5 Omgjøring av stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten fra åremål til faste stillinger
5.1 Innledning
Kommunal- og regionaldepartementet sendte våren 2000 ut på bred høring forslag om endringer i arbeidstvistlovens regler om Arbeidsretten. Et av forslagene var å omgjøre stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten fra åremål til faste stillinger, samt forlenge oppnevningsperioden for de øvrige medlemmene av Arbeidsretten fra tre til fem år. Bakgrunnen for forslaget var at spesielt for formanns- og nestformannsstillingene, men også for de øvrige medlemmene i Arbeidsretten, kan det stilles spørsmål om oppnevningsordningen er i samsvar med de alminnelige prinsipper om domstolenes uavhengighet, slik disse er nedfelt både i nasjonal rett og i folkeretten.
Det andre forslaget gjaldt delegering av arbeidsoppgaver, og innebar at formannen skulle kunne overlate til nestformannen eller den tredje juridiske dommeren å stå for saksforberedelsen i enkeltsaker og å lede retten under en sak. Bakgrunnen for forslaget var at det ville bidra til en mer effektiv saksavvikling ved Arbeidsretten dersom rettens formann ut fra en vurdering av den samlede arbeidsbelastningen og de enkelte sakenes karakter kunne fordele dommeransvaret på de enkelte trinn av saksbehandlingen.
På grunnlag av høringsrunden besluttet departementet ikke å videreføre forslagene den gang. Forslaget om delegering av arbeidsoppgaver bør inngå i en senere generell revisjon av arbeidstvistloven. Forslaget om forlengelse av oppnevningsperioden for Arbeidsrettens dommere i bistilling fra tre til fem år kan skape problemer med rekrutteringen, og er heller ikke påkrevet av hensyn til folkeretten. Forslaget om å omgjøre stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten til faste stillinger ble lagt til side på grunn av den sterke motstanden fra LO. Med bakgrunn i den økte vekt som legges på folkeretten og av hensyn til domstolens posisjon er departementet kommet til at forslaget bør videreføres nå.
5.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet ble den gjeldende ordningen i Arbeidsretten og bakgrunnen for denne beskrevet. Arbeidsretten er en særdomstol som behandler tvister om en tariffavtales gyldighet, forståelse eller eksistens, tvister om brudd på fredsplikten i arbeidslivet, samt tvister om erstatningsansvar i forbindelse med tariffbrudd og ulovlig arbeidsstans. Saksbehandlingsreglene i Arbeidsretten er i hovedsak de samme som for de alminnelige domstoler, men Arbeidsretten har et særlig ansvar for sakens opplysning. Videre kan Arbeidsrettens dommer som hovedregel ikke påankes.
Arbeidsrettens medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for tre år av gangen, jf. arbeidstvistloven § 10. I tillegg til formannen og nestformannen oppnevnes en juridisk dommer og varamedlemmer for disse tre, samt fire medlemmer med varamedlemmer etter innstilling fra de store arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Det er ikke noe krav i loven om at den tredje dommeren ved siden av formannen og nestformannen skal være jurist. Det har imidlertid blitt fast praksis for at det har vært en lagdommer som har vært oppnevnt.
Formannen og nestformannen er i hovedstilling. De øvrige er i bistilling. Ordningen med tidsbegrenset oppnevning av Arbeidsrettens medlemmer har historisk sett flere begrunnelser. Når det gjelder formannsstillingen, var også den opprinnelig organisert som bistilling. Stillingen ble omgjort til hovedstilling fra 1. september 1954. Man reiste da spørsmålet om oppnevning for tre år «vil kunne bringe dommerens uavhengighet i fare», jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 13 (1954) s. 2 annen spalte. Spørsmålet om loven burde forandres ble henvist til en nærmere vurdering. Noen slik vurdering ble imidlertid aldri gjennomført.
Nestformannstillingen ble opprettet i 1996, og da som heltidsstilling. Situasjonen er noe annerledes for den tredje juridiske dommeren, fordi vedkommende har stillingen som bistilling, ved siden av sin vanlige hovedstilling. I og med at det etter fast praksis er en lagdommer som har vært oppnevnt som denne tredje dommeren, vil denne således ha sin hovedstilling som lagdommer og være dommer i Arbeidsretten i bistilling.
For ordinære dommerstillinger ved de alminnelige domstoler er det etter Grunnloven § 22 tredje ledd siste punktum ikke adgang til å benytte åremålstilsetting.
Det ble i høringsnotatet videre redegjort for de krav internasjonale konvensjoner stiller til domstolene:
Flere internasjonale konvensjoner som Norge har ratifisert, stiller krav om uavhengige og upartiske domstoler. Dette gjelder f. eks. Den europeiske menneskerettskonvensjon (artikkel 6 (1)) og FNs konvensjon om borgerlige og politiske rettigheter (artikkel 14 (1)). Disse konvensjonene er inkorporert i norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).
I Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 (1) heter det bl.a.:
«For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov.»
I FN's konvensjon om borgerlige og politiske rettigheter artikkel 14 (1) heter det bl.a.:
«Alle skal være like for domstolene. Enhver har ved behandlingen av en siktelse mot ham for en straffbar handling eller av spørsmål om hans rettigheter og forpliktelser i et tvistemål, rett til upartisk og offentlig rettergang ved en kompetent, uavhengig og upartisk domstol som er opprettet i henhold til lov.»
De siterte konvensjonsbestemmelser får anvendelse ikke bare på de ordinære domstoler, men også på særdomstoler slik som Arbeidsretten. Domstoler kan defineres som organer som har kompetanse til med bindende virkning å avgjøre juridiske tvister på grunnlag av gjeldende rett og etter en nærmere bestemt prosedyre. Det oppstilles videre et krav om at domstoler er opprettet ved lov.
Den europeiske menneskerettsdomstol arbeider i praksis ikke med noen fast definisjon på en domstol, men oppstiller krav til hva som er å anse som domstoler i konvensjonens forstand. Disse kravene er:
uavhengighet av den utøvende makt og av sakens parter
en viss lengre utnevningsperiode for organets medlemmer
visse minimumsgarantier mht. prosessmåten
avgjørelse av saker innenfor det fastlagte kompetanseområdet på grunnlag av rettsregler og etter en fastlagt prosessmåte.
Kravet om uavhengighet betyr at domstolen treffer avgjørelse på grunnlag av rettens egen vurdering av jus og faktum uten å ta uvedkommende hensyn til partene, offentlige myndigheter eller andre. I uavhengighetskravet ligger bl.a. at domstolens medlemmer ikke må kunne avskjediges eller forflyttes av regjering eller annen offentlig myndighet etter deres skjønn. Dermed oppstår ikke den situasjon at dommere kan søke å kvalifisere seg til en forlengelse av ansettelsen gjennom sine avgjørelser.
I menneskerettsdomstolens praksis er det ved vurderingen av om uavhengighetskravet er oppfylt, lagt vekt på flere faktorer:
hvem har utnevningskompetansen?
hvor lang er funksjonsperioden?
hvilke garantier er det mot press utenfra?
fremtrer organet som en funksjonell og organisatorisk uavhengig institusjon?
Den europeiske menneskerettsdomstolen ser ikke noe til hinder for at utnevning av en domstols medlemmer foretas av en administrativ myndighet. Den aksepterer også åremålsutnevnelser, men dette vurderes konkret og avhengig av de øvrige omstendigheter. F. eks. vil funksjonsperiodens lengde stå sentralt. Man har akseptert oppnevningsperioder på 5-6 år. I et tilfelle har domstolen også ansett en oppnevningsperiode på tre år som tilstrekkelig. Det ble her lagt vekt på at honoraret for å ivareta dommervervet var beskjedent. Kravene til uavhengighet synes å skjerpes jo kortere oppnevningsperioden er. Det er også lagt vekt på at dommerne er uavsettelige i oppnevningsperioden, og at retten ledes av en fast dommer.
Kravet til upartiskhet har både en subjektiv og en objektiv side. De faktorer som særlig inngår i vurderingen av kravet til upartiskhet, er for det første instruksjonsmyndigheten og over-/underordningsforhold. Domstolens medlemmer skal være uavhengige av både partene og regjeringen. Videre ser man på om domstolens medlemmer er utpekt eller valgt, og om de er faste dommere eller konstituert ad hoc.
Habilitetsreglene skal sikre den enkelte dommers habilitet og upartiskhet i den enkelte sak. Det stilles krav til både den subjektive og den objektive upartiskhet. Dommeren skal både være og fremstå som upartisk.
Ved vurderingen av den objektive upartiskhet ser man på om det er faktiske omstendigheter som er egnet til å så tvil om upartiskheten. I sin praksis har Den europeiske menneskerettsdomstol her vist en restriktiv holdning. Det foretas en objektiv vurdering av hvordan mulige interessekonflikter kan bli oppfattet. Typiske situasjoner der spørsmålet om slik objektiv upartiskhet kan oppstå, er situasjoner der noen av domstolens medlemmer har en nærmere tilknytning til en av partene i en sak, eller der de har deltatt i behandlingen av saken i annen sammenheng.
Folkerettslig har det vært en økende oppmerksomhet omkring spørsmålet om beskyttelse av domstolenes uavhengighet og dommernes vilkår. Det har vært flere saker for menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg der oppnevningsordninger som ligner på den som gjelder for Arbeidsretten, har vært behandlet. Dette gjelder bl.a. den svenske Bostadsdomstolen. I saken om Bostadsdomstolen var ikke forholdet til kortvarige åremålsoppnevninger oppe for domstolen, men Kommisjonen vurderte spørsmålet. Kommisjonen pekte på at det kan reises spørsmål om uavhengigheten er ivaretatt når dommere oppnevnes for en kort periode. I dette tilfellet var oppnevning for tre år av gangen likevel ikke nok til å konstatere konvensjonsbrudd, idet man la vekt på at dommerne hadde andre dommerstillinger (som de hadde permisjon fra mens de var ved Bostadsdomstolen) der de var uavsettelige. Menneskerettsdomstolen stiller krav om at domstolene skal være uavhengige av den utøvende makt og av sakens parter. Viktige vurderingstemaer her er hvem som har oppnevningskompetansen, hvor lang funksjonsperioden er, hvilke garantier det er mot press utenfra og om organet fremtrer som en funksjonell og organisatorisk uavhengig institusjon.
Også i Norge kan det bli reist spørsmål om organiseringen av Arbeidsretten er folkerettsstridig. Uttalelsene fra Kommisjonen i Europarådet i den ovennevnte saken om den svenske Bostadsdomstolen gir et signal om at oppnevning av fagdommere for begrenset tid og uten det sikkerhetsnett som en annen fast dommerstilling i bunnen ville innebære, kan bli ansett å stride mot Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Oppnevningsperioden i Arbeidsretten er svært kort ikke bare for dommerne i bistilling, men også for formannen og nestformannen, som begge er i heltidsstilling. Formannen og nestformannen sitter formelt sett på tre års åremål uten å ha noen annen hovedstilling å falle tilbake på om åremålet ikke skulle bli fornyet. Dommerne oppnevnes i statsråd, og staten som arbeidsgiver er en sentral part og bruker av retten.
Det kan på denne bakgrunn bli stilt spørsmål om Arbeidsrettens uavhengighet og om våre folkerettslige forpliktelser er ivaretatt.
Danmark var tidligere i samme situasjon som oss. Der ble lov om Arbejdsretten endret 12. mars 1997, slik at beskikkelsen av rettens formann og nestformenn nå gjelder til dommerne fyller 70 år. Oppnevningsperioden for medlemmer som foreslås av organisasjonene, er forlenget fra tre til fem år.
Som det fremgår ovenfor harmonerer arbeidstvistlovens ordning med tre års åremål for formannen og nestformannen ikke godt med prinsippene om domstolens uavhengighet, dommernes vilkår og stillingstrygghet og våre folkerettslige forpliktelser på dette området.
På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet å endre arbeidstvistloven § 10 og omgjøre stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten til faste stillinger.
5.3 Høringsinstansenes syn
Høringsforslaget ble 5. april 2000 sendt på bred, alminnelig høring til organisasjonene i arbeidslivet, departementene, offentlige instanser og andre som temaet har særskilt interesse for, med høringsfrist 10. juli 2000. Departementet mottok 38 svar. Fordi departementet her bare tar sikte på å videreføre forslaget om omgjøring av formanns- og nestformannsstillingene til faste stillinger, omtales bare høringsinstansenes syn på dette forslaget. Blant departementene og direktoratene var det bare Justisdepartementet som uttalte seg om forslagets materielle innhold. Justisdepartementet slutter seg til forslagene til endringer, og anser dem ønskelige av hensyn til Norges forpliktelser etter menneskerettighetskonvensjonene. Regjeringsadvokaten støtter forslaget om å omgjøre formanns- og nestformannsstillingene til faste stillinger. De øvrige departementene og offentlige instanser meddelte at de ikke hadde merknader.
Fire arbeidstakerorganisasjoner har uttalt seg om forslaget. Norsk Lærerlag, Politiets Fellesforbund og Norsk Merkantilt Forbund støtter forslaget. Politiets Fellesforbund(PF) uttaler:
PF ser det som en styrke at både formann og nestformann ikke blir avhengig av en eventuell reoppnevning etter 3 års funksjonstid. Det vil etter vårt syn også tilkjennegi en større uavhengighet for domstolen i forhold til regjeringen, samtidig som det gir formannen og nestformannen bedret stillingstrygghet, med fast tilsatt formann og nestformann.
Norsk Merkantilt Forbund legger til at endringen burde vært gjennomført for lenge siden.
LO er på sin side derimot sterkt negativ. LO finner det uheldig at departementet fremmer forslag til endringer i arbeidstvistloven uten at dette er utredet i samarbeid med hovedpartene i arbeidslivet, og uttaler videre:
Landsorganisasjonen i Norge kan ikke gi sin tilslutning til å endre oppnevningsreglene til Arbeidsretten. Dette meddelte vi overfor Domstolskommisjonen. Den nåværende ordning har fungert tilfredsstillende og det er ikke fastslått at ordningen er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.
På arbeidsgiversiden har NHOog Bedriftsforbundetingen merknader. HSH, Norges Rederiforbund, SamFo, Norges Apotekerforening, Norges Taxiforbund og Maskinentreprenørenes Forbund støtter forslaget til omgjøring til faste stillinger.
NAVOer derimot negativ til forslaget om omgjøring til faste stillinger. De uttaler:
Dersom det skulle oppstå en situasjon hvor en av de juridiske dommerne opptrer partisk på en slik måte at det svekker tilliten til Arbeidsretten, vil korte åremålsperioder gjøre det enklere å gjenopprette denne tilliten.
Professor Stein Evju gir sin ubetingede tilslutning til forslaget om å omgjøre stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten til embetsstillinger. Han kan i all hovedsak slutte seg til den begrunnelse departementet har gitt i høringsnotatets avsnitt 2 om dette, og uttaler videre:
Jeg skyter inn den bemerkning at det ikke er grunn til - og langt fra anbefalelsesverdig - å la en gjennomføring av forslaget utstå ut fra det syn at det ennu ikke er fastslått at åremålsoppnevnelsesordningen for de heltidsansatte dommere er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.
Departementet er kjent med at jeg tidligere, i min tidligere stilling, har pekt på at ordningen med åremålsoppnevnelse må anses som klart problematisk i forhold til folkerettens grunnleggende krav om dommeres uavhengighet. Ut fra dette har jeg tidligere tatt til orde for at ordningen burde endres. Dette holder jeg fast ved. Problemstillingen er - for lengst - kommet i en annen stilling enn situasjonen var på 1950-tallet, så lenge Arbeidsrettens formann hadde stillingen som en bistilling. Jeg minner om at problemstillingen ble tatt opp i forbindelse med at stillingen i sin tid ble omgjort til heltidsstilling, slik departementet også nevner i høringsnotatet, på s. 2. Siden den tid er folkerettens krav utviklet og forsterket. Det er aksuentert ved inkorporasjonen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (m.v.) i norsk rett, ved menneskerettsloven av 1999.
Ut fra de krav som idag stilles, ikke minst efter EMK artikkel 6 nr. 1, kan det vanskelig legges til grunn at ordningen med åremålsoppnevnelse av profesjonelle dommere i heltidsstilling som ikke har noen annen stilling å falle tilbake på, tilfredsstiller det grunnleggende krav til uavhengighet som artikkel 6 nr. 1 - og nu altså norsk lov - stiller.
Hvis man unnlater å gjennomføre den endringen som nu er foreslått, vil det stille Arbeidsretten - eventuelt også norske domstoler forøvrig - i en vanskelig stilling. Det vil også forsterke risikoen for at ordningen underkjennes av folkerettslige kontrollorganer. Jeg vil bemerke at det her ikke nødvendigvis bare kan være tale om Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Problemstillingen kan også reise seg for andre organer - eksempelvis i relasjon til Den europeiske sosialpakt.
Hensynet til domstolenes uavhengighet er, slik jeg alt har pekt på, grunnleggende både efter folkeretten og i norsk rett. Det vil være lite heldig om man setter dette til side, eller velger å se bort fra det, for Arbeidsrettens del.
Sterke grunner taler derfor for at man nu - omsider - gjennomfører den endring som for lengst burde vært realisert.
Professor Stein Evju understreker avslutningsvis at man i Danmark allerede i 1997 gjennomførte en tilsvarende endring, nettopp ut fra en vurdering av den folkerettslige situasjon.
5.4 Departementets vurderinger og forslag
Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at domstolens uavhengighet er et uomtvistet prinsipp både etter nasjonal rett og folkeretten.
Arbeidsretten er den av de norske særdomstolene som har de mest fremtredende likhetstrekk med de alminnelige domstoler, og de samme prinsippene som gjelder generelt for dommere, bør etter departementets syn utvilsomt også gjelde tilsvarende for stillingene som formann og nestformann i Arbeidsretten. Situasjonen er som det fremgår av kapitlene 5.2 og 5.3 helt annerledes nå enn da Arbeidsretten ble etablert ved arbeidstvistloven av 1915. Også de to juridiske dommerne var den gang i bistilling og ikke i hovedstilling som nå, og helt frem til 1954 var det som tidligere nevnt en høyesterettsdommer som hadde formannsstillingen i Arbeidsretten som bistilling.
Selv om det ikke eksplisitt går frem av Grunnloven, er det flere bestemmelser der prinsippet om domstolens uavhengighet indirekte kommer til uttrykk, bl.a. § 88 om at Høyesterett dømmer i siste instans og § 90 om at Høyesteretts dommer ikke kan påankes. Et annet eksempel er Grunnloven § 22 annet ledd, som slår fast dommeres stillingsvern. Av bestemmelsen følger at dommere ikke kan avsettes uten etter dom. I 1992 ble Grunnloven § 22 endret slik at embetsmenn i enkelte tilfeller skulle kunne utnevnes på åremål, men dommerne er særskilt unntatt. Dommeres uavsettelighet er en viktig side av prinsippet om domstolens uavhengighet fordi det er med på å sikre dommerne mot irregulær påvirkning fra parter eller myndigheter. I NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet drøfter Domstolkommisjonen prinsipielle innvendinger mot bruk av midlertidige dommere. Kommisjonen understreker innledningsvis prinsippet om at den enkelte dommer må være uavhengig i sin avgjørelse av den enkelte sak, så vel i forhold til lovgiver som til den utøvende makt. I den sammenheng peker kommisjonen på viktigheten av en betryggende utnevnelsesprosedyre, men uttaler også:
Men en utnevnelsesprosedyre som ivaretar kravene til domstolens uavhengighet, har begrenset verdi dersom dommerne etterutnevnelsen ikke har en tilstrekkelig sikker posisjon, rettslig og faktisk. Det er her man tar i bruk det kanskje viktigste vernet for den dømmende uavhengigheten, dommernes spesielle stillingsvern.(NOU 1999: 19 s. 222)
Etter kommisjonens syn er imidlertid ikke det spesielle stillingsvernet tilstrekkelig for å sikre uavhengighet dersom dommere som er tilsatt for en begrenset periode, kan søke om forlengelse eller fast tilsetting. Kommisjonen uttaler:
Dersom den midlertidig tilsatte dommeren ønsker forlengelse av tjenesten eller overgang til fast dommerstilling, kommer hun eller han i et forhold til tilsettingsmyndigheten som kan være problematisk. (NOU 1999: 19 s. 222)
Prinsippet om domstolens uavhengighet er klart uttrykt i flere av de internasjonale konvensjoner Norge er bundet av. Den fundamentale bestemmelse er artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), der individets rett til å få avgjort sin sak av «en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov» er en sentral rettssikkerhetsgaranti. EMK er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven.
Som redegjort for i kapittel 5.2 ble det allerede i 1954, da formannsstillingen ble omgjort til heltidsstilling, stilt spørsmål ved om gjeldende åremålsoppnevning kunne bringe dommernes uavhengighet i fare. Dette ble imidlertid ikke vurdert nærmere. Folkeretten er styrket siden den gang. Professor Stein Evju skriver i sin uttalelse ovenfor at det vanskelig kan legges til grunn at gjeldende ordning med åremålsoppnevnte dommere i heltidsstilling som ikke har noen annen stilling å falle tilbake på, tilfredsstiller det grunnleggende kravet til domstolenes uavhengighet som stilles i eksempelvis EMK artikkel 6 (1). De samme vurderinger har man gjort i Danmark, som i 1997 gjennomførte en tilsvarende endring i den danske oppnevningsordningen til Arbeidsretten for å sikre samsvar med folkeretten.
Regjeringen legger stor vekt på at Norge oppfyller våre folkerettslige forpliktelser og at norsk rett skal være i samsvar med folkeretten. Dette har også vært en ledetråd i arbeidet med oppfølgingen av Stabelutvalgets innstilling. Utenriksdepartementet understreker i sin uttalelse til Stabelutvalget at menneskerettighetene er minimumsstandarder, og at siktemålet for Norge bør være å sikre at våre menneskerettighetsforpliktelser blir oppfylt med god margin.
På denne bakgrunn foreslår Kommunal- og regionaldepartementetå endre arbeidstvistloven § 10 slik at Arbeidsrettens formann og nestformann blir embetsmenn. Departementet har vurdert innvendingene mot forslaget som fremkom i høringsrunden, men finner at hensynet til domstolens uavhengighet må veie tyngre.