8 Forslag om å lovfeste heimel for forskrifter om rett og plikt til fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringa
8.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I Noreg har elever på barnetrinnet få timar på skolen samanlikna med barn i mange andre land. I Soria Moria-erklæringa har regjeringa eit mål om å styrkje opplæringa med fleire undervisningstimar i grunnskolen. Frå hausten 2008 har regjeringa utvida timetalet på barnetrinnet med til saman fem veketimar à 60 minutt på 1.-4. årstrinn. Timetalsauken går til å styrkje faga norsk, matematikk og engelsk.
I St.prp. nr. 1 (2008-2009) er fysisk aktivitet, som del av ein utvida skoledag på barnetrinnet, omtalt som ei målsetjing. Regjeringa ønskjer å føre vidare utvidinga av skoledagen ved å innføre to veketimar til fysisk aktivitet på barnetrinnet. Dette skal gi grunnlag for ein meir variert skoledag og betre læringsutbytte for elevane. Regjeringa ønskjer ikkje at undervisningstimetalet skal utvidast med to veketimar i kroppsøvingsfaget.
Det har vore gjennomført prosjekt og forsøk der meir fysisk aktivitet har vore ein del av innhaldet. Det er rapportert at auka fysisk aktivitet har positiv verknad for læringsmiljøet, samstundes som det er kome tilbakemeldingar om at det har vore vanskeleg å leggje inn meir tid til fysisk aktivitet i ein allereie stram tidsplan. Departementet meiner at innføring av to veketimar til fysisk aktivitet som del av ein utvida skoledag vil ha positive verknader på læringsmiljøet, og samstundes vere eit helsefremjande tiltak for den enkelte.
8.2 Gjeldande rett
Fysisk aktivitet utanom kroppsøvingsfaget er ikkje etablert i grunnskolen i dag, og står ikkje på den nasjonale fag- og timefordelinga. Innføring av rett og plikt til slik fysisk aktivitet som obligatorisk del av grunnskoleopplæringa vil derfor vere nytt i grunnskolen, og krev særskild heimel i opplæringslova og privatskolelova.
8.3 Høringa
8.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsnotatet foreslår departementet å utvide skoledagen ved å innføre to veketimar til fysisk aktivitet på barnetrinnet. Dei to veketimane skal vere ein del av plikta til grunnskoleopplæring, men skal ikkje vere ei utviding av timetalet i kroppsøvingsfaget. Det skal ikkje fastsetjast eigne kompetansemål, men aktiviteten vil kunne brukast til å støtte opp under kompetansemål i fag.
Aktiviteten er ikkje meint å vere ordinær undervisning i fag med krav om bruk av pedagogisk personale. Av den grunn vart det i høringa foreslått at kompetansekrava til undervisningsstilling i offentleg og privat grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 10-1 og kapittel 14 i forskrift til opplæringslova (privatskolelova § 4-2 gir føresegnene tilsvarande bruk), og føresegnene om vurdering, ikkje skal gjelde for denne aktiviteten. Departementet la til grunn at kommunane og private grunnskolar sjølv skal fastsetje kva kompetanse som skal krevjast for å leie aktiviteten. Dei foreslåtte lovheimlane i opplæringslova og privatskolelova vil opne for føresegner i forskrift som gir unntak frå kompetansekrava.
Departementet la vidare til grunn at behovet for fysisk aktivitet truleg er størst for dei eldre elevane på barnetrinnet, dvs. elevar på 5.-7. årstrinn. Utvidinga inneber at til dømes to av barnetrinna kan få éin veketime med fysisk aktivitet. Det vart vidare uttalt at det på bakgrunn av dei foreslåtte lovendringane vil bli utarbeidd utkast til forskrifter som skal regulere den fysiske aktiviteten i offentleg og privat grunnskoleopplæring. I høringa av forskriftsføresegnene vil høringsinstansane mellom anna bli bedne om å ta stilling til kva årstrinn timane bør leggjast til.
I høringsnotatet vart det lagt til grunn at tiltaket med to veketimar fysisk aktivitet skal vere ein del av den rett og plikt til grunnskoleopplæring som elevane har, jf. opplæringslova § 2-1. Kommunen og private grunnskolar vil ha ansvaret for å oppfylle retten til slik fysisk aktivitet, jf. opplæringslova §§ 13-1 og 13-10, og privatskolelova § 5-2. Føresegnene elles i opplæringslova og privatskolelova skal gjelde for aktiviteten, og i høringa vart det spesielt gjort merksam på at skoleeigaren har ansvaret for tryggleiken til elevane i samband med den fysiske aktiviteten, jf. opplæringslova § 9a-2, som gjeld tilsvarande etter privatskolelova, jf. privatskolelova § 4-2. Andre eksempel er føresegnene om ulykkesforsikring i opplæringslova § 13-3b og privatskolelova § 7-1b, og føresegnene om politiattest i opplæringslova § 10-9 og privatskolelova § 4-3.
I høringsnotatet foreslo departementet at heimelsgrunnlaget for fysisk aktivitet blir formulert i opplæringslova ved ei tilføying i opplæringslova § 2-3 tredje ledd, og i privatskolelova ved ei tilføying i privatskolelova § 2-3 andre ledd. Departementet foreslo at heimelsgrunnlaget også skulle omfatte private grunnskolar utan rett til statstilskot. Det vart vist til at dette ikkje krev endring i opplæringslova § 2-12 som allereie gir opplæringslova § 2-3 tilsvarande bruk for private grunnskolar utan rett til statstilskot. Forslaget inneber at det i opplæringslova og privatskolelova blir etablert ein lovheimel som opnar for føresegner om fysisk aktivitet i forskrift. Lovheimlane må gi høve til at forskrifta kan regulere mellom anna formålet med aktiviteten, verkeområde, innhald, timetal, unntak frå både kompetansekrava og vurderingsreglane.
Departementet foreslo ein lovheimel som er tilstrekkeleg vid til at det ved eventuell seinare utviding av timetalet også kan bli gitt forskrifter om andre typar aktivitetar, til dømes tid til leksehjelp. Det vart presisert i høringsnotatet at eventuelle framtidige tiltak må regulerast gjennom eigne forskriftsføresegner som blir fastsette etter alminneleg offentleg høring.
8.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
110 høringsinstansar har uttalt seg om forslaget. Av desse er det 38 som støttar forslaget utan atterhald, og 16 som ikkje har merknader. 34 instansar går heilt eller delvis imot dei premissane som ligg til grunn for lovforslaget, men støttar sjølve forslaget om å innføre fysisk aktivitet i skolen. I tillegg er det 22 instansar som har kommentarar til forslaget utan å ta stilling til det.
Mellom dei 38 instansane som støttar forslaget, er det 22 kommunar, 3 fylkeskommunar, 2 fylkesmenn, 4 private vidaregåande skolar, Foreldreutvalet i grunnopplæringa (FUG), Fellesorganisasjonen (FO), Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Spekter, Norsk Skoleleiarforbund, Norske Fag- og Friskolers Forbund og Steinerskoleforbundet.
Fleire høringsinstansar viser til at lengre skoledag med mykje stillesitjing aukar behovet for at elevane også får vere fysisk aktive i løpet av skoledagen. Somme kommunar er allereie godt i gang med slike tiltak gjennom ulike forsøk, der fysisk aktivitet har vore eit av målområda. Høringsinstansane meiner auka fysisk aktivitet vil ha positiv verknad for læringsmiljøet og evna til å lære hos elevane.
Helsedirektoratet viser mellom anna til at fysisk aktivitet er eit viktig verktøy i skolearbeidet, ved å kompensere for sosial ulikskap i helse og læring. Ein aktivitet som inkluderer alle, også dei elevane som ikkje er like fysisk aktive utanom skoletida, vil medverke til å utjamne sosiale ulikskapar i helse. Det blir påpeikt som ein viktig effekt at den enkelte vil hauste helsegevinstar av dette også på lengre sikt.
Somme høringsinstansar synest det er positivt at fysisk aktivitet ikkje er foreslått som ei utviding av faget kroppsøving, at aktiviteten blir foreslått utan kompetansemål og vurdering, og at aktiviteten kan gjennomførast med anna enn pedagogisk personale.
Voss kommune uttaler mellom anna:
«Vi har merka oss at dette ikkje skal vera opplæring, men fysisk aktivitet for aktiviteten si skuld. Med bakgrunn i forsking som viser kva fysisk aktivitet har å seie for læring, så støttar vi det. Når det gjeld kva for yrkesgrupper som skal utføre arbeidet må ein fleksibelt kunna finne lokale løysingar. Voss kommune har ikkje merknader til at dette blir definert som noko anna enn opplæring/undervisningstid. Det vil vera ei utfordring å få rett personale til rett oppgåve, særleg for små skular. I Voss kommune er 9 av 14 barnestegskular fådelte.»
Somme høringsinstansar har spesielt vist til at den fysiske aktiviteten må omfatte alle elevar, også dei med nedsett funksjonsevne.
Norges Handikapforbund har erfaring med at funksjonshemma ikkje får delta i den fysiske aktiviteten som skjer på skolen og i skolens regi, og meiner det bør stillast krav til skolane om at desse timane skal leggjast til rette slik at alle elevar kan delta.
Fredrikstad kommune uttaler at det må leggjast til rette for at elevar ikkje lèt vere å delta på bakgrunn av kulturelle forskjellar.
Få høringsinstansar har uttalt seg om kva årstrinn aktiviteten bør leggjast til, men dei som uttaler seg, meiner i hovudsak at aktiviteten bør leggjast til 5.-7. årstrinn.
Odda kommune viser til at skolane i kommunen har delteke i forsøk med meir fysisk aktivitet i skoledagen. Erfaringar frå forsøka var at dette synest å ha positiv verknad for læringsmiljøet. Kommunen meiner derfor at forskriftsendringa bør gjerast gjeldande for alle elevar i grunnopplæringa. Ullensvang kommune gir uttrykk for det same synspunktet.
38 instansar går heilt eller delvis imot premissane for forslaget: 22 kommunar, Høgskolen i Sogn og Fjordane, Høgskolen i Telemark, Høgskolen i Bergen, Noregs Handikapforbund, Noregs idrettshøgskole, Landslaget Fysisk Fostring i Skolen, Nasjonalt råd for idrett, Nasjonalt fagråd for fysisk aktivitet, Helsedirektoratet, KS, Kultur- og kyrkjedepartementet, Fylkesmannen i Finnmark, Utdanningsforbundet, Elevorganisasjonen, Norsk lektorlag, UNIO.
Dei fleste av desse høringsinstansane støttar intensjonen om å auke den fysiske aktiviteten i skolen, men har ulike innvendingar mot dei premissane som er lagde for forslaget. Hovudinnvendinga er for det første at det bør vere krav om faglært personale med ansvar for aktiviteten. Det blir peikt på at det er relativt enkelt å leggje til rette for elevar som er motiverte for fysisk aktivitet, men at aktivitet som er retta mot dei motorisk usikre og inaktive elevane, krev fagkompetanse. Det blir vist til at kroppsøvingslærarar har den nødvendige faglege kompetansen, kunnskap om det som trengst reint metodisk, og kunnskap om eit spekter av aktivitetar som kan brukast overfor ulike elevføresetnader. Fleire høringsinstansar meiner at bruk av kroppsøvingslærarar vil sikre variasjon og breidd i både inne- og uteaktivitetar på ein slik måte at dei elevane som treng aktiviteten mest, blir motiverte og aktive. Fleire instansar presiserer at tiltaket bør vere ordinær undervisning og regulert av læreplanen for kroppsøving.
Utdanningsforbundet uttaler at fysisk aktivitet er viktig for både helse, læringsmiljø og læringsutbytte. Utdanningsforbundet ser derfor positivt på at det blir gitt meir tid til fysisk aktivitet i skolen, men støttar ikkje den foreslåtte lovreguleringa av to timar fysisk aktivitet. Utdanningsforbundet uttrykkjer uro over at lovforslaget innfører eit nytt prinsipp for regulering av opplæringa i skolen, og peiker på at retten til opplæring og omfanget av og innhaldet i plikta hittil har vore regulert gjennom fag- og timefordeling og læreplanar. Det blir vidare føresett at all aktivitet innanfor retten til opplæring blir driven av lærarar med undervisningskompetanse etter kapittel 14 i forskrifta til opplæringslova. Utdanningsforbundet meiner at dei to timane med fysisk aktivitet må være ein del av kroppsøvingsfaget og drive av lærarar med godkjend kompetanse.
Fleire høringsinstansar peiker på at sjølv om den nye aktiviteten ikkje blir ein del av den ordinære undervisninga i fag, er det svært viktig at pedagogisk personale ved den enkelte skolen medverkar i aktivitetane.
Nasjonalt fagråd for fysisk aktivitet viser til at det er dokumentert at pedagogisk kompetanse innan fysisk aktivitet er avgjerande for elevmotivasjon, glede og meistring. Rådet meiner derfor at det i forskrifta må heimlast krav om pedagogisk kompetanse innan fysisk aktivitet for dei som skal leie aktiviteten.
Høgskolen i Bergen, Avdeling for idrett, viser til ansvaret skoleeigar har for aktiviteten, og hevdar at det vil vere umogleg for ufaglærte å vite kva tryggleikstiltak som må til eller korleis aktivitetar skal gjennomførast for at det ikkje skal skje skadar.
Noregs idrettshøgskole og Nasjonalt fagråd for idrett ser positivt på det å lovfeste rett og plikt til fysisk aktivitet, men meiner det er svært uheldig om det ikkje blir stilt kompetansekrav til dei som skal planleggje og leggje aktivitetane til rette. Dei uttaler mellom anna at erfaringar og forsking frå dei siste åra viser at eit av suksesskriteria for dagleg fysisk aktivitet er lærarar med kroppsøving i fagkretsen. For å kunne leggje til rette for eit innhald med høg fagleg kvalitet for alle elevane meiner dei at det må stillast kompetansekrav. Høgskolen i Bergen og Høgskolen i Sogn og Fjordane uttaler seg i same retning.
Kroppsøvingsseksjonen ved Høgskolen i Oslo meiner at fysisk aktivitet på sida av undervisningsfaga er svært uheldig. Det blir uttalt at for å få den ønskte positive effekten for læringsmiljøet, på elevane sitt (framtidige) syn på fysisk aktivitet og elevane si helse må timane leggjast inn under faget kroppsøving.
Heller ikkje Elevorganisasjonen vurderer å kunne stille seg bak prinsippa som ligg til grunn for forslaget om å innføre fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringa. Det blir peikt på at departementet ønskjer å innføre aktivitetar som ikkje er opplæring i fag, og at forslaget legg opp til ei heilt ny utviding av plikta til grunnskoleopplæring. Vidare blir det vist til at omfanget av undervisninga har vore regulert i fag- og timefordelinga og læreplanane, og at forslaget fjernar seg frå dette utgangspunktet og innfører ei ny type opplæring som Elevorganisasjonen er redd det kan bli vanskeleg å ta stilling til.
Mange høringsinstansar er usamde i forslaget om at det ikkje skal fastsetjast eigne kompetansemål for aktiviteten.
Kultur- og kyrkjedepartementet er positiv til auka fysisk aktivitet, men understrekar behovet for å stille kvalitetskrav til innhald og organisering av dei to veketimane med fysisk aktivitet i offentleg og privat grunnskoleopplæring. Departementet peiker på at utforming av slike kvalitetskrav bør inngå i utarbeidinga av forskriftsføresegnene. Det blir vist til at rammevilkåra for fysisk aktivitet varierer frå skole til skole rundt om i landet, og at det risiko for at mange elevar vil få eit mangelfullt og einsidig tilbod dersom det ikkje blir stilt slike minimumskrav til aktiviteten.
Enkelte høringsinstansar, mellom desse Sunndal kommune, KS, URIO, Elevorganisasjonen og Utdanningsforbundet, meiner at den foreslåtte forskriftsheimelen i lova er for generell, og at lova i større grad bør formulere det forskrifta skal innehalde. KS uttaler:
«KS støtter departementet i at fysisk aktivitet bør være en del av en utvidet skoledag på barnetrinnet. I et spørsmål om utvidet skoledag og heldagsskole, er KS i mot å gi departementet en vid forskriftsfullmakt uten andre føringer enn at den skal regulere aktiviteter som ikke er opplæring i fag.»
Fleire kommunar peiker på at å utvide skoledagen vil kunne skape problem for organiseringa av skoleskyssen. Det blir vist til at lengda på skoledagen i dei fleste distriktskommunar er regulert av samordna skoleskyss - som i stor grad innverkar på tidspunkta for starten og slutten på skoledagen.
Stjørdal kommune meiner forskrifta må utformast slik at den enkelte kommunen sjølv kan bestemme kva årstrinn som skal ha ekstra timar til fysisk aktivitet, mellom anna på grunn av organiseringa av skoleskyssen.
Nes kommune meiner at det må finnast rom for fysiske aktivitetar ved å leggje dei inn i det som i dag er regulert pause- og mattid, eller i forlenging av skoledagen.
Finnøy kommune uttaler:
«Når ein legg opp til ei ordning der ulike årssteg skal ha forskjellig slutt-tidspunkt eller starttidspunkt i forhold til kvarandre, medfører dette at ein vil måtte setje opp fleire buss- og båtruter. Dette vil medføre store kostnader for fylket - kommunane. I nokre samanhangar vil ein ikkje kunne sende elevane heim når skulen sluttar. [...] Ein vil ut frå dette på det sterkaste rå frå at ordninga vert innført i si nåverande form, men at den vert utvida til å gjelde fleire årstrinn eller at denne forma for undervisning vert gjeve i bolkar av året.»
8.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet viser til at om lag halvparten av dei høringsinstansane som uttaler seg om forslaget, støttar det utan atterhald eller ikkje har merknader. Departementet har merka seg at ein relativt stor del av høringsinstansane har innvendingar mot dei premissane som er lagde til grunn for forslaget i høringsnotatet, og av den grunn går imot forslaget. Dei fleste som går imot, er likevel positive til og støttar intensjonen om å auke den fysiske aktiviteten i skolen.
Departementet vil foreslå å endre opplæringslova § 2-3 tredje ledd og privatskolelova § 2-3 andre ledd i samsvar med høringsnotatet. Lovendringane inneber at departementet kan gi forskrifter om aktivitetar som det ikkje er meininga skal vere opplæring i fag, men som skal vere omfatta av retten og plikta til grunnskoleopplæring etter opplæringslova § 2-1. På bakgrunn av fråsegner i høringsrunden gir departementet i det følgjande enkelte utfyllande kommentarar til dei merknadene som er komne.
På bakgrunn av lovendringa vil det bli utarbeidd forslag til forskrifter om fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringa. I forslaget vil den konkrete reguleringa av den fysiske aktiviteten bli drøfta. Det vil omfatte formål, verkeområde, innhald, organisering, timetal, unntak frå kompetansekrava og vurderingsreglane m.m. Forslaget til forskrift vil bli sendt på alminneleg offentleg høring.
Med dette lovforslaget - og den kommande forskrifta om fysisk aktivitet - vil departementet leggje til rette for ein meir variert og aktiv skoledag for elevane. Fysisk aktivitet har positive verknader for både fysisk og psykisk helse, for læringsmiljø og læringsutbytte. Fysisk aktivitet skal vere ein del av den obligatoriske grunnskoleopplæringa og inngå som del av skolekvardagen. Aktiviteten skal ikkje vere opplæring i fag, og det skal heller ikkje fastsetjast eigne kompetansemål. Aktiviteten skal gå føre seg jamleg gjennom heile skoleåret. Alle elevar skal aktiviserast, aktiviteten skal vere lystprega og gi elevane høve til å vere fysisk aktive utan omsyn til funksjonsevne eller andre føresetnader. Positive erfaringar frå fysisk aktivitet på barnetrinnet vil, som fleire høringsinstansar uttaler, ha positiv verknad i overgangen til ungdomstrinnet, seinare til vidaregåande opplæring, og ikkje minst ha verknad for holdningar og vanar i vaksen alder.
Departementet har merka seg at ein vesentleg del av høringsinstansane meiner at den fysiske aktiviteten bør leiast av pedagogisk personale, og fortrinnsvis faglært personale. Kroppsøvingslærarar er av fleire nemnde spesielt. Det er også påpeikt av mange instansar at tiltaket bør vere ordinær undervisning og regulert av læreplanen for kroppsøving. Til dette vil departementet seie at den fysiske aktiviteten ikkje skal vere opplæring i fag med fastsette læringsmål. Det er det at elevane gjennomfører ein regelmessig fysisk aktivitet som skal gi dei positive verknadene. Av den grunn har departementet heller ikkje sett det som nødvendig å stille krav om pedagogisk kompetanse hos den som skal leie aktiviteten. Kompetanse til å leie den fysiske aktiviteten er ikkje uvesentleg, men departementet meiner at også andre yrkesgrupper enn lærarar kan gjere dette. Enkelte kommunar har også gitt positive tilbakemeldingar om dette forslaget i høringa. Departementet held derfor fast ved at kommunane og private grunnskolar skal ha fridom til å vurdere kva kompetanse som er nødvendig og påkravd for å leie aktiviteten.
I den økonomiske kompensasjonen til kommunane og privatskolane er det lagt inn midlar tilsvarande ei gjennomsnittleg lærarlønn utan for- og etterarbeid. Det betyr at kompensasjonen gir rom for at kommunane kan nytte lærarar til å leie aktiviteten. Ut frå formålet kan den fysiske aktiviteten leiast av andre vaksne enn lærarar, eksempelvis fagarbeidarar og andre som blir vurderte til å vere eigna. Departementet understrekar at sjølv om den økonomiske kompensasjonen tek utgangspunkt i gjennomsnittleg lærarlønn utan kompensasjon for for- og etterarbeid, så inneber ikkje det at departementet meiner at den fysiske aktiviteten ikkje krev førebuing, men at førebuinga vil vere mindre omfattande enn førebuinga til opplæring i fag. Det vil ikkje vere behov for etterarbeid. Departementet meiner timane til fysisk aktivitet bør inngå i ein heilskapleg plan for verksemda i skolen.
Enkelte høringsinstansar meiner at den foreslåtte forskriftsheimelen er for vid og generell, da den også opnar for å regulere andre aktivitetar utanfor faga enn fysisk aktivitet. Til dette vil departementet seie at den foreslåtte forskriftsheimelen gir klar avgrensing mot opplæring i fag. Heimelen kan derfor ikkje nyttast om aktivitetar i grunnskolen med fastsette læringsmål. Bakgrunnen for forslaget til forskriftsheimelen er at det ved ei eventuell seinare utviding av timetalet kan givast forskrifter om andre typar aktivitetar som ikkje er opplæring i fag. I høringsnotatet vart det som eksempel vist til leksehjelp. Alle eventuelle framtidige tiltak må i tilfelle regulerast gjennom eigne forskriftsføresegner og fastsetjast etter alminneleg offentleg høring. I dei forskriftene som no skal utarbeidast og sendast på høring, vil den konkrete reguleringa av den fysiske aktiviteten som Stortinget har løyvt midlar til frå og med hausten 2009, bli foreslått.
Departementet har sett ned ei rådgivingsgruppe som skal medverke med faglege råd om korleis det kan arbeidast med fysisk aktivitet i skolen, gi råd til regjeringa om korleis kroppsøving og fysisk aktivitet i skolen kan betrast og vere med på å gi satsinga offentleg merksemd.
Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle ein idé- og ressursbank til bruk for skolane i satsinga på auka fysisk aktivitet, og å ta ansvaret for å koordinere arbeidet med idé- og ressursbanken. Arbeidet skal byggje på erfaringane frå prosjekt og forsøk i norske skolar og gi skolar kunnskap om verknader av fysisk aktivitet. Det skal vidare omfatte organisering, modellar, bruk av rammer og ressursar, bruk av inne- og utområde, og omtale samarbeid i lokalmiljøet. Aktivitetsopplegga skal pregast av mangfald og breidd. Ulike kompetansemiljø, organisasjonar og partane i skolen skal medverke i arbeidet med å utvikle ressursbanken. Ressursbanken vil vere tilgjengeleg for skolane ved skolestart 2009.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.