7 Pliktmessig avhold

7.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I lov 16. juli 1936 nr. 2 om pliktmessig avhold for personer i visse stillinger fra nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel (avholdspliktloven) er nærmere definerte personellgrupper pålagt en avholdsplikt i arbeidstiden. Loven retter seg mot arbeidstakere som yrkesmessig er tilknyttet personell- eller godsbefordring, samt militært personell. I NOU 1992:32 uttalte lovstrukturutvalget følgende om avholdspliktloven:

«Utvalget mener generelt at regler som angår en type virksomhet, bør samles mest mulig. Dette taler for at reglene om avholdsplikt tas inn i de lover som regulerer de virksomheter plikten gjelder».

På luftfartsområdet er de nødvendige endringene allerede gjennomført ved lov 4. mai 2001 nr. 18 om endringer i luftfartsloven. På skipsfartens område har Justisdepartementet foreslått å overføre avholdspliktsreglene til sjøloven, jfr. Justisdepartementets høringsbrev av 20. august 2003. I lys av denne utviklingen tar Samferdselsdepartementet sikte på å legge frem en samlet lovproposisjon vedrørende opphevelse av avholdspliktloven, samtidig som man overfører avholdspliktreglene til sektorlovgivningen på bl.a. jernbanens og veitrafikkens område. I denne sammenheng finner Forsvarsdepartementet det naturlig å overføre regler om avholdsplikt til lov om personell i Forsvaret.

Bakgrunnen for at departementet ønsker å videreføre hjemmelen for å forby nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel i tjenestetiden, er dels å forhindre ulykker. I Forsvaret har personellet omgang med våpen, ammunisjon, eksplosiver og annet farlig materiell som ved uforsvarlig bruk kan forårsake store skader på mennesker og kostbart materiell. Dels er et slikt forbud begrunnet i det forhold at personellet i sin tjeneste vil kunne få adgang til informasjon av betydning for rikets sikkerhet eller Norges forhold til fremmede makter. Bruk av rusmidler fører til svekket kontroll og vurderingsevne, og vil derfor representere en fare for sikkerheten. I tillegg har avhold fra bruk av rusmidler i tjenesten en viktig holdningsmessig begrunnelse, idet misbruk virker nedbrytende på disiplin og moral og dermed på evnen til å gjennomføre de oppgaver som Forsvaret måtte bli på pålagt. I sum tilsier dette at det fortsatt er behov for et slikt forbud.

7.2 Gjeldende rett

Avholdspliktloven gjelder bl.a. for «den som tjenestgjør som militær person ved oppsatt militær avdeling, underavdeling og troppekommando og stasjon, på krigsskib og militært luftfartøi» jfr. § 1 første ledd litra a. Vedkommende «må i tjenestetiden ikke nyte alkohol - unntatt øl som ikke inneholder over 2,50 volumprosent alkohol - eller annet berusende eller bedøvende middel» jfr. § 1 første ledd infine. Forbudet gjelder «tidsrommet fra den tid vedkommende er møtt frem for å begynne tjenesten og inntil dimisjon, samt videre den tid som medgår til reise til det sted hvor tjenesten begynner og tilbake, og fravær under permisjon, når vedkommende befalingsmann krever det» jfr. § 1 annet ledd. Av forarbeidene til loven fremgår det at formålet med avholdsplikten for denne gruppen er å hindre at stridsevnen svekkes jfr. Ot.prp. nr. 64 (1916) s. 1. Avholdspliktloven hjemler i dag Forsvarssjefens rusmiddeldirektiv.

7.3 Departementets høringsforslag

I høringsforslaget er det foreslått en bestemmelse som i all hovedsak svarer innholdsmessig til avholdspliktloven. Bestemmelsen vil videreføre hjemmelen for Forsvarssjefens rusmiddeldirektiv.

Dagens bestemmelse omfatter kun militært personell, herunder vernepliktige, mens det i høringsforslaget er foreslått å utvide virkeområdet til også å omfatte sivilt personell som er tilsatt i Forsvaret, ved at departementet kan gjøre bestemmelsen gjeldende også for denne personellkategorien. Det er vist til at ved økt spesialisering og fokus på kjerneoppgaver i Forsvaret, vil det i fremtiden kunne bli et større behov for å tilknytte seg sivilt personell med særlig kunnskap. Formålet bak reglene vil gjelde denne personellgruppen i like stor utstrekning som militært personell. Det er således naturlig at departementet gis mulighet til å la et tilsvarende forbud gjelde for denne gruppen. Det gjøres utrykkelig oppmerksom på at bestemmelsen fortsatt skal gjelde vernepliktig personell i tillegg til tilsatt militært personell.

Grensen for lovlig promille er i høringsforslaget foreslått senket fra 0,5 til 0,2. Man har ikke funnet det naturlig å videreføre grensen på 0,5, ettersom tillatelse av en slik alkoholkonsentrasjon vil kunne støte an mot forbud gitt andre steder i lovverket. Tillatt grenseverdi harmonerer således med grenseverdiene i blant annet vegtrafikkloven og luftfartsloven. I høringsforslaget har man foreslått at medvirkningsbestemmelsen i avholdspliktloven § 6 første ledd, andre punktum ikke videreføres.

7.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene støtter forslaget om at reglene om avholdsplikt vedrørende militært personell videreføres i sektorlovgivningen. Justisdepartementet viser til eget høringsnotat hvor det er besluttet å overføre avholdspliktreglene til sjøs fra avholdspliktloven til sjøloven og hilser velkommen forslaget om å flytte reglene om avholdsplikt for militært personell til en ny lov om personell i Forsvaret. Samferdselsdepartementet slutter seg til at det er hensiktsmessig å overføre avholdspliktlovens bestemmelser vedrørende militært personell til sektorlovgivningen. Generaladvokaten viser til sitt tidligere forslag om å plassere avholdspliktlovens bestemmelser hva gjelder militært personell i militær straffelov.

Til punktet om gjeldende rett uttaler Samferdselsdepartementet at omtalen synes noe mangelfull og savner blant annet en nærmere redegjørelse for begrepene «militær person» og «i tjenestetiden». Justisdepartementet uttaler at det ikke kan ses redegjort for hvordan spørsmålet om beruselse som følge av nødvendige legemidler stiller seg etter gjeldende rett.

Generaladvokaten har merknader til forslaget om å utvide reglene til sivilt personell og uttaler:

«Dette vil kunne medføre at arbeidstakere med tilsvarende administrative oppgaver, men ansatt innenfor ulike departementer, vil få ulike regler med hensyn til pliktsmessig avhold. Dette vil særlig være tilfelle dersom sivilt ansatte skal omfattes. Det antas at med en slik generell lovbestemmelse vil en rekke etater sannsynligvis søke om unntak, jfr. unntakshjemmelen i § 10, siste ledd».

Generaladvokaten mener derfor en slik utvidelse av anvendelsesområdet kanskje bør drøftes og vurderes noe nøyere i forarbeidene.

LO anfører at personell som hovedregel skal ha samme plikter og rettigheter, men gir uttrykk for skepsis med hensyn til at Forsvarsdepartementet skal få denne fullmakten uten noen føringer i forhold til sivilt personell. LO mener begrepet «visse stillinger» i lovutkastet bør defineres nærmere. Videre skriver LO at:

«sivilt personell som har omgang med våpen, ammunisjon, eksplosiver og annet farlig materiell som ved uforsvarlig bruk kan forårsake skader på mennesker og materiell bør kunne omfattes av samme restriksjoner som militært personell».

Enkelte av høringsinstansene har merknader til begrepet «i tjenestetiden» og rekkevidden av avholdsplikten. Generaladvokaten peker på at uttrykket verken er utdypet i lovforslaget eller i forarbeidene. Generaladvokaten mener uttrykket bør presiseres da det antas at lovforslaget ikke skal innebære at man overhodet ikke skal kunne nyte alkohol, verken under utførelse av tjenesteplikter eller under fritid, jfr. definisjonen av tjenestetid i disiplinærloven § 4.

Generaladvokaten peker også på at en promillegrense på 0,2 kan være problematisk i enkelte tilfeller, for eksempel for vernepliktige som kommer tilbake til tjenestestedet etter endt permisjon eller for militært personell som i representasjonssammenheng må ta et glass vin til maten. Generaladvokaten anfører derfor at forslaget til definisjonen av tjenestetid bør vurderes nøyere sett i sammenheng med om grensen på 0,2 bør gjelde i alle sammenhenger.

Forsvarsstaben anbefaler at bestemmelsen om pliktmessig avhold utformes på en slik måte at man i tjenenestetiden kan delta i representasjonssammenhenger, og akseptere begrenset nyting av alkohol.

NITO/Forsvaret uttaler at:

«Pliktmessig avhold må være en selvfølge under utøvelse av et hvert arbeide i Forsvaret og samfunnet for øvrig. Det må ikke få de følger at man utenfor tjenesten/fritiden i befalsmesser og privat ikke kan nyte alkohol».

Det er også knyttet visse merknader til lovutkastets § 10 tredje ledd om unntaket for legemidler.

Samferdselsdepartementet uttaler at:

«Samferdselsdepartementet vil påpeke at unntaksbestemmelsene vedrørende inntak av legemidler som er nødvendig på grunn av sykdom jfr. utkastets § 10 tredje ledd, bør knyttes opp til påvirkningsbegrepet som følger av § 10 andre ledd første setning. Inntak av legemidler som er nødvendig på grunn av sykdom kan misbrukes hvis de ikke inntas i samsvar med resept, og i disse tilfellene bør det derfor foretas en individuell vurdering av påvirkningsspørsmålet. Ordlyden i § 10 tredje ledd blir derfor foreslått endret til «legemidler som inntas i samsvar med resept fra lege, tannlege eller annen med rekvireringsrett, regnes ikke som rusmidler etter første ledd».

Justisdepartementet stiller spørsmål ved om ikke all rus uavhengig av årsak er uforenlig med de hensyn som avholdsplikten skal ivareta. Det vises samtidig forståelse for at de som har et medisinsk begrunnet behov for legemidler skal kunne tjenestegjøre i Forsvaret. Justisdepartementet foreslår derfor å gjøre unntaksadgangen betinget av at vedkommende på forhånd har innhentet tillatelse til å bruke medisiner i tjenestetiden.

Det har også kommet enkelte merknader knyttet til sikring av bevis og sanksjonsmuligheter overfor sivilt personell.

Samferdselsdepartementet påpeker at lovforslaget mangler hjemmel til å sikre bevis for påvirkning, jfr. avholdspliktloven § 3. Generaladvokaten ønsker at avholdspliktloven § 3, om adgang til å ta blodprøve for å avdekke brudd på loven, skal videreføres i den nye loven. Generaladvokaten ønsker også at det tas stilling til spørsmålet om adgangen til å ta blodprøve så vel som utåndingsprøve.

Samferdselsdepartementet anfører at forslaget bør omtale konsekvensene av at avholdsplikten også foreslås å omfatte sivilt personell som er tilsatt i Forsvaret. I lovforslaget § 10 fjerde ledd videreføres sanksjonsmuligheten ved militær refselse. Videre bemerkes at hjemmelen kun viser til første ledd og således ikke hjemler sanksjon for overtredelse av bestemmelsens annet ledd om forbud mot å møte påvirket til tjeneste. Det bemerkes også at tilsvarende forskjell gjør seg gjeldende i femte og sjette ledd i paragrafen. Videre savner Samferdselsdepartementet en redegjørelse for hvilke sanksjoner som skal kunne gjøres gjeldende overfor sivilt personell ved brudd på avholdsplikten, presumptivt etter første og annet ledd. Generaladvokaten peker på at reaksjonsmiddel for sivilt personell ikke er beskrevet i lovforslaget.

7.5 Departementets vurdering

Departementet har merket seg høringsinstansenes syn på utvidelse av avholdsplikten til sivilt personell, og vil understreke at utvidelsen til «visse sivile stillinger» kun skal omfatte sivilt personell som utfører tjeneste som tilsier de samme restriksjoner som for militært personell. Særlig vil det kunne være tilfelle ved omgang med våpen, ammunisjon, eksplosiver og annet materiell som ved uforsvarlig bruk kan forårsake skader på mennesker og materiell.

Enkelte av høringsinstansene har merknader til begrepene «militært personell» og «i tjenestetiden». Med militært personell i denne bestemmelsen forstås både befal, vervede mannskaper og vernepliktige. Departementet vil understreke at lovforslaget ikke innebærer at man overhodet ikke skal kunne nyte alkohol, verken under utførelse av tjenesteplikter eller under fritid. Det skal fremdeles, dersom ikke særlige tjenestelige hensyn tilsier det, være adgang til å nyte alkohol ved fravær under permisjon. Departementet har i lovutkastet presisert at forbudet ikke gjelder ved fravær under permisjon, med mindre særskilt pålegg er gitt av foresatt. Det skal også i militær messe, i fritiden og i representasjonsøyemed kunne være anledning til å nyte alkohol. Disse presiseringer bør etter departementets oppfatning inntas i Forsvarssjefens rusmiddeldirektiv.

Samferdselsdepartementets og Justisdepartementets merknader til bruk av legemidler er innarbeidet i lovforslaget.

Departementet deler Samferdselsdepartementets og Generaladvokatens merknader vedrørende bevissikring, og foreslår inntatt en henvisning til vegtrafikklovens bestemmelser om alkotest, utåndingsprøve og blodprøve.

Brudd på bestemmelsene skal etter departementets forslag refses disiplinært for militært personell. Tilsvarende vil brudd på avholdsplikten for sivilt personell kunne medføre tjenesterettslige reaksjoner i medhold av tjenestemannsloven.

7.6 Konsekvenser

Forslaget vil ikke få vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.