammene av løyve for transport for funksjonshemmede eller drosjeløyve samt jernbane, herunder t-bane og trikk. Det vil også bli innarbeidet krav om universell utforming i regelverket for passasjerskip. På grunn av høye kostnader, vil det ikke bli stilt krav i transportlovgivningen om universell utforming av eksisterende transportmidler. Det tas sikte på at kravene skal gjelde for materiell som anskaffes etter 1. januar 2009, samt større oppgradering av jernbanemateriell som planlegges igangsatt etter denne dato.

§ 11 i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov omhandler tidsfrister for krav om universell utforming av IKT. Plikten vil gjelde fra 1. juli 2011 for ny IKT og fra 1. januar 2021 for eksisterende IKT, og omfatter områder hvor det er etablert standarder/retningslinjer med en 12 måneders overgangsfrist fra etableringstidspunktet.

Det er IKT- løsninger med brukergrensesnitt rettet mot allmennheten som reguleres. Det er videre et krav at løsningen skal være en hovedløsning i virksomhetens alminnelige funksjon. § 11 omfatter ikke utformingen av IKT- løsninger som reguleres i annet lovverk, eksempelvis heis i bygg som reguleres av plan- og bygningsloven. Loven er også avgrenset fra IKT-løsninger som omhandler tilgjengelighet til transportmidler. Dette spørsmålet utredes av Samferdselsdepartementet med tanke på regulering i særlovgivningen. Loven gir hjemmel for Kongen til i forskrift å fastsette blant annet det nærmere innholdet i plikten.

Det vil bli lagt opp til at Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI), underlagt Fornyings- og administrasjonsdepartementet, skal håndheve tidsfrister for krav om universell utforming av IKT. Hovedansvaret for veiledning vil ligge hos DIFI, men skal gjøres i tett samarbeid med blant annet Deltasenteret og TeleFunkForum.

DIFI kan pålegge retting der plikten om universell utforming ikke er oppfylt. De kan også treffe vedtak om tvangsmulkt der pålegg ikke blir fulgt opp. Det kan ikke pålegges stansing. Det kan gis dispensasjon fra plikten ved særlig tungtveiende grunner, eksempelvis av hensyn til personvern og sikkerhet. Både offentlige og private vil ha en opplysningsplikt overfor DIFI med mindre taushetsplikt er til hinder for det.

Domstolene kan prøve rettsanvendelsen i tråd med den alminnelige ordningen for forvaltningsvedtak.

Som en presisering av diskrimineringsvernet foreslår departementet en plikt til individuell tilrettelegging. Forslaget skal utfylle plikten til generell tilrettelegging, og er ment å dekke opp der hvor generell tilrettelegging ikke er tilstrekkelig for å sikre likebehandling.

Plikten til individuell tilrettelegging er avgrenset til områdene arbeidsliv, skole- og utdanning, barnehage og visse andre kommunale tilbud. Virksomheten har et særlig ansvar for individet med tilretteleggingsbehov. Plikten gjelder «rimelig» tilrettelegging. Plikten til individuell tilrettelegging gjelder ikke såfremt det medfører en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om noe er uforholdsmessig skal det legges vekt på kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, og tilretteleggingens effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer. Brudd på plikten til individuell tilrettelegging skal anses som diskriminering.

Kapittel 11 gjelder spørsmålet om bevisbyrde. Departementet foreslår at det skal gjelde en regel om delt bevisbyrde for sivile saker etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, som vil omfatte saksbehandling i likestillings- og diskrimineringsapparatet og sivile saker for domsstolene. Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering, skal diskriminering anses å ha funnet sted med mindre den som er ansvarlig for handlingen, sannsynliggjør at dette ikke er tilfelle. Denne bestemmelsen vil medvirke til at loven gir et mer effektivt vern mot diskriminering og vil kunne få stor betydning for å sikre at loven virker i samsvar med intensjonene. Det foreslås at delt bevisbyrde skal gjelde i forhold til trakassering, instruks om å diskriminere eller trakassere samt i forhold til gjengjeldelse og medvirkning. For å sikre et effektivt vern når det gjelder manglende tilrettelegging foreslår departementet at delt bevisbyrde også skal gjelde ved brudd på plikten til generell og individuell tilrettelegging.

Departementet foreslår at regelen i arbeidsmiljøloven om opplysningsplikt for arbeidsgiver overfor arbeidssøker som mener seg forbigått ved tilsetting, blir videreført i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Den som mener seg diskriminert, skal kunne kreve visse opplysninger om den som ble tilsatt som kan bidra til å avklare om diskriminering har funnet sted, forut for og uavhengig av om det reises sak etter loven.

Kapittel 12 omhandler spørsmål om en organisasjon som helt eller delvis har til formål å motarbeide diskriminering, kan ha stilling som part eller skal kunne brukes som fullmektig for en part i saker etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Fremstillingen omfatter både saker for forvaltningen og søksmål og partsstilling i sivile saker for domstolene. Det vises til hvilken mulighet det åpnes for etter gjeldende rett, og det pekes på svakheter i dagens regelverk. Det foreslås en særskilt bestemmelse i loven som utvider adgangen til å bruke organisasjoner som fullmektig i forvaltningssaker og som prosessfullmektig i saker for domstolene. Organisasjonens formål tillegges avgjørende vekt framfor medlemskravet i forvaltningsloven.

Kapittel 13 omhandler innføring av aktivitets- og rapporteringsplikt. Departementet foreslår at det innføres en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Et forbud alene er ikke tilstrekkelig for å oppnå formålet med de to lovene. I tillegg er det behov for målrettede, aktive tiltak for å hindre diskriminering og sikre like muligheter. Forslaget er utformet etter mønster av aktivitets- og rapporteringsplikten i likestillingsloven, og går lenger enn Syseutvalget foreslo ved at en rapporteringsplikt skal inn i flere lovverk.

Aktivitetsplikten som foreslås, pålegger offentlige myndigheter, offentlige og private arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovenes formål. For at det ikke skal settes for omfattende krav til små bedrifter, foreslår departementet at private bedrifter som jevnlig sysselsetter under 50 ansatte unntas fra aktivitets- og rapporteringsplikten. Et slikt unntak finnes ikke i likestillingsloven. Syseutvalget foreslo en mindre omfattende aktivitetsplikt for arbeidsgivere i privat og offentlig sektor, men ikke noe unntak for små bedrifter.

Rapporteringsplikten som foreslås, innebærer et krav om å rapportere om gjennomførte og planlagte tiltak i årsberetning eller årsbudsjett. Det foreslås ikke krav om å registrere arbeidsstyrkens sammensetning når det gjelder etnisk/ religiøs bakgrunn og funksjonsevne. I tillegg foreslår departementet at rapporteringsplikten hjemles i regnskapsloven og kommuneloven, på tilsvarende måte som for kjønnslikestilling.

Kapittel 14 behandler håndhevingen av loven. Departementet foreslår at loven skal håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Dette innbærer at ombudet vil få en pådriverrolle i forhold til loven, og at nemnda skal kunne treffe vedtak med pålegg om stansing eller retting mv. i tråd med diskrimineringsombudsloven. Det foreslås også at ombudet skal ha samme rolle for diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som ombudet har når det gjelder likestillingsloven (kjønn) og diskrimineringsloven (etnisitet, religion mv.). Dette innebærer at ombudet på den nye lovens område både vil ha en lovhåndhever- og pådriverrolle og en kompetanserolle med ansvar for kunnskapsutvikling og dokumentasjon. For å legge til rette for et robust fagmiljø på dette området foreslår departementet at Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i ombudet. I tillegg får ombudet en forumsfunksjon i form av et møtested for organisasjoner og myndigheter som arbeider med likestilling og diskriminering knyttet til nedsatt funksjonsevne.

Kapittel 15 omhandler reaksjoner ved brudd på loven. Departementet går inn for at reaksjonene ved brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal være sivilrettslige. Det foreslås derfor ingen straffebestemmelser. Den ene typen reaksjoner som vil være aktuelle er forvaltningsvedtak, som kan være pålegg om tiltak som stansing, retting mv. samt adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom et pålegg ikke blir etterfulgt. Disse reaksjonene har allerede Likestillings- og diskrimineringsnemnda etter gjeldende rett i diskrimineringsombudsloven. Den andre typen reaksjon som foreslås, er oppreisning (erstatning for ikke-økonomisk tap). Med oppreisning menes et vederlag, fastsatt av domstolene, som kompensasjon for den krenkelsen som er påført fornærmede. Det legges blant annet vekt på at oppreisning vil være en effektiv reaksjon, og at det ikke synes å foreligge noen alternativ sivilrettslig reaksjon som kan sikre en effektiv håndheving av diskrimineringsforbudet.

I arbeidslivet foreslås det at oppreisning skal kunne kreves uten hensyn til arbeidsgivers skyld, dvs. at det foreligger et objektivt oppreisningsansvar ved diskriminering i arbeidslivet. Bestemmelsen innebærer kun en videreføring av gjeldende rett på arbeidslivets område, jf. arbeidsmiljølovens § 13-9. Utenfor arbeidslivet foreslår departementet at det må foreligge vanlig erstatningsbetingende uaktsomhet (simpel uaktsomhet) for å kunne pålegge gjerningspersonen å betale oppreisning. Utmåling av oppreisningen skal skje etter en rimelighetsvurdering, som i høy grad vil være skjønnspreget. Dette gjør ordningen til en fleksibel reaksjon, som vil ivareta både hensynet til en rimelig oppreisning for fornærmede og hensynet til gjerningspersonens økonomiske forhold.

Ved brudd på diskrimineringsforbudet eller forbudet mot gjengjeldelse vil det kunne gis erstatning for økonomisk tap etter vanlige regler.

Saker om oppreisning og erstatning behandles av domstolene.

I kapittel 16 omtales departementets forslag til endringer i arbeidsmiljøloven, boliglovene og diskrimineringsombudsloven. Videre omtales utvalgets forslag til endring i sosialtjenesteloven, plan- og bygningsloven og straffeloven; endringer som det vil bli tatt stilling til, eller som allerede er fulgt opp i andre lovproposisjoner.

Det foreslås at selve diskrimineringsforbudet på grunn av funksjonshemming tas ut av arbeidsmiljøloven. Ved diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet henvises det i arbeidsmiljøloven til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Dette er i samsvar med løsningen som er valgt ved diskriminering på grunn av kjønn og diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

Selv om lovforslaget skal gjelde på alle samfunnsområder, foreslår departementet at forbudet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne tas inn i boliglovene (bustadbyggjelagslova, burettslagslova, husleieloven og eierseksjons-loven).

I diskrimineringsombudsloven foreslås det at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven tas med i oppregningen av lover Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal håndheve.

Det blir gjort rede for oppfølgingen av forslaget om at «dagaktivitet» skal inngå blant de tjenestene som kommunene etter sosialtjenesteloven § 4-2 er pålagt å tilby. Forslaget blir vurdert i forbindelse med Helse- og omsorgsdepartementets arbeid med oppfølgingen av NOU 2004: 8.

Videre omtales utvalgets forslag om å innta universell utforming i formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Dette forslaget er nå innarbeidet i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen).

I tillegg blir det gjort rede for oppfølgningene av forslag fra et mindretall i utvalget om å ta nedsatt funksjonsevne inn i bestemmelsen om straff for diskriminering i forslaget til ny straffelov (tidligere straffelov § 349 a). Dette forslaget er nå ivaretatt i ny straffelov. Dertil er nedsatt funksjonsevne nå tatt inn i bestemmelsen om vern mot hatefulle ytringer i en ny straffelov (tidligere straffelov § 135 a).

I kapittel 17 drøftes de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget.

Kapittel 18 inneholder særmerknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget til lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) samt en ny bestemmelse om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven. Videre er det inntatt særmerknader til foreslåtte endringer i andre lover.

Til dokumentets forside