2 Utvidelse av arbeidsgiverperioden for sykepenger - folketrygdloven § 8-12 m. fl.
2.1 Innledning
Sosial- og helsedepartementet legger med dette fram forslag om å utvide arbeidsgiverens ansvar for å betale sykepenger til arbeidstakere ved at arbeidsgiverperioden utvides fra to uker og to dager (16 kalenderdager) til tre uker (21 kalenderdager), med virkning fra 1. august 2000.
Proposisjonen er en oppfølging av Regjeringens forslag om utvidelse av arbeidsgiverperioden i Revidert nasjonalbudsjett for 2000 , St.prp. nr.61 (1999-2000), hvor det er uttalt:
«Sandman-utvalget har fått i mandat å kartlegge årsaker til økningen i sykefraværet og å vurdere tiltak for å demme opp for denne utviklingen. Utvalget har fått utsatt frist for å avgi innstilling til 15. september 2000.
Bl.a. på bakgrunn av den sterke veksten i sykepengeutgiftene finner Regjeringen det nødvendig å foreslå at arbeidsgiverperioden utvides fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. august 2000. Det legges til grunn at unntaksordningen for kronisk syke og forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte utvides tilsvarende. Det forutsettes at private og offentlige arbeidsgivere ikke får kompensasjon for utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Regjeringen ønsker gjennom forslaget å stimulere til at det iverksettes tiltak på arbeidsplassen for å forebygge sykefravær som kan skyldes forhold i arbeidsmiljøet. Dersom gjentatte korte eller mellomlange fravær kan hindres eller reduseres gjennom arbeidsmiljøtiltak, vil dette trolig også kunne bidra til å redusere langtidsfraværet.»
En utvidelse av arbeidsgiveransvaret til tre uker er beregnet å gi netto mindreutgift for staten på 410 millioner kroner i 2000, og 1 150 millioner kroner på helårsbasis.
For 2000 innebærer utvidelsen av arbeidsgiverperioden en merutgift for kommunesektoren på 105 millioner kroner. Helårsvirkningen for kommunene vil være 300 millioner kroner.
2.2 Tidligere utredninger og endringer og forslag
Ved sykepengereformen i 1978, fikk arbeidsgiverne ansvar for å betale sykepenger i et tidsrom på opptil 14 dager (arbeidsgiverperioden).
På 1980-tallet økte sykefraværet betydelig. Dette førte til at det ble oppnevnt et utvalg for å utrede sykepengeordningen. Utvalget skulle vurdere behovet for endringer i regelverket og fremme forslag om tiltak for å redusere sykefraværet og sykepengeutgiftene, se nærmere NOU 1990:23 «Sykelønnsordningen». Utvalget uttalte at sykefraværet og sykepengeutgiftene kan reduseres ved å påvirke bedriftene til å sette i gang et systematisk arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeid.
Arbeidsmiljøutvalget avga innstilling sommeren 1992: NOU 1992:20 Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle. Dette utvalget skulle blant annet vurdere hvordan virksomhetene kan ansvarliggjøres i rehabiliterings- og attføringsarbeidet, blant annet gjennom en annen fordeling av kostnadene. Konklusjonen i innstillingen var at arbeidsmiljøloven ikke kan sikre arbeidsmiljøet alene. Utvalget mente at arbeidsmiljøinnsatsen er avhengig av at virksomhetene selv ser nytten av å forbedre arbeidsmiljøet. Flertallet i utvalget gikk inn for å legge om sykepengeordningen ved å gi arbeidsgiverne et økt økonomisk ansvar. Dette skulle bidra til å gi virksomhetene en økonomisk stimulans til å forbedre arbeidsmiljøet og dermed redusere sykefraværet.
Fra 1. april 1998 ble arbeidsgiverperioden utvidet til 16 kalenderdager, se Ot. prp. nr. 24 (1997-98) og Innst. O. nr. 7 (1997-98). Seinere forslag om å utvide arbeidsgiverperioden med tre dager til tre uker har ikke fått tilslutning i Stortinget.
2.3 Gjeldende rett
Fra 1. april 1998 ytes det sykepenger fra folketrygden som hovedregel fra 17. sykefraværsdag og deretter i en periode på opptil 248 dager, se folketrygdloven § 8-12. Arbeidstakere har rett til sykepenger fra arbeidsgiveren i de første 16 dagene. Dette tidsrommet kalles arbeidsgiverperioden, se § 8-19. Arbeidsgiveransvar for sykepenger i de første to ukene ble innført i 1978. Kompensasjonsnivået for sykepenger ble samtidig hevet til 100 prosent og de tre karensdagene fra folketrygden ble fjernet.
I stedet for sykepenger kan det ytes reisetilskott fra trygden for å dekke ekstra transportutgifter til og fra arbeidsstedet. På grunn av arbeidsgiverperioden, og det forhold at selvstendig næringsdrivende, frilansere og inaktive med flere først får sykepenger etter to uker, ytes det reisetilskott til arbeidstakere først fra den 17. dagen, se § 8-14.
Arbeidstakere som lider av en langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for et særlig stort samlet sykefravær, kan etter vedtak av trygdekontoret unntas fra bestemmelsene om arbeidsgiveransvar, se § 8-20. Det samme gjelder for arbeidstakere med en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode. Som særlig stort fravær regnes ca. 35 dager i året. Når sykefraværet bare faller innenfor arbeidsgiverperioden, regnes 25 dager fordelt på minst fem fraværstilfeller som særlig stort. Arbeidsgiveren skal i disse tilfellene forskottere sykepenger i et tidsrom tilsvarende arbeidsgiverperioden, og kan kreve sykepengene refundert fra trygdekontoret.
Arbeidsgivere som har få ansatte, kan mot særskilt avgift delvis forsikre sitt ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden, se § 8-21. For å komme inn under forsikringsordningen må de samlede lønnsutgiftene i kalenderåret forut for forsikringsåret ikke overstige 40 ganger grunnbeløpet (G), 1 878 000 kroner per 1. mai . Forsikringsåret løper fra 1. juli til 30. juni og beløpet reguleres per 1. juli hvert år. Premien er i dag 1,7 prosent av lønnsutgiftene. Forsikringen dekker 100 prosent av utgiftene til sykepenger og arbeidsgiveravgift av sykepengene fra og med fjerde sykefraværsdag i hvert enkelt sykdomstilfelle.
Både i arbeidsgiverperioden og i sykepengeperioden fra trygden ytes det sykepenger med 100 prosent av inntektsgrunnlaget. Det ytes ikke sykepenger fra folketrygden dersom inntekten per år utgjør mindre enn 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp, se § 8-3. Det ytes heller ikke sykepenger fra folketrygden for inntekt som overstiger seks ganger grunnbeløpet. Noen regel om minimumsinntekt gjelder ikke for sykepenger i arbeidsgiverperioden.
Etter den tidligere ferieloven av 14. november 1947 var arbeidsgiver pålagt ansvaret for feriepenger for en periode på 12 uker. Ferieloven av 6. mai 1988 bygger på et kildeprinsipp, slik at den som utbetaler sykepenger også skal utbetale feriepenger av sykepengene. Som en følge av dette betaler trygden feriepenger av sykepenger i opptil 48 dager hvert opptjeningsår.
2.4 Departementets vurdering og forslag
2.4.1 Utvidelse av arbeidsgiverperioden
Sykefraværet og dermed folketrygdens utgifter har økt hvert år siden 1994 og fortsetter å øke. Det er spesielt langtidsfraværet som øker. I arbeidsgiverperioden har det ikke vært tilsvarende økning i fraværet, og arbeidsgiverne har derfor ikke hatt tilsvarende utgiftsutvikling som folketrygden.
På bakgrunn av den sterke og bekymringsfulle økningen av sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister satte regjeringen Bondevik våren 1999 ned et offentlig utvalg til å utrede sykefravær og uførepensjonering. Sandman-utvalget har fått i oppdrag å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Utvalget har fått utsatt frist for å avgi innstilling til 15. september. Innstillingen vil deretter bli sendt på en bred høring.
Regjeringen mener at den fortsatt sterke veksten i sykepengeutgiftene og budsjettsituasjonen generelt gjør det nødvendig på ny å fremme forslag om utvidelse av arbeidsgiverperioden. Det foreslås å utvide arbeidsgiverperioden fra to uker og to dager (16 kalenderdager) til tre uker (21 kalenderdager) fra 1. august 2000. Dette innebærer at arbeidsgiveren som regel må dekke sykepenger i opptil 15 arbeidsdager. Regjeringen ønsker også gjennom forslaget å stimulere til tiltak på arbeidsplassen for å forebygge sykefravær som kan skyldes forhold i arbeidsmiljøet. Dersom gjentatte korte eller mellomlange fravær kan hindres eller reduseres gjennom arbeidsmiljøtiltak, vil dette trolig også kunne bidra til å redusere langtidsfravær.
En utvidelse av arbeidsgiverperioden vil i noen grad også frigjøre ressurser i trygdeetaten som kan brukes til å bedre oppfølgingen av sykmeldte.
Det vises til lovforslaget § 8-17første ledd bokstav b og § 8-19 første ledd.
2.4.2 Særregler for arbeidstakere med langvarig eller kronisk sykdom
En utvidelse av arbeidsgiverperioden vil kunne bidra til at arbeidstakere med svakere helse får problemer på arbeidsmarkedet fordi arbeidsgivere fokuserer på «friske» arbeidstakere. Arbeidsmiljøutvalget uttalte at det bør treffes tiltak slik at disse gruppene ikke blir skadelidende.
Departementet foreslår derfor en utvidelse av unntaksordningen for langvarig og kronisk syke arbeidstakere som har risiko for særlig stort sykefravær, for derved å unngå negative følger av utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Departementet går inn for at unntaksordningen for arbeidstakere med langvarig eller kronisk syke skal gjelde hele den foreslåtte arbeidsgiverperioden på tre uker.Arbeidsgiverperiodens lengde reguleres i § 8-19. Det er derfor ikke behov for å endre § 8-20, selv om arbeidsgiverperioden utvides.
2.4.3 Forsikring mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden
Departementet foreslår at forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte skal omfatte hele arbeidsgiverperioden på tre uker, fra og med fjerde fraværsdag. Arbeidsgiverperiodens lengde reguleres i § 8-19.
En utvidelse av arbeidsgiverperioden kan få negative konsekvenser for små og mellomstore bedrifter, fordi risikoen for sykefravær er mindre stabil i slike bedrifter. Departementet ønsker å motvirke uheldige virkninger av forslaget ved å utvide forsikringsordningen til å omfatte en videre krets av arbeidsgivere. Etter gjeldende regler er det et vilkår for å falle inn under forsikringsordningen at arbeidsgivers samlede lønnsutgifter i foregående kalenderår ikke overstiger 40 ganger grunnbeløpet. Det foreslås at ordningen utvides slik at lønnsutgiftene kan utgjøre opptil 50 ganger grunnbeløpet for den enkelte arbeidsgiver, eller en utvidelse fra 1 878 000 kroner til 2 347 500 kroner med dagens grunnbeløp.
Forsikringsordningen er selvfinansierende og en utvidelse av arbeidsgiverperioden vil derfor måtte finansieres ved en premieøkning.
Det vises til lovforslaget § 8-21 første ledd.
2.4.4 Nærmere om beregning av sykepengeperioden
I tillegg til 16 dagers arbeidsgiverperiode ytes det i dag sykepenger fra folketrygden i opptil 248 dager. Når arbeidsgiverperioden foreslås utvidet til tre uker, må maksimaltiden for sykepenger fra trygden reduseres tilsvarende slik at den settes ned til 245 dager/49 uker. Arbeidstakeren vil da fortsatt være sikret sykepenger i til sammen 52 uker.
Det vises til lovforslaget § 8-12
Det ytes ikke sykepenger til alderspensjonist eller medlem med avtalefestet pensjon som mottar hel pensjon, se §§ 8-51 og 8-52.
En alderspensjonist som mottar gradert pensjon, har rett til sykepenger i den vanlige arbeidsgiverperioden, men stønadstiden for sykepenger fra trygden er begrenset til 90 dager. Det vises til folketrygdloven § 8-51.
I Ot.prp. nr. 38 (1999-2000) blir det foreslått at et medlem som mottar gradert avtalefestet pensjon fra 1. august 2000 skal ha rett til sykepenger etter de vanlige regler, dvs. i inntil 52 uker. Departementet vil ikke foreslå endringer i dette.
Departementet vil ikke foreslå noen endring av stønadstiden for sykepenger fra trygden for alderspensjonister med gradert pensjon. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden medfører således at eldre arbeidstakere med gradert pensjon får rett til sykepenger i en tilsvarende lengre periode.
2.4.5 Feriepenger av sykepenger
Forslaget om tre ukers arbeidsgiverperiode fører til at arbeidsgiverne får et utvidet ansvar også for feriepenger. Trygdens ansvar for feriepenger foreslås derfor redusert til 45 sykepengedager.
Det vises til lovforslaget folketrygdloven § 8-33 og ferieloven § 10 nr 4 andre ledd bokstav a.
2.4.6 Ordningen med reisetilskott
Forslaget om tre uker arbeidsgiverperiode fører til at reisetilskott fra trygden først kan ytes til arbeidstakere etter utløpet av arbeidsgiverperioden, det vil si fra den 22. dagen. For andre grupper blir det ingen endringer når det gjelder reisetilskott fra og med den 15. dagen.
Det vises til lovforslaget § 8-14.
2.4.7 Tilbakefall
Dersom en arbeidstaker blir arbeidsufør på ny innen 16 dager etter et fravær på grunn av sykdom, skal den tidligere fraværsperioden regnes med ved beregningen av arbeidsgiverperioden. Det skal heller ikke regnes ny arbeidsgiverperiode før det er gått mer enn 16 dager etter et sykefravær som arbeidsgiveren har betalt sykepenger for i en full arbeidsgiverperiode.
Lengden av tilbakefallsfristene har nær sammenheng med lengden av arbeidsgiverperioden.
Tilbakefallsfristene foreslås derfor utvidet til tre uker i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovforslaget § 8-19 tredje og fjerde ledd og § 8-24.
2.4.8 Sykepenger ved yrkesskade
Når et medlem har mottatt sykepenger i maksimal stønadstid, må det gå 26 uker før ny stønadsperiode begynner å løpe. Ved yrkesskade er det ingen slik begrensning, se § 8-55.
Det foreslås at ordlyden i bestemmelsen om yrkesskade endres i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovforslaget § 8-55 bokstav f.
2.4.9 Rehabiliteringspenger etter utløp av sykepengeperioden
Folketrygdloven regulerer vilkårene for rett til rehabiliteringspenger. Rett til rehabiliteringspenger for yrkesaktive inntrer etter utløpet av sykepengeperioden.
Som følge av forslaget om utvidelse av arbeidsgiverperioden til tre uker er det nødvendig å endre antall sykepengedager i § 10-8, slik at rehabiliteringspenger kan ytes dersom trygden har ytet sykepenger i til sammen 245 dager.
Det vises til lovforslaget § 10-8 tredje ledd bokstav a og b.
2.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvidelsen av arbeidsgiverperioden foreslås gjennomført fra 1. august 2000, og gis virkning for tilfeller hvor arbeidsuførheten oppstår etter 31. juli 2000.
Med uendret sykefravær vil utvidelsen av arbeidsgiverperioden føre til en innsparing for staten på 410 millioner kroner i 2000. Helårsvirkningen vil være 1 150 millioner kroner.
Kommunesektoren vil i 2000 få merutgifter på 105 millioner kroner. Helårsvirkningen for kommunene vil være 300 millioner kroner.
En utvidet arbeidsgiverperiode vil bety en viss administrativ avlastning for trygdeetaten. De frigjorte ressursene vil bli brukt til å intensivere arbeidet med å følge opp sykmeldte. Trygdekontorene registrerer alle sykmeldingsblanketter som gjelder arbeidsgiverperioden, noe som er en forutsetning for å kunne gi statistikk for denne perioden. Det er vesentlig utbetalingsdelen for de dagene arbeidsgiverperioden er utvidet med som blir en avlastning for trygdeetaten.
En utvidelse av forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte, slik at den omfatter bedrifter med samlede lønnsutgifter i foregående kalenderår på opptil 50 ganger grunnbeløpet, vil kunne føre til en viss administrativ merbelastning for trygdeetaten. Utvidelsen av forsikringsordningen til å gjelde hele arbeidsgiverperioden på tre uker vil bli finansiert ved en økning av premien, se punkt 2.4.3.