7 Departementets vurderinger og forslag
7.1 Oppbygging av formålsbestemmelsen
Utvalget la en rekke premisser for arbeidet med formålsparagrafene for barnehagen og opplæringen. Departementet er enig i at disse premissene bør danne grunnlaget for formålsbestemmelsene for barnehagen og opplæringen. Premissene er som følger:
Formålsbestemmelsen for barnehagen skal være bygget opp på samme måten som formålsbestemmelsen for opplæringen. Den skal inneholde mange av de samme elementene tilpasset barnehagens virksomhet og særpreg og uttrykke det samme verdigrunnlaget.
Formålsbestemmelsene skal være så korte at de skal kunne brukes som «plakater» i barnehager, skoler og lærebedrifter.
Formålsbestemmelsene skal på et overordnet nivå angi barnehagens, skolens og lærebedriftens verdigrunnlag og hva som skal være institusjonenes bidrag til individets og samfunnets funksjon og utvikling. Det skal også si noe om hvordan institusjonene skal møte det enkelte barnet og den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. Verdigrunnlaget skal omtales først eller i første avsnitt.
Språket må være enkelt og forståelig for de fleste. Det skal være moderne, men ikke preget av trendord eller av markedsspråk. Ord og begreper bør så langt det er mulig være entydige.
Formålet skal fortrinnsvis uttrykkes i positive formuleringer.
Verbene som brukes i formålet, skal så langt det er mulig uttrykke forpliktelse. «Terapeutiske verb» som hjelpe, støtte, stimulere etc. bør unngås hvis mulig.
Departementet er enig med utvalget i at både eleven, opplæringen og skolen og lærebedriften skal kunne brukes som subjekt i formålet. Departementet foreslår imidlertid at det skal gå eksplisitt frem av formålsparagrafen for opplæringen at også lærlingene omfattes av bestemmelsen. For å unngå at bestemmelsen blir tung å lese, foreslår departementet at «lærling» også skal omfatte lærekandidater.
Departementet er enig med utvalget i at en i formålet for opplæringen ikke skal differensiere mellom grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Departementet foreslår derfor at formålsbestemmelsen, som ifølge forslaget skal være på et overordnet nivå, skal omfatte hele det 13-årige opplæringsløpet, mens øvrig regelverk på området ivaretar de ulike nivåenes egenart og behovet for konkretiseringer.
Departementet er enig med utvalget i at formålsbestemmelsen for opplæringen bør være så enkel og forståelig som mulig.
7.2 Samfunnsperspektivet
Departementet har merket seg at mange som gir støtte til konsensusforslaget, gjør det fordi de mener at utvalgets forslag til samfunnsperspektiv er samlende og inkluderende takket være følgende formulering:
«[opplæringa] skal byggje på respekt for menneskeverdet, på åndsfridom, nestekjærleik, likeverd og solidaritet, slik desse grunnleggjande verdiane kjem til uttrykk i kristen og humanistisk tradisjon, i ulike religionar og livssyn, og slik dei er forankra i menneskerettane.»
Utvalget foreslår at denne formuleringen - verdigrunnlaget - skal være felles for barnehagen og opplæringen. Når det gjelder den nærmere begrunnelsen for denne delen av forslaget vises det til kapittel 5.5.3.
Fra de av høringsinstansene som ikke støtter konsensusforslaget på dette punktet er det fremmet to typer ønsker, en om tydeliggjøring av de kristne og humanistiske verdiene, en annen om formålsparagraf uten henvisning til religion eller livssyn. Med henvisning til det førstnevnte ønsket er departementet av den oppfatning at verdiene i formålsparagrafen ikke skal presenteres som eksklusivt kristne eller bare kristne og humanistiske. Det er et faktum at de grunnverdiene som er nevnt i konsensusforslaget har bred tilslutning fra ulike religioner og livssyn. Norge er i dag et flerkulturelt samfunn med en sterk oppslutning om fellesskolen. Det er viktig å inkludere en henvisning til ulike religioner og livssyn for å reflektere dette mangfoldet.
På den annen side vil en formålsparagraf uten henvisning til kristen og humanistisk tradisjon, som enkelte høringsinstanser ønsker, miste en viktig side ved den kulturelle forankringen i det norske samfunnet. Departementet mener at forankring av verdiene i menneskerettighetene vil sikre at formålet for barnehagen og opplæringen er godt egnet for et moderne pluralistisk samfunn.
Departementet vil peke på at medlemmene i Bostadutvalget også har hatt ulike prinsipielle standpunkter knyttet til formuleringer av verdigrunnlaget. Disse standpunktene er presentert i NOU 2007:16 som tre forskjellige primærstandpunkter. Det vises her til kapittel 5.4. To av dem er i samsvar med henholdsvis det første og det andre av ovennevnte ønsker. Ett er i samsvar med konsensusforslaget. Med dette som utgangspunkt har Bostadutvalget kommet frem til en konsensus som favner relativt motstridende prinsipielle utgangspunkter. I likhet med utvalgets konsensusforslag legger departementet til grunn at formålene for henholdsvis barnehagen og opplæringen ikke bør være verdinøytrale, og at formålene skal være samlende. Dette er også i samsvar med Prinsipper for opplæringen i Læreplanverket for Kunnskapsløftet hvor det blant annet fremgår følgende:
«Et tydelig verdigrunnlag og en bred kulturforståelse er grunnleggende for et inkluderende sosialt fellesskap og for et læringsfellesskap der mangfoldet anerkjennes og respekteres. [...]
For å utvikle elevenes kulturelle kompetanse for deltakelse i et multikulturelt samfunn, skal opplæringen legge til rette for at elevene får kunnskaper om ulike kulturer og erfaringer med et bredt spekter av kulturelle uttrykksformer. Opplæringen skal fremme kulturforståelse og bidra til utvikling av både selvinnsikt og identitet, respekt og toleranse».
Departementet mener at en henvisning i formålsparagrafen til verdienes tverrkulturelle og tverr-religiøse oppslutning vil kunne sikre en bred legitimitet for skolens verdiformidling. Departementet slutter seg derfor til ovennevnte forslag fra utvalget.
I likhet med et klart flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg, er departementet enig i de øvrige forslagene fra utvalget når det gjelder samfunnsperspektivet.
7.3 Individperspektivet
Høringsuttalelsene viser generelt få tilbakemeldinger på utvalgets forslag til individperspektiv. I den grad det er kommentert, har de i stor grad vært positive. Et tema som har vært diskutert i høringsprosessen og også på høringskonferansene er elevmedvirkning. Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven har flere bestemmelser om elevers rett til medvirkning. Elevenes rett til medvirkning omtales også i Prinsipper for opplæringen i Læreplanverket for Kunnskapsløftet og har en sentral plass i læreplanene for de ulike fagene. Elevmedvirkning innebærer deltagelse i beslutninger som gjelder egen og gruppens læring. Elevmedvirkning står sentralt for å skape et inkluderende læringsmiljø der eleven lærer både sosialt og faglig. Departementet viser også til forslaget fra Elevorganisasjonen om en sterk betoning av retten til medvirkning. Departementet mener elevenes medvirkning bør stå sentralt i formålsparagrafen, og det foreslås derfor at det skal fremgå i formålet for opplæringen at elevene og lærlingene skal ha « rett til medvirkning». Dette er også i samsvar med utvalgets forslag til formål for barnehagen.
Et annet tema som er kommentert av enkelte høringsinstanser er økologisk ansvar. Under de regionale høringskonferansene har flere uttalt at målet om at elevene skal lære å ta økologisk ansvar er prisverdig, men det ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til de miljøutfordringer vi står overfor i dag. I denne sammenheng ble uttrykket «bærekraftig utvikling» brukt. Det er imidlertid kun et fåtall av høringsuttalelsene som berører dette spørsmålet. Pedagogstudentene i Utdanningsforbundet mener at formuleringen «økologisk ansvar» er «litt for tynt i forhold til de utfordringer vi i dag står ovenfor når det gjelder natur og miljø. Videre mener Stiklestad skole v/ Samarbeidsutvalgetat «miljøutfordringene kan/bør utdypes nærmere i opplæringsloven».
En mulighet er å la skolen og lærebedriftene bidra til å videreføre den linjen som er staket ut av FNs Verdenskommisjon for miljø og utvikling, og Brundtland-kommisjonens rapport «Vår felles framtid» fra 1987 der begrepet «bærekraftig utvikling» ble lansert. Departementet kan her henvise til den europeiske strategien for utdanning for bærekraftig utvikling (ESD) laget av United Nations Commission for Europe (UNECE). Målene i «Strategy for Sustainable Development» er blant annet å «fremme bærekraftig utvikling gjennom formell og uformell opplæring» og sikre «at politikk, lover og rammeverket støtter ESD». I dag er disse målene delvis ivaretatt i Norge gjennom læreplaner i enkelte fag i Læreplanverket for Kunnskapsløftet og gjennom det nasjonale dokumentet «Utdanning for bærekraftig utvikling», utarbeidet av Utdanningsdirektoratet.
På en slik bakgrunn kan det hevdes at formålsparagrafen bør betone sterkere, og være tydelig på, at elevene, lærlingene og lærekandidatene skal lære å ta ansvar for bærekraftig utvikling. Dette er også i samsvar med den forståelse Bostadutvalget har lagt til grunn for sine forslag:
«Utvalget mener at formålene må gjenspeile samfunnsutviklingen på en slik måte at barnehage, skole og lærebedrift ikke bare skal påvirkes av det som skjer, men selv være med på å påvirke livsvilkår og samfunnsutvikling både i og utenfor Norge».
På den annen side innebærer det en stor forpliktelse for unge mennesker å måtte «ta ansvar for berekraftig utvikling.» Etter departementets syn vil det være både mer nøkternt og realistisk å pålegge elevene «å handle ...miljøbevisst.» Dette er også en mer konkret og lettere forståelig formulering.
I forhold til forslaget fra utvalget foreslår derfor departementet at «ta økologisk ansvar» erstattes med «handle ...miljøbevisst.»
7.4 Institusjonsperspektivet
Departementet støtter utvalgets formulering om at alle former for diskriminering skal motarbeides. I likhet med utvalget, mener departementet at denne formuleringen er tilstrekkelig i og med at nærmere konkretiseringer er nedfelt andre steder i opplæringsloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne loven. Departementet har også merket seg at de fleste høringsinstansene er positive til den foreslåtte ordlyden.
Departementet er enig med utvalget i at «Skolen og lærebedrifta skal møte elevane med tillit og krav». I tillegg foreslår departementetat begrepet «respekt» tilføyes i denne setningen. Begrepet «respekt» er brukt i utvalgets forslag til formål for barnehagen, og sammenhengen mellom de to nivåene tilsier at formuleringen bør være identisk for både barnehage og opplæring. Etter departementets vurdering er begrepet respekt også viktig for å beskrive forholdet mellom elev/lærling og lærer/instruktør. Forslaget er også i tråd med Elevorganisasjonens høringsuttalelse som ønsker en sterkere betoning av elevens rettigheter.
7.5 Samarbeid med hjemmet
Samarbeidet med hjemmet omtales flere steder i det regelverket som gjelder for grunnopplæringen. Departementet mener i likhet med utvalget at samarbeidet med hjemmet også bør reguleres i formålsparagrafen i opplæringsloven. I denne sammenhengen viser departementet særlig til at formålsparagrafen skal gi overordnede føringer for arbeidet innenfor grunnopplæringen, og at et godt samarbeid mellom skole og hjem er viktig.
Departementet er videre enig i den formuleringen utvalget har foreslått: «Skolen skal samarbeide med heimen». Formuleringen er kort og presis, og som allerede nevnt er samarbeidet mellom skolen og hjemmet utdypet i andre paragrafer i opplæringsloven, i forskrift til opplæringsloven og Læreplanverket for Kunnskapsløftet. I Prinsipper for opplæringen i Læreplanverket for Kunnskapsløftet er samarbeidet med hjemmet blant annet regulert og utdypet slik:
«Foreldrene/de foresatte har hovedansvaret for egne barn og de har stor betydning for barnas motivasjon og læringsutbytte. Samarbeidet mellom skole og hjem er sentralt både i forhold til å skape gode læringsvilkår for den enkelte og et godt læringsmiljø i gruppen og på skolen. En forutsetning for godt samarbeid er god kommunikasjon. I samarbeidet vil gjensidig kommunikasjon om elevenes faglige og sosiale utvikling og deres trivsel stå sentralt. [...]
Samarbeid mellom skolen og hjemmet er et gjensidig ansvar, men skolen skal ta initiativ og legge til rette for samarbeidet. Opplæringsloven, forskrift til loven og Læreplanverket danner grunnlaget for samarbeidet, og foreldrene/de foresatte skal ha reell mulighet for innflytelse på egne barns læringsarbeid faglig og sosialt. [...]»
Videre er foreldrenes rettigheter regulert i menneskerettskonvensjonene, jf. også nedenfor, og foreldrene har plikter etter barneloven, jf. blant annet dennes § 30 om innholdet i foreldreansvaret.
I likhet med utvalget, legger departementet til grunn at foreldrene har hovedansvaret for oppdragelsen av barna sine, mens skolen og lærebedriften har hovedansvar for opplæringen, det vil si faglig innhold, arbeidsmåter og organisering av opplæringen, herunder ansvaret for at eleven/lærekandidaten/lærlingen får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Videre har skolen ansvaret for å samarbeide med foreldrene om opplæringen for å skape forståelse for det arbeidet som gjøres, og for å sikre nødvendig oppfølging.
I gjeldende formålsbestemmelse er samarbeidet med hjemmet knyttet direkte til den kristne og moralske oppdragelsen i grunnskolen. Denne delen av bestemmelsen gjelder ikke videregående opplæring, jf. omtalen i kapittel 3.1. Flere høringsinstanser ønsker en mer forpliktende bestemmelse på dette området enn det utvalget har foreslått, herunder en tydeligere understrekning av foreldrenes ansvar for oppdragelsen av barna. I likhet med utvalget mener departementet at foreldreretten sikrer foreldrene ansvaret for oppdragelsen, og ser derfor ikke at det er nødvendig å understreke dette i formålet. Etter departementets vurdering sikrer også menneskerettighetene foreldrenes frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med sin egen overbevisning. Funksjoner staten påtar seg i opplæringen, skal derfor utøves med respekt for foreldres rett til å sikre slik opplæring i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning.
Departementet kan forøvrig ikke se at de av høringsinstansene som ønsker at foreldrerollen skal gjøres tydeligere i formålsbestemmelsen, blant annet flere kommuner og trossamfunn, har tatt tilstrekkelig høyde for at bestemmelsen både skal gjelde for elever i grunnskolen og i den videregående skolen. Departementet viser i denne sammenhengen til at barn som er fylt 15 år selv avgjør spørsmål om valg av utdanning, jf. barneloven § 32. Foreldrene kan derfor ikke motsette seg at ungdommen velger bort videregående opplæring, og de har heller ingen formell innflytelse på valget av opplæringstilbud. Valgretten følger ungdommene gjennom hele videregående opplæring, og det er ungdommen selv som tar stilling til alle typer valg underveis. Dette gjelder også valg om opplæringen skal avbrytes. Innenfor de kravene som opplæringslovgivningen stiller, bestemmer også grunnskoleelevene selv når de har fylt 15 år. Etter departementets vurdering må derfor samarbeidet mellom hjemmet og den videregående skolen i stor grad skje på den enkelte elevens premisser. Departementet er derfor enig med utvalget i at det er i grunnskolen samarbeidet med hjemmet er viktigst, og at det derfor i praksis bør differensieres i henhold til alderen på elevene.
Departementet støtter utvalgets forslag til plassering av bestemmelsen. Også i gjeldende formålsbestemmelse er den generelle bestemmelsen om samarbeidet mellom grunnskole/videregående skole og hjemmet plassert i siste ledd. Flere høringsinstanser, blant annet Stange kommune og Tønsberg kommune, ønsker en mer sentral plassering av denne delen av formålsbestemmelsen. Etter departementets vurdering vil ikke dette ha noen rettslig betydning. Plasseringen i siste ledd vil derimot understreke at samarbeidet gjelder hele skolens virksomhet, det vil si alle deler av formålet for opplæringen - både samfunnsperspektivet i første ledd, individperspektivet i annet ledd og institusjonsperspektivet i tredje ledd. Departementet mener også det er positivt at utvalget foreslår at samarbeidet med hjemmet reguleres i et eget ledd.
Departementet er enig med utvalget i at lærebedriftene ikke skal pålegges å samarbeide med hjemmet selv om lærlingen/lærekandidaten skulle ønske et slikt samarbeid. Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse også på dette punktet:
«Det er ingen bedrifter som plikter å motta lærlinger. En lovfestet plikt til å samarbeide med hjemmet vil kunne oppleves som en ekstra oppgave for lærebedriftene, og i verste fall føre til at det blir vanskeligere å skaffe lærlingplasser.»
7.6 Andre forhold
Departementet foreslår at tilpasset opplæring ikke reguleres i formålet for opplæringen, men at dette viktige prinsippet blir regulert et annet sted i opplæringsloven. Departementet vil i løpet av våren 2008 komme tilbake med lovforslag om dette i en annen proposisjon som også omhandler andre endringer i opplæringsloven.
Departementet kan hverken se at utvalget eller høringsinstansene har uttalt seg spesielt om opplæring som er særskilt organisert for voksne og forslaget til ny formålsbestemmelse. For opplæring som er spesielt organisert for voksne, og som kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for, gjelder kapittel 4A, jf. opplæringsloven § 1-1 tredje ledd. Dette kapittelet skal derfor inneholde en uttømmende regulering av hvilke bestemmelser i opplæringsloven som gjelder for opplæring spesielt organisert for voksne. I kapittel 4A er det ikke henvist til gjeldende formålsbestemmelse i § 1-2. Departementet legger til grunn at dette beror på en inkurie, og foreslår at det presiseres i § 4A-6 at formålsbestemmelsen gjelder så langt den passer for opplæring etter kapittel 4A.
Departementet foreslår at formålet for opplæringen blir flyttet til § 1-1, og at virkeområdet for loven reguleres i § 1-2.
Departementet viser ellers til lovutkastet og merknadene i kapittel 9.