12 Kommunenes kontrolladgang

12.1 Innledning

For å sikre at lovens krav til enhver tid er oppfylt slik det kreves etter § 12, må det sørges for tilstrekkelig oppfølging, informasjonsflyt og kontroll.

12.2 Søkers plikt til å informere om endringer

Etter gjeldende hotellovs § 8 skal bevillingshaver sende skriftlig melding om styrers fratreden eller flytting ut av landet. Det skal også meldes fra om skifte av eier. Det er nødvendig for vedkommende å søke om ny bevilling, men meldeplikten er av betydning for hans rett til midlertidig drift etter den eksisterende bevillingen. Hotellovens § 17 pålegger videre driveren en generell plikt til å gi de opplysninger som er nødvendige for kommunens saksbehandling.

Hotellovutvalget foreslår at lovens vilkår til enhver tid skal være oppfylt og at kommunen til enhver tid kan kreve dokumentert at så er tilfelle. Forslaget inneholder imidlertid ingen uttrykkelig bestemmelse om at bevillingshaver skal melde fra om endringer, med unntak av plikten til å melde fra om skifte av daglig leder eller stedfortreder. Utvalget mener likevel at denne plikten følger av lovens system der bevillingshaver gjøres ansvarlig for at lovens krav er oppfylt.

Økokrim uttaler i sin høringsuttalelse at det bør etableres rutiner som sikrer at kommunen får kjennskap til relevante lovovertredelser. Eksempelvis bør det etter fristen for innsending av årsregnskap og revisjonsberetning til Brønnøysundregistrene er løpt ut, undersøkes om denne plikten er overholdt.

Bergen kommune påpeker at det, som et nødvendig kriterium for kommunens kontrollmulighet, i loven må fastsettes at bevillingshaver er forpliktet til å sende inn til bevillingsmyndigheten en bekreftelse på at vilkårene i Hotellovutvalgets lovforslag § 2-5 er oppfylt. Dette bør gjøres en gang pr. år. Kommunen peker på at unnlatelse av å sende slik bekreftelse bør medføre at bevillingen inndras inntil bekreftelse er mottatt. En slik plikt vil forenkle bevillingsmyndighetens arbeidsoppgaver og virke preventivt. Kommunen foreslår at bekreftelse kan gis i form av et «kemnersertifikat», skatteattest eller lignende. For en by som Bergen vil en slik ordning medføre at kemneren pr. år må utstede kemnerattester i langt større grad enn tidligere. På den annen side mener kommunen at dette arbeidet vil være lettere for kemneren enn det arbeidet de i dag har med de store restansene som er opparbeidet av alle de serveringsbedrifter som har unndratt midler fra beskatning og inndrivelse av disse.

Stavanger kommune ønsker nedfelt i loven at innehaver av tillatelsen har en generell og ubetinget plikt til å varsle kommunen om endringer i forhold av betydning for utøvelsen av tillatelsen. Det siktes da til slikt som driftsstans, skifte av navn på serveringssted, skifte av personer som bekler styrer-/stedfortrederfunksjoner, konkurser osv.

Departementet vil bemerke at plikten til å informere om endringer i forhold av betydning for serveringsbevillingen bør påligge bevillingshaver. Det er svært viktig at kommunen sikres slik informasjon for at den skal kunne kontrollere at lovens krav til enhver tid er oppfylt. Departementet er enig med høringsinstansene i at vedkommende på denne bakgrunn bør pålegges en uttrykkelig plikt til uten ugrunnet opphold å melde fra om endringer, se lovforslagets § 14. Bevillingshaver skal etter denne bestemmelsen for det første melde fra om skifte av styrer eller stedfortreder. Dette er nødvendig for at kommunen skal kunne kontrollere at stedet til enhver tid har en kvalifisert styrer samt en myndig stedfortreder, se lovforslagets §§ 4 og 5. Dernest skal han melde fra dersom virksomheten ved serveringsstedet overdras (se også lovforslagets § 22 om erververs plikt til å søke om ny bevilling). Bevillingshaver skal videre melde fra om andre endringer i den personkrets som nevnt i § 6, jf § 7, slik at kommunen kan kontrollere at de rette personer til enhver tid oppfyller vandelskravet. Dette innebærer at dersom eierandeler overdras i et slikt antall at en person derved får direkte eller indirekte kontroll med mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene, må bevillingshaver melde fra om det til kommunen.

Dersom det skjer endringer i den krets av personer som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter, må dette meldes til kommunen. Dette vil normalt sett samtidig være en endring av de personer som har vesentlige eierinteresser i bedriften. Det siktes til personer som har rett til en vesentlig del av utbyttet fra virksomheten. For en nærmere beskrivelse av hvilke personer som til enhver tid må oppfylle vandelskravet, vises det til kapittel 7.3 samt særmerknaden til § 6.

Det skal også meldes fra om eventuelt innstilt virksomhet ved serveringsstedet. Når bevillingshaver melder fra om endring av styrer, stedfortreder eller eier o l, må endringsmeldingen vedlegges den dokumentasjon om disse personer som kreves ved søknad om bevilling, se lovforslagets § 14 annet ledd jf § 8. Med begrepet «uten ugrunnet opphold» er det meningen å legge et press på bevillingshaver til å melde fra om endringer så raskt som mulig uten å binde han til bestemte tidsfrister. Han må gis nødvendig tid til å fremskaffe den dokumentasjon som kreves.

Dette skulle være tilstrekkelig til at kommunen på egen hånd kan fremskaffe supplerende opplysninger den måtte ha behov for, som f eks ny firmaattest. På denne måten er det ikke nødvendig med noen automatisk, årlig innsending av attester i tråd med det Bergen kommune foreslår. Se nærmere om dette i kapittel 9.3 om registrene.

12.3 Kommunens kontroll

Gjeldende rett, det vil si forskrift 1 juli 1983 om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder fastsatt i medhold av hotelloven, inneholder i § 1 en bestemmelse om at funksjonærer fra politiet, kommunen og fylkesmannen når som helst kan foreta inspeksjon av serveringssteder når det er nødvendig for deres saksbehandling etter hotelloven.

Hotellovutvalget foreslår at kommunen til enhver tid kan kreve dokumentasjon på at lovens vilkår er oppfylt. Videre foreslås det at kommunen og andre offentlige myndighetsorganer skal foreta de undersøkelser som er nødvendig for å kontrollere at lovens krav er oppfylt, og at de opplysninger som ligger til grunn for tillatelsen er korrekte og fullstendige. Departementet foreslås gitt adgang til i forskrift å gi nærmere regler om utøvelse av kontroll ved serveringssteder og om internkontroll.

Når det gjelder høringsinstansenes merknader vises det til det som er referert nedenfor i kapittel 12.4 om andre offentlige instansers meldeplikt.

Departementet foreslår i lovutkastet § 13 en bestemmelse i likhet med den som ble foreslått av Hotellovutvalget. For det første foreslås det at kommunen til enhver tid skal kunne kreve dokumentasjon på at lovens krav i §§ 4 til 6 er oppfylt. Bevillingshaver må følgelig være forberedt på å kunne fremlegge slik dokumentasjon som kreves etter § 8, når som helst, på forespørsel fra kommunen. Han må selvsagt gis rimelig varsel til å fremskaffe denne dokumentasjonen. Særlig skatteattest vil det kunne ta noe tid å fremskaffe.

For det annet foreslås det at kommunen gis adgang til å foreta slik inspeksjon ved serveringsstedet som er nødvendig for å kontrollere at lovens krav er oppfylt og at de opplysninger som er gitt av bevillingshaver er korrekte og fullstendige. Kontrolladgangen etter lovutkastet er følgelig noe innsnevret og konkretisert i forhold til det som ble foreslått av Hotellovutvalget.

Primært bør kommunen søke å få den nødvendige informasjon tilsendt fra bevillingshaver eller ved informasjonsinnhenting fra andre offentlige myndigheter som foretar kontroll slik som f eks skjenkekontrollen eller skattemyndighetenes kontroller. Det kan likevel være tilfeller der det er nødvendig for kommunen å foreta en inspeksjon ved serveringsstedet, blant annet for å kontrollere at opplysninger som er gitt er korrekte. Slik informasjon som kommunen kan kreve etter § 13 første ledd, skal være tilgjengelig ved kommunens kontroll etter annet ledd. Kommunen har etter denne bestemmelsen adgang til blant annet å se regnskapsbøker og bilag. Dette gjelder også slik dokumentasjon som bevillingshaver ikke oppbevarer ved serveringsstedet, men f eks ved virksomhetens hovedkontor. Som hovedregel bør kommunens inspeksjon være forhåndsanmeldt og i forbindelse med at inspeksjonen varsles bør kommunen også opplyse hvilken dokumentasjon de ønsker fremlagt i den anledning. Det kan også være behov for å komme på uanmeldt befaring. Skal kommunen f eks ha mulighet til å kontrollere at åpningstidene til enhver tid overholdes eller at serveringsstedet har dørvakt som påkrevet, kan det være nødvendig med uanmeldt inspeksjon. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å foreta razziaer. Den gir heller ikke adgang til ransaking eller utspørring av personalet. Kommunen bør videre utvise varsomhet for ikke å forstyrre gjestene eller driften ved stedet.

Departementet er av den oppfatning at det ikke er behov for at også andre offentlige myndighetsorganer skal gis slik hjemmel. På dette punkt snevres kontrolladgangen inn i forhold til det som er tilfelle etter gjeldende rett og etter Hotellovutvalgets forslag. Det er kommunen som er bevillingsmyndighet etter loven og følgelig også kontrollmyndighet. Andre myndigheter har ikke behov for en hjemmel for å foreta kontroll etter serveringsloven. Avdekker disse imidlertid i sitt eget kontrollarbeid etter andre lover forhold som kan ha vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet, har de meldeplikt til kommunen, se kapittel 12.4.

Det kan være nødvendig med en nærmere regulering av hvordan kommunen skal utøve kontrollen og det foreslås derfor en hjemmel for å gi forskrifter om dette i lovutkastets § 13 tredje ledd. Dersom man finner at kontrollen ivaretas på den mest effektive måten, f eks gjennom å etablere et system for internkontroll, kan denne forskriftshjemmelen brukes til å etablere retningslinjer for et slikt system.

12.4 Andre offentlige instansers meldeplikt

Kommunens mulighet for å kontrollere at lovens krav til enhver tid er oppfylt, avhenger ikke bare av at bevillingshaver oppfyller sin plikt til å melde fra dersom enkelte forhold endrer seg eller at kommunen på egen hånd avdekker at det skjer endringer av betydning, men også i stor grad av at andre offentlige myndigheter gir opplysninger om forhold de blir kjent med gjennom sin virksomhet.

På denne bakgrunn er politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet pålagt en plikt til uten hinder av en eventuell taushetsplikt, å gi kommunene opplysninger som de anser som nødvendige for vurderingen av om kravene til bevilling til enhver tid er oppfylt, jf lovens § 11 første ledd.

Videre er de samme myndigheter pålagt en selvstendig plikt til å melde fra om forhold de avdekker gjennom sin virksomhet og som det er grunn til å anta har vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet, jf lovens § 11 andre ledd.

Departementet er av den oppfatning at dette er det mest hensiktsmessige grunnlaget for kommunens kontroll. I stedet for en rutinemessig plikt for andre offentlig myndigheter til å oversende opplysninger, mottar kommunen på denne måten stort sett bare relevant informasjon og ikke en «pakke» med opplysninger som i mange tilfeller er uinteressante i forhold til vurderingen av bevillingsspørsmålet. Det kan for øvrig vises til at det i alkoholloven foreslås en nesten identisk bestemmelse. Opplysninger som kommunene mottar på denne måten, kan danne grunnlag for inndragning av bevillingen.

Opplysnings- og meldeplikten gjelder ikke bare i forbindelse med kommunens kontroll av om en eksisterende bevilling er i overensstemmelse med lovens krav. Den gjelder også ved vurdering av om serveringsbevilling skal gis når et serveringssted starter opp. I kapittel 9.4 redegjøres det nærmere om innholdet av opplysnings- og meldeplikten. Det vises også til særmerknaden til § 11.