9 Forbud mot diskriminering

9.1 Innledning

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er todelt. En diskrimineringsdel og en tilgjengelighetsdel. Delene er nært tilknyttet hverandre, da brudd på bestemmelsene i tilgjengelighetsdelen kan medføre diskriminering. Det finnes likevel bestemmelser om forbud mot diskriminering uten at det foreligger brudd på tilgjengelighetsbestemmelsene. I dette kapittelet omtales forbudet mot diskriminering uten at det foreligger brudd på tilgjengelighetsbestemmelsene.

I det følgende behandles først lovens formål (kapittel 9.2) og virkeområde (kapittel 9.3). Deretter drøftes diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne (kapittel 9.4). Videre omtales forbudet mot diskriminering (kapittel 9.5), herunder forbudet mot direkte og indirekte diskriminering (kapittel 9.6). Dernest blir saklig forskjellsbehandling (kapittel 9.7) gjennomgått. Det blir også gjort rede for forbudet mot trakassering (kapittel 9.8), forbud mot instruks (kapittel 9.9), gjengjeldelse (kapittel 9.10) og brudd i form av medvirking (kapittel 9.11). Til slutt beskrives positiv særbehandling (kapittel 9.12).

9.2 Formål

9.2.1 Innledning

I en formålsparagraf defineres interesser og hensyn lovgiver ønsker å fremme med loven.

9.2.2 Gjeldende rett på liknende områder

Både likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene), arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) og diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) har formålsparagrafer.

Ifølge formålsbestemmelsen i likestillingsloven skal loven fremme likestilling mellom kjønnene, jf. lovens § 1. Loven tar særlig sikte på å bedre kvinnens stilling. Videre slås det fast at kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid, kulturell og faglig utvikling.

Arbeidsmiljølovens formål er å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet. Loven skal også legge til rette for tilpasninger i arbeidsforholdet knyttet til den enkelte arbeidstakers forutsetninger og livssituasjon.

Diskrimineringsloven har som formål å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter, og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn, jf. lovens § 1. Det legges her til grunn en snever tolkning av likestilling, begrenset til at alle skal ha like muligheter.

9.2.3 Utvalgets forslag

Spørsmålet om en egen formålsparagraf blir behandlet av utvalget i kapittel 10.2, på s. 157 i utredningen.

Utvalget foreslår en egen formålsbestemmelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om at loven skal sikre likeverd og fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne. Videre forslår utvalget at lovens formål skal være å hindre diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Utvalget fremhever begrepet likeverd som sentralt. Prinsippet om menneskers likeverd utgjør et fundament i menneskerettighetene, og er grunnleggende for vårt demokratiske velferdssamfunn. Utvalget mener at den politiske hovedmålsettingen «aktiv deltakelse og full likestilling» for mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utledes fra prinsippet om likeverd.

Utvalget bemerker følgende:

«Begrepet likestilling er allerede nært knyttet til vernet mot diskriminering på grunnlag av kjønn. Tilgjengelighet er ikke på samme måte en del av diskrimineringsvernet på grunnlag av kjønn. Utvalget frykter derfor at etablerte forestillinger om hva likestilling innebærer, ikke fullt ut vil favne tilgjengelighetsaspektet. Dessuten er likeverd bedre egnet til også å omfatte de behovene for kompenserende rettigheter og ordninger som nedsatt funksjonsevne kan utløse. Samlet sett mener utvalget derfor at likeverd best beskriver den overordnede målsettingen (NOU 2005: 8 side 36)».

Utvalget foreslår også at loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Problematikken knyttet til tilgjengelighet er ifølge utvalget et særtrekk ved diskrimineringsspørsmål knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne. Utvalget fremhever at både aktive tiltak og unnlatelser er nødvendig for å oppnå tilgjengelighet. Å bygge ned eksisterende barrierer er det aktive aspektet. Unnlatelsesaspektet er å hindre utilgjengelighet ved å avstå fra å skape nye barrierer.

9.2.4 Høringsinstansenes syn

De fleste som har kommentert forslaget til formålsbestemmelse, deriblant Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Regjeringsadvokaten, Statens seniorråd, Fylkesmannen i Sør- Trøndelag, Kristiansand kommune, og Norsk forbund for Utviklingshemmede, er positive til forslaget.

Flere høringsinstanser, blant annet Utdanningsdirektoratet, Vestvågøy kommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund (NHF) Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, og Andelslag for brukerstyrt personlig assistanse (ULOBA) støtter en formålsparagraf, men mener at begrepet likestilling bør brukes fremfor likeverd. Disse høringsinstansene stiller spørsmålstegn ved om begrepet likeverd er dekkende for denne lovens formål. Det blir påpekt at en kan oppleve å ha lik verdi med andre etter menneskerettighetene uten samtidig å være likestilt. Begrepet likestilling er ifølge disse instansene å foretrekke fordi det viser til at alle skal ha samme rettigheter, og lik mulighet til deltakelse.

Videre blir hensynet til harmonisering med lovbestemmelser for andre diskrimineringsgrunnlag trukket frem. FFO, NHF, Synshemmede Akademikeres Forening (SAF), Hørselshemmedes Landsforbund (HLF), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Stopp Diskrimineringen, ULOBA og Vestvågøy kommune viser til at likestillingsbegrepet ikke bare er forbeholdt kjønn, men også brukes i relasjon til etnisitet, religion mv. i diskrimineringsloven. De ser en positiv signaleffekt i å bruke likestillingsbegrepet fordi det allerede er innarbeidet for diskrimineringsgrunnlagene kjønn og etnisitet/religion. Disse instansene støtter heller ikke Syseutvalget i at begrepet likeverd er videre og mer formålstjenlig å bruke i forhold til tilgjengelighetsproblematikken fremfor begrepet likestilling. Det vil naturlig være forskjeller mellom grunnlagene, som for eksempel tilgjengelighetsbestemmelser, uten at det trenger å være noe problem for bruken av begrepet likestilling.

Det fremheves fra de samme organisasjonene at det vil være uheldig at nedsatt funksjonsevne skal tolkes og håndheves i tråd med begrepet likeverd, mens kjønn og etnisitet og religion skal tolkes i forhold til begrepet likestilling. Det vises til at dette vil skape en usikkerhet og vil kunne bidra til å vanskeliggjøre prosessen med å få til en holdningsendring, samt implementere loven. Stopp Diskrimineringen viser også til at man ikke har erfaring med begrepet likeverd og hvordan dette skal benyttes i juridisk sammenheng, i motsetning til begrepet likestilling, som er innarbeidet. FFO, NHF, Norsk Psoriasisforbund og Stopp Diskrimineringen trekker frem at likeverdbegrepet hører hjemme i lover som gir en befolkningsgruppe særrettigheter. Sosialtjenesteloven blir nevnt som et eksempel.

Ingen av høringsinstansene har kommentert nærmere forslaget om at loven skal bidra til nedbygging av samfunnsmessige barrierer og hindre at nye skapes.

9.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at loven må ha en formålsbestemmelse, og at formålet skal tjene som en viktig retningslinje for tolkning av loven.

Etter departementets syn bør lovens formål være å fremme likestilling og likeverd. Utvalget argumenterer for at likeverd favner tilgjengelighetsaspektet bedre enn likestilling, fordi likestillingsbegrepet er nært knyttet til diskriminering på grunn av kjønn, og at likeverd derfor heller bør velges. Likestillingsbegrepet er allerede i bruk på andre områder enn kjønn, blant annet er dette kommet til uttrykk i diskrimineringslovens formålsbestemmelse. Departementet mener at begrepene likestilling og likeverd ikke står i en motsetning til hverandre, men kan utfylle hverandre. Begrepet likeverd er nært beslektet med begrepet likestilling. Departementet legger til grunn at alle i et likestilt samfunn er like mye verdt. Det er for departementet viktig at formålsbestemmelsen reflekterer et verdisyn som stiller krav til løsningene som velges i forhold til tilgjengelighet. Samtidig er departementet kommet til at et viktig formål for loven er å sikre like muligheter og rettigheter gjennom å fremme likestilling.

I Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. drøftes bruken av begrepet likestilling i lovens formålsbestemmelse. Det vises der til at likestillingsbegrepet ikke er entydig, og at begrepet tar sikte på noe mer enn den likebehandling som oppnås gjennom fravær av direkte og indirekte diskriminering. Den videste tolkningen av begrepet er at det uttrykker et mål om fullstendig resultatlikhet. I denne betydningen innebærer likestilling faktisk lik deltakelse og representasjon på alle samfunnsområder mellom grupper. En mer snever tolkning av begrepet likestilling, er at ulike grupper skal ha like muligheter. Det er den snevre forståelsen av likestilling som ble lagt til grunn i diskrimineringsloven.

Departementet mener at like muligheter inngår som et sentralt element når likestillingsbegrepet anvendes i forhold til nedsatt funksjonsevne. Det samme gjelder like rettigheter. Det ble i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) vist til at det kan være nødvendig med særskilt tilrettelegging av forholdene for personer med etnisk minoritetsbakgrunn for å oppnå like muligheter. Dette er noe som også er nødvendig for personer med nedsatt funksjonsevne. Lovens forbud mot diskriminering og lovens tilretteleggingsbestemmelser vil bidra til reell likestilling, men vil neppe kunne gi en fullstendig resultatlikhet mellom personer med nedsatt funksjonsevne og andre. Et viktig mål er uansett å sikre retten til like muligheter, fravær av usaklig forskjellsbehandling og dermed styrke sjanselikheten mellom personer med og uten nedsatt funksjonsevne.

Departementet mener at likestilling og likeverd er begreper som kan brukes for diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne. Det er flere fordeler med å harmonisere begrepsbruken i forhold til de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Departementet antar at det vil være lettere å oppnå ønskede holdningsendringer ved å bruke begrepet likestilling. Samtidig er det en fordel at det foreligger erfaringer med bruk av dette begrepet for andre diskrimineringsgrunnlag, og en harmonisering vil derfor være en styrke ved håndhevingen av loven.

Ifølge diskrimineringsloven er formålet også å sikre like rettigheter. Av hensyn til harmonisering mener departementet at å sikre like rettigheter også bør inngå i lovens formål.

Departementet går derfor inn for at lovens formål er å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Departementet støtter utvalgets forslag om at loven også skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Denne formuleringen understreker viktigheten av å fjerne eksisterende barrierer, samtidig som det er et mål om aktivt å hindre at nye diskriminerende barrierer oppstår.

9.3 Virkeområde

9.3.1 Innledning

Dagens lovverk vedrørende diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse dekker ikke alle samfunnsområder. Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) inneholder et vern mot diskriminering på grunn av funksjonshemming i arbeidslivet. I dette kapittelet drøftes og tas det stilling til hvordan diskriminerings- og tilgjengelighetslovens saklige virkeområde bør utformes. Videre behandles hva som bør være lovens geografiske virkeområde.

9.3.2 Gjeldende rett

Det finnes i dag ikke noe grunnlovvern mot diskriminering og heller ingen generell bestemmelse i lovverket som forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, men det finnes ulike lover som beskytter og tilrettelegger forholdene for personer med nedsatt funksjonsevne.

9.3.2.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven kapittel 13, gir vern mot diskriminering. Forbudet omfatter direkte og indirekte diskriminering på grunn av «politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming eller alder», jf. arbeidsmiljøloven § 13-1 (1).

Diskrimineringsforbudet omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, jf. arbeidsmiljøloven § 13-2, herunder utlysning av stilling, ansettelse, omplassering og forfremmelse, opplæring og annen kompetanseutvikling, lønns- og arbeidsvilkår og opphør av arbeidsforhold. Forbudet mot diskriminering gjelder også for arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende, samt innleide arbeidstakere. Bestemmelsene gjelder tilsvarende for innmelding i og deltakelse i en arbeidstaker-, arbeidsgiver- eller yrkesorganisasjon.

Arbeidsmiljølovens regler om likebehandling gjelder for både offentlig og privat sektor. I offentlig sektor vil det generelle kravet om saklighet ved vedtak om ansettelser og andre enkeltvedtak som treffes i tilknytning til arbeidsforhold og bestemmelsen i arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, supplere hverandre.

Arbeidsmiljøloven gjelder for virksomhet som sysselsetter arbeidstakere, jf. lovens § 1-2 (1). Loven gjelder ikke for sjøfart, jf. arbeidsmiljøloven § 1-2 (2) bokstav a. For sivil luftfart og annen statsluftfart enn militær luftfart, kan departementet gi forskrift om unntak, jf. lovens § 1-2 (2) bokstav b.

9.3.2.2 Likestillingsloven

Diskriminering på grunn av kjønn rammes av likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene). Loven gjelder på alle samfunnsområder, med unntak av indre forhold i trossamfunn, jf. § 2. For familieliv og rent personlige forhold gjelder loven fullt ut, men den skal ikke håndheves på dette området, verken av de særskilte organene opprettet i medhold av diskrimineringsombudsloven (lov 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda) eller av de ordinære domstolene.

Foreninger reguleres særskilt i likestillingsloven § 8. Som hovedprinsipp slås det fast at foreninger skal være åpne på like vilkår for medlemmer av begge kjønn, når medlemskapet har betydning for det enkelte medlems yrkesmuligheter eller faglige utvikling, eller foreningen har som sitt vesentlige formål å bidra til løsninger av alminnelige samfunnsproblemer.

Ifølge likestillingsloven § 20 første ledd gjelder loven i riket, på Svalbard og ombord på norske fartøy og luftfartøy i områder som ikke er undergitt noen statshøyhet. Likeledes gjelder loven for virksomhet på anlegg og innretninger på den norske del av kontinentalsokkelen. Kongen kan gjøre unntak fra første ledd og gi utfyllende bestemmelser om lovens virkeområde, jf. § 20 annet ledd, men slik forskrift er ikke fastsatt.

Likestillingsloven § 2 fjerde ledd åpner for at departementet kan fastsette forskrift om lovens anvendelse for utsendte arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven § 1-7. Etter forskriften (forskrift 16. desember 2005 nr. 1566 om utsendte arbeidstakere) gjelder likestillingslovens §§ 3 til 6 for utsendte arbeidstakere i Norge, jf. forskriftens § 2 første ledd bokstav e.

9.3.2.3 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) gjelder på alle samfunnsområder, med unntak av familieliv og personlige forhold. Dette forklares med at håndheving av loven på familielivets område og for rent personlige forhold medfører mange praktiske vansker og er lite ønskelig.

Handlinger og aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål er også unntatt, dersom handlingene eller aktivitetene er av betydning for gjennomføringen av samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige formål, jf. § 3 første ledd.

Forbudet mot direkte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn gjelder ikke bare diskriminering av personer, men også diskriminering av foretak. Et eksempel kan være at et foretak ikke får arbeidsoppdrag fordi foretaket har mange ansatte med utenlandsk opprinnelse. Her vil diskrimineringsloven gjelde fullt ut.

Loven gjelder for handlinger foretatt i riket, herunder på Svalbard og Jan Mayen. Videre gjelder loven på faste og flyttbare installasjoner som benyttes i virksomhet på norsk kontinentalsokkel og på norske skip og luftfartøy, jf. § 3 annet ledd.

Diskrimineringsloven § 3 tredje ledd åpner for at departementet kan fastsette forskrift om lovens anvendelse for utsendte arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven § 1-7. Departementet har ennå ikke gitt noen regler om diskrimineringslovens anvendelse for utsendte arbeidstakere som befinner seg i Norge.

9.3.2.4 Forvaltningsrettslige prinsipper som verner mot diskriminering

Offentlig virksomhet er underlagt krav om lovmessighet og saklighet. I mange tilfeller er forvaltningens avgjørelser i mindre grad styrt av uttrykkelige kompetanseregler. Forvaltningsorganers kompetanse er utledet fra lovgivningen. Forvaltningen er da gitt kompetanse til å utøve større eller mindre grad av fritt skjønn. Også her vil det gjelde en saklighetsbegrensning som verner mot diskriminering. I tillegg til det som følger av en tolkning av kompetansegrunnlaget, vanligvis en lov, setter alminnelig forvaltningsrettslige prinsipper enkelte grenser for skjønnsutøvelsen. Læren om disse grensene kalles myndighetsmisbrukslæren, eller mer treffende; læren om myndighetsoverskridelser. Reglene om myndighetsoverskridelser følger av ulovfestet rett og stiller krav om at forvaltningen ikke legger vekt på utenforliggende hensyn, ikke utøver usaklig forskjellsbehandling, og at avgjørelsen ikke er vilkårlig, uforholdsmessig eller sterkt urimelig. Rammene fastlegges etter en tolkning av kompetansegrunnlaget, oftest en lov. Domstolene kan prøve om rammene for forvaltningens kompetanse er overskredet. Overskridelse av kompetansen leder som hovedregel til at avgjørelsen kjennes ugyldig.

9.3.3 Internasjonale forpliktelser og EU

Norge er bundet av flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som har bestemmelser om vern mot diskriminering. FNs arbeid for menneskerettigheter og sosial utvikling berører mennesker med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonstekstene omfatter handlinger mv. foretatt innen områdene av det offentlige liv og i den private sfære. Rent private forhold er likevel unntatt fra konvensjonenes virkeområde.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 (SP) inneholder flere bestemmelser av betydning for vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Artikkel 2 nr. 1 forplikter statene til å respektere og sikre konvensjonens rettigheter uten forskjellsbehandling av noe slag. Det er lagt til grunn at forskjellsbehandling på grunn av funksjonsnedsettelse («disability») faller inn under forbudet.

Virkeområdet til artikkel 2 nr. 1 er begrenset til de rettigheter som anerkjennes i konvensjonen. Diskrimineringsforbudet i artikkel 2 nr. 1 gjelder derfor kun situasjoner som kan henføres under en annen bestemmelse i konvensjonen, eller i tilleggsprotokollene. Det er imidlertid ikke et vilkår at det foreligger en konkret krenkelse av den aktuelle rettigheten. Bestemmelsen retter seg mot den nasjonale gjennomføringen av konvensjonens krav. Statenes forpliktelse til å respektere konvensjonens rettigheter innbærer at statene må avstå fra inngrep i strid med konvensjonen. Kravet om å sikre rettighetene medfører at statene kan være pliktige til å iverksette positive tiltak for å fremme rettighetene. Denne kombinasjonen av plikt til aktive tiltak og fravær av inngrep kalles «den dobbelte gjennomføringsforpliktelse».

Artikkel 26 er det generelle diskrimineringsforbudet i SP. I motsetning til artikkel 2 nr. 1 er virkeområdet ikke begrenset til konvensjonens rettigheter. Bestemmelsen kan derfor anvendes også på forhold som ikke er regulert i konvensjonen. Artikkel 26 inneholder tre prinsipper: likhet for loven, lik beskyttelse av loven og forbud mot diskriminering. Med dette stadfestes den klare sammenheng mellom det alminnelige likhetsprinsipp og forbud mot diskriminering.

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) av 1966 inneholder i artikkel 2 en viktig bestemmelse for vernet mot diskriminering. Artikkel 2 nr. 2 forbyr diskriminering grunnet i «rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig». Det legges til grunn at «status for øvrig» omfatter funksjonshemming. Diskrimineringsforbudet er på samme måte som SP artikkel 2 nr. 1 begrenset til å gjelde ved utøvelsen av konvensjonens rettigheter.

I ØSK-komiteens generelle anbefaling («General Comment») nr. 5 para.15 slår komiteen fast at diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse kan defineres som «enhver forskjellsbehandling, ekskludering, begrensning, preferanse, eller nektelse av rimelig tilrettelegging («reasonable accommodation»). Komiteen påpeker at diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelse har særlig rammet utdanning, arbeid, bolig, transport, kulturelt liv og tilgang til offentlig steder og tjenester. Komiteen anser at det er en absolutt nødvendighet at man i de fleste land har en helhetlig lovgivning mot diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelse.

I likhet med SP inneholder også den europeiske menneskerettskonvensjonen av 1950 (EMK) sivile og politiske rettigheter. EMK artikkel 14 krever at konvensjonens rettigheter sikres uten diskriminering. Funksjonsnedsettelse («disability») er ansett for å falle inn under diskrimineringsvernet («other status»).

Innenfor EU gjelder rådsdirektivet 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet. Virkeområdet til direktivet omfatter det som i EU regnes som arbeidslivsområdet. Dette er et vidt begrep som ikke bare dekker forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men også andre områder med tilknytning til arbeidslivet, som for eksempel yrkesutdanning og omskolering. Det følger videre av artikkel 3 nr. 3 at direktivet ikke skal gjelde for utbetalinger fra «offentlige eller liknende ordninger, herunder offentlige ordninger for social sikring og social beskyttelse eller lignende ordninger» (dansk tekst). Direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen, men Norge har likevel valgt å gjennomføre prinsippene om likebehandling i arbeidslivet i norsk rett.

For øvrig vises det til kapitlene 5 (om internasjonalt vern mot diskriminering) og 6 (om vern mot diskriminering i EU).

9.3.4 Nordisk rett

9.3.4.1 Dansk rett

I Danmark er det ingen generell lov mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. I lov om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv.) er det inntatt et forbud mot forskjellsbehandling på grunn av funksjonsnedsettelse («handicap»), jf. §§ 1 første ledd og 2 første ledd. Ifølge § 2 a skal arbeidsgiveren treffe de foranstaltninger som er hensiktsmessige slik at personer med nedsatt funksjonsevne får adgang til «beskæftigelse, til at udøve beskæftigelse eller have frem i beskæftigelse». Arbeidsgiveren skal også gi personer med nedsatt funksjonsevne adgang til utdannelse. I tillegg finnes det lover som har tilretteleggingskrav for offentlige virksomheter: skoler, universiteter/høyskoler, bibliotek, museum mv. Bestemmelsene sikrer at personer med nedsatt funksjonsevne får tilgang til disse bygningene samt å anvende bygningenes fasiliteter.

9.3.4.2 Finsk rett

Finlands Grunnlov 11.6.1999/731 fastsetter i § 6 annet ledd krav om at ingen uten rettmessig grunn skal særbehandles på grunn av funksjonsnedsettelse («handikapp»). Diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne er likestilt med mange andre diskrimineringsgrunnlag, og oppregningen i § 6 annet ledd er ikke uttømmende. Grunnlovsfesting av vern mot diskriminering er antatt å ha en viktig holdningsskapende effekt. Videre har diskrimingsforbudet betydning som moment ved tolkningen av gjeldende lovgivning.

Loven om likebehandling (lag 20.1.2004/21 om likabehandling) implementerer EU-direktivene 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase og etnisk opprinnelse og 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet. Loven nevner spesielt et forbud mot å diskriminere på grunn av nedsatt funksjonsevne («funktionshinder»), jf. § 6 første ledd. Loven har i likhet med den finske grunnloven ikke en uttømmende oppregning av diskrimineringsgrunnlagene. Dette innebærer at den finske loven om likebehandling har et vidt diskrimineringsgrunnlag, jf. ordene «eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person» jf. § 6 første ledd. I tråd med EUs rådsdirektiv 2000/78/EF forbyr loven både direkte og indirekte diskriminering, trakassering, instruks om diskriminering og represalier. Positiv særbehandling regnes ikke som diskriminering.

Finland har også en egen lov om tjenester og ytelser til personer med nedsatt funksjonsevne (lag 3.4.1987/380 om service och stöd av handikapp). Lovens formål er å fremme personer med nedsatt funksjonsevne «de handikappedes» sine forutsetninger for lik deltakelse i samfunnet, samt å forebygge og avhjelpe vanskeligheter og hindre som funksjonsnedsettelsen «handikappet» medfører.

9.3.4.3 Svensk rett

Ifølge den svenske Grunnloven (Regeringsformen 1974:152) skal blant annet «det allmänna motverka diskriminering av människor på grund av funktionshinder». Bestemmelsen er en programerklæring som angir målsettinger, og er rettet mot offentlig myndigheter. Det enkelte individ kan ikke utlede rettigheter fra bestemmelsen. Derimot kan grunnloven få rettslig betydning som skranke ved utformingen av ny lovgivning.

Sverige har vedtatt en diskrimineringslov som gjelder på en rekke samfunnsområder, blant annet for helsetjenester, i næringslivet og i særskilte deler av forvaltningen, jf. lov om forbud mot diskriminering (Lag (2003/307) om förbud mot diskriminering). Loven omfatter blant annet diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne («funktionshinder»).

I arbeidslivet gjelder lov om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av nedsatt funksjonsevne (Lag 1999:132 om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder). Det er også et diskrimineringsvern ved nedsatt funksjonsevne («funktionshinder») i lov om likebehandling av studenter i høyskolen (Lag 2001:1286 om likabehandling av studenter i högskolan). Denne loven gir et generelt diskrimineringsvern innen høyere utdanning ved universiteter og høgskoler.

9.3.5 Utvalgets forslag

9.3.5.1 Saklig virkeområde

Utvalget omtaler lovens saklige virkeområde i kapittel 10.3, på s. 158-159 i utredningen.

Utvalget foreslår at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal dekke alle samfunnsområder der mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utsettes for diskriminering.

Utvalget mener at loven bør omfatte både privat og offentlig sektor. Både offentlige myndigheter og virksomheter, private virksomheter og privatpersoner er derfor forpliktet til å overholde lovens krav.

Forholdet til arbeidslivet reiser ifølge utvalget særlige spørsmål ettersom det allerede gjelder et diskrimineringsvern etter arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven inneholder en rekke regler om rettigheter og plikter for begge parter, samt regler om tilrettelegging. Utvalget konkluderer med at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven også bør regulere arbeidslivet og foreslår at dette tydeliggjøres gjennom en henvisningsbestemmelse i arbeidsmiljøloven.

Utvalget foreslår at loven avgrenses mot situasjoner av personlig karakter. Valg innenfor den personlige sfære er mindre egnet for rettslig regulering og håndheving. I ytterste konsekvens vil en regulering av personlige relasjoner ifølge utvalget kunne komme i konflikt med retten til respekt for privatliv og familieliv som en grunnleggende menneskerettighet, jf. blant annet EMK artikkel 8.

Likestillingsloven slår i § 2 annet ledd fast at «familieliv og rent personlige forhold» er unntatt fra håndheving. Utvalgets prinsipielle holdning er at lovgivning ikke bør tjene utelukkende som symbol, men også må kunne fungere i praksis. En lov bør etter utvalgets syn ikke gi inntrykk av at den gir vern på områder der den ikke kan håndheves. Utvalget foreslår derfor en avgrensning som åpent avspeiler vernets begrensning. Formålet med avgrensningen vil være å skille ut situasjoner av så personlig karakter at vernet ikke kan håndheves på en hensiktsmessig måte i praksis.

Avgrensingen bør ifølge utvalget ikke være mer omfattende enn det formålet tilsier. Ved utformingen av avgrensningen, er det naturlig å ta utgangspunkt i «familieliv og personlige forhold», som er benyttet i diskrimineringsloven § 3 første ledd.

Utvalget fastslår at både privatpersoner og virksomheter kan være ansvarlige for diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne.

9.3.5.2 Geografisk virkeområde

Utvalget behandler lovens geografiske virkeområde i kapittel 10.3.2 på s. 159 i utredningen.

Utvalgets utgangspunkt er at lovens geografiske virkeområde bør være definert slik at vernet gjelder all diskriminering som finner sted innenfor Norges grenser. Det gjelder ingen alminnelige regler om rekkevidden av norsk sivilrettslig lovgivning. Det geografiske virkeområdet for en sivilrettslig lov bestemmes i utgangspunktet av den enkelte lov. Utvalget foreslår at loven gjelder («i riket»).

Ifølge Svalbardloven (lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard) § 1 og lov om Jan Mayen (lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen) § 1 er Svalbard og Jan Mayen en del av Norge, men står likevel i en særstilling. Det må fastsettes særskilt dersom annet enn privatrettslige regler og regler om rettspleien skal komme til anvendelse. Store deler av lovgivningen blir i praksis ikke gjort gjeldende på Svalbard og Jan Mayen på grunn av de spesielle stedlige forholdene. Likestillingsloven og diskrimineringsloven kommer imidlertid til anvendelse på Svalbard. Utvalget viser til at forslaget inneholder tilretteleggingsregler i tillegg til diskrimineringsforbudet og dermed står i en noe annen stilling. Utvalget foreslår derfor at Kongen ved forskrift gis kompetanse til å bestemme om og i hvilken utstrekning loven bør gjelde for Svalbard og Jan Mayen.

Den norske kontinentalsokkelen er ikke en del av riket, men Norge har en viss lovgivningskompetanse her. Når det gjelder norske skip og norske luftfartøyer som oppholder seg utenfor riket gjelder i utgangspunktet norsk rett. Likestillingsloven og diskrimineringsloven gjelder innretninger og installasjoner på norsk kontinentalsokkel og på norske skip og luftfartøyer. Utvalget mener forslaget om tilretteleggingsregler kan begrunne en annen løsning enn det som er valgt for de andre diskrimineringslovene. Utvalget foreslår ut fra dette at Kongen gis fullmakt til ved forskrift å bestemme om, og eventuelt i hvilken utstrekning, loven bør gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk, og på installasjoner og fartøy i arbeid på kontinentalsokkelen.

9.3.6 Høringsinstansenes syn

Det har vært få kommentarer til forslaget om lovens virkeområde.

Utlendingsdirektoratet (UDI), Nordland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, Autismeforeningen i Norge, og HivNorge er alle positive til utvalgets forslag.

Synshemmede Akademikeres Forening (SAF) foreslår at loven også bør gjelde i familieliv og andre forhold av personlig karakter. Når det gjelder familieforhold, særlig i barnefordelingssaker, kan funksjonsnedsettelse tillegges avgjørende vekt i favør av den andre. SAF henviser også til at tilsvarende lov (Disability Discrimination Act, DDA) i Storbritannia omfatter private klubber.

Arbeidsgiverforeningen NAVO mener at lovens virkeområde må avgrenses mot arbeidslivet, slik at alt regelverk om arbeidslivet reguleres i arbeidsmiljøloven. NAVO mener at forslaget i praksis vil kunne resultere i konflikter knyttet til forholdet mellom flere bestemmelser og dermed forskjellsbehandling av ulike grupper i samfunnet. NAVO uttaler:

«ved å foreta en særskilt lovregulering for enkelte grupper i samfunnet vil de personene som omfattes, kunne forholde seg til et dobbeltsporet regelverk for å oppnå samme krav. Lovforslaget kan dermed virke prosessdrivende og vil antagelig heller ikke bidra til å fremme et inkluderende arbeids- og samfunnsliv».

Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) mener at loven ikke bør gjelde tilrettelegging av aktiviteter på fritiden i regi av frivillige organisasjoner, men at det offentlige bør stimulere organisasjoner og andre til i størst mulig grad å tilrettelegge sin virksomhet for personer med nedsatt funksjonsevne. Avgrensingen mot fritidssektoren bør ifølge FRIFO komme klarere frem i lovens § 2.

Justis- og politidepartementet (JD) slutter seg til utvalgets forslag om at loven ikke gjøres gjeldende for Svalbard og Jan Mayen, men at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse der. JD er også enig med utvalget i at likestillingsloven og diskrimineringsloven står i en litt annen stilling enn dette nye lovforslaget fordi det blant annet foreslås krav om tilrettelegging for funksjonshemmede. Departementet viser til at Svalbard er ikke ment å være et livløpssamfunn, og at dette blant annet innbærer at gamle og syke som ikke klarer seg uten hjelp fra samfunnet, må få de nødvendige tjenestene på fastlandet. Det vises til at man antakelig ikke vil kunne gjøre gjeldende det foreliggende lovforslaget fullt ut på Svalbard.

Stopp Diskrimineringen mener at lovens tilretteleggingsbestemmelser må gjelde norske skip og sivile luftfartøyer.

9.3.7 Departementets vurdering

9.3.7.1 Saklig virkeområde

Etter departementets syn er det behov for et helhetlig vern mot diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse.

Departementet mener i likhet med utvalget at loven bør gjelde på alle samfunnsområder der personer med nedsatt funksjonsevne risikerer å bli utsatt for diskriminering. Det er ingen god grunn til at en lov som retter seg mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke skal gjelde overalt der slik diskriminering kan forekomme. Etter forslaget her gjelder loven for arbeidslivet, næringslivet, utdanningssektoren, forvaltningsvirksomhet og ellers overalt hvor diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne kan tenkes å finne sted. Den samme løsning er valgt i likestillingsloven og i diskrimineringsloven. Dette betyr at loven vil få et videre anvendelsesområde enn EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet.

Departementet ser det som et mål å ha en helhetlig sivilrettslig regulering av diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne gjennom en generell lov som gjelder hele samfunnslivet. Dette vil være mest brukervennlig for dem som mener seg diskriminert. Både offentlige myndigheter og virksomheter, private virksomheter og privatpersoner må være forpliktet til å overholde lovens krav.

Etter departementets syn bør diskriminerings- og tilgjengelighetsloven også omfatte arbeidslivet. Departementet kan derfor ikke si seg enig med innvendingene fra Arbeidslivsorganisasjonen NAVO om at lovens virkeområde må avgrenses mot arbeidslivet. Ut fra opplysningshensyn og hensynet til harmoni mellom de ulike diskrimineringslovene, vil departementet foreslå en henvisning fra arbeidsmiljøloven til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. En slik henvisning avverger et dobbeltsporet system. Departementet viser til at det er samme løsning som er valgt i likestillingsloven og i diskrimineringsloven. Når det gjelder NAVOs synspunkt om at loven vil virke prosessdrivende, viser departementet til at uenighet om det forligger diskriminering skal kunne tas opp i et administrativt og lett tilgjengelig håndhevingsapparat, som også skal kunne bidra til å forlike partene. Departementet kan heller ikke se at lovstrukturen vil virke hemmende på målet om et inkluderende arbeids- og samfunnsliv.

I tråd med utvalgets forslag går departementet inn for å unnta familieliv og andre forhold av personlig karakter fra lovens virkeområde. En tilsvarende avgrensning mot familieliv og personlige forhold er inntatt i diskrimineringsloven. Individets rett til privatliv er vernet i flere internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av, jf. særlig EMK artikkel 8. Med familieliv forstår departementet de valg og handlinger som er en naturlig del av familielivet. Det bør generelt utvises varsomhet med å gripe inn i familiemessige anliggender og forhold av rent personlig karakter. For eksempel er utlån av private eiendeler, gaver og testamentariske disposisjoner av klart personlig karakter og bør falle utenfor lovens saklige virkeområde. Departementet mener også at valg av kunstnerisk uttrykk er av personlig karakter, men vil allikevel presisere at arkitektoniske løsninger er omfattet av loven. Det understrekes at departementet ikke ønsker å legitimere diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne selv om det skjer innen den enkelte familie eller vennekrets.

Det er også grunn til å peke på de bevismessige problemene. Det er ofte vanskelig å avdekke diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne innen familien, og i rent personlige livsforhold. Departementet vil påpeke at det vil være vanskelig å håndheve et diskrimineringsforbud i den private sfære. Departementet deler utvalgets oppfatning om at det ikke er hensiktsmessig å la virkeområdet omfatte forhold der loven uansett ikke kan håndheves, og der det vil være upraktisk, og til dels unødvendig, å la loven gjelde.

Et eksempel som illustrerer avgrensingen mot forhold av personlig karakter kan være utleie av bolig. Utleie av leilighet vil som utgangspunkt omfattes av loven selv om utleier ikke er en profesjonell, men en privatperson som ønsker seg en biinntekt. Derimot er valget av leietaker til ett rom i en leilighet der utleier selv bor, et valg av personlig karakter, beslektet med valg av venner og å invitere gjester i privat sammenheng. Denne formen for utleie er derfor ikke omfattet av loven. Det er et mer åpent spørsmål hvordan utleie av hybel i en del av en enebolig skal vurderes. Hvorvidt dette skal omfattes av avgrensningen vil måtte bero på en vurdering av de konkrete forhold.

Når det gjelder «andre forhold av personlig karakter» understreker departementet at det er grunn til å presisere at det ikke er tilstrekkelig for å unnta fra loven at det eksisterer et nært forhold mellom to mennesker. I enkelte tilfeller er det åpenbart at valg og handlinger overfor familiemedlemmer og andre nærstående bør omfattes av loven. For eksempel må en oppsigelse være omfattet av loven, selv om arbeidstakeren som blir oppsagt er en gammel kamerat av arbeidsgiveren. Tilsvarende vil en restauranteier som avviser gjester omfattes av loven selv om den som avvises er restauranteierens kusine. Det avgjørende vil være om den aktuelle situasjonen gjelder valg og handlinger av personlig karakter.

SAF påpeker også at private klubber bør omfattes av loven. Departementet er enig at private klubber i utgangspunktet bør omfattes av loven. Noe annet er klubber som har utelukkende privat karakter. Med privat karakter mener departementet at klubben ikke retter seg mot allmennheten. Et eksempel kan være en privat syklubb. Syklubben møtes uten offentlig innkalling og har ingen offisielle vedtekter. Denne syklubben vil ha en entydig privat karakter, slik at klubbens virksomhet faller utenfor lovens saklige virkeområde.

Departementet er uenig med Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) i at loven bør avgrenses mot fritidssektoren. Frivillige organisasjoner har en rekke aktiviteter rettet mot allmennheten, og loven bør i utgangspunktet også gjelde på dette området. Et eksempel kan være at en person blir trakassert på grunn av nedsatt funksjonsevne i forbindelse med aktiviteten som foregår i regi av organisasjonen. I kapittel 10.2.4.5 drøfter departementet rekkevidden av plikten til generell tilrettelegging (universell utforming) i relasjon til organisasjoner som retter sin virksomhet mot allmennheten.

Unntaket for familieliv og personlig forhold må tolkes snevert. Det vil som oftest være klart hva som faller innenfor familielivet. Forutsetningen er at det dreier seg om nære familiemedlemmer. Grensen mot personlige forhold er vanskeligere å trekke. Forhold som alene knytter til arbeidsliv, studier osv. vil ikke inngå i denne kategorien, og vil således være omfattet av loven. Grensen vil i stor utstrekning måtte trekkes i praksis, etter en helhetsvurdering av situasjonen.

9.3.7.2 Vernet personkrets

Departementet legger til grunn at vernet mot diskriminering skal være knyttet til nedsatt funksjonsevne og ikke til personer med nedsatt funksjonsevne eller til noen nærmere angitt gruppe. Departementet viser her til drøftelsen av diskrimineringsgrunnlag i kapittel 9.4.8. Selv om det legges til grunn en dynamisk forståelse av begrepet nedsatt funksjonsevne, legger departementet til grunn at det er personer med nedsatt funksjonsevne som vil ha nytte av vernet.

Juridiske personer

Utvalget har ikke behandlet spørsmålet om juridiske personer bør ha et vern, og høringsinstansene har heller ikke kommentert dette. Aktuelle juridiske personer kan være organisasjoner eller foreninger med medlemmer eller ansatte med nedsatt funksjonsevne. Videre kan organisasjoner som arbeider med personer med nedsatt funksjonsevne, men som ikke er medlemsbaserte, tenkes å ha behov for et vern etter loven her. En eventuell diskriminerende handling eller unnlatelse vil i slike tilfeller være rettet mot organisasjonen som sådan eller mot en ubestemt krets av dens medlemmer, ansatte mv.

I offentlig forvaltning vil forskjellsbehandling av juridiske personer på grunn av medlemmenes eller ansattes nedsatte funksjonsevne i utgangspunktet måtte anses som usaklig. Usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et forvaltningsvedtak blir kjent ugyldig, jf. myndighetsmisbrukslæren. Slike hensyn kan også bli ansett som usaklig etter privatrettslige prinsipper om likebehandling. Videre kan en juridisk person ha rettslig klageinteresse i forhold til forvaltningen og rettslig søksmålsinteresse i forhold til sivile søksmål for rettsapparatet. Juridiske personer vil for eksempel kunne kreve erstatning etter vanlige erstatningsrettslige prinsipper hvis det forligger skyld, årsakssammenheng og økonomisk tap.

Departementet har etter dette kommet til at det ikke er behov for å lovfeste noen særskilt beskyttelse for juridiske personer mot å bli diskriminert etter loven her. Juridiske personers behov for vern er allerede dekket opp i tilstrekkelig grad i dagens lovgivning. Det vises i denne sammenheng til at EUs rådsdirektiv 2000/78/EF ikke er til hinder for at lovens vernede personkrets begrenses til fysiske personer.

Enkelpersonforetak, selvstendig næringsdrivende mv.

Små foretak der eieren selv utfører alle eller størstedelen av virksomhetens oppgaver reiser også spørsmål i forhold til den vernede personkretsen. Det kan dreie seg om alt fra kiosker og små butikker til virksomheter innen liberale yrker som frisører, rørleggere eller snekkere. Diskriminering av slike virksomheter på grunn av nedsatt funksjonsevne vil etter departementets vurdering måtte betraktes som diskriminering av den enkeltpersonen som eier virksomheten og utfører virksomhetens oppgaver. Eieren vil i så fall være beskyttet av forbudet mot diskriminering i loven. Disse betraktninger er i samsvar med arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel 13, der selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere inngår i lovens vernede personkrets, jf. arbeidsmiljøloven § 13-2 annet ledd. Departementet legger til grunn at disse gruppene også vil være omfattet av den vernede personkretsen etter forslaget her.

Når det gjelder enkeltpersonforetak med flere ansatte, vil tilfeller der én av medarbeiderne diskrimineres i forbindelse med utførelse av oppgaver for virksomheten sidestilles med diskriminering av juridiske personer. Enkeltpersonforetaket vil da ikke være en del av den vernede personkretsen, men den aktuelle medarbeideren vil være vernet som enkeltindivid.

9.3.7.3 Ansvarssubjekter

Departementet er enig med utvalget i at både privatpersoner og virksomheter kan være ansvarlige for diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne.

Forslaget her definerer det saklige virkeområdet for loven vidt, ved at loven skal gjelde på alle samfunnsområder. Av dette følger for det første at fysiske personer vil være ansvarlige dersom de selv diskriminerer. Dette gjelder både i og utenfor arbeidslivet.

For det andre vil arbeidsgivere, både i det offentlige og i det private, kunne bli ansvarlige etter loven dersom en ansatt diskriminerer en student, kunde, klient eller liknende. Arbeidsgiveren kan også bli ansvarlig for innleide arbeidstakeres diskriminerende handlinger utad, jf. det alminnelige arbeidsgiveransvaret i norsk rett i skadeerstatningsloven (lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeerstatning) § 2-1.

For det tredje vil loven gjelde generelt for offentlige myndigheter, både statlige, fylkeskommunale og kommunale. Loven vil også gjelde for offentlig virksomhet av ulik art. Videre vil loven gjelde for offentlige myndigheter som ikke er underlagt regjeringen, slik som domstolene, og organer underlagt Stortinget, herunder Stortingets ombudsmann for forvaltningen og Riksrevisjonen. Her vil det være begrensninger på håndhevingsapparatets adgang til å ilegge reaksjoner, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) kapittel 8.2.4.3 på s. 65 flg.

Også skoler og andre utdanningsinstitusjoner vil kunne bli ansvarliggjort for diskriminering, både for diskriminering utøvd av lærere og elever imellom. Opplæringslova (lov 17. juni 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa) § 1-2 tredje ledd fastsetter at opplæringen i grunnskolen og i den videregående skolen skal fremme menneskelig likeverd og likestilling, åndsfrihet og toleranse, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar. Privatskolelova (lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot) § 5-2 slår fast at skolens styre er ansvarlig for at friskolens virksomhet drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Friskoleloven vil derfor også inkludere et ansvar for at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven overholdes.

Lovens ansvarssubjekter vil også kunne være andre private rettssubjekter som diskriminerer, så som private foretak uavhengig av ansvarsform, andelslag mv. Loven vil gjelde private organisasjoner, både næringslivsorganisasjoner og frivillige organisasjoner med ideelt formål. Det vil være styret eller andre som er ansvarlige i henhold til vedtektene eller annet styringsgrunnlag, som blir ansvarlige etter loven her. En forutsetning er at diskrimineringen har funnet sted i forbindelse med aktiviteter mv. i regi av virksomheten eller organisasjonen.

Særlig om arbeidsgivers ansvar ved trakassering

En arbeidsgiver vil for det første kunne holdes direkte ansvarlig for ulovlig trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne hvis han eller hun personlig eller i kraft av å være juridisk person trakasserer en ansatt. Videre vil arbeidsgiver som juridisk person kunne bli gjort ansvarlig for trakassering rettet mot en ansatt når trakasseringen er begått av andre arbeidstakere, kunder, klienter mv., så lenge trakasseringen har skjedd i arbeidslivet. Dette kan leses ut fra arbeidsmiljøloven kapittel 13, og vil bli videreført i loven her, jf. lovutkastets § 6 første ledd. Dessuten vil arbeidsgiver kunne bli holdt ansvarlig etter utkastets § 6 femte ledd, som oppstiller en særskilt plikt for arbeidsgivere til å forebygge og søke å hindre at trakassering etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skjer innenfor sitt ansvarsområde. Trakassering behandles nærmere i kapittel 9.8.7 nedenfor.

9.3.7.4 Geografisk virkeområde

Departementet er enig i utvalgets forslag om å begrense lovens anvendelsesområde til å gjelde i riket.

Departementet mener at det er behov for å skille mellom lovens diskrimineringsforbud, lovens bestemmelser om aktivitets- og rapporteringsplikt og lovens tilretteleggingsbestemmelser når det gjelder anvendelsen på Svalbard, Jan Mayen, den norske kontinentalsokkelen og på norske skip i utenriksfart og norske luftfartøyer i internasjonal trafikk. Det vises til at diskrimineringsloven og likestillingsloven gjelder for Svalbard, Jan Mayen, faste og flyttbare konstruksjoner på kontinentalsokkelen og på norske skip og luftfartøyer. Bestemmelsene om aktivitets- og rapporteringsplikt samt tilretteleggingsreglene i forslaget til diskriminerings- og tilgjengelighetslov står imidlertid i en særstilling, og det bør vurderes nærmere om denne delen av loven bør gjelde for disse områdene. Det vises til at Svalbard ikke er ment å være et livsløpssamfunn, og at det kan reises spørsmål om disse reglenes anvendelse på kontinentalsokkelen og på norske skip og luftfartøyer.

Departementet foreslår derfor at Kongen ved forskrift gis kompetanse til å bestemme om aktivitets- og rapporteringsplikt og tilgjengelighetsreglene får anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Spørsmålet om bestemmelsene om aktivitets- og rapporteringsplikt og tilgjengelighetsbestemmelsene bør gjelde for den norske kontinentalsokkelen og for norske skip og luftfartøyer uansett hvor de befinner seg, bør også avgjøres ved forskrift. Departementet foreslår etter dette at loven, med unntak av §§ 3, 9, 11 og 12 gjelder for Svalbard, Jan Mayen, på den norske kontinentalsokkelen, på norske skip og luftfartøyer uansett hvor de befinner seg.

Departementet foreslår også at det i virkeområdebestemmelsen gis adgang til å fastsette ved forskrift om at loven skal gjelde for utsendte arbeidstakere. Slik forskrift gis med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 1-7. Bestemmelsene om utsendte arbeidstakere er en del av Norges EØS-forpliktelse etter EUs parlaments- og rådsdirektiv 96/71/EF. Det vises til at en slik hjemmel vil samsvare med en tilsvarende regel i diskrimineringsloven § 3 tredje ledd og likestillingsloven § 2 fjerde ledd.

9.4 Diskrimineringsgrunnlaget ­nedsatt funksjonsevne

9.4.1 Innledning

De forholdene som skaper grunnlag for diskriminering utgjør diskrimineringsgrunnlaget. Dette kapittelet presiserer grunnlaget og avgrenser hva som fører til at en forskjellsbehandling faller inn under denne lovens forbud mot å diskriminere.

I dette kapittelet blir betydningen av et diskrimineringsvern, valg av begrepet nedsatt funksjonsevne og innholdet i begrepet nedsatt funksjonsevne drøftet. Videre blir omfanget av vernet diskutert.

9.4.2 Gjeldende rett

Det er ikke noe forbud mot diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne i Grunnloven. Det er heller ikke inntatt noe forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne i straffeloven eller i boliglovgivningen.

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) gir et vern mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av funksjonshemming. Av forarbeidene (Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) m.m.) kapittel 8.2.4.6 s. 31, fremgår det at det ikke er entydig hva som legges i begrepet funksjonshemming. Det vises til WHOs definisjon av handicap fra 1980, som omfatter en fysisk eller psykisk svekkelse («impairment») som får negativ betydning for utøvelsen av en aktivitet («disability»). Handicap foreligger ifølge WHO når den manglende evne til å utføre aktiviteten også svekker individets mulighet til å utøve en normal sosial rolle, for eksempel å delta i arbeidslivet. Funksjonshemming blir i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) definert av departementet i situasjoner hvor funksjonshemming oppstilles som grunn for forskjellsbehandling. Da må det både relateres til forholdet mellom fysisk/psykisk svekkelse og omgivelsene, og den fysiske eller psykiske svekkelse som sådan. Det vises også til at forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av funksjonshemming skal ramme rene fordommer mot personer med funksjonsnedsettelser.

Det finnes eksisterende lover i dag som omhandler personer med nedsatt funksjonsevne. Dette er for eksempel folketrygdloven (lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd) hvor formålet med stønader er å gi hel eller delvis kompensasjon for medlemmers nødvendige utgifter til helsetjenester ved blant annet sykdom, skade eller lyte. Sosialtjenesteloven (lov 13. desember 1991 nr. 81 om lov om sosiale tjenester m.v.) pålegger kommunene å ha visse helsetjenester for dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom eller funksjonshemming. Subjektet i disse lovene er personer med nedsatt funksjonsevne. De som ber om disse tjenestene må dokumentere at de har en medisinsk diagnose.

9.4.3 Internasjonale forpliktelser

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), artikkel 26 krever at lovgivningen skal forby forskjellsbehandling og sikre likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling. Det er lagt til grunn at nedsatt funksjonsevne («disability») faller inn under «stilling for øvrig».

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), artikkel 2 nr. 2 gir også et vern mot diskriminering. Det legges til grunn at «status for øvrig» omfatter funksjonshemning.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), artikkel 14 krever at konvensjonens rettigheter sikres uten diskriminering. Også her er nedsatt funksjonsevne («disability») antatt å falle inn under begrepet «annen status» i oppregningen av grunnlag.

I forslag til en FN konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne, som ble vedtatt av FNs hovedforsamling høsten 2006 defineres personer med funksjonsnedsettelse («disability») som:

«Persons with disabilities include those who have long-term physical, mental, intellectual, or sensory impairments which in interaction with various barriers may hinder their full and effective participation in society on an equal basis with others»

(FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 1).

Se nærmere omtale av konvensjonen i kapittel 5.2.4.

9.4.4 EU

EU har vedtatt lovgivning med forbud mot diskriminering, deriblant nedsatt funksjonsevne. I EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet, artikkel 1, er diskriminering på grunn av tro, alder eller seksuell orientering, samt nedsatt funksjonsevne («disability») omfattet.

EF-domstolen behandlet 11. juli 2006 sin første sak på grunnlag av dette direktivet (Case C-13/05). EF-domstolen forstår funksjonsnedsettelse som en begrensning/hemning som er et resultat av fysiske, mentale eller psykologiske funksjonsnedsettelser («impairments») og som hindrer personen fra å delta i yrkeslivet. Dette er etter domstolens oppfatning ikke det samme som sykdom. Domstolen mener videre at begrepet nedsatt funksjonsevne («impairments») i direktivet må antas å implisere en tilstand som vil vare over lang tid. En sak som gjelder arbeidstaker som blir sagt opp utelukkende på grunn av sykdom, faller derfor ikke inn under direktivet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne («disability»).

EF-domstolen mener at direktivet skal beskytte mot oppsigelse på grunn av funksjonsnedsettelse. Fordi det finnes lovmessig plikt til å tilrettelegge for personer med nedsatt funksjonsevne, kan ikke slik oppsigelse rettferdiggjøres med at arbeidstaker ikke er kompetent, har evner til eller er tilgjengelig for å utføre de sentrale funksjonene vedkommendes arbeid krever. Endelig mente EF-domstolen at sykdom som sådan ikke kan betraktes som et nytt grunnlag for diskriminering i tillegg til de som alt er nevnt i direktivet (kjønn, alder, seksuell legning, etnisk opprinnelse, religion og nedsatt funksjonsevne). Avgjørelsen gir ikke noen avklaring i forhold til hvorvidt kroniske sykdommer kan regnes som funksjonsnedsettelse.

9.4.5 Rettstilstanden i noen andre land

9.4.5.1 Dansk rett

Danmark har i lov om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet mv. (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v) anvendt nedsatt funksjonsevne («handicap») som et av diskrimineringsgrunnlagene. Denne loven gjennomfører EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet i dansk rett. Loven gir ingen definisjon av begrepet nedsatt funksjonsevne («handicap»). I forarbeidene (Forslag til Lov om ændring af lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. 2004/1 LSF 92) vises det til at det må kunne konstateres en fysisk, psykisk eller intellektuell funksjonsnedsettelse («funktionsnedsættelse») som medfører et kompensasjonsbehov for at den det gjelder skal kunne fungere på lik linje med andre borgere i en tilsvarende situasjon. Det fremgår videre at funksjonsevnen må vurderes opp mot evnen til å utføre det aktuelle arbeidet for å avklare om vedkommende har nedsatt funksjonsevne. I noen situasjoner vil manglende ferdigheter ikke kunne sidestilles med nedsatt funksjonsevne. Det vil mer være en konstatering av at den enkelte ikke oppfyller de nødvendige og rimelige krav som arbeidsgiveren stiller til sine ansatte for at disse skal kunne løse en oppgave.

9.4.5.2 Finsk rett

Finlands grunnlov verner mot diskriminering, blant annet på grunn av nedsatt funksjonsevne («handikapp»). Med utgangspunkt i EU-direktivene om likebehandling har Finland innført diskrimineringsvern gjennom Lov om likebehandling (Lagen om likabehandling 20.1.2004/21) som trådte i kraft 1. februar 2004. Diskrimineringsgrunnlagene er ikke uttømmende angitt. Dette vernet omfatter nedsatt funksjonsevne («funktionshinder»). Begrepet funksjonshinder er ikke presist definert i verken lovtekst eller lovforarbeider.

9.4.5.3 Svensk rett

I Sverige er vernet for personer med nedsatt funksjonsevne definert som et vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne («funktionshinder»). Dette vernet blir sikret gjennom tre sivilrettslige lover. Lov om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av nedsatt funksjonsevne (Lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbeidslivet på grund av funktionshinder), Lov om likebehandling av studenter i høyskole (Lag (2001:1286) om likebehandling av studenter i högskolan) og Lov om forbud mot diskriminering (Lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering). I lovforarbeidene i sistnevnte lov er nedsatt funksjonsevne («funktionshinder») ment å tolkes vidt og er i den samme lovens § 3 definert slik:

«varaktiga fysiska, psykiska eller begavningsmässiga begränsninger av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan forväntas uppstå»

(SOU 2002: 43 Ett utvidat skydd mot diskriminering, s. 155).

9.4.5.4 Irsk rett

I Irland gir lov om likebehandling i arbeidslivet (No. 21/1998 Employment Equality Act 1998) og lov om likebehandling i forbindelse med varer og tjenester (No. 8 of 2000 Equal Status Act 2000) et sivilrettslig vern mot diskriminering deriblant på grunn av blant annet nedsatt funksjonsevne («disability»).

Med nedsatt funksjonsevne («disability») forstås totalt eller delvis fravær av fysiske eller mentale funksjoner, inkludert en del av en persons kropp. Videre er kronisk sykdom, misdannelse, eller manglende læreevne eller kognitiv-, følelses- eller vurderingsevne også definert under nedsatt funksjonsevne. Diskrimineringsforbudet er ment å beskytte både der det faktisk foreligger en funksjonsnedsettelse, og ved tidligere, fremtidig eller antatt nedsatte funksjonsevne.

9.4.5.5 Britisk rett

Loven som gir et vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne i Storbritannia (Disability Discrimination Act (DDA)) gir et vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne («disability»). DDA, del 1, definerer funksjonsnedsettelse slik:

«[A] physical or mental impairment which has a substantial and long-term adverse effect on his ability to carry out normal day-to-day activities»

For å falle inn under definisjonen, må det foreligge en funksjonsnedsettelse («impairment») som har en nærmere bestemt virkning, dvs. en konsekvens for funksjonsnivået i den aktuelle situasjon. Ved mental funksjonsnedsettelse må det eksempelvis foreligge en anerkjent medisinsk lidelse. Det er dernest et krav om at konsekvensen må ha vart eller varer i minst 12 mnd.

9.4.5.6 Amerikansk rett

Den amerikanske diskrimineringsloven (Americans with Disability Act (ADA)) gir et vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne («disability»).

I kapittel 126 om like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne må flere vilkår være oppfylt for å falle inn under lovens vern:

I ADA kapittel 126 om like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne, er nedsatt funksjonsevne definert slik:

«The term «disability» means, with respect to an individual

1. physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major life activities of such individual;

2. a record of such impairment; or

3. being regarded as having such an impairment»

(ADA 1990, Chapter 126, sec.12102, section 2)

Nedsatt funksjonsevne blir her definert som fysisk og mental funksjonsnedsettelse som vesentlig begrenser, en eller flere sentrale aktiviteter, i den enkeltes liv. Videre må det bevises at det foreligger en anerkjent funksjonsnedsettelse for å inkluderes i diskrimineringsgrunnlaget.

9.4.5.7 Canadisk rett

I canadisk lovgivning brukes ulike begreper i bestemmelser om diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. I Grunnloven (Charter of Rights and freedoms) benyttes begrepet «mental or physical disability». På føderalt nivå blir begrepet «disability» brukt (Canadian Human Rights Act), mens delstatsnivået, for eksempel delstaten Quebec, bruker begrepet «handicap» om funksjonsnedsettelse (Quebec Charter of Human Rights and Freedoms). Det er ikke noen realitetsforskjell i definisjonen av disse to begrepene. Canadian Human Rights Act definerer begrepet nedsatt funskjonsevne slik:

«disability» means any previous or existing mental or physical disability and includes disfigurement and previous or existing dependence on alcohol or a drug»

(Canadian Human Rights Act, section 25 (2))

Supreme Court har slått fast at «disability» eller «handicap» omfatter midlertidig, usynlig og antatt funksjonsnedsettelse, det er effekten og ikke den biologiske årsaken som er det sentrale, jf. Quebec (Commission des droit de la personne et des droits de la jeunesse) v. Montréal (City) 2000 SCC 27.

9.4.5.8 Australsk rett

Definisjonen av nedsatt funksjonsevne i den australske diskrimineringsloven (Disability Discrimination Act (DDA)) er nærmest likelydende med definisjonen i den amerikanske loven Americans with Disability Act (ADA). Nedsatt funksjonsevne må forstås som totalt eller delvis fravær av fysiske eller mentale funksjoner, inkludert en del av en persons kropp. Videre er kronisk sykdom, misdannelse, eller manglende læreevne eller kognitiv-, følelses- eller vurderingsevne også definert under nedsatt funksjonsevne. Et særtrekk er imidlertid at loven gir en vid definisjon av diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne. Vernet omfatter diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelser som eksisterer, tidligere har eksistert, kan oppstå i fremtiden, som antas å eksistere, samt et vern mot diskriminering knyttet til visse andre personers nedsatte funksjonsevne.

9.4.6 Utvalgets forslag

Diskrimineringsgrunnlaget er behandlet i kapittel 10.4 på s. 160 - 167 i utredningen. Utvalget gjør dessuten rede for sitt verdigrunnlag og sin begrepsforståelse i kapittel 3 på s. 36 - 39 i utredningen.

9.4.6.1 Nedsatt funksjonsevne som ­nøkkelbegrep

Utvalget foreslår at det beskyttede diskrimineringsgrunnlaget skal være nedsatt funksjonsevne. Utvalget legger til grunn at funksjonsnedsettelse og nedsatt funksjonsevne er synonyme og nøytrale betegnelser på individets kroppslige, psykiske og kognitive forutsetninger, men foretrekker nedsatt funksjonsevne i språklig sammenheng. Nedsatt funksjonsevne foreligger ifølge utvalget også når en kroppsdel eller en av kroppens fysiske eller kognitive funksjoner er tapt, skadet og på en eller annen måte nedsatt.

Utvalget definerer funksjonshemming som en deltakelsesbegrensning som kan oppstå i individets møte med samfunnet, og som kan knyttes til nedsatt funksjonsevne. Ifølge utvalget er begrepet funksjonshemming mindre egnet å bruke i en juridisk sammenheng på grunn av det relative og relasjonelle innholdet i begrepet.

Utvalget viser til at begrepet nedsatt funksjonsevne også ble brukt i St.meld. nr. 40 (2002-2003) om nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Utvalget mener etter en samlet vurdering at begrepet nedsatt funksjonsevne er det mest hensiktsmessige. Det må ifølge utvalget foretas en nærmere vurdering av om det har skjedd diskriminering, trakassering eller om det foreligger grunn for individuell tilrettelegging konkret ut fra den aktuelle funksjonsnedsettelsen og situasjonen.

Det sentrale spørsmålet i hver enkelt sak skal være om den aktuelle handlingen utgjør diskriminering, og om det er årsakssammenheng mellom nedsatt funksjonsevne og diskriminering. Det er ifølge utvalget ikke aktuelt å benytte et diskrimineringsgrunnlag som henspeiler på en avgrenset personkrets eller gruppe. Utvalget har studert ulike lands tilnærming i valg av diskrimineringsgrunnlag på dette området. Utvalget viser til to løsninger. USA og Storbritannia har valgt en medisinsk tilnærming hvor det kreves at den nedsatte funksjonsevnen medfører vesentlige begrensninger for individet i forhold til sentrale aktiviteter i livet. Canada, Irland og Australia har valgt en videre definisjon hvor fokuset er på den diskriminerende handlingen og årsakssammenheng i forhold til den nedsatte funksjonsevnen.

9.4.6.2 Nærmere om innholdet i begrepet nedsatt funksjonsevne

Utvalget ser ingen grunn til å skille mellom de ulike typer nedsatt funksjonsevne. Nedsatt funksjonsevne omfatter ifølge utvalget fysiske, psykiske, og kognitive funksjoner. Utvalget viser til at fysiske funksjoner kan sies å være for eksempel bevegelses-, syns-, eller hørselsfunksjon. Psykiske funksjoner kan defineres som for eksempel sykdommer og tilstander som ikke direkte har konsekvenser for kognitive funksjoner. Eksempler på kognitive funksjoner er ifølge utvalget redusert evne til mentale prosesser som språk, hukommelse, informasjonsbearbeidelse, problemløsning og ervervelse av kunnskap og erfaringer.

I tillegg til å vurdere om det er manglende fysiske, psykiske, og kognitive funksjoner mener utvalget at flere forhold kan vurderes for å avgrense omfanget av diskrimineringsgrunnlaget. Utvalget viser til at disse forholdene er naturlige å vurdere i den enkelte sak. Forhold som ifølge utvalget kan vurderes, er varighet og alvorlighetsgrad, vilje og atferd, utseendemessige forhold, kvalifikasjoner og forhold til andre diskrimineringsgrunnlag.

Utvalget mener at det ikke bør oppstilles krav om alvorlighetsgrad eller varighet for at en funksjonsnedsettelse skal omfattes av diskrimineringsvernet. Utvalget påpeker imidlertid at enkelte svingninger i funksjonsevnen kan være av forbigående karakter og/ eller så bagatellmessige at det ikke er naturlig å bruke betegnelsen funksjonsnedsettelse. Et eksempel på dette er kortvarige sykdommer som influensa. Utvalget legger videre til grunn at jo kortere tid funksjonsevnen er nedsatt, jo mindre sannsynlig er det at diskriminering vil skje på grunnlag av dette. Utvalget fremhever samtidig at grad og varighet av en funksjonsnedsettelse åpenbart er relevant ved den nærmere vurderingen av om det foreligger diskriminering.

Etter utvalgets syn er vilje og atferd også forhold som det er aktuelt å vurdere. Utvalget har ikke avgrenset diskrimineringsvernet mot selvpåført nedsatt funksjonsevne, og viser til at årsaken til den nedsatt funksjonsevnen ikke er relevant for vurderingen av om diskriminering har funnet sted. Noen former for nedsatt funksjonsevne gir utslag i atferd som i liten eller ingen grad påvirkes av viljen. I den grad atferd er utslag av nedsatt funksjonsevne, og ikke er styrt av viljen, anser utvalget atferden for å være en del av den nedsatte funksjonsevne. Eksempler på funksjonsnedsettelser hvor denne problemstillingen er aktuell er Tourettes syndrom og ADHD (Attention Deficit Hyperactivity Disorder).

Utvalget foreslår at diskrimineringsbeskyttelsen også skal omfatte personer med nedsatt funksjonsevne som kan ha en atferd som oppfattes som problematisk og som kan bryte straffesanksjonerte normer. Diskrimineringsgrunnlaget i denne loven er nedsatt funksjonsevne, og kan man vise til diskriminering på det grunnlaget er man vernet av loven. Ifølge utvalget vil for eksempel en blind alkoholiker som blir diskriminert fordi han er blind stå i samme stilling som diskriminering av andre blinde. Utvalget mener at fysisk og psykisk avhengighet av rusmidler kan regnes som en funksjonsnedsettelse, men avhengigheten bør ifølge utvalget avgrenses mot viljebestemt atferd, som ikke er omfattet. Det vil for eksempel si at dersom en person begår vinningskriminalitet for å dekke rusmiddelmisbruk må dette behandles strafferettslig på like linje med andre som begår vinningskriminalitet.

Utseendemessige forhold skal ifølge utvalget i utgangspunktet ikke alene omfattes av vernet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Utvalget sier blant annet at overvekt er et utseendemessig forhold som ikke naturlig kan regnes som nedsatt funksjonsevne. Kraftig overvekt kan imidlertid forårsake en rekke funksjonsnedsettelser. Ifølge utvalget kan imidlertid utseende noen ganger, for eksempel brannskadet hud, være den nedsatte funksjonsevnen. Utseendemessige forhold kan også være et resultat av visse syndromer. I slike tilfeller er det ifølge utvalget ikke naturlig å skille mellom selve funksjonsnedsettelsen og de nødvendige utslagene.

Utvalget viser til at nedsatt funksjonsevne må avgrenses mot kvalifikasjoner. Egenskaper som er tillært, faller ifølge utvalget derfor ikke inn under diskrimineringsvernet.

Utvalget ser det ikke som nødvendig å foreta en klar avgrensning opp mot andre grunnlag. Utvalget viser til at felles håndheving i praksis vil gi et fokus på om det har skjedd en diskriminering på grunn av kjønn, hudfarge eller nedsatt funksjonsevne eller en kombinasjon av flere grunnlag. Forholdet til andre grunnlag som ikke nyter tilsvarende beskyttelser, vil ifølge utvalget kunne ha større betydning, men utvalget antar at slike avgrensningsproblemer ikke kan unngås så lenge diskrimineringslovgivningen differensierer ulike grunnlag, se nærmere utredningens kapittel 10.4.4.6.

9.4.6.3 Nærmere om eksisterende, tidligere, fremtidig og antatt nedsatt funksjonsevne, samt andres nedsatte funksjonsevne

Et flertall av utvalget (medlemmene Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) foreslår en presisering av diskrimineringsforbudets rekkevidde slik at forbudet rammer diskriminering på grunnlag av funksjonsevne som er nedsatt, har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt eller antas å være nedsatt, samt diskriminering på grunnlag av andre personers nedsatte funksjonsevne.

Flertallet peker for det første på at funksjonsevnen ikke er konstant, men at den kan være nedsatt i kortere eller lengre tid. Videre kan nedsatt funksjonsevne i noen tilfeller være usynlig, noe som gjør at diskriminering på grunnlag av antakelser om funksjonsnedsettelser bør være inkludert i vernet. Siden funksjonsevnen kan være nedsatt i kortere eller lang tid, mener flertallet at diskriminering på grunn av tidligere nedsatt funksjonsevne bør vær omfattet. Videre foreslår flertallet at diskrimineringsvernet skal omfatte diskriminering på grunnlag av andres nedsatte funksjonsevne. Jo fjernere forholdet er mellom en person og funksjonsnedsettelsen, dess mindre sannsynlig er det imidlertid at funksjonsnedsettelsen er årsak til den dårligere behandlingen.

Ifølge utvalget er tilretteleggingsbestemmelsene bare rettet mot mennesker som har nedsatt funksjonsevne. Den foreslåtte presiseringen i lovteksten er derfor ikke ment å anvendes ved diskriminering i form av manglende generell eller individuell tiltrettelegging.

Et mindretall (medlemmene Moshuus og Strøm) går mot flertallets forslag til presisering i lovteksten. Mindretallet viser til at situasjonene flertallet trekker frem vil være helt spesielle tilfeller, som kun unntaksvis vil være omfattet av vernet. Ifølge mindretallet er det et feil signal å fremheve slike unntakssituasjoner i lovteksten, når lovteksten for øvrig ikke innholder noen nærmere definisjon av nedsatt funksjonsevne. Mindretallet viser til at diskrimineringsloven heller ikke nevner disse situasjonene i lovteksten.

9.4.7 Høringsinstansenes syn

9.4.7.1 Om diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne

Justis- og politidepartementet (JD), Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Blindeforbund m.fl. støtter utvalgets forslag til diskrimineringsgrunnlag og bruken av begrepet nedsatt funksjonsevne. Disse høringsinstansene støtter utvalgets forståelse om at det er den diskriminerende handlingen som skal være i fokus, og ikke medisinske egenskaper ved individet eller en bestemt personkrets. Andelslag for borgerstyrt personlig assistanse (ULOBA) gir uttrykk for at det vil være umulig å foreta en opplistning av hvem som faller inn under begrepet nedsatt funksjonsevne. ULOBA viser til at eksemplene som gis av utvalget er klargjørende for forståelsen av diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne.

Flere høringsinstanser, blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Regjeringsadvokaten og Utledningsdirektoratet (UDI) etterlyser en definisjon av nedsatt funksjonsevne i lovteksten.

NHO og HSH mener at begrepet «nedsatt funksjonsevne» må defineres i lovteksten. De viser til at begrepet er tolket for vidt av utvalget og foreslår at begrepet innsnevres i definisjon ved at det kreves en viss varighet og alvorlighetsgrad av den nedsatte funksjonsevnen. NHO mener at begrepet «orienterings- og bevegelseshemmede», som brukes i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) er mer dekkende for målgruppen enn begrepet nedsatt funksjonsevne. Etter Regjeringsadvokaten syn bør det av hensyn til klarhet for både rettighets- og pliktsubjekter etter loven, fremgå klarere av lovteksten hva som menes med nedsatt funksjonsevne. En presisering av hvilke funksjonsnedsettelser som omfattes er i følge Regjeringsadvokaten sentralt for å klargjøre virkeområdet for de andre bestemmelsene i loven. Regjeringsadvokaten viser til at det ved vurdering av om diskrimineringsforbudet er overtrådt, må vurderes om personen som hevder seg diskriminert har nedsatt funksjonsevne, og dermed er diskriminert på grunn av dette. UDI mener at hensynet til brukervennlighet tilsier at det gis en definisjon av nedsatt funksjonsevne i lovteksten.

Flere høringsinnstanser har kommentert manglende fokus på enkeltgrupper i utvalgets beskrivelse av nedsatt funksjonsevne. Autismeforeningen etterlyser en utdypning i proposisjonen om at diagnoser i autismespekteret omfattes av begrepet nedsatt funksjonsevne. Ryggforeningen savner omtale av gruppen med nedsatt sitte- og bæreevne som følge av rygglidelser, og viser til utredningens kommentarer hvor nedsatt funksjonsevne er definert til «Nedsatt funksjonsevne omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner. Fysiske funksjoner er for eksempel bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon». For å unngå fremtidige tolkningsproblemer foreslås at fysiske funksjoner skal presiseres til å omfatte også sittefunksjonen.

UDI peker på behov for å avklare hva som er diskriminering på grunn av etnisitet og språk, og hva som eventuelt er diskriminering på grunn av nedsatt kommunikasjonsevne.

9.4.7.2 Nærmere om eksisterende, tidligere, frem­tidig og antatt nedsatt funksjonsevne, samt andres nedsatte funksjonsevne

Justis- og politidepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens råd for funksjonshemmede, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Dysleksiforbundet i Norge, Hørselshemmedes Landsforbund (HLF), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Norges Handikapforbund (NHF) m.fl. støtter flertallets forslag om at diskrimineringsforbudet skal omfatte eksisterende, tidligere, fremtidig og antatt nedsatt funksjonsevne, samt andre personers nedsatte funksjonsevne. JD viser til at det er behov for å sikre at det er klarhet og forutberegnlighet, og støtter at det er nødvendig å presisere rekkevidden av vernet i lovteksten. JD etterlyser samtidig en fyldigere omtale av alternativet «andre personers nedsatte funksjonsevne».

FFO, Dysleksiforbundet, HLF, LHL og NHF m.fl. påpeker at det er et mål å stadfeste hvilken type diskriminering som er forbudt. Disse høringsinstansene viser til at personer med nedsatt funksjonsevne er en svært stigmatisert gruppe, og at det er viktig å slå ned på diskriminering hvor kjennetegn eller mistanke om funksjonsnedsettelse fører til usaklig forskjellsbehandling. Det vises eksempelvis til at foreldre kan bli diskriminert i arbeidslivet ved mistanke om ekstra fravær grunnet at de har barn med nedsatt funksjonsevne. Disse høringsinstansene viser også til at Canada og Australia har et tilsvarende diskrimineringsvern.

NHO, HSH, KS, NAVO og Advokatforeningen støtter mindretallets forslag om tidligere, eksisterende, fremtidig og antatt nedsatt funksjonsevne, samt andre personers nedsatte funksjonsevne, ikke bør inntas i lovteksten, og viser til mindretallets begrunnelse for dette. KS mener at denne oppramsingen av helt spesielle situasjoner ikke bør inngå i lovteksten, men heller fremgå av forarbeidene. Advokatforeningen mener at flertallets forslag gir liten eller ingen veiledning. Advokatforeningen viser også til at forslaget ikke gir svar på en rekke øvrige avgrensninger knyttet til funksjonsnedsettelsen. KS og NHO fremfører liknende synspunkter.

9.4.8 Departementets vurdering

9.4.8.1 Nedsatt funksjonsevne som nøkkelbegrep

Departementet foreslår i likhet med utvalget at loven skal forby diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Departementet viser til St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, som innførte et fokusskifte i politikken - fra en biologisk-medisinsk forståelse av funksjonshemming til en relasjonell forståelse. Departementet mener at begrepet funksjonshemming er lite egnet å bruke som begrep for å definere diskrimineringsgrunnlaget i loven, og velger å bruke begrepet nedsatt funksjonsevne. Med nedsatt funksjonsevne menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser pga. allergi, hjerte- eller lungesykdommer. I en juridisk sammenheng er det nødvendig å vurdere funksjonsnivå opp mot den enkelte situasjon.

Funksjonshemmingen oppstår når det er et gap mellom individets forutsetninger og omgivelsenes krav. Den relasjonelle forståelsen går ut på at opplevelsen av å være funksjonshemmet avhenger av funksjonsnedsettelse og krav til funksjonsnivå i den gitte situasjonen. I St.meld. nr. 40 (2002-2003) ble det gitt uttrykk for at det ikke er en selvfølge at personer med nedsatt funksjonsevne blir funksjonshemmet, og at en funksjonsnedsettelse ikke behøver å resultere i begrensninger i samfunnsmessig deltakelse. Begrepet nedsatt funksjonsevne og funksjonsnedsettelse er å regne som synonymer.

Departementet viser til at begrepet nedsatt funksjonsevne som diskrimineringsgrunnlag har støtte blant høringsinstansene, blant annet Justis- og politidepartementet, Statens råd for funksjonshemmede og interesseorganisasjoner for funksjonshemmede. Å rangere de ulike formene for nedsatt funksjonsevne er noe departementet ikke går inn for. Diskrimineringsvernet vil ikke være reservert for en bestemt gruppe mennesker som har nedsatt funksjonsevne. Det avgjørende er om det har skjedd diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Departementet støtter utvalget i at det ikke er hensiktsmessig å innta en definisjon av nedsatt funksjonsevne i lovteksten, og går dermed mot synspunktene fra Regjeringsadvokaten, NHO, HSH, KS m.fl., som etterlyser en slik definisjon. Etter departementets syn vil lovforarbeider og praksis tydeliggjøre hvordan diskrimineringsgrunnlaget skal tolkes. Dette er i tråd med mange av de øvrige høringsinstansenes synspunkt, deriblant ULOBA, som viser til at det vil være tilnærmet umulig å foreta en opplisting av hva som faller inn under diskrimineringsvernet i lovteksten, og at eksempler i forarbeidene er klargjørende.

Når det gjelder synspunktene fra NHO og HSH om at det bør stilles krav til funksjonsnedsettelsens varighet og alvorlighetsgrad, er departementet ikke enig i deres vurdering. Et slikt krav vil være en uønsket innsnevring av lovens anvendelsesområde. Det er likevel naturlig å vurdere varighet og alvorlighetsgrad i det enkelte tilfellet. For eksempel vil det være forskjell om en har brukket et ben og går på krykker en kort periode, eller om en har revmatisme og går med krykker til daglig og av og til bruker rullestol.

Departementet er enig med utvalget i at det er viktig å ha fokus på nedsatt funksjonsevne i den enkelte situasjon og ikke på diagnose og en medisinsk forståelse av nedsatt funksjonsevne. Likestillingsloven anvender eksempelvis den egenskap som forårsaker diskrimineringen som grunnlag, nemlig kjønn, og ikke vern for en bestemt gruppe med visse kjennetegn, som kvinner eller menn.

Erfaringene fra USA og Storbritannia viser at avgrensning av diskrimineringsvernet til en bestemt personkrets medfører en risiko for at personer som burde vært inkludert i vernet, blir holdt utenfor. Diskrimineringsgrunnlaget bør derfor ikke utformes slik at det blir en «sak i saken» om personen faller innenfor eller utenfor en personkrets som skal ha et diskrimineringsvern. I disse landene er det krav om at den nedsatte funksjonsevnen skal medføre en vesentlig begrensning for individet i aktiviteter som står sentralt i livet. Departementet understreker på denne bakgrunn viktigheten av at det ikke må føres bevis for fysiske og andre mangler knyttet til nedsatt funksjonsevne og utfordringer knyttet til dette for at det skal kunne fastslås at diskriminering har funnet sted. Departementet viser til at strenge krav på dette området knyttet til medisinske diagnoser, varighet og alvorlighetsgrad kan føre til en ydmykende praktisering av vernet der den som mener å være diskriminert, må avdekke og føre bevis for kroppslige forhold framfor å fokusere på den diskriminerende handlingen.

9.4.8.2 Nærmere om innholdet i begrepet nedsatt funksjonsevne

Departementet ser i likhet med utvalget ingen grunn til å skille mellom ulike former for nedsatt funksjonsevne. Departementet støtter utvalgets presisering av at diskrimineringsgrunnlaget omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner. Departementet viser i likhet med utvalget til at fysiske funksjoner for eksempel kan være bevegelses-, syns-, eller hørselsfunksjon. Videre støtter departementet utvalgets forståelse om at nedsatt funksjonsevne kan omfatte psykiske lidelser som sykdommer og tilstander som ikke direkte har konsekvenser for kognitive funksjoner. Nedsatt kognitiv funksjonsevne som innebærer redusert evne til mentale prosesser som språk, hukommelse, informasjonsbearbeidelse, problemløsning og ervervelse av kunnskap og erfaringer er også omfattet.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke støtte forslaget fra NHO om å definere nedsatt funksjonsevne som orienterings- og bevegelseshemming. Departementet mener at en slik definisjon vil være for snever, og at den vil utelukke mange former for nedsatt funksjonsevne som det er naturlig å inkludere i diskrimineringsvernet.

Enkelte høringsinstanser viser til at deres hindringer i liten grad er nevnt gjennom eksempler. Departementet viser til at diagnoser innenfor autismespekteret og sittehemminger er omfattet av begrepet nedsatt funksjonsevne. Videre vil kroniske sykdommer også kunne omfattes av begrepet nedsatt funksjonsevne.

Varighet og alvorlighetsgrad

Departementet støtter utvalget i at varighet og alvorlighetsgrad må vurderes i hvert enkelt tilfelle med tanke på om det er skjedd diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Departementet følger utvalget i å ikke avgrense grunnlaget i lovteksten, ved å definere varighet og grad av nedsatt funksjonsevne. Departementet støtter således ikke NHOs forslag om å presisere varighet og alvorlighetsgrad ved å definere nedsatt funksjonsevne i lovteksten. En slik presisering vil gjøre diskrimineringsgrunnlaget snevert, samt kunne bidra til å fokusere i større grad på hvorvidt vedkommende har nedsatt funksjonsevne fremfor den diskriminerende handlingen. Departementet legger til grunn at det naturlig vil avklares hvorvidt det har forekommet diskriminering i den enkelte sak, ved at fokuset er på selve diskrimineringen og årsakssammenhengen mellom krav til funksjonsevne og funksjonsnedsettelsens varighet og/eller alvorlighetsgrad. I likhet med utvalget mener departementet at det må forutsettes at nedsatt funksjonsevne ikke omfatter forbigående og helt bagatellmessige forhold som ikke påvirker funksjonsevnen i nevneverdig grad. Etter departementets syn er det viktige å sikre en vurdering i hver sak hvor fokus blir på den påståtte diskrimineringen og ikke den enkeltes medisinske tilstand.

Vilje og atferd

Departementet foreslår i likhet med utvalget at vilje og atferd også er et forhold det er naturlig å vurdere i forbindelse med spørsmålet om diskriminering har forekommet. Årsaken til den nedsatte funksjonsevnen er etter departementets syn irrelevant ved vurderingen av om den nedsatte funksjonsevnen er omfattet av diskrimineringsgrunnlaget. Departementet mener at selvpåført nedsatt funksjonsevne er omfattet av diskrimineringsgrunnlaget. Det betyr for eksempel at skader etter idrett eller usunn livsstil ikke skal påvirke vurdering av den nedsatte funksjonsevnen og diskrimineringsspørsmålet.

Departementet støtter utvalgets vurdering om at det er forskjell på atferd som skyldes nedsatt funksjonsevne og viljebestemt atferd. Dette vil blant annet kunne få konsekvenser for personer med Tourettes syndrom. Personer med denne funksjonsnedsettelsen kan ha ufrivillige rykninger og atferd som oppfattes som negativ av omgivelsene. I den grad atferd er et utslag av nedsatt funksjonsevne og ikke vilje, mener departementet at denne atferden må oppfattes som en del av funksjonsnedsettelsen.

I spørsmålet om alkoholikere og narkomane skal være omfattet av diskrimineringsvernet støtter departementet utvalget i at diskrimineringsbeskyttelsen omfatter enhver som er diskriminert på grunn av nedsatt funksjonsevne. Dersom de kan vise til at de er diskriminert på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, er de også omfattet av vernet.

Om avhengighet av rusmidler omfattes av begrepet nedsatt funksjonsevne er et annet spørsmål. Etter departementets vurdering kan fysisk og psykisk avhengighet av rusmidler innebære nedsatt funksjonsevne og således omfattes av diskrimineringsvernet. Det vil imidlertid ikke alltid være slik. Departementet går i likhet med utvalget inn for at avhengighet må avgrenses mot viljebestemt atferd, noe som blant annet innebærer at diskrimineringsvernet ikke gir noen beskyttelse mot for eksempel straffeforfølging, dersom personen har begått for eksempel vinningskriminalitet.

Seksuelle forhold reiser også spørsmål, men det foreliggende lovforslaget omfatter ikke diskriminering på andre grunnlag enn nedsatt funksjonsevne. Departementet legger etter dette til grunn at seksuelle forhold i seg selv ikke omfattes av diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne.

Utseendemessige forhold

Departementet støtter utvalgets forslag om at utseendemessige forhold i seg selv i utgangspunktet ikke skal falle inn under diskrimineringsvernet. Men noen forhold ved utseende faller inn under diskrimineringsgrunnlaget. Det kan ifølge departementet for eksempel være noen utseendemessige forhold som er en konsekvens av en sykdom eller nedsatt funksjonsevne.

Departementet vil ikke utelukke at noen ytre trekk unntaksvis i seg selv kan regnes som nedsatt funksjonsevne, for eksempel brannskadet hud. I likhet med at utseendemessige forhold ikke nødvendigvis regnes som nedsatt funksjonsevne mener departementet at for eksempel overvekt ikke naturlig regnes som nedsatt funksjonsevne. Overvekt kan imidlertid forårsake en rekke funksjonsnedsettelser som vil innebære nedsatt funksjonsevne og således være omfattet av diskrimineringsvernet.

Forholdet til andre diskrimineringsgrunnlag

Denne loven omfatter diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Utover det som er drøftet her, vil rettspraksis kunne vise hvordan vernets rekkevidde skal tolkes i enkelte saker, og definere virkeområdet for andre bestemmelser i loven. Departementet viser til at det må foretas en konkret vurdering av årsaksforholdene i hvert enkelt tilfelle.

9.4.8.3 Nærmere om eksisterende, antatt, tidligere og fremtidig nedsatt funksjonsevne, samt forhold til person med nedsatt funksjonsevne

Departementet støtter flertallets forslag om at eksisterende, antatt, tidligere og fremtidig nedsatt funksjonsevne, samt relasjon til person med nedsatt funksjonsevne skal omfattes av diskrimineringsgrunnlaget.

Departementet viser til drøftelsen over av begrepet nedsatt funksjonsevne, og legger til grunn at den er relevant for diskriminering på grunn av eksisterende nedsatt funksjonsevne. Departementet antar i likhet med utvalget at det i de fleste tilfeller hvor diskriminering blir vurdert vil være eksisterende nedsatt funksjonsevne som er grunnlaget.

Etter departementets syn er det av klarhetshensyn viktig å presisere omfanget og rekkevidden av diskrimineringsvernet på dette punkt i lovteksten. Dette synet får støtte fra Justis- og politidepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens råd for funksjonshemmede, YS, FFO m.fl. Fokuset må være på den enkelte diskriminerende handlingen og årsakssammenhengen til den nedsatte funksjonsevne uavhengig av om det nødvendigvis er en eksisterende nedsatt funksjonsevne. Departementet er enig med blant annet FFO i at personer med nedsatt funksjonsevne i mange situasjoner blir stigmatisert, og at dette forslaget vil definere at usaklig forskjellsbehandling på bakgrunn av eksisterende, tidligere, fremtidig og antatt nedsatt funksjonsevne skal være forbudt.

Departementet viser til at signaleffekten av en presisering av rekkevidden av diskrimineringsgrunnlaget i lovteksten, samt de positive erfaringene fra land som Irland, Canada og Australia og støtter utvalgets flertall på dette punktet.

Funksjonsevne som antas å være nedsatt

En persons funksjonsevne kan være nedsatt i kortere eller lengre tid, og funksjonsevnen er ikke nødvendigvis konstant. Nedsatt funksjonsevne skiller seg slik ut fra en del andre diskrimineringsgrunnlag, som kjønn og hudfarge. At en funksjonsnedsettelse kan være usynlig, åpner etter departementets vurdering for muligheter for diskriminering på grunn av antakelser om nedsatt funksjonsevne.

Et eksempel på diskriminering på grunn av antatt nedsatt funksjonsevne er antakelser om fremtidige sykdomsutvikling hos en person som er hiv-positiv. En slik antakelse om fremtidig nedsatt funksjonsevne kan i dette tilfellet ha like diskriminerende virkning, som det å bli diskriminert på grunn av eksisterende nedsatt funksjonsevne. Et annet eksempel er en arbeidsgiver som legger feilaktig til grunn at en overvektig arbeidssøker har mye sykdom og fravær og avviser vedkommende uten saklig grunn. Departementet mener derfor at antatt nedsatt funksjonsevne bør omfattes av vernet mot diskriminering.

Funksjonsevne som har vært nedsatt

Tidligere nedsatt funksjonsevne er noe som kan påvirke og medføre diskriminering. Et eksempel er diskriminering i arbeidslivet på grunn av høyt fravær hos en arbeidstaker ved tidligere sykdom. Andre eksempler er dårligere behandling av en person på grunn av at vedkommende tidligere har hatt en psykisk lidelse eller at vedkommende har hatt kreft. Etter departementets syn er det viktig å synliggjøre at funksjonsevne som har vært nedsatt, er omfattet av diskrimineringsvernet.

Funksjonsevne som vil kunne bli nedsatt

Utviklingen innen medisinsk diagnostikk og gentesting mv. er omfattende, og kunnskap om fremtidig risiko mv. kan føre til økt fare for diskriminering. Et eksempel kan være at en arbeidsgiver har informasjon om ansattes gener og fremtidige sykdommer og bruker denne informasjonen til å diskriminere i et ansettelsesforhold eller lignende. Et annet eksempel kan være en kronisk sykdom som pr i dag ikke gir vesentlige symptomer, men som oftest har en progredierende eller fremadskridende sykdomsutvikling. Departementet mener at det vil være et behov for diskrimineringsvern også i slike tilfeller, og foreslår derfor at diskrimineringsforbudet skal omfatte diskriminering på grunn av fremtidig nedsatt funksjonsevne og tas inn i lovteksten.

Diskriminering på grunn av en forhold til en person med nedsatt funksjonsevne

Departementet foreslår å inkludere diskriminering på grunn av forhold til en person med nedsatt funksjonsevne i diskrimineringsvernet. Departementet mener at personer som er i en omsorgssituasjon, eller som lever tett inn på personer med nedsatt funksjonsevne, kan være utsatt for diskriminering og har behov for et diskrimineringsvern. Departementet er av den oppfatning at jo fjernere tilknytningen er mellom den med nedsatt funksjonsevne og den berørte, desto mindre sannsynlighet er det for diskriminering. En slik bestemmelse vil kunne ha stor betydning i forhold til diskriminering i arbeidslivet. Eksempelvis kan en arbeidstaker oppleve å bli forbigått i en ansettelse grunnet arbeidsgivers frykt for høyt fravær grunnet at arbeidstakeren har barn, ektefelle, eller andre pårørende med nedsatt funksjonsevne. Et annet eksempel på slik diskriminering kan være at en person ikke får leie en bolig fordi vedkommende har familiemedlemmer med nedsatt funksjonsevne. Videre kan det være diskriminering om en person ikke får adgang til en konsert eller restaurant på grunn av at personen går i følge med en venn med Downs syndrom.

Oppsummering

Departementet mener at den diskriminerende handlingen må være i fokus, jf. eksemplene over. Etter departementets vurdering er det av hensyn til klarhet behov for å nedfelle at diskriminering på grunn av eksisterende, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne er omfattet av diskrimineringsvernet. Departementet foreslår også at diskriminering på grunn av relasjon til person med nedsatt funksjonsevne skal omfattes av vernet. Departementet støtter således ikke synspunktene fra NHO, HSH, KS, NAVO og Advokatforeningen om at dette omfanget av diskrimineringsvernet ikke skal inngå i lovteksten.

Departementet mener at et samfunn utformet gjennom universell utforming vil dekke behov som personer med tidligere, fremtidig nedsatt funksjonsevne, samt personer med relasjoner til personer med nedsatt funksjonsevne, måtte ha. Det er etter departementets syn ikke nødvendig med særlige tilretteleggingsbestemmelser for disse gruppene, ut over bestemmelsene om universell utforming.

9.5 Forbud mot diskriminering

9.5.1 Innledning

Begrepsbruken i ikke-diskrimineringslovgivning og internasjonal rett på området varierer. Både diskriminering og forskjellsbehandling er begreper som brukes. I dette kapittelet behandles forbudet mot direkte diskriminering, forbudet mot indirekte diskriminering og unntaket for saklig forskjellsbehandling i gjeldende rett. Deretter behandles bruk av begrepene diskriminering og forskjellsbehandling.

Unntak fra forbudet mot diskriminering blir behandlet i kapittel 9.7 om saklig forskjellsbehandling og i kapittel 9.12 om positiv særbehandling.

Diskriminering i form av mangelfull fysisk tilrettelegging blir behandlet i kapittel 10.

9.5.2 Gjeldende rett

9.5.2.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) § 13-1 (1) setter forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av funksjonshemming. Innholdet i forbudene er ikke nærmere spesifisert i lovteksten.

I forarbeidene til arbeidsmiljøloven § 13 (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv (arbeidsmiljøloven)), fremgår det at begrepene har samme innhold som tilsvarende begrep i § 54 C i den tidligere arbeidsmiljøloven. Med direkte diskriminering menes således at en person av de grunner som er nevnt (blant annet funksjonshemming) behandles dårligere enn andre blir, har blitt eller ville blitt i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering menes ifølge forarbeidene enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en person stilles dårligere enn andre av grunner som nevnt i § 13-1.

Forbudet mot diskriminering rammer ikke forskjellsbehandling som har et saklig formål, som ikke er uforholdsmessig inngripende og som er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, jf. lovens § 13-3 (1), se nærmere om dette i kapittel 9.7.2.1.

9.5.2.2 Likestillingsloven

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn.

Direkte forskjellsbehandling defineres som handlinger som «[...] stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn», eller som «[...] setter en kvinne i en dårligere stilling enn hun ellers ville ha vært på grunn av graviditet eller fødsel, eller setter en kvinne eller en mann i en dårligere stilling enn vedkommende ellers ville ha vært på grunn av utnyttelse av permisjonsrettigheter som er forbeholdt det ene kjønn».

Indirekte forskjellsbehandling er definert som «[...] enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet.» Dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet, er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt.

9.5.2.3 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) definerer i § 4 andre ledd direkte diskriminering slik:

«Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer på grunnlag som nevnt i første ledd blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.»

I diskrimineringsloven § 4 tredje ledd er indirekte diskriminering definert slik:

«Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av forhold som nevnt i første ledd blir stilt særlig ufordelaktig sammenliknet med andre. Med indirekte diskriminering i arbeidslivet menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en arbeidssøker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre arbeidssøkere eller arbeidstakere på grunn av forhold som nevnt i første ledd.»

Mens første punktum gjelder generelt, definerer andre punktum indirekte diskriminering på arbeidslivets område. Dette skyldes ønsket om å videreføre vernet i arbeidsmiljøloven mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. uforandret. Samtidig ble det antatt at anvendelse av arbeidsmiljølovens definisjon utenfor arbeidslivet kunne føre til uforutsette og urimelige konsekvenser på øvrige samfunnsområder, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv., kapittel 10.3.3.3 s. 96-97. Skillet innebærer at mens det på arbeidslivets område er tilstrekkelig at en arbeidssøker eller arbeidstaker «stilles dårligere», kreves det på øvrige samfunnsområder at en person blir «stilt særlig ufordelaktig». Det skal altså mer til før det foreligger indirekte diskriminering utenfor arbeidslivet.

I diskrimineringsloven er grensen mellom forbudt diskriminering og tillatt forskjellsbehandling formulert slik i § 4 fjerde ledd:

«Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her.»

9.5.2.4 Boliglovene

Bustadbyggjelagslova (lov 6. juni 2003 nr. 38 om bustadbyggjelag) § 1-4, burettslagslova (lov 6. juni 2003 nr. 39 om burettslag) § 1-5, eierseksjonsloven (lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner) § 3 a og husleieloven (lov 26. mars 1999 nr.17 om husleieavtaler) § 1-8 har forbud mot diskriminering. Boliglovene bruker ikke begrepene direkte og indirekte diskriminering. Det er ikke direkte lovfestet en unntaksadgang i burettslagslova, bustadbyggjelagslova, eierseksjonsloven eller husleieloven, se kapittel 9.7.2.4.

9.5.3 EU

I henhold til EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet artikkel 2 nr. 2 bokstav a foreligger direkte diskriminering når en person blir behandlet dårligere enn andre på grunn av funksjonsnedsettelse. Det er direkte diskriminering både når personen behandles dårligere enn andre i en aktuell sak, når personen behandles dårligere enn andre er blitt behandlet i sammenliknbare saker tidligere, og om andre ville blitt behandlet på en bedre måte i en tilsvarende situasjon. Det er altså ikke noe krav om at det må foreligge en eller flere konkrete personer å sammenlikne med. Direktivet forutsetter ikke at det skal foreligge et motiv eller en intensjon om å diskriminere for å rammes av forbudet mot direkte diskriminering. I EF-domstolens tolkning av tilsvarende direktiver om kjønnsdiskriminering har retten ikke oppstilt noe krav om diskrimineringsmotiv for at handlingen skal være diskriminerende.

Ifølge direktivets artikkel 2 annet ledd bokstav b foreligger indirekte diskriminering når en tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer med en bestemt funksjonsnedsettelse særlig ufordelaktig i forhold til andre personer.

9.5.4 Nordiske land

9.5.4.1 Dansk rett

Dansk rett bruker begrepet forskjellsbehandling i lovene som gjennomfører EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet og EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse i dansk rett.

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) § 1 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av funksjonsnedsettelse («handicap») på arbeidslivets område.

Det foreligger indirekte forskjellsbehandling når en bestemmelse, et kriterium eller en praksis, som er tilsynelatende nøytral, vil stille en person med nedsatt funksjonsevne dårligere enn andre personer, med mindre den aktuelle bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrunnet ut fra et saklig formål og midlene til å oppfylle det er hensiktsmessige og nødvendige.

9.5.4.2 Finsk rett

Loven om likebehandling (lag 20.1.2004/21 om likabehandling) fastsetter i tråd med EUs rådsdirektiver 2000/78/EF og 2000/43/EF forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av blant annet helsetilstand eller funksjonsnedsettelse (funktionshinder) og unntak for saklig forskjellsbehandling.

9.5.4.3 Svensk rett

Loven om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) forbyr direkte og indirekte diskriminering på en rekke samfunnsområder.

Loven inneholder et unntak knyttet til indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering foreligger i henhold til denne bestemmelsen ikke dersom «[...] bestämmelserna, kriteriena eller förfaringssätten kan motiveras av berättigade mål och medlen är lämpliga och nödvendiga för att uppnå målet», se for øvrig kapittel 9.7.4.3.

9.5.5 Valg av begreper – diskriminering eller forskjellsbehandling

Utvalget presenterer sin forståelse av begrepene diskriminering og forskjellsbehandling i kapittel 3.4. på s. 39-40 i utredningen.

Utvalget forstår forskjellsbehandling som en nøytral betegnelse på forskjell i resultat. Med diskriminering forstår utvalget en illegitim og uakseptabel forskjellsbehandling, som skjer på grunnlag av et beskyttet diskrimineringsgrunnlag, for eksempel funksjonsnedsettelse. Både behandling som eksplisitt stiller en person dårligere enn en annen, og nøytral behandling som resulterer i en dårligere stilling, kan ifølge utvalget utgjøre diskriminering.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg eksplisitt om utvalgets bruk av begrepene diskriminering eller forskjellsbehandling.

Departementet mener utvalgets distinksjon mellom begrepene er nyttig, og vil i likhet med utvalget anvende begrepet diskriminering i lovforslaget. Ved å bruke begrepet diskriminering, som forbeholdes den lovstridige forskjellsbehandlingen, unngår man å måtte presisere nærmere hva slags innhold man legger i begrepet. Det vises til at dette er i samsvar med begrepsbruken i diskrimineringsloven og i arbeidsmiljøloven.

Ettersom det bare er illegitim forskjellsbehandling som regnes som diskriminering, vil et forbud mot diskriminering ikke ramme enhver forskjellsbehandling. Avgjørende for om forskjellsbehandling utgjør diskriminering, er om forskjellsbehandlingen er av negativ karakter og ikke har saklig grunn eller virker uforholdsmessig.

9.6 Forbud mot direkte og indirekte diskriminering

9.6.1 Skillet mellom direkte og indirekte ­diskriminering

Et generelt forbud mot diskriminering vil være en sentral bestemmelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

9.6.1.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandler forbudet mot diskriminering, herunder skillet mellom direkte og indirekte diskriminering, i kapittel 10.5.1 på s. 167 -168, samt i kapittel 10.1 på s. 156 i utredningen.

Utvalget tar i sin utforming av diskrimineringsforbudet utgangspunkt i EU-rettens skille mellom direkte og indirekte diskriminering, et skille som også ligger til grunn for likestillingsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingsregler og diskrimineringsloven.

Indirekte diskriminering skiller seg ifølge utvalget fra direkte diskriminering ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenlikning av grupper av personer. Personer tilhørende en nærmere angitt gruppe kan komme systematisk dårligere ut som følge av strukturer, samfunnsordninger, regler eller praksis som slår uheldig ut i forhold til gruppen. Indirekte diskriminering kjennetegnes ved at bestemmelsen/handlingen eller liknende tilsynelatende er nøytral, men at den i praksis får en negativ virkning for visse grupper, en virkning som ikke er saklig begrunnet. Ofte beskrives indirekte diskriminering som likebehandling av ulike tilfeller, mens direkte diskriminering beskrives som ulik behandling av like tilfeller.

I en del tilfeller kan det ifølge utvalget være vanskelig å kategorisere en form for diskriminering som direkte eller indirekte. Den nærmere grensedragningen må skje i praksis.

9.6.1.2 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser støtter utvalgets forslag om et skille mellom direkte og indirekte diskriminering, men uten å uttale seg mer spesifikt om dette.

9.6.1.3 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets vurdering om skillet mellom direkte og indirekte diskriminering. I likhet med utvalget viser departementet til at den nærmere grensedragningen mellom hva som er direkte og hva som er indirekte diskriminering må skje i praksis.

9.6.2 Forbudet mot direkte diskriminering

9.6.2.1 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag er behandlet i kapittel 10.5.2 på s. 168-169 i utredningen.

Utvalget foreslår et generelt forbud mot direkte diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelse. Utvalget viser til at direkte diskriminering på grunn av funksjonshemming allerede er forbudt etter arbeidsmiljøloven, og går inn for å videreføre dette vernet på arbeidslivets område gjennom sitt lovforslag, men slik at diskrimineringsgrunnlaget funksjonshemming blir erstattet med funksjonsnedsettelse. Ifølge utvalget skal begrepet direkte diskriminering forstås på samme måte som i annen diskrimineringslovgivning.

Utvalget tar utgangspunkt i ordlyden i diskrimineringsloven, slik at forbudet mot direkte diskriminering omfatter en handling eller unnlatelse. Samtidig presiserer utvalget at forbudet omfatter handlinger og unnlatelser både med diskriminerende formål og virkning. Dette innebærer at diskriminerende hensikt eller intensjon ikke er et nødvendig vilkår for å kunne rammes av forbudet. Utvalget foreslår at direkte diskriminering skal forstås som en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at personer på grunnlag av nedsatt funksjonsevne blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt, eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Ifølge utvalget vil ytringer i utgangspunktet ikke rammes av forbudet. Utvalget viser til at grensen mellom ytringer og diskriminerende handlinger må trekkes i praksis. Krenkende ytringer mot en person kan ifølge utvalget rammes av forbudet mot trakassering, og ytringer som forplikter andre til å diskriminere, kan rammes av forbudet mot instruks, jf. §§ 5 og 6 i utvalgets lovforslag.

Utvalget viser til at virkningen av handlingen eller unnlatelsen må være at personen behandles dårligere sammenliknet enn andre i en tilsvarende situasjon. Hva som utgjør en tilsvarende situasjon, må ifølge utvalget avgjøres konkret.

Utvalget viser til at det må klarlegges hvem som skal være den faktiske eller hypotetiske sammenlikningspersonen, og utvalget legger til grunn at sammenlikningen må skje i forhold til en person uten funksjonsnedsettelse.

9.6.2.2 Høringsinstansenes syn

Få av høringsinstansene som støtter utvalgets lovforslag har uttalt seg om det foreslåtte forbudet mot direkte diskriminering. Rogaland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Den norske kirke, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), Andelslag for borgerstyrt assistanse (ULOBA) m.fl. støtter forslaget.

Likestillingsombudet bemerker at forbudet mot direkte diskriminering er utformet annerledes enn tilsvarende bestemmelse i likestillingsloven, selv om utvalget har lagt til grunn at bestemmelsen skal ha det samme materielle innhold. En ulik utforming kan etter Likestillingsombudets oppfatning være egnet til å forvirre og skape tvil om hva som egentlig menes med direkte diskriminering, selv om forståelsen presiseres i forarbeidene.

YS understreker at diskriminering ikke dreier seg om intensjon, men om resultat.

9.6.2.3 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om å innta et forbud mot direkte diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet finner at utvalgets forslag til definisjon er best egnet til å tydeliggjøre hvordan begrepet direkte diskriminering skal forstås, og går derfor inn for at denne definisjonen av direkte diskriminering tas inn i lovens § 4 annet ledd. Departementet viser til at forslaget til utforming av forbudet mot direkte diskriminering er i samsvar med EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet.

Direkte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne kan etter departementets vurdering skje både ved aktive handlinger og i form av unnlatelser. For eksempel vil det være en direkte diskriminerende handling dersom en person utvises fra en restaurant fordi eieren ikke ønsker utviklingshemmede gjester. Dersom eieren i stedet unnlater å servere personen, vil det foreligge en direkte diskriminerende unnlatelse. Eksempelet viser at det ikke er grunn til å behandle handlinger og unnlatelser forskjellig.

Når det gjelder Likestillingsombudets anførsel om at forbudet bør utformes på samme måte som i den tilsvarende bestemmelsen i likestillingsloven, mener departementet at utvalgets forslag til formulering språklig sett er mer klargjørende, da det er viktig å fange opp at forbudet omfatter både handlinger og unnlatelser. Departementet vil også bemerke at ordlyden er i samsvar med det tilsvarende forbud i diskrimineringsloven. Departementet legger samtidig til grunn at det materielle innholdet i hovedsak er det samme etter reglene i arbeidsmiljøloven, likestillingsloven og diskrimineringsloven.

I tråd med annet diskrimineringsvern vil ytringer i utgangspunktet ikke rammes, av hensyn til ytringsfriheten. Den nærmere grensen mellom rene ytringer og ytringer som manifesterer seg i diskriminerende handlinger, må trekkes i praksis. Generelle ytringer som er en del av den offentlige debatt, ligger i kjerneområdet for ytringsfrihetens beskyttelse. Krenkende ytringer rettet mot en bestemt person, kan rammes av forbudet mot trakassering, se kapittel 9.8.7. Ytringer som forplikter en annen til å diskriminere, kan rammes av forbudet mot instruks, se kapittel 9.9.7.

Forbudet mot direkte diskriminering rammer etter ordlyden både handlinger og unnlatelser med diskriminerende virkning uavhengig av om formålet har vært å diskriminere eller ikke. Dette innebærer at diskriminerende hensikt eller intensjon ikke er et nødvendig vilkår for å kunne rammes av forbudet. Departementet legger til grunn at diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i mange tilfeller skyldes ubevisste mekanismer og ikke et bevisst ønske om å behandle mennesker dårligere på dette grunnlaget. I de tilfellene der det foreligger et diskriminerende motiv, vil dette sjelden komme åpent til uttrykk. Det er knyttet betydelige bevismessige vanskeligheter til å slå fast hva som har foregått i tankene til gjerningspersonen. Det er derfor avgjørende for forbudets effektivitet at handlinger og unnlatelser med diskriminerende virkning rammes uavhengig av hva som var motivet eller hensikten bak. Dette støttes av formålet med lovens diskrimineringsvern. Formålet er å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og er ikke begrenset til diskriminering som er utslag av en bevisst hensikt. Departementet viser også til at virkningen av en handling som regel er av større betydning for den som rammes enn motivet som ligger bak handlingen. Denne forståelsen av diskriminering er i samsvar med EUs rådsdirektiv 2000/78/EF.

Departementet er enig med utvalget i at diskriminerende hensikt i seg selv ikke rammes. Dersom hensikten kommer til uttrykk gjennom en instruks som forplikter andre til å diskriminere, rammes selve instruksen av et eget forbud mot instruks, se kapittel 9.9.7. Diskriminerende hensikt kan imidlertid være av stor betydning i andre sammenhenger, som ved vurderingen av om det foreligger rett til erstatning eller oppreisning og i en eventuell utmåling av erstatning eller oppreisning, se nærmere kapittel 15.3.6.1.

Ved diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er det viktig å klarlegge nærmere hvem som er den faktiske eller hypotetiske sammenlikningspersonen. Spørsmålet er særlig aktuelt i forhold til nedsatt funksjonsevne som gir seg utslag i en bestemt atferd, se nærmere kapittel 9.4.8.2. For eksempel vil en person med Tourettes syndrom ufrivillig kunne ytre ukvemsord som omgivelsene oppfatter som krenkende. Dette kan for eksempel føre til at vedkommende kastes av en buss eller avvises ved et serveringssted. Spørsmålet er om behandlingen av vedkommende skal sammenliknes med behandlingen av en annen person uten Tourettes syndrom, men med tilsvarende atferd, eller med en person som ikke har Tourettes syndrom og uten tilsvarende atferd. En liknende problemstilling kom opp i Purvis-saken i Australia, som gjaldt utvisning fra en skole på grunn av voldelig atferd som følge av ADHD, se utredningens kapittel 8.9.3.2, s. 122-123.

Departementet er enig med utvalget i at sammenlikningspersonen i slike tilfeller bør være en person uten tilsvarende atferd. På dette trinnet i vurderingen av om det foreligger diskriminering, er formålet å avdekke om personer behandles dårligere på grunn av nedsatt funksjonsevne eller ikke.

Departementet viser til at hva som utgjør en tilsvarende situasjon, må avgjøres konkret. Etter departementets vurdering kan det ikke stilles krav om en helt lik situasjon. Også tilnærmet like situasjoner vil omfattes. Vurderingen av om det foreligger dårligere behandling forutsetter altså en sammenlikning. Sammenlikningen kan gjøres enten med en faktisk eller en hypotetisk person i en tilsvarende situasjon. En hypotetisk sammenlikning er aktuell dersom andre konkrete personer ikke har vært i en tilsvarende situasjon.

Selv om det kan konstateres dårligere behandling, kan behandlingen likevel være legitim. Det avgjørende vil være om den negative reaksjonen har saklig grunn og ikke er uforholdsmessig inngripende, se kapittel 9.7.7. Vurderingen av om en negativ reaksjon likevel er legitim, hører altså hjemme på et senere trinn i vurderingen.

9.6.3 Forbudet mot indirekte diskriminering

9.6.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandler forbudet mot indirekte diskriminering i kapittel 10.5.3 på s. 169-171 i utredningen. Kravet til årsakssammenheng er behandlet i kapittel 10.5.4 på s.171-172 i utredningen.

Utvalget foreslår et forbud mot indirekte diskriminering på alle samfunnsområder.

Utvalget foreslår at indirekte diskriminering defineres slik:

«Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, beting­else, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir stilt særlig ufordelaktig sammenliknet med andre.»

Utvalget viser til at forbud mot indirekte diskriminering utenfor arbeidslivet er nytt i norsk sammenheng. Ifølge utvalget er det derfor grunn til å vise en viss varsomhet med å strekke forbudet for langt på nye samfunnsområder, der man ikke kan ha fullstendig oversikt over hvilke situasjoner som vil rammes. Utvalget ser en fare for at forbudet ellers kan gi urimelige utslag. Det vises også til hensynet til harmonisering med forbudet mot indirekte diskriminering i diskrimineringsloven.

Utvalget viser til at det med «særlig ufordelaktig» menes at det må kunne konstateres negativ virkning av en viss styrke. Utvalget viser til at vurderingstemaet vil være en belastning eller inngripen for den eller de som rammes av en viss styrke, i tillegg til hvor store problemer det vil være forbundet med å forandre bestemmelsen, betingelsen eller praksisen mv.

Utvalgets flertall (medlemmene Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) foreslår at vernet mot indirekte diskriminering i arbeidslivet videreføres slik det fremgår av arbeidsmiljøloven. Flertallet foreslår at forbudet formuleres slik i lovteksten:

«Med indirekte diskriminering i arbeidslivet menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en arbeids­søker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre arbeidssøkere eller arbeidstakere på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. »

Utvalgets flertall foreslår med dette at gjeldende rett, jf. arbeidsmiljølovens forbud mot indirekte diskriminering, videreføres for arbeidslivet. Flertallet foreslår således at kravet om særlig ufordelaktig behandling skal gjelde på alle andre samfunnsområder enn arbeidslivet, mens det i arbeidslivet er tilstrekkelig at noen «stilles dårligere enn andre arbeidstakere eller arbeidssøkere på grunnlag av nedsatt funksjonsevne» for å fastslå indirekte diskriminering.

Et mindretall i utvalget (medlemmene Moshuus og Strøm) foreslår at det ikke inntas noen egen definisjonen av indirekte diskriminering i arbeidslivet, som stiller strengere krav til hva som defineres som indirekte diskriminering. Mindretallet viser til at det vil være uheldig å definere indirekte diskriminering i og utenfor arbeidslivet ulikt, og ser ingen reell begrunnelse for å ha strengere krav i arbeidslivet enn utenfor. Det vises også til at dette er i tråd med ordlyden i EU-direktivene om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF) og om likebehandling uavhengig av rase og etnisk opprinnelse (2000/43/EF). Lovtekniske hensyn taler ifølge mindretallet også for den samme regelen i og utenfor arbeidslivet.

Utvalget presiserer at det først og fremst er anvendelsen av bestemmelsen, betingelsen mv. i forhold til en konkret person som vil kunne utgjøre diskriminering. I tillegg legger utvalget til grunn at bestemmelsen eller betingelsen i seg selv i prinsippet kan utgjøre diskriminering.

Det kan ifølge utvalget ikke stilles krav om at indirekte diskriminering rammer eller får negative virkninger for en større gruppe av personer på grunnlag av funksjonsnedsettelse.

Utvalget forstår punkt 15 i fortalen til EUs rådsdirektiv 2000/78/EF slik at statene selv kan bestemme om statistisk materiale må fremlegges for å kunne konstatere indirekte diskriminering. Utvalget legger derfor til grunn at det ikke skal kreves statistisk materiale om at større eller mindre grupper av mennesker med nedsatt funksjonsevne kommer dårligere ut som følge av en bestemmelse, betingelse mv. Det vil ifølge utvalget være tilstrekkelig å vise at bestemmelsen, betingelsen, mv. fører til visse negative virkninger for en konkret person, og da på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Utvalget viser til at manglende tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne kan sees som en form for indirekte diskriminering. Utvalget foreslår egne regler om individuell og generell tilrettelegging, se utredningens kapittel 10.12.2 og 9.5.4.

Kravet til årsakssammenheng

Utvalget har behandlet kravet til årsakssammenheng i kapittel 10.5.4 på s. 171-172 i utredningen.

Ifølge utvalget er det både ved direkte og indirekte diskriminering et krav om årsakssammenheng mellom diskrimineringsgrunnlaget – nedsatt funksjonsevne – og at den aktuelle handling mv. må gi visse negative virkninger for en person.

Utvalget viser til at kravet til årsakssammenheng fremgår av definisjonen av direkte og indirekte diskriminering. Ifølge utvalget kan dårligere behandling av én person sammenliknet med en annen person ha mange årsaker.

Utvalget viser til at det må være den nedsatte funksjonsevnen som er årsaken til at vedkommende kommer dårligere ut, og understreker viktigheten av dette ettersom diskrimineringsgrunnlaget skal forstås vidt. Ifølge utvalget vil kravet til årsakssammenheng derfor i praksis ofte kunne være avgjørende for om det foreligger diskriminering. Utvalget viser til at det ved mindre alvorlige funksjonsnedsettelser eller perifer tilknytning til en funksjonsnedsettelse vil være vanskeligere å påvise årsakssammenheng mellom den dårligere behandlingen og nedsatt funksjonsevne. I slike tilfeller blir det ifølge utvalget vanskeligere for den diskriminerte å oppfylle sin del av bevisbyrden. En som mener at han ikke fikk en jobb fordi han mangler en lillefinger eller fordi ektefellen har nedsatt funksjonsevne, vil måtte peke på faktiske omstendigheter som gir grunn til å tro at dette virkelig var grunnen til at han ikke fikk jobb. Utvalget viser ellers til sin drøftelse i kapittel 10.13 på s. 204-206 i utredningen.

Utvalget peker også på at årsakssammenheng er et vilkår for erstatning for økonomisk tap, og viser til utredningens kapittel 10.16.

9.6.3.2 Høringsinstansenes syn

Bare et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg til flertallets forslag om forbud mot indirekte diskriminering. Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR), Statens råd for funksjonshemmede, Rogaland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, YS, Den norske kirke m.fl. støtter flertallets forslag til utforming av forbudet mot indirekte diskriminering.

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Norges Handikapforbund (NHF), Synshemmede Akademikeres Forening (SAF), Vest-Agder fylkeskommune og Andelslag for borgerstyrt personlig assistanse (ULOBA) går inn for at indirekte diskriminering både i og utenfor arbeidslivet blir definert som at «[...] blir stilt dårligere sammenlignet med andre". Stopp Diskrimineringen uttaler blant annet:

«Vi tror [...] at frykten for urimelige utslag er overdrevet. Det vises bl.a. til at dette er et nytt område. Vi vil påpeke betydningen av at en klage om indirekte diskriminering, i de aller fleste tilfeller vil komme til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det innebærer at den som klager, vil få råd fra ombudet. I tilfeller hvor grunnlaget for klagen anses for å være for tynt, vil klagen etter all sannsynlighet bli trukket tilbake før det blir en sak av det».

Ifølge Stopp Diskrimineringen er det grunn til å frykte at kravet om særlig ufordelaktig behandling kan føre til at mange ikke benytter seg av sin klageadgang. Stopp Diskrimineringen viser til at det vil herske stor usikkerhet om hva som legges i å bli «stilt særlig ufordelaktig sammenlignet med andre» i målgruppen, og det er ifølge Stopp Diskrimineringen grunn til å frykte at lovens vern rent faktisk blir for svakt som følge av et slikt krav.

LHL mener at alle mennesker må behandles likt, uavhengig av hvilken samfunnsarena vedkommende befinner seg på.

SAF uttaler blant annet:

«Som synshemmede møter vi daglig manglende tilgang til litteratur og annen informasjon som en betydelig barriere for å oppnå full deltakelse og likestilling. Dette er et slående eksempel på indirekte diskriminering (en praksis det er mulig å endre), som rammer oss i like stor grad, enten vi er arbeidstakere, studenter, tillitsvalgte i en eller annen organisasjon eller rett og slett skal utføre daglige gjøremål. SAF vil påpeke viktigheten av å presisere forholdet mellom en uttømmende regulering av diskriminering som skyldes manglende fysisk tilrettelegging og indirekte diskriminering».

Likestillingsombudet er også skeptisk til at man gir vernet mot indirekte diskriminering ulikt gjennomslag i og utenfor arbeidslivet, og ser ikke behovet for en slik differensiering av vernet. Ifølge Likestillingsombudet vil saker hvor en for vid utforming av forbudet kan gi seg urimelige utslag, kunne løses ved å benytte den "sikkerhetsventilen" som ligger i forholdsmessighetsvurderingen i unntaket for saklig forskjellsbehandling.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), KS, NAVO og Advokatforeningen støtter mindretallets forslag, og ser ingen grunn til å operere med en strengere definisjon i arbeidslivet enn ellers. De viser til at det er uheldig med to ulike definisjoner av diskrimineringsbegrepet for ulike samfunnsområder. KS er bekymret for konsekvensene dersom enhver situasjon hvor en arbeidstaker eller arbeidssøker stilles dårligere enn andre på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, skulle være omfattet. KS viser til at dette er uheldig sett i sammenheng med de strenge bevisreglene i loven. I praksis vil det ifølge KS kunne være vanskelig å bevise at to arbeidstakere er stilt helt likt - som da må til for å bevise at det ikke er snakk om diskriminering. KS mener at et krav om "særlig ufordelaktig" således er mer egnet, vil samsvare mer med den alminnelig rettsoppfatning, og dessuten i mindre grad vil innebære kompliserte grensedragninger når det gjelder arbeidsgivers styringsrett. Det vises også til at det er lovteknisk uheldig med ulik definisjon av indirekte diskriminering i og utenfor arbeidslivet og at EUs rådsdirektiv 2000/78/EF opererer med begrepet «særlig ufordelaktig». NHO og NAVO fremsetter de samme argumentene. NAVO mener subsidiært at bestemmelsen bør utdypes. Advokatforeningen mener at skillet mellom indirekte diskriminering i og utenfor arbeidslivet ikke er lovteknisk godt. Ifølge Advokatforeningen bør en eventuell endring i de verneregler som hører inn under arbeidsmiljøloven vurderes i sammenheng med en gjennomgang av arbeidsmiljølovens samlede verneregler, og ikke gjennom nærværende lovforslag.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg særskilt om kravet til årsakssammenheng.

9.6.3.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for at indirekte diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse skal være forbudt og at forbudet inntas i lovens § 4 første ledd.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende, anses ikke som diskriminering, se forslaget til § 4 fjerde ledd. Unntak for saklig forskjellsbehandling omtales i kapittel 9.7 nedenfor.

Når det gjelder begrepsbruken foreslår departementet at definisjonen av indirekte diskriminering inntas direkte i lovteksten, og at indirekte diskriminering skal omfatte enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir stilt dårligere enn andre, jf. lovutkastet § 4 tredje ledd.

Forbudet mot indirekte diskriminering gjelder på alle samfunnsområder, jf. forslagets § 2, se kapittel 9.3.7.1. Forhold som vil være omfattet av forbudet mot indirekte diskriminering vil for eksempel være en bedrifts formelle rutiner ved kundebehandling, et borettslags vedtekter om krav til deltakelse i fellesaktiviteter, bruk av fellesarealer og lignende, eller kvalifikasjonskrav ved ansettelser, men også mer uformelle krav og rutiner.

Departementet viser til at forbudet mot indirekte diskriminering rammer en tilsynelatende nøytral eller formelt lik behandling dersom behandlingen har som effekt at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere. På samme måte som ved direkte diskriminering, se kapittel 9.6.2.3, er det ikke krav om en diskriminerende hensikt, men den negative effekten må ha sammenheng med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget foreslår at det legges til grunn ulik definisjon av indirekte diskriminering i og utenfor arbeidslivet i tråd med hvordan dette er regulert i diskrimineringsloven. Departementet mener at forslaget til definisjon av indirekte diskriminering i arbeidslivet kan sies å være en lavterskeldefinisjon. Definisjonen utenfor arbeidslivet kan sies å være en høyterskeldefinisjon som krever at det skal foreligge en kvalifisert ulempe, jf. «stilt særlig ufordelaktig sammenlignet med andre», noe som indikerer at det må foreligge en kvalifisert ulempe, før bestemmelsen kan anvendes.

I dagens lovverk er det ikke innarbeidet en enhetlig definisjon av indirekte diskriminering. Likestillingsloven stiller ikke krav til kvalifisert ulempe verken innenfor eller utenfor arbeidslivet, mens det i diskrimineringsloven kreves at personen mv. stilles «særskilt ufordelaktig» for at det kan foreligge indirekte diskriminering utenfor arbeidslivet. Felles for likestillingsloven og diskrimineringsloven er imidlertid at det innenfor arbeidslivet kun stilles krav om at personen stilles dårligere. Tilsvarende lavterskeldefinisjon av indirekte diskriminering må antas også å kunne utledes av forbudet mot diskriminering i arbeidsmiljøloven § 13-1(1), selv om indirekte diskriminering ikke er definert i lovteksten. Definisjonen av indirekte diskriminering i den tidligere arbeidsmiljøloven av 1977 § 54 C nr 2 oppstilte kun som vilkår at en person «stilles dårligere», og det er på det rene at det ikke var tilsiktet noen realitetsendringer når definisjonen av indirekte diskriminering ikke ble tatt inn i den nye lovteksten.

Departementet viser til at et krav til kvalifisert ulempe innenfor arbeidslivets område vil innebære en høyere terskel for å konstatere indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, enn det som følger av vernet mot indirekte diskriminering på andre grunnlag. Dette er ikke ønskelig sett hen til de problemene personer med nedsatt funksjonsevne har når det gjelder deltakelse i arbeidslivet. Et slikt krav vil dessuten representere et brudd med eksisterende rettstradisjon. Departementet mener derfor at det innenfor arbeidslivets område er tilstrekkelig at en person «stilles dårligere» for at det kan foreligge indirekte diskriminering.

Departementet kan etter dette ikke støtte mindretallets syn om at det også innenfor arbeidslivet skal kreves at en person på grunnlag av nedsatt funksjonsevne blir stilt særlig ufordelaktig, og således skjerpe terskelen for å konstatere indirekte diskriminering i arbeidslivet i forhold til gjeldende rett. Departementet støtter således ikke synspunktene fra NHO, HSH, KS og NAVO om å innføre en høyere terskel for indirekte diskriminering i arbeidslivet.

Når det gjelder kravet til ulempe utenfor arbeidslivet er det etter departementets vurdering uheldig å stille krav om kvalifisert ulempe også her. Departementet ser ingen grunn til at en skal ha en høyere terskel for indirekte diskriminering utenfor arbeidslivet enn i arbeidslivet. En definisjon av indirekte diskriminering med utgangspunkt i vernet etter arbeidsmiljøloven vil gi et bedre rettslig vern enn utvalgets forslag, noe det etter departementets vurdering er behov for i lys av den diskriminering personer med nedsatt funksjonsevne møter.

Departementet viser også til at det ikke vil være noen grunn til å kreve kvalifisert ulempe i det foreliggende lovforslaget når det ikke er gjort i likestillingsloven. Departementet bemerker at selv om diskrimineringsloven operer med ulik definisjon av indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, språk, livssyn mv. innenfor og utenfor arbeidslivet, ser departementet ikke grunn til å innarbeide et slikt skille i dette lovverket. Departementet legger for øvrig til grunn at lovutvalget som skal vurdere et generelt diskrimineringsvern, vil vurdere om det bør innarbeides en enhetlig definisjon av indirekte diskriminering.

Departementet antar at det vil være vanskeligere å påvise indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne enn indirekte kjønnsdiskriminering. Grunnen er at det ikke finnes noe særlig statistikk om nedsatt funksjonsevne i Norge. Manglende statistikk medfører at det nærmest vil være umulig å tilfredsstille et krav hvor man må påvise en kvalifisert ulempe, og det vil være urimelig å stille strengere krav i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven enn i likestillingsloven.

Departementet viser også til at saklighets- og uforholdsmessighetsbegrensningen i § 4 fjerde ledd er en del av forbudet mot indirekte diskriminering. I den grad ulempen er liten, og behandlingen for øvrig har saklige og gode grunner, vil behandlingen likevel være lovlig. Eventuelle utilsiktede konsekvenser av at det ikke oppstilles krav om kvalifisert ulempe utenfor arbeidslivet, vil bli fanget opp av forbeholdet i forslagets § 4 fjerde ledd. Ved vurderingen av om forbudet er overtrådt vil det derfor bli vektlagt hvor store problemer det vil være forbundet med å forandre bestemmelsen, betingelsen mv. For øvrig vises det også til høringsuttalelsene fra Stopp Diskrimineringen, Norges Handikapforbund, Synshemmedes Akademikeres Forening, Likestillingsombudet m.fl., som støtter forslaget. Det er med dette departementets intensjon at terskelen for å komme inn under forbudets rekkevidde utenfor arbeidslivet senkes i noen grad, sammenlignet med utvalgets forslag.

Departementet vil påpeke at de helt marginale og i praksis ubetydelige ulemper, ikke vil oppfylle lovens vilkår om at personen må stilles «dårligere». Ulempevurderingen er videre som utgangspunkt objektiv, det medfører at det legges avgjørende vekt på hva som vanligvis vil oppleves som en ulempe. Dersom det etter en objektiv vurdering er tvil om en behandling utgjør en ulempe, kan det legges en viss vekt på den subjektive opplevelsen. Departementet vil derfor påpeke at ikke enhver minste virkning i negativ retning vil være omfattet av vernet. Forbudet mot direkte diskriminering rammer også handlinger og unnlatelser med en viss negativ virkning, se kapittel 9.6.2.3.

Departementet legger til grunn at det først og fremst er anvendelsen av bestemmelsen, betingelsen mv. i forhold til en konkret person, eller en bestemt gruppe av personer, som vil kunne utgjøre indirekte diskriminering. Det kan likevel tenkes at bestemmelsen eller kriteriet mv. i seg selv kan utgjøre indirekte diskriminering, selv om ingen konkrete personer har blitt rammet.

Etter EU-retten kreves det at indirekte diskriminering på grunn av kjønn rammer en større gruppe, jf. EUs rådsdirektiv 97/80/EF om bevisbyrde i saker om forskjellsbehandling på grunn av kjønn artikkel 2 nr. 2. Departementet støtter utvalgets vurdering om at det ikke kan stilles krav om at indirekte diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse får negativ virkning for en større gruppe av personer.

Departementet slutter seg til utvalgets uttalelse om dette:

«Etter utvalgets oppfatning kan det ikke stilles et tilsvarende krav ved indirekte diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. I motsetning til kjønn, finnes mange ulike former for funksjonsnedsettelser, som også innbyrdes kan gi seg utslag på svært forskjellige måter. Grunnen til at en person settes i en dårligere stilling, kan være knyttet til den konkrete og individuelle funksjonsnedsettelsen som vedkommende har. Denne formen for diskriminering er derfor ikke egnet til gruppetenkning på samme måte som for kjønn» (NOU 2005: 8 s. 171).

Spørsmålet er beslektet med spørsmålet om det bør kreves særlige bevis i form av statistisk materiale for hvordan en gruppe rammes, for å påvise indirekte diskriminering. Ved indirekte diskriminering på grunn av kjønn er det i EU-retten stilt slike krav til særlige bevis. Departementet tolker i likhet med utvalget EUs rådsdirektiv 2000/78/EF slik at det ikke er oppstilt noe slikt krav i tilknytning til indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Departementet legger i likhet med utvalget til grunn at mennesker med nedsatt funksjonsevne er en uensartet gruppe. Det vil derfor være vanskelig å frembringe relevant statistisk informasjon.

I tillegg gjør det seg gjeldende betenkeligheter knyttet til innsamling av slike data. Departementet støtter derfor utvalgets synspunkter om at det ikke skal kreves statistisk materiale som viser at større eller mindre grupper av mennesker med nedsatt funksjonsevne kommer dårligere ut som følge av en bestemmelse, betingelse mv.

Etter departementets syn kan manglende tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne sees som en form for indirekte diskriminering. Både fysiske forhold, rutiner, retningslinjer og praksis kan «tilrettelegges» eller endres for å hindre at mennesker stilles dårligere på grunn av nedsatt funksjonsevne. Forbudet mot indirekte diskriminering regulerer når mangel på slik tilrettelegging medfører diskriminering. Et eksempel kan være forbud mot hund på postkontor. Et slikt forbud kan ikke praktiseres slik at det hindrer at personer med synshemming får adgang til å ha med førerhund. Eksempelet viser at visse krav eller forbud vil måtte lempes for å unngå indirekte diskriminering.

Kravet til årsakssammenheng

Departementet støtter utvalget i vurderingen av at diskrimineringsforbudet bare rammer de negative virkninger som oppstår som følge av nedsatt funksjonsevne.

Både ved direkte og indirekte diskriminering legger departementet til grunn et krav om årsakssammenheng mellom diskrimineringsgrunnlaget – nedsatt funksjonsevne – og at den aktuelle handlingen mv. må gi visse negative virkninger for en person.

Dersom for eksempel en arbeidstaker med diabetes ikke får lønnstillegg, mens en kollega får lønnstillegg, trenger det ikke ha sammenheng med funksjonsnedsettelsen. Forskjellsbehandlingen kan skyldes at kollegaen har en høyere resultatoppnåelse som arbeidsgiveren vil belønne. Selv om en person har nedsatt funksjonsevne og er behandlet dårligere enn andre, trenger det altså ikke foreligge diskriminering.

Kravet om årsakssammenheng i tilknytning til oppreisning er behandlet i kapittel 15.3.6.1 og årsakssammenheng ved erstatning for økonomisk tap blir behandlet i kapittel 15.3.6.2.

9.6.4 Forholdet mellom det generelle diskrimineringsforbudet og manglende individuell eller generell tilrettelegging

9.6.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at mangelfull fysisk tilrettlegging skal reguleres uttømmende i egne bestemmelser, i form av en bestemmelse som fastslår at diskriminering som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging er uttømmende regulert i utvalgets forslag til § 9 og § 10. Utvalget begrunner dette i hensynet til klarhet og forutberegnelighet, herunder virksomhetenes behov for å klargjøre hvilke forpliktelser som følger av loven og planlegge ut fra dette, se kapittel 9.5.4, s. 147-148 i utredningen.

9.6.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette.

9.6.4.3 Departementets vurdering

Departementet går i likhet med utvalget inn for den systematikk som utvalget har utarbeidet ved at de generelle tilretteleggingsforpliktelsene er uttømmende regulert i lovens bestemmelser om universell utforming, jf. lovforslaget § 4 syvende ledd.

Departementet viser til at hensynet til klarhet og forutberegnelighet taler for at tilretteleggingsplikter reguleres særskilt. For mange personer med nedsatt funksjonsevne vil tilretteleggingsplikten i praksis kunne utgjøre den viktigste delen av diskrimineringsbeskyttelsen. Etter departementets syn tilsier hensynet til brukervennlighet at en så sentral del av vernet fremgår klart av loven. For de berørte virksomheter vil tilrettelegging kunne medføre kostnader, særlig der det dreier seg om tilrettelegging av de fysiske forhold. Virksomhetene vil ha et legitimt behov for å få klargjort hvilke forpliktelser som følger av loven og kunne planlegge ut fra dette.

Departementet foreslår derfor at diskriminering som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging, er uttømmende regulert i §§ 9 og 12. Mangelfull tilrettelegging som diskriminering må blant annet vurderes i lys av den uforholdmessighetsbegrensingen som er oppstilt i disse bestemmelsene.

Departementet viser for øvrig til at rettskrav på tilgang til varer og tjenester vil bli utredet, se kapittel 10.2.4.10. Forholdet til forpliktelser som måtte følge av FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne vil bli vurdert i denne sammenhengen.

9.7 Saklig forskjellsbehandling

9.7.1 Innledning

Forbud mot diskriminering begrenses av at visse former for forskjellsbehandling aksepteres. Slike begrensninger gjelder både etter internasjonale menneskerettskonvensjoner, EU-retten og i norsk diskrimineringslovgivning. Selv om det foreligger forskjellsbehandling knyttet til beskyttede diskrimineringsgrunnlag, vil forskjellsbehandlingen ikke utgjøre diskriminering dersom visse krav til saklighet og forholdsmessighet er oppfylt.

9.7.2 Gjeldende rett

9.7.2.1 Arbeidsmiljøloven

Forbudet mot diskriminering i arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) rammer ikke forskjellsbehandling som har et saklig formål, som ikke er uforholdsmessig inngripende og som er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, jf. lovens § 13-3 (1). Unntaket gjelder både for direkte og indirekte diskriminering. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) m.m.) må det være forhold ved selve utførelsen av arbeidet eller yrket som gjør forskjellsbehandlingen nødvendig. Det presiseres videre at det nærmere innholdet i stor grad må fastlegges i relasjon til konkrete saker. Unntaksadgangen skal imidlertid tolkes svært restriktivt, for ikke å føre til en uthuling av diskrimineringsforbudet, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.4.5.1, s. 40. Det fremgår også at vilkårene er kumulative. Vilkårene «saklig formål», «ikke (...) uforholdsmessig inngripende» og «nødvendige for utøvelsen av arbeid eller yrke» må alle være oppfylt for at forskjellsbehandling skal være tillatt.

9.7.2.2 Likestillingsloven

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr.45 om likestilling mellom kjønnene) forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn, jf. likestillingsloven § 3 første ledd. I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet, jf. likestillingsloven § 3 fjerde ledd. I tillegg følger en viss adgang til unntak fra forbudet mot direkte forskjellsbehandling av ulovfestede regler, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) om lov om endringer i likestillingsloven mv., kapittel 6.1.3-6.1.6 s. 28-29.

I forarbeidene til likestillingsloven presiseres det at handlinger som har kjønnsskjev effekt kun er tillatt i unntakstilfeller. Det fremgår at det skal finne sted en interesseavveining, hvor hensynet til likestilling skal veie tungt. Et tilleggsmoment vil være handlingens konsekvenser for den som forskjellsbehandles. Videre fremheves det at det er den som forskjellsbehandler som har tvilsrisikoen hvis det påvises forskjellsbehandling, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) om endringer i likestillingsloven mv. kapittel 6.6.3, s. 38-39.

9.7.2.3 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) fastsetter et unntak fra diskrimineringsforbudet, jf. lovens § 4 femte ledd. Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles (proporsjonalitetsprinsippet), anses ikke som diskriminering.

Denne unntaksbestemmelsen er tatt med fordi det i enkelte situasjoner kan være legitime grunner til å vektlegge en persons etnisitet, religion mv. Det vil bero på en konkret vurdering om det aktuelle formålet er saklig, og om midlene er proporsjonale i forhold til målet.

Når det gjelder diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge, er det i forarbeidene lagt til grunn at unntaksadgangen for direkte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge skal tolkes snevert, jf. Ot.prp. nr.33 (2004-2005), s. 102. Der det saklige virkeområdet etter EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og diskrimineringsloven er sammenfallende, legges det i forarbeidene til grunn at unntaksbestemmelsen i loven skal tolkes i samsvar med hvordan direktivets diskrimineringsbegrep praktiseres, det vil si at det bare kan gjøres unntak på arbeidslivets område knyttet til regulære og avgjørende yrkesmessige krav, jf. artikkel 4 i direktivet. Utover dette er det ikke adgang til unntak fra forbudet mot direkte diskriminering etter EUs rådsdirektiv 2000/43/EF.

Utenfor virkeområdet til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og innenfor virkeområdet til diskrimineringsloven vil det bero på en konkret saklighets-, nødvendighets- og proporsjonalitetsvurdering om unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge kan godtas.

9.7.2.4 Boliglovene

Forbudet mot diskriminering på boligmarkedet gjelder generelt og omfatter også den private delen av markedet. Det er ikke direkte lovfestet en unntaksadgang i burettslagslova (lov 6. juni 2003 nr. 39 om burettslag), bustadbyggjelagslova (lov 6. juni 2003 nr. 38 om bustadbyggjelag), eierseksjonsloven (lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner) eller husleieloven (lov 29. mars 1999 nr. 17 om husleieavtaler). I forarbeidene til borettslovene legges det likevel til grunn at ved utleie av hybler og liknende der leieren har tilgang til boligen til en annen, står utleieren fritt til å velge mellom flere interesserte, også til ikke å leie ut den annonserte boligen, jf. Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) Om lov om bustadbyggjelag (bustadbyggjelagslova) og lov om burettslag (burettslagslova) kapittel 5, s. 37.

9.7.3 Internasjonale forpliktelser og EU

I internasjonal menneskerettspraksis og teori tolkes diskrimineringsforbudene som hovedregel slik at forbudet ikke rammer forskjellsbehandling som: (1) har et saklig og legitimt formål (saklighetskravet), (2) er nødvendig for å oppnå formålet (nødvendighetskravet) og (3) ikke er uforholdsmessig inngripende (proporsjonalitetskravet). Saklighetskravet innebærer at motivene bak forskjellsbehandlingen må være fornuftige, formålene må være legitime og effektene må være forsvarlige. Nødvendighetskravet innebærer at forskjellsbehandlingen må være hensiktsmessig og nødvendig for å oppnå formålet. Proporsjonalitetskravet innebærer at diskrimineringsforbudet likevel er krenket dersom det ikke er et rimelig forhold mellom de anvendte midlene og målet som søkes oppnådd. En slik fortolkning er i tråd med hvordan Den europeiske menneskerettsdomstol har tolket Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 14. Det presiseres her at domstolen ikke anser saklig og proporsjonal forskjellsbehandling som et unntak fra diskrimineringsforbudet. Den avgrenser derimot selve diskrimineringsbegrepet slik at disse tilfellene faller helt utenfor bestemmelsen og slik sett ikke omfattes av forbudet.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF slår i artikkel 2 nr. 2 bokstav b slår fast at selv om en bestemmelse eller praksis har som resultat at personer med bestemte funksjonsnedsettelser stilles dårligere enn andre, foreligger det ikke indirekte diskriminering dersom bestemmelsen mv. er saklig begrunnet i et legitimt mål, og midlene til å oppfylle målet er hensiktsmessige og nødvendige. Direktivet slår fast at det heller ikke foreligger indirekte diskriminering hvis arbeidsgiveren eller enhver annen person eller organisasjon omfattet av direktivet, i medhold av nasjonal lovgivning er nødt til å iverksette positiv særbehandling til fordel for personer med funksjonsnedsettelse, jf. artikkel 5 i direktivet, se nærmere om dette i kapittel 9.12.7.

EUs rådsdirektiv 200/78/EF åpner i artikkel 4 nr.1 for unntak fra forbudet mot direkte og indirekte diskriminering

«der den pågjeldende egenskab på grund af karakteren af bestemte erhvervsaktiviteter eller den sammenheng hvori sådanne aktiviteter udøves, udgør et regulært og afgørende erhvervsmessigt krav, forudsatt at målet er legitimt og står i rimelig forhold hertil.»

Denne unntaksadgangen er ment å fange opp de tilfeller der det er avgjørende at arbeidstaker har en bestemt egenskap for å kunne utføre det arbeidet vedkommende settes til. EF-domstolen har tolket en tilsvarende bestemmelse i direktivet om kjønnsdiskriminering restriktivt.

9.7.4 Nordiske land

9.7.4.1 Dansk rett

Loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har visse unntak fra forbudet mot diskriminering.

Loven har for det første et unntak knyttet til indirekte diskriminering. Det foreligger ikke indirekte forskjellsbehandling dersom den aktuelle bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrunnet ut fra et saklig formål og midlene til å oppfylle det er hensiktsmessige og nødvendige.

Dersom det ved visse former for arbeid eller utdannelse er av avgjørende betydning at utøveren har en bestemt funksjonsnedsettelse («handicap»), og kravet står i rimelig forhold til det aktuelle arbeidet mv., kan forbudet mot diskriminering etter nærmere fastsatte prosedyrer fravikes, jf. lovens § 6 nr. 2.

9.7.4.2 Finsk rett

Loven om likebehandling (lag 20.1.2004/21 om likabehandling) fastsetter i tråd med EUs rådsdirektiver 2000/78/EF et unntak fra forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av blant annet helsetilstand eller funksjonsnedsettelse («funktionshinder»). Indirekte diskriminering anses ikke å foreligge dersom «[...] bestämmelsen, kriteriet eller praksisen har et godtagbart mål och medlen för at uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga», jf. lovens § 6 nr. 2.

Det er fastsatt et unntak fra forbudet mot direkte diskriminering for særbehandling som er begrunnet i et avgjørende krav som kan henføres til arbeidsoppgavenes art og utførelse, jf. lovens § 7 nr. 3.

9.7.4.3 Svensk rett

Lov om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) inneholder et unntak knyttet til indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering foreligger i henhold til denne bestemmelsen ikke dersom «[...] bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssätten kan motiveras av berättigade mål och medlen är lämpliga och nödvendiga för att uppnå målet.»

Unntaket er i samsvar med EUs rådsdirektiver, blant annet EUs rådsdirektiv 2000/78/EF. I forarbeidene til den svenske loven om forbud mot diskriminering (Regeringens proposition 2000/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering s. 94) fremgår det at avgjørelsen av om indirekte diskriminering foreligger, baserer seg på en interesseavveining. Det er for det første nødvendig å ta stilling til om målet som søkes oppnådd objektivt sett er godtakbart og tilstrekkelig viktig til at det gis forrang fremfor prinsippet om ikke-diskriminering. For det andre må middelet være nødvendig for å nå målet. Herunder må en vurdere om det finnes andre ikke-diskriminerende alternativer.

I svensk rett åpnes det kun for unntak fra direkte diskriminering på arbeidslivets område. Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (lag 1999:32 om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder) slår fast at forbudet mot direkte diskriminering ikke gjelder ved beslutning om ansettelse, forfremmelse, kompetanseutvikling for forfremmelse mv. dersom en bestemt funksjonsnedsettelse er nødvendig på grunn av arbeidets natur eller i den sammenhengen arbeidet utføres. Loven åpner dermed for saklig forskjellsbehandling i disse tilfellene.

Et eksempel kan være en organisasjon, som med hensyn til virksomhetenes formål og spesielle forutsetninger må kunne vektlegge nedsatt funksjonsevne i forbindelse med en ansettelse (jf. prop 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering s.186).

9.7.5 Utvalgets forslag

Utvalget behandler begrensningen for saklig forskjellsbehandling i kapittel 10.5.5 på s. 172-174 i utredningen.

Utvalget viser til at forbudet mot diskriminering ikke kan gjelde absolutt, og at en generell begrensning etter utvalgets oppfatning er en nødvendig innskrenkning i forbudet. På denne bakgrunn foreslår utvalget at forskjellsbehandling som er nødvendig ut fra et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, ikke skal rammes av forbudet mot direkte og indirekte diskriminering. Utvalget foreslår at dette nedfelles i lovens ordlyd slik at denne formen for forskjellsbehandling ikke anses som diskriminering.

Spørsmålet om det foreligger lovlig forskjellsbehandling beror ifølge utvalget på en konkret vurdering av formålet med den aktuelle handlingen mv., nødvendigheten av handlingen i lys av formålet og virkningen av forskjellsbehandlingen for den eller de personer det gjelder.

Utvalget går inn for at begrensningen i diskrimineringsforbudet nedfelles i en generell regel som krever en skjønnsmessig vurdering. En slik regel er ifølge utvalget særlig egnet når et forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne innføres på nye samfunnsområder, for å sikre at vernet får en hensiktsmessig og rimelig rekkevidde også i situasjoner som ikke var forutsett på forhånd. Utvalget viser til at denne løsningen også vil bidra til større grad av harmoni i den videre utviklingen av norsk diskrimineringsvern.

Utvalget presiserer at gjeldende rett på arbeidslivets område videreføres gjennom dette forslaget. Innenfor arbeidslivet skal begrensningen derfor forstås i tråd med arbeidsmiljøloven. Dette innebærer at direkte forskjellsbehandling på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet bare aksepteres dersom det dreier seg om nødvendige yrkesmessige krav, jf. den tidligere regelen i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 1 (nå § 13-3 (1)).

Eksempler på saklig forskjellsbehandling kan ifølge utvalget være hensyn til andres helse og sikkerhet. Videre kan hensynet til økonomisk vinning også være saklig, ved at næringslivet og arbeidsgivere kan ha et berettiget behov for å sikre økonomien i sin virksomhet. Utvalget utelukker ikke at det vil kunne være saklig å forskjellsbehandle ut fra hensynet til den som forskjellsbehandles, men mener det bør vises tilbakeholdenhet med å akseptere paternalistiske eller overbeskyttende holdninger overfor personer med nedsatt funksjonsevne som saklige. Også mennesker med nedsatt funksjonsevne må ifølge utvalget kunne velge å utsette seg for ulike typer risikoer, på samme måte som andre.

9.7.6 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg spesifikt om forslaget.

Norges idrettsforbund og olympiske komité trekker frem eksempler fra deltakelse i treningsaktiviteter. Forbundet viser til at en saklig grunn til å bli avvist fra trening kan være at det ikke er plass på treningen den aktuelle dagen. Derimot vil det ifølge forbundet ikke være saklig forskjellsbehandling om en person med nedsatt funksjonsevne får delta på treningen, men at treneren legger opp treningen på en måte som ekskluderer personen fra likeverdig deltakelse (ikke tilpasser øvelser, ikke tilrettelegger fysisk, sitter alltid på benken under kamper og aldri får delta).

9.7.7 Departementets vurdering

Departementet går i likhet med utvalget inn for et generelt unntak fra forbudet mot å diskriminere der det finnes aktverdige grunner til å forskjellsbehandle. En generell unntaksbestemmelse bør slå fast at forskjellsbehandling er tillatt der den er nødvendig for å oppnå et saklig formål. Videre må ikke forskjellsbehandlingen være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Dette er kumulative vilkår som alle må være oppfylt for at forskjellsbehandling anses som saklig og skal kunne tillates. Etter departementets syn er en slik begrensning en nødvendig innskrenkning i forbudet mot indirekte diskriminering. Samtidig vil denne begrensningen være en sikkerhetsventil der et absolutt forbud mot direkte diskriminering vil få urimelige utslag.

Da unntaksbestemmelsen skal gjelde generelt, innebærer departementets lovforslag at det kan tenkes unntak både fra forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, så vel innenfor som utenfor arbeidslivet.

Begrensningen i departementets forslag til § 4 fjerde ledd første punktum innebærer for det første at forskjellsbehandlingen må være begrunnet i et saklig formål. Departementet viser til at en rekke formål kan tenkes å være saklige, og at vurderingen må være om formålet er knyttet til en beskyttelsesverdig interesse. Departementet støtter utvalgets synspunkt om at hensynet til andres helse og sikkerhet vil være et typisk saklig formål. Et formål om økonomisk vinning kan etter omstendighetene også være saklig.

Et annet spørsmål som drøftes av utvalget er om forskjellsbehandling av en person saklig kan begrunnes i hensynet til den som forskjellsbehandles. Departementet vil fremheve at det bør vises tilbakeholdenhet med å akseptere overbeskyttende holdninger overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne som saklige. Også mennesker med nedsatt funksjonsevne må i utgangs­punktet kunne velge å utsette seg for ulike typer risikoer, på samme måte som andre.

Forskjellsbehandlingen må videre være nødvendig for å oppnå det saklige formålet. Departementet støtter utvalgets vurdering med hensyn til at det må utvises varsomhet på dette området, og understreker ellers nødvendigheten av at forskjellsbehandlingen må vurderes konkret i forhold til hvilken situasjon det gjelder. Et sentralt vurderingstema vil være om det saklige formålet kan sikres tilstrekkelig på annen måte.

Til slutt må forskjellbehandlingen ikke virke uforholdsmessig inngripende for den som rammes. En vurdering av om forskjellsbehandlingen er forholdsmessig krever at det foretas en avveining av det positive formålet som sikres ved forskjellsbehandlingen og den negative virkningen for den eller de som forskjellsbehandles. Forskjellsbehandlingen må fremstå som en rimelig løsning, samlet sett.

Et eksempel som nevnes av utvalget og som departementet mener illustrerer dette på en god måte er følgende:

«Et forbud mot støy i et bibliotek kan begrunnes i hensynet til arbeidsro og ønsket om å legge til rette for lesing. Dette må anses for å være et saklig formål. Det neste spørsmålet vil da være om støyforbudet er nødvendig for at de besøkende skal ha arbeidsro og kunne konsentrere seg om lesing. Det vil kunne være avgjørende om det konkrete biblioteket benyttes som lesesal og arbeidsplass eller om bruken hovedsakelig er utlån og innlevering av bøker. Dersom en person, som på grunn av nedsatt hørsel snakker høyt og har behov for at betjeningen svarer høyt og tydelig, vises vekk eller nektes hjelp med henvisning til støyforbudet, vil dette neppe kunne aksepteres som lovlig forskjellsbehandling. For vedkommende vil dette i praksis kunne innebære utestengelse fra biblioteket. Selv om støyforbudet er saklig, og kan være nødvendig for å sikre full arbeidsro, bør andre besøkende kunne leve med en viss støy, særlig dersom alternativet er at vedkommende utestenges fra biblioteket. Hensynet til arbeidsro vil i dette tilfellet neppe være tilstrekkelig tungtveiende til å forsvare at en person utestenges.» (NOU 2005: 8, s. 173.)

Et annet eksempel som trekkes frem av utvalget, er bruk av negative reaksjoner på atferd som er utslag av nedsatt funksjonsevne, for eksempel at en person med nedsatt funksjonsevne nektes adgang til en restaurant på grunn av utagerende opptreden, se utredningens kapittel 10.5.5, s. 173. En negativ reaksjon vil i utgangspunktet rammes av forbudet mot diskriminering. Begrensningen for saklig forskjellsbehandling kan innebære at dette likevel ikke regnes som diskriminering. Å forvise en utagerende og voldelig person fra en buss eller serveringssted kan være nødvendig av hensyn til andres sikkerhet. Nødvendige sikkerhetsmessige tiltak overfor slik atferd vil ofte måtte regnes som forholdsmessig, selv om atferden er et utslag av nedsatt funksjonsevne. Å utvise en person med påfallende, men ikke truende eller voldelig atferd, vil imidlertid kunne stille seg annerledes i lys av kravet til nødvendighet, og kravet om at forskjellsbehandlingen ikke må være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Diskrimineringsforbudet skal nettopp bidra til å nedbygge fordommer ved å hindre at mennesker behandles dårligere på grunn av «annerledeshet».

Et forhold som kan bidra til at bortvisning for eksempel fra en buss på grunn av uro ikke anses som saklig, er dersom personen selv har med en eller flere ledsagere som roer ned situasjonen.

Eksemplene viser at det er glidende overgang mellom kravet til saklighet, nødvendighet og forholdsmessighet, men også at konkrete forhold vil være avgjørende for hvordan vurderingen slår ut.

Etter departementets syn kan det ofte være vanskelig for utenforstående å forstå om atferden skyldes nedsatt funksjonsevne eller forhold som ikke har med funksjonsevne å gjøre. Kjennskap til funksjonsnedsettelsen er ikke et nødvendig vilkår for å rammes av et diskrimineringsforbud. Vurderingen av om det foreligger diskriminering må gjøres uavhengig av de subjektive forhold hos den som forskjellsbehandler. Subjektive forhold vil imidlertid være av sentral betydning for hvilke sanksjoner diskrimineringen kan utløse.

Departementet viser til at informasjon som er gitt eller aktive handlinger som er utført av personen med nedsatt funksjonsevne, vil kunne få betydning for saklighetsvurderingen. Personer med nedsatt funksjonsevne vil selv ha et visst ansvar for å bidra til at diskriminering kan unngås. Dette gjelder særlig når den nedsatte funksjonsevnen ikke er synlig, åpenbar eller når den medfører behov som er vanskelig for andre å oppdage. Dersom en person på grunn av sin nedsatte hørsel snakker høyt på et bibliotek, bør vedkommende informere om hvorfor han snakker så høyt dersom han får en henvendelse om lydnivået. Dersom han ikke gjør det, men tvert imot gir inntrykk av å opprettholde det høye lyd­nivået uten grunn, vil det være vanskeligere senere å påberope seg diskriminering.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF slår fast en snevrere adgang til unntak i arbeidslivet, hvor unntak for direkte diskriminering kun er knyttet til avgjørende yrkesmessige krav. Det er derfor inntatt i lovbestemmelsen at forskjellsbehandling i arbeidslivet i tillegg må være nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, jf. § 4 fjerde ledd annet punktum. Dette er en generell og skjønnspreget unntaksbestemmelse hvor det nærmere innholdet i stor grad må fastsettes i sammenheng med konkrete saker. Unntaksadgangen skal tolkes restriktivt, for ikke å føre til en uthuling av diskrimineringsforbudet. Det vises til Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv., punkt 8.4.5.1, s. 40.

Departementet viser ellers til at hva som regnes som diskriminering, og hva som aksepteres som saklig forskjellsbehandling, beror på en konkret skjønnsmessig vurdering. De nærmere grensene mellom lovlig forskjellsbehandling og ulovlig diskriminering vil måtte trekkes gjennom praksis.

Adgang for et forsikringsselskap til å nekte forsikring på grunn av relevante helseopplysninger som viser økt risiko er et særskilt spørsmål. For eksempel må en person som er ufør eller som har en høy grad av risiko for uførhet, kunne nektes forsikring med dekning av denne uførheten. Derimot kan ikke det gi grunnlag for å nekte forsikring med dekning av uførhet som måtte inntre av andre årsaker enn den særskilte risikoen. Helseopplysninger vil være relevante for risikovurderingen uavhengig av om personen anses for å ha nedsatt funksjonsevne eller ikke. Personer med nedsatt funksjonsevne skal med andre ord vurderes likt med andre med hensyn til helseopplysninger, og det vil derfor ikke være tale om forskjellsbehandling. Motsatt vil nedsatt funksjonsevne ikke i seg selv (uavhengig av risiko) kunne danne grunnlag for nektelse av forsikring. I det siste tilfellet vil det kunne være snakk om diskriminering i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. For en nærmere beskrivelse av forslaget til nye regler om nektelse av forsikring vises det til Ot.prp. nr. 41 (2007-2008) om lov om endringer i lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler m.m.

Departementet presiserer at det ikke vil være unntaksadgang i forhold til forbudet mot trakassering. Slike aktiviteter kjennetegnes av en sterkt sjenerende eller sjikanerende væremåte og vil alltid være uønsket fra den diskriminerte parts side, og det utelukkes at saklighetskriteriet kan være oppfylt i denne sammenheng. På samme måte legges det til grunn at instruks om å trakassere ikke vil kunne godtas etter den generelle unntaksbestemmelsen.

Hvorvidt det foreligger unntaksadgang i forhold til instruks om å diskriminere vil avhenge av om forskjellsbehandlingen det instrueres om vurderes som saklig. Dersom forskjellsbehandlingen i det konkrete tilfellet anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende, vil den ikke rammes av diskrimineringsforbudet. Instruks om den samme forskjellsbehandlingen vil i slike tilfeller heller ikke rammes av forbudet.

9.8 Forbud mot trakassering

9.8.1 Innledning

Trakassering utgjør en særlig form for diskriminering. Den kjennetegnes ved en sterkt sjenerende eller sjikanøs væremåte som oppleves som et overgrep mot den som rammes. Trakassering kan være fysisk i form av vold eller andre uønskede handlinger, eller den kan komme til uttrykk på en annen måte. Det er gjerne tale om et handlingsforløp av vedvarende karakter, eller om gjentatte enkelthandlinger over et lengre tidsrom.

Nettopp trakasseringens særegne karakter kan begrunne at det gis en egen lovbestemmelse som spesifikt forbyr trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

9.8.2 Gjeldende rett

9.8.2.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) har ingen definisjon av trakassering. Trakassering anses som diskriminering etter arbeidsmiljøloven § 13-1 (2). Ifølge § 13-1 (1) gjelder trakasseringsforbudet også overfor personer med nedsatt funksjonsevne. Kapittel 13 i arbeidsmiljøloven håndheves av likestillings- og diskrimineringsombudet og likestillings- og diskrimineringsnemnda. Brudd på forbudet mot trakassering kan også utløse oppreisning og erstatning, jf. lovens § 13-9 (1) og (2).

Etter arbeidsmiljøloven § 4-3 (3) skal ikke arbeidstakere utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden. Bestemmelsen innbærer at arbeidsgiver har en plikt til å hindre at trakassering finner sted. Arbeidsgivers ansvar for å forebygge trakassering er en del av kravene til arbeidsmiljøet. I HMS-forskriften (forskrift av 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhet i virksomheter) er det i § 4 presisert at arbeidsgiver skal sørge for systematisk oppfølging av lovens krav. Arbeidstilsynet håndhever vernebestemmelsen, jf. arbeidsmiljøloven § 18-1.

9.8.2.2 Likestillingsloven

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) § 8 a første ledd forbyr trakassering på grunn av kjønn. Loven forbyr også seksuell trakassering. Med trakassering på grunn av kjønn menes uønsket atferd som er knyttet til en persons kjønn og som virker eller har til formål å krenke en annens verdighet. Med seksuell trakassering menes uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom for den oppmerksomheten rammer.

Likestillingsloven § 8 a tredje ledd pålegger arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner en plikt til å forebygge og søke å hindre at trakassering skjer innenfor virksomhetens ansvarsområde. Med unntak av seksuell trakassering, som håndheves av de alminnelige domstolene, håndhever Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda både trakasseringsforbudet og vernebestemmelsen.

9.8.2.3 Diskrimineringsloven

Ifølge diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) § 5 første ledd er trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. forbudt. Med trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende. Ifølge Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 10.5.7, s. 108 må det i vurderingen av om trakassering har funnet sted «legges stor vekt på fornærmedes subjektive opplevelse av handlingen, unnlatelsen eller ytringen». Den subjektive vurdering må imidlertid suppleres av en mer objektiv vurdering av om handlingen mv. oppfyller de nevnte vilkårene. Atferd som er plagsom og irriterende, men ikke av en viss alvorlighetsgrad, kvalifiserer ikke til trakassering. Hvorvidt den som trakasserer selv innså eller burde ha innsett at handlingen mv. kunne virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende, er også av betydning. Andre momenter i denne vurderingen er krenkelsens grovhet, under hvilke omstendigheter handlingen mv. fant sted, om fornærmede har gjort oppmerksom på at atferden føles krenkende, samt fornærmedes reaksjon. Lovens forarbeider understreker at det ikke oppstilles et generelt krav om at fornærmede klart har gitt uttrykk for at handlingen mv. er uønsket. Listen over vurderingsmomenter er ikke uttømmende og må utfylles gjennom praksis.

Diskrimineringsloven pålegger arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner innenfor sitt ansvarsområde å forebygge og søke å hindre at det skjer trakassering i strid med loven, jf. § 5 tredje ledd.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda fører tilsyn med og skal medvirke til gjennomføringen av loven, jf. diskrimineringsloven § 13.

9.8.3 EU

Trakassering er særskilt nevnt i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet. Ifølge artikkel 2 nr. 3 forbys forskjellsbehandling på grunn av funksjonsnedsettelse, og trakassering betraktes som forskjellsbehandling «når en uønsket optræden i relation til en av de i artikel 1 anførte grunde finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendtlig, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima».

9.8.4 Nordisk rett

9.8.4.1 Dansk rett

Lov om forbud mot forskjellsbehandling i arbeidslivet (lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. (lov nr. 31 af 12/01/2005) forbyr trakassering («chikane»), jf. § 1 fjerde ledd. «Chikane» har samme betydning som trakassering i norsk diskrimineringslovgivning. Ifølge loven skal sjikane «betragtes som forskelsbehandling, når en uønsket optræden i relation til [...] handicap finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendligt, nedværdigende, ydmykende eller ubehageligt klima for den pågældende».

9.8.4.2 Finsk rett

I lov om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) anses trakassering som diskriminering, jf. § 6 tredje ledd. Trakassering skal betraktes som diskriminering dersom «uppsåtlig eller faktisk kränkning av en persons eller människogrupps värdighet och integritet så att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller aggressiv stämning skapas». Ordlyden i denne bestemmelsen svarer til artikkel 2 nr. 3 i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet.

Ifølge forarbeidene (Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om tryggande av jämlikhet samt ändring av vissa lager som har samband med den (RP 44/2003 rd)) er det stilt et krav om relativt alvorlig atferd for at trakassering skal rammes av forbudet. Det kreves i tillegg at gjerningspersonen burde ha visst at hans opptreden krenket en annen person. Også trakassering rettet mot en menneskegruppe omfattes av den finske loven. Ifølge forarbeidene skal loven ikke begrense Grunnloven § 12 om ytringsfrihet.

Den finske arbeidsmiljøloven (arbetarskyddslagen (lag 23.8.2002/738)) § 8 første ledd første punktum lyder:

«Arbetsgivaren är skyldig att gjennom nödvändiga åtgärder sörja för arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet»

Dette innbærer at dersom arbeidsgiveren får kunnskap om at trakassering foregår på arbeidsplassen, pålegger loven i tillegg arbeidsgiveren å iverksette tiltak for å stanse trakasseringen, jf. § 28.

9.8.4.3 Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) forbyr diskriminering på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse. Trakassering defineres som diskriminering og omfattes således av forbudet. Trakassering angis som «ett uppträdande som kränker en persons värdighet...», jf. § 3 tredje ledd. Det fremheves i forarbeidene at en viktig del av beskyttelsen mot trakassering nettopp er at det er fornærmede som avgjør om handlingen, unnlatelsen eller ytringen er uønsket og krenkende. «Avgörande för om diskriminering är för handen är om en diskriminerande effekt uppstår – inte vad som åsyftats eller eftersträvats», heter det i Regeringens proposition 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering, s. 97.

Det er forbudt for arbeidsgivere å trakassere arbeidssøker eller arbeidstaker med nedsatt funksjonsevne, jf. loven om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av nedsatt funksjonsevne (lag (1999: 132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder) § 4 a. Med trakassering menes en opptreden som krenker en arbeidstakers eller arbeidssøkers verdighet og som henger sammen med blant annet funksjonsnedsettelse («funktionshinder»). Loven omfatter også trakassering mellom arbeidstakere, jf. § 9.

En arbeidsgiver som får kunnskap om at en arbeidstaker anser seg utsatt for trakassering av en annen arbeidstaker, har plikt til å utrede omstendighetene rundt trakasseringen og iverksette tiltak for å hindre fortsatt trakassering.

Det er også et forbud mot å trakassere etter lov om likebehandling av studenter i høyskolen (lag (2001: 1286) om likabehandling av studenter i högskolan), jf. § 8 a. Trakasseringsforbudet er utformet på samme måte som i loven om forbud mot diskriminering og loven om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av nedsatt funksjonsevne. Vernet mot trakassering omfatter studenter og søkere.

Høyskoler har en plikt til å iverksette aktive tiltak («aktiva åtgärder») ifølge lovens § 3. Høyskolene skal forbygge og forhindre trakassering, jf. § 4. Ifølge § 5 skal høyskolene utarbeide en plan som skal innholde en oversikt over de tiltak som kreves for å fremme studentenes like rettigheter. Høyskolene er pliktig til å utrede og påbegynne nødvendige tiltak for å forhindre at trakassering fortsetter.

9.8.5 Utvalgets forslag

Utvalget behandler forbudet mot trakassering i kapittel 10.6, på s. 174 flg. i utredningen.

Utvalget foreslår et eksplisitt forbud mot trakassering på grunn av funksjonsnedsettelse i sitt forslag til § 5 første ledd. Utvalget mener at bestemmelsene som beskytter mot trakassering i norsk rett i dag har klare begrensninger. Utvalget ser behov for et sterkere sivilrettslig vern mot slik atferd. Et vern mot trakassering hører naturlig sammen med et vern mot diskriminering. Trakassering er en særlig form for diskriminering som kjennetegnes ved sin krenkende og nedverdigende karakter.

Utvalget viser til at et utrykkelig forbud mot trakassering inngår som en del av diskrimineringsvernet både i arbeidsmiljøloven, likestillingsloven og i diskrimineringsloven. Utvalget legger vekt på hensynet til harmonisering med de andre lovene når det gjelder trakassering, samt hensynet til brukervennlighet.

Utvalget foreslår at forbudet mot trakassering skal defineres i loven. Med trakassering menes «handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende». Det skal foretas både en subjektiv og en objektiv vurdering av om vilkårene for trakassering er oppfylt. Utvalget viser til at det skal legges vekt på fornærmedes subjektive oppfatning av hendelsen, samtidig som handlingen, unnlatelsen eller ytringen må ha en viss alvorlighetsgrad. Både den tilsiktede og den utilsiktede trakasseringen bør ifølge utvalget rammes. EUs rådsdirektiv 2000/78/EF inneholder i artikkel 2 nr. 3 et generelt krav (uønsket opptreden) og et minimumskrav (truende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende). Utvalgets forslag til lovtekst skiller seg noe fra definisjonen i direktivet, men innholdsmessig rammer bestemmelsene i hovedsak likt. Etter utvalgets mening bør beskyttelsen i en ny norsk lov være minst like omfattende som minimumskravet i direktivet.

Utvalget er delt med hensyn til om trakasseringsforbudet skal omfatte tidligere, fremtidig, antatt nedsatt funksjonsevne og andre personers nedsatt funksjonsevne. Utvalgets flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) mener det ikke bør være avgjørende om den trakasserte selv har nedsatt funksjonsevne. Det kan blant annet tenkes trakassering knyttet til tidligere funksjonsnedsettelser, antakelser om at funksjonsevnen er nedsatt, og til at en nærstående person har nedsatt funksjonsevne. Flertallet mener at klarhetshensyn tilsier at dette fremgår uttrykkelig i lovteksten.

Et mindretall (medlemmene Moshuus og Strøm) mener at oppramsingen av funksjonsevne som «har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt, antas å være nedsatt, samt (...) andre personers nedsatte funksjonsevne» er inkludert i trakasseringsbestemmelsen, og ikke bør stå i lovteksten. Mindretallet viser til deres begrunnelse i utredningens kapittel 10.4.5 om diskrimineringsgrunnlaget, se kapittel 9.4.6.3. Ifølge mindretallet bør nedsatt funksjonsevne tolkes snevrere i sammenheng med trakassering enn i forhold til diskrimineringsbestemmelsen, blant annet slik at det skal mer til for at tidligere funksjonsnedsettelser, antakelser om nedsatt funksjonsevne, samt nærståendes funksjonsevne omfattes av trakasseringsvernet. Bevissituasjonen for slike forhold er ifølge mindretallet vanskelig håndterbare, særlig tatt i betraktning av at det også gjelder en delt bevisbyrde, og at risikoen for uheldige resultater dermed er stor. Behovet for en særlig beskyttelse knyttet til disse forhold vil dessuten ifølge mindretallet være liten. Mindretallet viser til at det i arbeidslivet uansett gjelder et alminnelig forbud mot trakassering uavhengig av årsak, jf. arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje ledd, og at det i opplæringslova (lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa) kapittel 9 a er det også bestemmelser om det psykososiale miljøet.

Utvalget foreslår en egen vernebestemmelse som forplikter arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner til å forebygge og søke å hindre at det skjer trakassering innenfor sitt ansvarsområde. Utvalget mener at hensynet til harmoni i diskrimineringsbeskyttelsen taler for en tilsvarende vernebestemmelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven på linje med likestillingsloven og diskrimineringsloven. Etter utvalgets syn vil en vernebestemmelse virke bevisstgjørende og skape større forståelse for problemer knyttet til trakassering, og fremtvinge en «føre-var holdning» i virksomheter der faren for trakassering trolig er størst. Etter utvalgets syn er et forbyggende vern særlig viktig ettersom trakassering medfører personlig krenkelser av en viss alvorlighetsgrad. Utvalget mener at lovforslaget i stor grad kan sees som en presisering og synliggjøring av plikten som allerede gjelder etter arbeidsmiljøloven, likestillingsloven og diskrimineringsloven.

Utvalget foreslår at trakasseringsbestemmelsen og vernebestemmelsen håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, se nærmere i kapittel 14.5.1.

9.8.6 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som støtter lovforslaget generelt, er det bare et fåtall som uttaler seg spesielt til forslaget om forbud mot trakassering. HIV Norge påpeker at lovforslaget bør inneholde et klart forbud mot trakassering.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Arbeidsgiverforeningen NAVO, KS og Advokatforeningen er alle enig med utvalgets mindretall om at forbudet mot trakassering omfatter trakassering på grunnlag av funksjonsevne som er nedsatt, har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt eller antas å være nedsatt, samt trakassering på grunnlag av andre personers nedsatte funksjonsevne bør utgå av lovteksten. KS mener at en svært vid tolkning av begrepet kan få uheldige konsekvenser, og viser i tillegg til at bestemmelsen er vanskelig å håndtere. Et alternativt forslag er ifølge KS at det presiseres i forarbeidene at trakasseringsvernet omfatter funksjonsevne «som er nedsatt, har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt eller antas å være nedsatt, samt trakassering på grunnlag av andre personers nedsatte funksjonsevne» er unntatt fra objektivt erstatningsansvar og delt bevisbyrde. Dette vil ifølge KS si at det skal en mer alvorlig og varig funksjonsnedsettelse til for at bestemmelsen skal kunne komme til anvendelse. Advokatforeningen mener at forslaget til definisjonen gir lite eller ingen veiledning. Advokatforeningen viser også til at forslaget ikke gir svar på en rekke øvrige avgrensninger knyttet til funksjonsnedsettelsen. KS og NHO fremfører liknende synspunkter.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg til utvalgets forslag til vernebestemmelse.

9.8.7 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om et særskilt forbud mot trakassering. Dagens lovverk mangler en generell bestemmelse om trakassering på grunn av funksjonsnedsettelse, utover vernet mot trakassering i arbeidslivet.

Departementet mener at trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne, både i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig, er uakseptabelt. Et uttrykkelig forbud vil gi et viktig signal om at denne typen atferd ikke aksepteres og sikre lovgivningens beskyttelse mot slik atferd på alle samfunnsområder.

Trakassering kan skje i form av aktive handlinger, som fysisk plaging eller ødeleggelser. Trakassering kan også bestå av unnlatelser, for eksempel utfrysning og andre former for sosial utelukkelse. Til forskjell fra diskrimineringsforbudet, vil forbudet mot trakassering også kunne ramme ytringer. Forbudet mot trakasserende ytringer må imidlertid ses i lys av ytringsfriheten. Det er bare ytringer som konkret er rettet mot en eller flere bestemte personer og for øvrig oppfyller vilkårene i forbudet, som kan regnes som trakassering.

Departementet foreslår at forbudet utformes slik at trakassering omfatter både atferd som har krenkende formål og atferd som faktisk virker krenkende. Det skal ikke være nødvendig å påvise trakasserende hensikt eller motiv, det er tilstrekkelig å vise at atferden virket trakasserende.

Ved vurderingen av om atferden virker krenkende, foreslår departementet at det må tas utgangspunkt i den fornærmedes subjektive opplevelse av atferden. Departementet viser til at det må være et grunnkrav at den trakasserte opplever atferden som uønsket. Videre innebærer kravet om krenkende virkning at det må dreie seg om en negativ opplevelse av en viss styrke og alvorlighetsgrad. Alternativene «skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende», må forstås på samme måte. Alle disse begrepene beskriver subjektive forhold. EUs rådsdirektiv 2000/78/EF bruker begrepet «uønsket opptreden», hvilket peker i retning av at det er den enkeltes subjektive oppfatning som er det sentrale. Utgangspunktet og hovedfokus må følgelig rettes mot fornærmedes egen oppfatning av den aktuelle atferden. Hvert trakasseringstilfelle bør vurderes konkret; ulike personer vil ha ulike terskler for hva de oppfatter som trakassering.

Departementet legger til grunn at det er problematisk å oppstille mer objektive og generelle retningslinjer for hva slags atferd som vil rammes. Departementet mener imidlertid at en mer objektiv vurdering vil måtte supplere den subjektive vurderingen som i utgangspunktet legges til grunn. Subjektive følelser av krenkelse kan ikke være tilstrekkelig for å konstatere trakassering uten at dette også har en viss forankring, etter en mer objektiv vurdering av de faktiske forholdene. Atferd som er plagsom og irriterende, men ikke av en viss alvorlighetsgrad, kvalifiserer ikke til trakassering. På den annen side, dersom en arbeidsgiver til stadighet pålegger plikter overfor en arbeidstaker med nedsatt funksjonsevne, vel vitende om at arbeidstakeren ikke vil klare å utføre oppgavene på grunn av funksjonsnedsettelsen, vil dette kunne anses som trakassering.

Hvorvidt det foreligger trakassering vil etter departementets syn bero på en konkret helhetsvurdering. Det vil blant annet vil ha betydning om den ansvarlige forsto eller burde ha forstått at atferden fikk krenkende virkning for den fornærmede, og om fornærmede har gjort oppmerksom på sin reaksjon, eller på annen måte ytret at atferden var uønsket. Departementet mener at den ansvarlige da vil ha fått en oppfordring om å revurdere og korrigere sin atferd. Det må likevel understrekes at det ikke oppstilles et generelt krav om at fornærmede klart har gitt uttrykk for at handlingen mv. er uønsket.

Departementet foreslår at forbudet mot trakassering skal være absolutt. En saklighetsvurdering som foreskrevet for diskriminering i departementets forslag til § 4 fjerde ledd kan ikke frita handlingen, unnlatelsen eller ytringen fra å defineres som forbudt trakassering. Departementet ser ikke behov for noen sikkerhetsventil for berettigete former for trakassering, da selve begrepet er avgrenset til krenkelser av en viss alvorlighetsgrad. I tilfeller der den ansvarlige ikke mente å påføre krenkelser, og heller ikke var seg bevisst at det oppsto krenkelser, vil dette få betydning for sanksjonsfastsettelsen, se kapittel 15.2.

Departementet går i likhet med utvalgets flertall inn for et vern mot trakassering på grunn av funksjonsevne som er nedsatt, antas å være nedsatt, har vært nedsatt eller vil kunne bli nedsatt, samt trakassering på grunn av forhold til annen person med nedsatt funksjonsevne.

Departementet mener at det er behov for et vern mot trakassering knyttet til disse situasjonene. Når det gjelder behovet for et vern mot trakassering på grunn av eksisterende nedsatt funksjonsevne, viser det til fremstillingen ovenfor.

Det kan tenkes trakassering på grunn av antakelser om nedsatt funksjonsevne. Et eksempel kan være at en person ikke får leie en leilighet fordi utleier antar at den som ønsker å leie har en psykisk lidelse.

Krenkelser knyttet til en tidligere funksjonsnedsettelse kan også tenkes, for eksempel at en arbeidstaker blir plaget på jobben fordi vedkommende tidligere har hatt en psykisk lidelse.

Trakassering på grunn av fremtidig nedsatt funksjonsevne kan også tenkes. Et eksempel på trakassering på dette grunnlag kan være plaging av en kollega med hiv. En hiv-smittet arbeidstaker kan bli utsatt for trakassering som følge av uberettiget frykt for smitte, for eksempel i forbindelse med bruk av felles toalett eller felles kjøkken.

Det kan også være behov for et vern mot trakassering på grunn av en persons forhold til en person med nedsatt funksjonsevne. Et eksempel kan være trakassering av søsken til barn med funksjonsnedsettelse på skolen eller i et nabolag. Departementet mener at slike trakasseringssituasjoner ikke er upraktiske.

Departementet er ikke enig med mindretallet i at nedsatt funksjonsevne bør tolkes snevrere i sammenheng med trakassering enn i forhold til diskrimineringsbestemmelsen. Departementet mener tvert imot at det er grunn til å behandle diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne likt i forhold til diskriminering og trakassering. Når det gjelder anførselen fra mindretallet i utvalget og KS, NHO mfl. om at bevissituasjonen blir vanskelig å håndtere, særlig den delte bevisbyrden. Departementet mener at dette ikke bør være avgjørende. Departementet legger til grunn at den som mener seg trakassert på disse grunnlagene må sannsynliggjøre at trakasseringen skyldes antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne eller forhold til en person med nedsatt funksjonsevne.

På samme måte som for trakassering på grunn av eksisterende nedsatt funksjonsevne, mener departementet at det må legges til grunn et krav om alvorlighet for at handlingen mv. skal bedømmes som trakkasering.

Mindretallet anfører at man allerede har et trakasseringsvern i arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje ledd og i opplæringsloven kapittel 9 a. Selv om det allerede eksisterer trakasseringsvern i de nevnte lovene, mener departementet likevel at trakasseringsvernet bør ha et videre virkeområde. Loven gjelder på alle samfunnsområder, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 2 første ledd. Departementet ser ingen grunn å begrense forbudet mot trakassering til kun å gjelde i arbeidslivet og på utdanningsområdet.

Når det gjelder KS’ anførsler om å gjøre unntak fra reglene om delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar om antatt, tidligere og fremtidig nedsatt funksjonsevne og andre personers nedsatt funksjonsevne, mener departementet at alvorlighetskravet i seg selv tilstrekkelig begrenser den krenkedes muligheter for å kunne benytte seg av trakasseringsvernet.

I likhet med flertallet mener departementet at omfanget av forbudet mot trakassering bør tydeliggjøres i lovteksten, og kan derfor ikke støtte mindretallet og innvendingene fra Advokatforeningen mfl. Det vises til at samme løsning også foreslås i den tilsvarende bestemmelsen om vern mot diskriminering, jf. departementets lovforslag § 4 femte ledd og kapittel 9.4.8.3.

Departementet støtter utvalgets lovforslag, men foreslår en noe annerledes utforming av bestemmelsen. Departementet foreslår at det bør stå «[...] er nedsatt, antas å være nedsatt, har vært nedsatt eller vil kunne bli nedsatt», slik at grunnlagene kommer i en logisk og tidmessig riktig rekkefølge. Når det gjelder diskriminering på grunn av andre personers nedsatte funksjonsevne har departementet sett behov for å presisere i lovteksten at trakasseringen skjer på grunn av en persons forhold til annen person med nedsatt funksjonsevne. På denne måten stadfestes at det må være en viss tilknytning mellom den som diskrimineres og personen med nedsatt funksjonsevne.

Departementet mener at en vernebestemmelse mot trakassering som forplikter arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner vil forebygge mulige trakasseringer både i og utenfor arbeidslivet. Departementet ser flere fordeler ved et slikt krav til forebygging. Det vil stimulere de ansvarlige til å forhindre at trakassering oppstår. I tillegg vil en lovfestet plikt til å forebygge trakkasering fremme bevisstgjøring og skape større forståelse for problemer knyttet til trakassering. Etter departementets syn er trakassering en stor påkjenning for den som blir utsatt for dette, slik at plikt til forebygging er særlig viktig.

Departementet foreslår at vernebestemmelsen skal håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet, se nærmere om håndheving i kapittel 14.5.3.

9.9 Forbud mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse

9.9.1 Innledning

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet fastsetter et forbud mot instruks om å diskriminere. I dette kapittelet behandles spørsmålet om det bør være et forbud mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samt den nærmere utformingen av et slikt forbud.

Med instruks menes ordre, retningslinjer, formaninger, befalinger mv. overfor en eller flere personer om å diskriminere.

9.9.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) § 13-1 (2) har ingen bestemmelse om forbud mot instruks om å diskriminere. I likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) er det tatt inn et forbud mot instruks om handlinger i strid med bestemmelser i likestillingsloven, jf. lovens § 3 sjette ledd. Diskrimineringsloven har et forbud mot å gi instruks om å diskriminere eller trakassere på grunnlag av etnisitet, religion mv., jf. lovens § 6. Det samme gjelder instruks om gjengjeldelse i strid med lovens § 9.

9.9.3 EU

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet har i artikkel 2 nr. 4, jf. nr. 1, et forbud mot instruks om å diskriminere noen på grunn av blant annet nedsatt funksjonsevne («handicap»). Bakgrunnen for bestemmelsen er at også den som står bak diskrimineringen bør rammes av forbudet, uavhengig av om instruksen får konkrete diskriminerende følger eller ikke.

9.9.4 Nordisk rett

9.9.4.1 Dansk rett

Lov om forbud mot forskjellsbehandling i arbeidslivet (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet) § 1 femte ledd inneholder et forbud mot å gi instruks om å forskjellsbehandle en person blant annet på grunn av nedsatt funksjonsevne («handicap»). I loven er det ikke presisert noe særskilt forbud mot å gi instruks om å trakassere. Ifølge lovens § 1 fjerde ledd skal trakassering («chikane») betraktes som forskjellsbehandling. Dette medfører i praksis at det er et forbud mot å gi instruks om å trakassere.

9.9.4.2 Finsk rett

Lov om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) fastsetter et forbud mot å gi instruks eller «befallningar att diskriminera», jf. § 6 annet ledd nr. 4. I loven er det ikke inntatt et særskilt forbud mot å gi instruks om å diskriminere, men det følger av loven at trakassering («trakasserier») betraktes som diskriminering. Dette fører til at det også er et forbud mot å gi instruks om å trakassere.

9.9.4.3 Svensk rett

Lov om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) angir et forbud mot å gi instruks om å diskriminere, jf. § 3 nr. 5. Det er i samme bestemmelse presisert at det må foreligge et over- og underordningsforhold mellom den som gir instruksen og den som mottar den for at forbudet mot instruks skal kunne gjøres gjeldende. Det er ikke inntatt noe særskilt forbud mot å gi instruks om å trakassere i loven. Ifølge lovens § 3 nr. 3 skal trakassering («trakasserier») anses som diskriminering. Dette medfører i praksis at det er et forbud mot å gi instruks om å trakassere.

9.9.5 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler forbudet mot instruks i kapittel 10.7 på s. 176 i utredningen.

Utvalget foreslår et forbud mot å gi instruks om å diskriminere eller trakassere på grunn av nedsatt funksjonsevne, samt mot å gi instruks om gjengjeldelse over noen som har fremmet klage eller som har gitt uttrykk for at klage kan bli fremmet.

Utvalget antar at et uttrykkelig forbud vil gi en preventiv effekt og ha signalverdi. Videre anser utvalget at en instruks er like klanderverdig som selve diskrimineringen, ettersom det kan bero på tilfeldigheter om instruksen faktisk leder til diskriminering eller ikke. Utvalget mener også at hensynet til harmoni taler for at forbudet får generell rekkevidde i likhet med likestillingsloven og diskrimineringsloven.

9.9.6 Høringsinstansenes syn

Rogaland Fylkeskommune, Nordland Fylkeskommune, Kongsberg kommune, Afasiforbundet i Norge og Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité er alle positive til utvalgets lovforslag, uten å kommentere det ytterligere.

9.9.7 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets oppfatning om at det er behov for en egen bestemmelse som forbyr instruks om å diskriminere og trakassere og gi instruks om gjengjeldelse, og foreslår at et slikt forbud inntas i en egen bestemmelse i § 7 i loven. Departementet mener at et forbud mot slike instrukser i seg selv vil kunne ha en preventiv effekt, samtidig som symbolverdien av en slik bestemmelse ikke må undervurderes.

Departementet viser til at det med instruks forstås ordre, retningslinjer, formaninger, befalinger mv. overfor en eller flere personer om å diskriminere. Implisitt i begrepet instruks ligger at det må foreligge et underordnings-, lydighets- eller avhengighetsforhold mellom den som gir instruksen og den som utfører den. Særlig aktuelt er forholdet mellom en arbeidsgiver og en arbeidstaker, men også andre relasjoner vil være omfattet. For eksempel vil en situasjon der en boligeier har bedt en profesjonell eiendomsmegler om å forestå salget av en bolig, og i den anledning har gitt beskjed om at huset ikke skal selges til personer med nedsatt hørsel, rammes. Hvis derimot en arbeidstaker oppfordrer en arbeidskollega til å diskriminere en pasient, en elev eller liknende på grunn av funksjonsnedsettelse og det ikke består et over-/underordningsforhold mellom dem, vil ikke denne situasjonen være omfattet av forbudet. Uten en forpliktende «instruksjonsmyndighet» vil ytringen være et ønske eller en forespørsel til den andre om å diskriminere, og vil ikke kunne anses som en instruks. Slike handlinger vil imidlertid kunne rammes av departementets forslag om forbud mot medvirkning til diskriminering i § 4 sjette ledd, jf. kapittel 9.11.5.

I mange tilfeller vil slike instrukser allerede være omfattet av det allmenne diskrimineringsforbudet som foreslås i § 4 første ledd, forutsatt at noen faktisk blir diskriminert som følge av instruksen.

Departementet ser, i likhet med utvalget, behov for å klargjøre at instruks om å diskriminere på grunn av nedsatt funksjonsevne rammes, uavhengig av om den har fått en konkret diskriminerende virkning eller ikke. Det kan bero på tilfeldigheter hvorvidt diskrimineringen faktisk blir iverksatt på grunnlag av instruksen. Gjerningsbeskrivelsen vil med andre ord være oppfylt fra instruksgiverens side i og med instruksen, uavhengig av om den handling eller unnlatelse instruksen krever er foretatt. Instruks om å trakassere eller å gjøre bruk av gjengjeldelse vurderes på samme måte. I noen tilfeller vil en slik instruks kunne rammes direkte av trakasseringsforbudet i § 6 eller forbudet mot gjengjeldelse i § 8, men det vil ikke nødvendigvis gjelde bestandig.

Forbudet mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse gjelder både i forhold til enkelttilfeller og generelle instrukser.

Det overordnede formålet med diskrimineringsvernet er å hindre at mennesker utsettes for diskriminering. Etter departementets vurdering er formålet med forbudet mot instruks strengt tatt ikke å ramme den diskriminerende hensikten, men å bidra til å hindre at den instruerte skal føle seg forpliktet til å diskriminere. Reguleringen bør være innrettet slik at instrukser om å diskriminere mister sin forpliktende karakter. Instruksens forpliktende karakter henger sammen med at instruksgiveren er i posisjon til å reagere negativt dersom instruksen ikke følges. I arbeidsforhold vil for eksempel en arbeidsgiver kunne sanksjonere brudd på instruks. Dette følger av den alminnelige og ulovfestede lydighetsplikten. Selv om instruksen er ulovlig, vil en arbeidstaker ikke kunne se helt bort fra den. Vedkommende vil enten bryte loven eller bryte instruksen, og risikerer i begge tilfeller negative konsekvenser.

På bakgrunn av dette mener departementet at instruksforbudets formål og effektivitet vil sikres bedre ved å forby gjengjeldelse overfor en person som ikke følger en slik instruks, se også kapittel 9.10.7. om forbud mot gjengjeldelse. Departementet foreslår derfor at denne bestemmelsen også inneholder et uttrykkelig forbud mot at det gjøres bruk av gjengjeldelse overfor personer som ikke følger en instruks om å diskriminere.

Dersom den handlingen eller unnlatelsen det instrueres om faller inn under unntaksbestemmelsen i § 4 femte ledd (saklighets- og forholdsmessighetsvurdering), vil det være tillatt å instruere. Tilsvarende vil instruks om gjengjeldelse kunne være tillatt, i den grad selve gjengjeldelsen ikke rammes av forbudet i § 8 første ledd fordi klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Da trakasseringsforbudet er absolutt, jf. kapittel 9.8.7, vil det imidlertid aldri være tillatt å instruere om å trakassere.

Departementet ser ingen grunn til at brudd på instruksforbudet skal kunne utløse krav på oppreisning eller erstatning. Hensynet til den instruerte sikres tilskrekkelig gjennom forbudet mot gjengjeldelse. Departementet foreslår imidlertid at Likestillings- og diskrimineringsnemnda, eller i hastetilfeller Likestillings- og diskrimineringsombudet, skal kunne pålegge retting av en stående instruks mv., se kapittel 15.2.6.

9.10 Forbud mot gjengjeldelse

9.10.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om det bør være et forbud mot gjengjeldelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samt den nærmere avgrensningen av et eventuelt forbud. Med gjengjeldelse forstås en reaksjon eller sanksjon av den som for eksempel påpeker at trakassering eller diskriminering av en person med nedsatt funksjonsevne finner sted på en arbeidsplass.

9.10.2 Gjeldende rett

9.10.2.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) § 2-4 første ledd gir arbeidstaker rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Etter § 2-4 annet ledd skal arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen være forsvarlig.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 2-5 første ledd er gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 forbudt.

9.10.2.2 Likestillingsloven

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) forbyr bruk av gjengjeldelse overfor noen som har fremmet klage over brudd på bestemmelser i loven, eller som har gitt uttrykk for at klage kan bli fremmet, jf. § 3 femte ledd. Bestemmelsen gjelder ikke dersom klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Formålet med å begrense vernet på denne måten, er å hindre at det fremmes useriøse eller falske anklager om diskriminering. Den vernede interessen som skal beskyttes er fornærmedes og eventuelt andres frihet til å forfølge en diskrimineringssak. Den er ikke like beskyttelsesverdig når klageren eller vitnet har opptrådt grovt uaktsomt. Forbudet mot gjengjeldelse gjelder tilsvarende for vitner.

9.10.2.3 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) forbyr bruk av gjengjeldelse overfor noen som har fremmet klage over brudd på bestemmelser i loven, eller som har gitt uttrykk for at klage kan bli fremmet, jf. § 9 første ledd. Bestemmelsen gjelder ikke dersom klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Forbudet mot gjengjeldelse gjelder tilsvarende for vitner, jf. § 9 annet ledd.

9.10.3 EU

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet pålegger medlemsstatene å innføre nødvendige bestemmelser for å beskytte arbeidstakere mot ufordelaktig behandling som følge av at arbeidstakeren har tatt opp, påklaget eller forfulgt en sak om diskriminering, jf. artikkel 11.

Direktivet fastsetter ikke noe spesifikt krav om at vitner skal ha samme vern som en arbeidstaker når det gjelder forbud mot gjengjeldelse.

9.10.4 Nordisk rett

9.10.4.1 Dansk rett

Lov om forbud mot forskjellsbehandling i arbeidslivet (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbeidsmarkedet m.v.) har ikke et spesifikt forbud mot gjengjeldelse. Likevel er det antatt at et forbud mot gjengjeldelse gjelder, da EUs rådsdirektiv 2000/78/EF er en del av den danske lovgivningen.

9.10.4.2 Finsk rett

Lov om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) har et forbud mot gjengjeldelse («repressalier») i § 8. Bestemmelsen går ut på at ingen skal stilles i en dårligere posisjon eller at det skal få negative konsekvenser om man har fremmet klage eller ivaretatt prinsippet om likebehandling.

Ettersom ingen skal stilles i dårligere posisjon, omfattes også vitner av forbudet mot gjengjeldelse.

9.10.4.3 Svensk rett

Loven om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) inneholder et forbud mot gjengjeldelse («repressalier») i § 14. Forbudet gjelder gjengjeldelse mot den som har anmeldt eller påtalt en diskriminering, eller medvirket i en utredning om diskriminering. Det kreves at diskrimineringen har blitt tatt opp med utgangspunkt i lov om forbud mot diskriminering.

Det legges til grunn en vid tolkning av formen for klagemål eller liknende som skal til for at en person anses å ha påtalt diskrimineringen.

I arbeidslivet, jf. lov om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av funksjonsnedsettelse (lag (1999: 132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder) § 8, legges det til grunn at arbeidstakere som har anvendt sin rett til å få et spørsmål om diskriminering prøvd er omfattet av forbudet mot gjengjeldelse. Det samme gjelder den som har underrettet sin fagorganisasjon eller noen av ombudsmennene om et mulig diskrimineringstilfelle.

For å komme inn under forbudet anses det tilstrekkelig at en person har medvirket i en utredning i henhold til loven om forbud mot diskriminering. Det vil si at personen for egen del eller til støtte for en annen har tatt opp et diskrimineringstilfelle, eller har gitt opplysninger i forbindelse med utredning av saken. Det kreves ikke at klagen skal være skriftlig eller at den skal være rettet til noen form for tilsynsorgan, men det er tilstrekkelig at vedkommende har tatt opp en diskriminerende handling med sin overordnede.

Forbudet mot gjengjeldelse forutsetter ikke at en endelig prøving av saken viser at det faktisk har forekommet diskriminering. Reglene om delt bevisbyrde gjelder også ved gjengjeldelse, se kapittel 11.1.7.

9.10.5 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler forbudet mot gjengjeldelse i kapittel 10.8 på s. 178 i utredningen.

Utvalget foreslår å innta et forbud mot gjengjeldelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ifølge utvalget vil et forbud mot gjengjeldelse styrke rettssikkerheten for den diskriminerte og fremme effektiv håndheving av vernet. Utvalget viser til forbudet mot gjengjeldelse i den tidligere arbeidsmiljøloven § 54 G. Dette forbudet er senere avløst av et forbud mot gjengjeldelse overfor arbeidstaker som varsler om kritikkverdige forhold i virksomheten, jf. arbeidsmiljølov § 2-5 første ledd. Utvalget mener at hensynene bak forbudet mot gjengjeldelse gjør seg gjeldende også på andre samfunnsområder enn arbeidslivet. Å gi forbudet en generell rekkevidde vil også fremme harmoni i diskrimineringsbeskyttelsen.

Kretsen av personer som beskyttes mot gjengjeldelse, er ifølge utvalget den som mener å være diskriminert, andre personer som har fremmet klagen, samt vitner til den påståtte diskrimineringen. Vitner skal ifølge utvalget forstås vidt, slik at alle som kan bidra med opplysninger om hva som har foregått, er omfattet.

Utvalget mener at den forbudte gjengjeldelsen kan bestå av ulike typer handlinger, unnlatelser eller ytringer. Et felles krav er ifølge utvalget at det må dreie seg om behandling av negativ karakter og at det må være årsakssammenheng mellom klagen og den negative behandlingen. Utvalget foreslår at forbudet må avgrenses mot legitime reaksjoner som motsøksmål, og annen imøtegåelse av klagen. Utvalget mener at forbudet mot gjengjeldende ytringer må avgrenses mot ytringsfriheten, på samme måte som trakasseringsforbudet, se kapittel 9.8.5.

Utvalget bemerker at forbudet ikke skal omfatte tilfeller der klageren har opptrådt grovt uaktsomt. En arbeidsgiver vil eksempelvis i utgangspunktet kunne forvente at diskriminerende forhold i virksomheten først tas opp internt. Utvalget viser til at dersom en klager henvender seg direkte til media, vil dette etter en konkret vurdering kunne være en krenkelse av lojalitetsplikten som kan gjøre det rettmessig for arbeidsgiver å reagere.

Utvalget foreslår også et særskilt vern mot gjengjeldelse for en person som ikke har fulgt instruks om å diskriminere. Utvalget presiserer at det ikke må være et vilkår om at det må være fremmet klage om diskriminering for å omfattes av vernet i disse tilfellene. Utvalget viser til at forbudet mot instruks kjennetegnes nettopp ved at instruksen ikke trenger å medføre diskriminering. Det vil være tilstrekkelig å påvise at en instruks om å diskriminere har vært gitt.

9.10.6 Høringsinstansenes syn

Rogaland fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Kongsberg kommune, Afasiforbundet i Norge, Norges Idrettsforbund og Olympiske komité mfl. støtter utvalgets forslag og går inn for et forbud mot gjengjeldelse.

Ingen av høringsinstansene går imot forbudet mot gjengjeldelse.

9.10.7 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om å innta et forbud mot gjengjeldelse.

I en viss utstrekning vil gjengjeldelse allerede være forbudt etter norsk rett, for eksempel kan en gjengjeldelseshandling rammes av straffeloven. Departementet mener hensynet til synliggjøring uansett tilsier at det tas inn et eksplisitt forbud mot gjengjeldelse i lovteksten.

Den forbudte gjengjeldelsen kan bestå av ulike typer handlinger, unnlatelser eller ytringer. Et felles krav er imidlertid at det må dreie seg om behandling av negativ karakter, og at det må være årsakssammenheng mellom klagen og den negative behandlingen. Dersom det ikke foreligger årsakssammenheng, er det ikke tale om gjengjeldelse. Det forhold at det er eller vil bli fremmet klage vedrørende diskriminering er med andre ord en nødvendig forutsetning for den ugunstige behandlingen. Tiden som har gått fra klagen og til den ugunstige behandlingen finner sted, må kunne telle med i vurderingen. Dersom det eksempelvis har gått flere år mellom klagen og den ugunstige behandlingen, kan dette tale for at det ikke foreligger noen årsakssammenheng, og dermed ikke gjengjeldelse.

Et vern mot gjengjeldelse vil etter departementets vurdering kunne sikre at den som tar opp en sak om diskriminering, ikke blir utsatt for ufordelaktig behandling fra den som hevdes å ha utøvd den diskriminerende handlingen, som en motreaksjon for å ta opp saken. Formålet er å beskytte den som har tatt opp en diskrimineringssak mot ugunstig behandling som følge av klagen. Vitner i en sak om diskriminering vil kunne ha det samme behovet for vern mot ugunstig behandling.

Etter departementets syn vil et forbud mot gjengjeldelse styrke rettsikkerheten for den diskriminerte og fremme en effektiv håndheving av vernet. Departementet mener at et særskilt forbud vil være nødvendig for å sikre dette, ettersom gjengjeldelseshandlingen er knyttet til klagen og dermed ikke vil falle inn under det alminnelige forbudet mot diskriminering. Departementet mener at hensynene bak gjengjeldelsesforbudet gjør seg gjeldende også på andre samfunnsområder enn arbeidslivet. Tilsvarende bestemmelser finnes i likestillingsloven og diskrimineringsloven, som både omfatter arbeidslivet og andre samfunnsområder. Å gi forbudet en generell rekkevidde vil derfor fremme harmoni i diskrimineringsbeskyttelsen. Departementet går inn for å ikke innskrenke gjeldende vern etter arbeidsmiljøloven, men vil formulere kravet til aktsomhet noe annerledes enn i arbeidsmiljøloven § 2-4 annet ledd. Mens arbeidsmiljøloven § 2-4 annet ledd krever at arbeidstakerens fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig, foreslår departementet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at forbudet mot gjengjeldelse ikke gjelder dersom klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Departementets forslag er begrunnet i hensynet til at lovteksten harmoniseres med de tilsvarende bestemmelsene i likestillingsloven og diskrimineringsloven, men departementet legger til grunn at det ikke er noen realitetsforskjell mellom arbeidsmiljøloven og de øvrige diskrimineringslovene.

Departementet mener i likhet med utvalget at forbudet må avgrenses mot legitime reaksjoner som motsøksmål, og annen imøtegåelse av klagen. Det er etter departementets syn ikke meningen at forbudet mot gjengjeldelser skal innskrenke arbeidsgivers styringsrett i forhold til å gi advarsler og gjennomføre oppsigelser på ellers saklig grunnlag.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at forbudet mot gjengjeldelse også skal omfatte vitner. Vitner skal forstås vidt, slik at alle som kan bidra med opplysninger om hva som har foregått, er omfattet. Departementet mener at enhver som deltar i retning av å få en avklaring i diskrimineringssaken, har behov for beskyttelse mot gjengjeldelse.

Det er et vilkår at forbudet mot gjengjeldelse kommer til anvendelse at det er fremmet klage eller at det er gitt uttrykk for at klage vil bli fremmet. Det må legges til grunn en vid forståelse av hva som skal anses som klage, slik at både klager til arbeidsgiver eller overordnet, til fagforening, til håndhevingsapparatet, til Sivilombudsmannen eller andre forvaltningsmyndigheter og forberedelser til søksmål for domstolene, arbeidsmiljøutvalg, verneombud mv. vil være omfattet.

Hvilke handlinger som regnes som gjengjeldelse vil måtte bero på en konkret vurdering. Typetilfeller som vil kunne rammes av forbudet kan være en degradering av en arbeidstaker gjennom å frata vedkommende viktige arbeidsoppgaver etter at det er fremmet klage over diskriminering. Når det gjelder negative kommentarer eller trakasserende ytringer, vil det måtte bero på en konkret vurdering om den utgjør brudd på forbudet mot gjengjeldelse. Hvor graverende ytringen er, og om den har bidratt til å skape et truende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende miljø, må vektlegges. Arbeidsgiveren må kunne ta til motmæle ved en påstand om diskriminering, men dette må skje i ordnede former. Dersom arbeidsgiveren for eksempel på eget initiativ bringer saken opp i allmøte i sterkt klandrende ordelag, vil en slik atferd etter en konkret vurdering kunne betraktes som gjengjeldelse.

Videre foreslår departementet at forbudet ikke omfatter tilfeller der klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Et hovedhensyn bak begrensningen av vernet er å hindre at det fremmes useriøse eller falske anklager om diskriminering. Departementet vil påpeke at denne begrensningen må sees i sammenheng med lojalitetsplikten som gjelder i arbeidsforhold. For eksempel vil arbeidsgiver i utgangspunktet kunne forvente at diskriminerende forhold i virksomheten først tas opp internt. Dersom en klager henvender seg direkte til media uten først å verifisere om anklagen om diskrimineringen var rettmessig, vil dette etter en konkret vurdering kunne være en krenkelse av lojalitetsplikten som kan gjøre det rettmessig for arbeidsgiver å reagere. Departementets forslag innebærer at dersom klageren eller vitnet faktisk forsto eller måtte forstå at klagen var useriøs eller falsk, eller at fremsettelsen av klagen av andre grunner var grovt uaktsom, er vedkommende ikke beskyttet av lovens vern mot gjengjeldelse. Bedømmelsen av om klageren har opptrådt grovt uaktsomt må baseres på alminnelige sivilrettslige aktsomhetsnormer. Bedømmelsen må skje med grunnlag i klagerens eller vitnets situasjon og forutsetninger.

Departementet foreslår videre, i tråd med utvalgets forslag, at det innføres et særskilt forbud mot gjengjeldelse overfor en person som ikke har fulgt instruks om å diskriminere, se nærmere kapittel 9.9.7.

Departementet foreslår at forbudet mot gjengjeldelse også skal gjelde ved klage på brudd på tilretteleggingsbestemmelsene i §§ 9 og 12. Brudd på disse bestemmelsene anses som diskriminering, se kapittel 10.2.4.8 og kapittel 10.6.4.8. Departementet foreslår at reglene om delt bevisbyrde skal gjelde ved gjengjeldelse, se nærmere om delt bevisbyrde i kapittel 11.1.7.

Departementets forslag til bestemmelse om forbud mot gjengjeldelse er inntatt i utkastet til § 8.

9.11 Forbud mot medvirkning

9.11.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om det bør være et sivilrettslig forbud mot medvirkning i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samt den nærmere utformingen av et slikt forbud.

Medvirkning foreligger når minst to personer sammen diskriminerer en eller flere personer med nedsatt funksjonsevne. Det kan være at de som diskriminerer hver for seg ikke kvalifiserer til brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, men at deres sammenlagte handlinger, unnlatelser eller ytringer kvalifiserer på brudd av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Dansk, finsk og svensk rett har ingen tilsvarende forbud mot medvirkning i sine sivilrettslige diskrimineringslover.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet har ingen bestemmelse om forbud mot medvirkning.

9.11.2 Gjeldende rett

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) oppstiller et forbud mot å medvirke til brudd på loven, jf. lovens § 3 syvende ledd. Forbudet omfatter medvirkning til direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn, medvirkning til trakassering på grunn av kjønn og seksuell trakassering, samt medvirkning til instruks om handlinger i strid med likestillingsloven. Videre omfatter forbudet medvirkning til gjengjeldelse.

I diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) er det inntatt et forbud mot medvirkning til brudd på forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, jf. § 4 femte ledd. Det er også forbudt å medvirke til trakassering, jf. lovens § 5 annet ledd og å medvirke til brudd på forbudet mot instruks, jf. lovens § 6 annet ledd. Diskrimineringsloven har ikke noe forbud mot medvirkning til gjengjeldelse, jf. diskrimineringsloven § 9.

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) har ingen bestemmelser om et forbud mot medvirkning til brudd på forbudet mot direkte og indirekte diskriminering.

9.11.3 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler forbudet mot medvirkning i kapittel 10.9, s. 178-179 i utredningen.

Utvalget foreslår et forbud mot medvirkning til brudd på forbudet mot direkte og indirekte diskriminering. Videre foreslår utvalget et forbud mot medvirkning til brudd på forbudet mot trakassering, mot medvirkning til brudd på forbudet mot instruks om å diskriminere eller trakassere og mot medvirkning til brudd på forbudet mot gjengjeldelse. Forbudet foreslås tatt inn i lovteksten. Utvalget begrunner forslaget med at det er behov for å fremheve alvoret ved at flere går sammen om å bryte lovens forbud, og viser til at det finnes tilsvarende forbud i likestillingsloven og diskrimineringsloven.

Ifølge utvalget antas en del medvirkningshandlinger allerede å falle inn under ordlyden i forbudene mot diskriminering, trakassering, instruks og gjengjeldelse. I disse tilfellene vil effekten av medvirkningsforbudet først og fremst være å tydeliggjøre dette. Utvalget mener at enkelte medvirkningshandlinger ikke naturlig vil omfattes av ordlyden. Et uttrykkelig forbud vil ifølge utvalget dermed sikre at alle former for medvirkning rammes.

Ifølge utvalget kan medvirkning både skje i form av fysiske handlinger, og i form av psykisk støtte. Utvalget legger til grunn at det må foretas en konkret vurdering der forståelsen av medvirkningsbegrepet i strafferetten kan gi veiledning om de nærmere grensene for hva som rammes.

Utvalget foreslår at medvirkningsansvaret kan føre til reaksjoner som blant annet erstatning og/eller oppreisning, se kapittel 15.3.4.

9.11.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg særskilt om utvalgets forslag om forbud mot medvirkning.

9.11.5 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om at det innføres et forbud mot medvirkning i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at forbudet skal ramme medvirkning til direkte og indirekte diskriminering, medvirkning til brudd på forbudet mot trakassering, medvirkning til brudd på forbudet mot instruks om å diskriminere eller trakassere og medvirkning til brudd på forbudet mot gjengjeldelse.

Medvirkningsforbudet foreslås inntatt i lovens § 4 sjette ledd (mot diskriminering), § 6 fjerde ledd (forbud mot trakassering), § 7 annet ledd (forbud mot instruks om å diskriminere eller trakassere) samt § 8 fjerde ledd (forbud mot gjengjeldelse).

Et særskilt forbud mot medvirkning vil etter departementets vurdering synliggjøre alvoret i at flere går sammen om å bryte lovens forbud. Siktemålet er å sikre at handlinger eller unnlatelser som ellers vil kunne falle utenfor gjerningsbeskrivelsen knyttet til de enkelte diskrimineringsbestemmelsene, rammes. Departementet viser til at det er viktig å kunne ilegge et ansvar der det er tvil om det foreligger brudd på bestemmelsene på et selvstendig grunnlag.

Rammene for når det foreligger medvirkning kan ikke fastlegges generelt, men vil måtte bero på en konkret vurdering sett i forhold til forbudene mot diskriminering, trakassering, instruks og gjengjeldelse. Det generelle utgangspunktet er at både fysisk og psykisk medvirkning vil kunne rammes av forbudet. Det kan være tale om fysisk medvirkning dersom deltakeren bidrar til eller på en eller annen måte legger forholdene til rette for den diskriminerende handlingen, trakasseringen, instruksen eller gjengjeldelsen. Et eksempel kan være at en person stiller sin pc til rådighet for en eller flere personer som har behov for pc-en for å kunne utføre ulovlig trakassering overfor en tredjeperson. Psykisk medvirkning kan det være tale om dersom deltakelsen oppfattes som en form for oppfordring eller klar støtte til å foreta en bestemt diskriminerende eller trakasserende handling, som senere gjennomføres. I strafferetten er dette betegnet som «positiv tilskyndelse».

Departementet mener at begrunnelsen for å synliggjøre et ansvar for medvirkning også gjør seg gjeldende for diskriminering i arbeidslivet. Som eksempel kan nevnes at flere arbeidstakere utfører handlinger som har som resultat at det foreligger brudd på forbudene i departementets forslag til §§ 4, 6, 7 og 8, uten at det klart fremgår hvem som har utført handlingen. I så fall kan en eller flere etter omstendighetene bli ansvarlige på grunn av medvirkning. Tilsvarende vil en arbeidstaker som aktivt tilskynder eller oppfordrer andre til brudd på bestemmelsene bli ansvarlig. Innenfor arbeidslivets område vil imidlertid særlige hensyn gjøre seg gjeldende. Arbeidstakeres underordningsforhold og generelle lydighetsplikt overfor arbeidsgiver kan innebære at det i konkrete tilfeller ikke kan konstateres et medvirkningsansvar. Det skal i utgangspunktet ikke være arbeidstakeren som må påse at arbeidsgiveren ikke diskriminerer, men arbeidstakers handling eller unnlatelse må vurderes konkret. Et spørsmål kan da bli om arbeidstaker hadde reelle muligheter til å la være å utføre handlingen eller unnlatelsen. Slike vurderinger reiser spørsmål om grensen for arbeidstakers lojalitetsplikt i arbeidsforholdet, herunder konsekvensen av å bryte lojalitets-/lydighetsplikten. Dersom arbeidsgiver har instruert arbeidstaker til å utføre handlinger eller på annen måte bevirket at arbeidstaker kan sies å ha medvirket til brudd på bestemmelsene, vil ansvar etter omstendighetene ikke kunne ilegges. I dette tilfelle vil arbeidsgiverens instruks kunne rammes av forbudet mot instruks om å diskriminere eller trakassere, jf. departementets lovforslag § 6 og kapittel 9.9.7. Departementet legger også vekt på hensynet til harmonisering med likestillingsloven og diskrimineringsloven der hvor forbud mot medvirkning er regulert i tråd med utvalgets lovforslag.

Departementet går i likhet med utvalget inn for at forbudet mot medvirkning kan medføre reaksjoner som blant annet erstatning og oppreisning, se kapittel 15.3.6. Ved å innta et forbud mot medvirkning i forslaget til §§ 4, 6, 7 og 8 kommer de samme sivilrettslige reaksjonene til anvendelse for medvirkning som ved brudd på de aktuelle forbudene. Videre legger departementet til grunn at reglene om delt bevisbyrde kommer til anvendelse, se nærmere om dette i kapittel 11.1.7.

Departementet mener at forbudet mot medvirkning bør håndheves på samme måte som lovens forbud mot diskriminering. Forbudet mot diskriminering omtales i kapittel 9.6.

9.12 Positiv særbehandling

9.12.1 Innledning

Lovens formål er å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. lovforslagets § 1 første ledd. For å oppnå formålet om faktisk likestilling, kan det være nødvendig med en viss forskjellsbehandling. Det kan i noen tilfeller være ønskelig å behandle personer eller grupper, som når det gjelder resultatene stiller svakere enn andre, formelt bedre enn flertallet, for å styrke posisjonen til disse personene eller gruppene. Denne typen forskjellsbehandling kalles gjerne positiv særbehandling. Positiv særbehandling kan finne sted ved kompenserende tiltak som er lovfestet eller som ikke er lovfestet. Et eksempel på positiv særbehandling kan være særlige individuelle rettigheter etter velferdslovgivningen. Spørsmålet som behandles i det følgende er hvordan en eventuell adgang til positiv særbehandling kan komme til uttrykk i loven.

Utvalget omtaler positiv særbehandling i utredningen kapittel 10.10, på s. 179 flg.

9.12.2 Gjeldende rett

Gjeldende diskrimineringslovgivning har bestemmelser om at positiv særbehandling er tillatt. Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) § 13-6 sier at særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling, ikke er i strid med diskrimineringsforbudet. Det slås fast at særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd. I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) m.m. er det fremhevet at fordi bestemmelsen er en unntaksregel, skal den tolkes snevert.

Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) har i § 3 a en generell formulering om at ulik behandling som i samsvar med lovens formål fremmer likestilling mellom kjønnene, ikke rammes av lovens diskrimineringsforbud. I tillegg inneholder bestemmelsen en presisering av at «særlige rettigheter og regler om tiltak som skal beskytte kvinner i forbindelse med graviditet, fødsel og amming» er tillatt. Likestillingsloven § 3a inneholder også en hjemmel for Kongen til å fastsette nærmere bestemmelser om hvilke former for ulik behandling som tillates.

Diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) § 8 inneholder en tilsvarende generell formulering som arbeidsmiljøloven om at særbehandling som bidrar til å fremme lovens formål, ikke anses som diskriminering etter loven. Også i diskrimineringsloven er det presisert at særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.

Med hjemmel i tjenestemannsloven (lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn med mer) er det fastsatt en forskrift (forskrift om statens tjenestemenn av 11. november 1983 nr. 1608), som i § 9 inneholder en bestemmelse om positiv særbehandling av funksjonshemmede arbeidssøkere. Bestemmelsen sier følgende:

«Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å være funksjonshemmet/yrkeshemmet, og enten er eller blir uten arbeid, kan slik søker tilsettes selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen.»

9.12.3 EU og internasjonale forpliktelser

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF, artikkel 7, slår fast at prinsippet om likebehandling ikke er til hinder for tiltak som innebærer positiv særbehandling («positive action»). I dette direktivet er positiv særbehandling definert som «særforanstaltninger, der har til formål at forebygge eller oppveie ulemper» knyttet til ett eller flere av de beskyttede diskrimineringsgrunnlagene.

Når det gjelder positiv særbehandling på grunnlag av kjønn, har EF-domstolen avsagt flere dommer som definerer de EF-rettslige grensene for positiv særbehandling i tilknytning til EF-rettens forbud mot forskjellsbehandling mellom kvinner og menn (rådsdirektiv 76/207/EØF). Rådsdirektiv 76/207/EØF ble endret 23. september 2002 ved Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF (likebehandlingsdirektivet). Disse er sak C-312/86 (Kommisjonen mot Frankrike) fra 1988, sak C-450/93 (Kalanke-saken) fra 1995, sak C-409/95 (Marschall-saken) fra 1997, sak C-158/97 (Badeck-saken) og sak C-407/98 (Tham-saken/Abrahamsson-saken) – begge fra 2000, samt sak C-476/99 (Lommers-saken) fra 2002. Flere av disse dommene er omtalt i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven).

I sak C-407/98 (Tham-saken/Abrahamsson-saken) konkluderte EF-domstolen med at radikal kvotering av det underrepresenterte kjønn ikke er tillatt, mens moderat kvotering kan aksepteres:

«Article 2(1) and (4) of Directive 76/207 [...], and Article 141(4) EC preclude national legislation under which a candidate for a public post who belongs to the under-represented sex and possesses sufficient qualifications for that post must be chosen in preference to a candidate of the opposite sex who would otherwise have been appointed [...].

Article 2(1) and (4) of Directive 76/207 [...] does not preclude a rule of national case-law under which a candidate for a public post who belongs to the under-represented sex may be granted preference over a competitor of the opposite sex, provided that the candidates possess equivalent or substantially equivalent merits, where the candidatures are subjected to an objective assessment which takes account of the specific personal situations of all the candidates.»

EFTA-domstolen har i en dom fra 2003 (sak E-1/02) slått fast at EØS-avtalen ikke gir anledning til å øremerke stillinger for det ene kjønn. Saken gjaldt øremerking av vitenskapelige stillinger for kvinner ved Universitetet i Oslo. EFTA-domstolen konkluderte med at denne typen automatiserte utvelgelser ikke var tillatt etter EØS-avtalen. Norge fikk ikke medhold i at dette var i tråd med prinsippet om forholdsmessighet. I denne dommen gav EFTA-domstolen en oppsummering av EF-domstolens rettspraksis når det gjelder positiv særbehandling på grunnlag av kjønn. EFTA-domstolen uttalte at regelverket bare tillater unntak fra likebehandlingsprinsippet dersom unntaket er tilstrekkelig fleksibelt til å sikre en balanse mellom behovet for særbehandling av det underrepresenterte kjønn og muligheten for det motsatte kjønn til å få sin situasjon objektivt vurdert. I prinsippet må det være en mulighet for at den best kvalifiserte søkeren skal kunne få stillingen, jf. følgende sitat fra dommen (pkt. 45):

«The Directive is based on the recognition of the right to equal treatment as a fundamental right of the individual. National rules and practices derogating from that right can only be permissible when they show sufficient flexibility to allow a balance between the need for the promotion of the under-represented gender and the opportunity for candidates of the opposite gender to have their situation objectively assessed. There must, as a matter of principle, be a possibility that the best-qualified candidate obtains the post.»

I den nye FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som ikke er trådt i kraft (se kapittel 5.2.4 for nærmere omtale av konvensjonen), sier artikkel 5 nr. 4 at positiv særbehandling av personer med nedsatt funksjonsevne ikke regnes som diskriminering etter konvensjonen. Bestemmelsen har følgende ordlyd på engelsk:

«Specific measures which are necessary to accelerate or achieve de facto equality of persons with disabilities shall not be considered discrimination under the terms of the present Convention.»

De øvrige konvensjonene som forbyr diskriminering, omtaler ikke eksplisitt diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne, se kapittel 5.

9.12.4 Nordisk rett

9.12.4.1 Dansk rett

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 31 af 12/01/2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv.) § 9 annet ledd sier at loven ikke er til hinder for at det iverksettes tiltak som har til formål å forbedre sysselsettingsmulighetene for personer av en bestemt rase, hudfarge, religion eller tro, politisk oppfatning, seksuell orientering eller nasjonal, sosial eller etnisk opprinnelse eller med en bestemt alder eller med nedsatt funksjonsevne («handicap»).

9.12.4.2 Finsk rett

Den finske loven om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) § 7 siste ledd sier at positiv særbehandling er tillatt. Den positive særbehandlingen må stå i forhold til det målet som søkes oppnådd.

9.12.4.3 Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) har ingen særskilt bestemmelse om positiv særbehandling av personer med nedsatt funksjonsevne. Lovens § 5 nr. 2 sier at tilpasning av bestemmelser på det arbeidsmarkedspolitiske området som er ledd i innsatsen for å fremme like muligheter for alle uansett etnisk tilhørighet, ikke er i strid med diskrimineringsforbudet. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke de andre diskrimineringsgrunnlagene som reguleres av loven, herunder nedsatt funksjonsevne.

9.12.5 Utvalgets forslag

Utvalget slår fast at formålet med diskrimineringsvernet er å sikre likeverd og fremme like muligheter for alle uavhengig av nedsatt funksjonsevne, og fortsetter:

«En tolkning i lys av lovens formål vil derfor innebære at forskjellsbehandling av positiv karakter, som fremmer lovens formål og ikke virker uforholdsmessig, i utgangspunktet ikke rammes av forbudet mot diskriminering.»

Utvalget bemerker at når øvrig diskrimineringslovgivning inneholder uttrykkelig adgang til positiv særbehandling, taler hensynet til harmoni for en tilsvarende regulering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget synes dessuten at det er hensiktsmessig å klargjøre og synliggjøre denne adgangen. Utvalget foreslår derfor at en bestemmelse om positiv særbehandling inntas i loven. Utvalgets forslag til lovbestemmelse lyder:

«Særbehandling som bidrar til å fremme lovens formål, anses ikke som diskriminering etter loven her. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.»

Utvalget foreslår at det ikke skal pålegges en plikt, men en adgang til positiv særbehandling. De generelle rammene for adgangen til positiv særbehandling bør av hensynet til harmoni fastlegges i tråd med tilsvarende bestemmelser i annen diskrimineringslovgivning.

Utvalget foreslår videre, i overensstemmelse med departementets forslag i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv (diskrimineringsloven) kapittel 10.9.8, at en særbehandling må ha saklig og rimelig grunn, og bemerker at fremme av lovens formål i utgangspunktet vil være en slik grunn. I overensstemmelse med departementets vurderinger i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) foreslår utvalget at det bør stilles krav til forholdsmessighet. Utvalget viser til saken mot Norge i EFTA-domstolen om øremerkede kvinneprofessorater ved Universitetet i Oslo, hvor Norge ikke fikk medhold i at dette var i tråd med prinsippet om forholdsmessighet. Saken er omtalt under punkt 9.12.3 ovenfor.

En positiv særbehandling bør etter utvalgets syn dessuten være av midlertidig karakter eller være gjenstand for jevnlige vurderinger av om grunnlaget for særbehandlingen fremdeles er til stede. Utvalget viser likevel til at det i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) ble lagt til grunn at en bestemmelse om positiv diskriminering ikke er til hinder for varige ordninger der det er behov for dette. Utvalget viser videre til at vanskeligheter som følge av nedsatt funksjonsevne sjelden lar seg løse én gang for alle. Utvalget legger derfor til grunn at generelle, varige ordninger som på en egnet måte er rettet inn mot å kompensere for nedsatt funksjonsevne, i de fleste tilfeller vil være legitime.

Utvalget bemerker at en forskjellsbehandling som ikke fremmer likhet i tråd med lovens formål vil kunne utgjøre diskriminering av dem som ikke tilgodeses, og reiser spørsmålet om loven bør tillate at en mindre gruppe skilles ut for positiv særbehandling, selv om en større gruppe er dårlig stilt. Det siteres fra utredningen kapittel 10.10:

«For eksempel kan det tenkes forskjellsbehandling med formål å fremme svaksyntes jobbmuligheter, samtidig som det er klart at også mennesker med andre former for nedsatt funksjonsevne ikke har like muligheter for å få jobb.»

Utvalget slår fast at det i utgangspunktet bør være legitimt å rette positiv særbehandling mot avgrensede grupper av mennesker med nedsatt funksjonsevne fordi det i praksis vil være vanskelig å iverksette egnede programmer og aktiviteter som retter seg likt mot alle former for nedsatt funksjonsevne.

9.12.6 Høringsinstansenes syn

Nordland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Hørselshemmedes Landsforbund og Mental Helse Norge støtter utvalgets forslag om en egen bestemmelse om positiv særbehandling i loven.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg mot utvalgets forslag.

9.12.7 Departementets vurdering

Departementet foreslår i likhet med utvalget en egen lovbestemmelse om positiv særbehandling. Departementet mener at slik særbehandling kan være både ønskelig og nødvendig for å oppnå lovens formål. Departementet har merket seg utvalgets vurdering av at adgangen til positiv særbehandling fremgår av lovutkastets formål. Departementet ønsker likevel å synliggjøre adgangen til positiv særbehandling i loven. Arbeidsmiljøloven, likestillingsloven og diskrimineringsloven inneholder bestemmelser om adgang til positiv særbehandling. Departementet mener at hensynet til harmoni i diskrimineringslovgivningen taler for en tilsvarende regulering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Forslaget innebærer ikke at noen pålegges plikt til positiv særbehandling. Det foreslås at adgangen til positiv særbehandling gjelder generelt innenfor lovens virkeområde, både innen arbeidslivet og andre områder, og for både offentlig sektor og private. Fordi bestemmelsen om positiv særbehandling er en unntaksregel, skal den tolkes snevert på arbeidslivets område. Dette er en videreføring av gjeldende rett, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) m.m.

For å være tillatt må særbehandlingen ha saklig og rimelig grunn. Det er en forutsetning at særbehandlingen bidrar til å fremme lovens formål. Siktemålet med særbehandlingen må være å kompensere for en dårligere utgangsposisjon og bidra til å fremme faktisk likestilling.

Videre må det være forholdsmessighet mellom tiltaket og det formålet man ønsker å oppnå. Særbehandlingen må ikke være mer vidtrekkende enn at det står i et rimelig forhold til det formålet som skal fremmes. Tiltak som utelukkende tar sikte på å redusere diskriminerende barrierer, vil være uproblematiske i denne sammenhengen. Eksempler på slike tiltak er stillingsannonser hvor personer med nedsatt funksjonsevne oppfordres til å søke. Her vil det ikke være snakk om å tildele rettigheter eller goder (for eksempel en jobb) på grunn av den nedsatte funksjonsevnen, men å styrke vedkommendes sjanse til å oppnå godet før beslutning treffes. Det er først og fremst når nedsatt funksjonsevne vektlegges ved selve tildelingen av godet, at forholdsmessighetsvurderingen kan sette grenser for hvor langt det er tillatt å gå. Når det gjelder kvoteringsordninger, har EU-dommene nevnt i punkt 9.12.3 ovenfor trukket noen grenser for hva EU-retten tillater i forhold til kvotering av kvinner. Hvor grensen i praksis går for kvotering av personer med nedsatt funksjonsevne, vil måtte fastsettes nærmere gjennom forvaltnings- og rettspraksis. Departementet antar i utgangspunktet at forskriften til tjenestemannsloven § 9 (omtalt under punkt 9.12.2) vil ligge innenfor rammene av det som er legitimt etter den nye bestemmelsen om positiv særbehandling. Spørsmålet om hvilken positiv forskjellsbehandling som kan aksepteres må imidlertid vurderes konkret og eventuelt avklares gjennom rettspraksis.

Departementet legger videre til grunn at særbehandlingen er legitim så lenge det er behov for å fremme formålet om likestilling. Dette kan tilsi at positiv særbehandling i utgangspunktet bør være av midlertidig karakter. Dette er likevel ikke til hinder for at generelle, varige ordninger kan være legitime. I likhet med utvalget mener departementet at ulemper knyttet til nedsatt funksjonsevne i stor utstrekning krever løpende kompensering, ettersom det må antas at det alltid vil være personer som opplever ulemper som følge av sin nedsatte funksjonsevne og som har behov for særtiltak.

Det kan reises spørsmål om det er tillatt å skille ut en mindre gruppe for positiv særbehandling selv om en større gruppe er dårlig stilt. For eksempel kan det tenkes at det iverksettes tiltak for å fremme bevegelseshemmedes jobbmuligheter, samtidig som det er klart at også mennesker med andre former for nedsatt funksjonsevne ikke har like muligheter for å få jobb. Departementet mener at der det foreligger reell ulikhet for flere grupper av personer med nedsatt funksjonsevne, bør det utvises en viss forsiktighet med å gi positiv særbehandling bare til en eller noen av gruppene. Tiltak som iverksettes bare overfor en begrenset gruppe, vil etter en konkret vurdering kunne utgjøre diskriminering av de som ikke tilgodeses, men som er i en tilsvarende situasjon som gruppen som tilgodeses med positiv særbehandling. Det vil imidlertid være vanskelig å iverksette tiltak som kompenserer enhver form for nedsatt funksjonsevne. Departementet understreker derfor at positiv særbehandling som er målrettet mot enkelte grupper, og som er ledd i en mer helhetlig strategi, må kunne aksepteres.

Forslaget er inntatt i lovutkastet § 5.