2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Passlovutvalget

Passvesenet i Norge har ikke vært regulert ved lov, men utgjorde en del av den alminnelige politiforvaltning ved Placat av 1. november 1805, som hadde lovs trinnhøyde. I medhold av denne er de administrative instrukser om norske pass samlet i passinstruksen, fastsatt ved kgl resolusjon 4. april 1952.

Utviklingen i de senere år har gått i retning av at det blir stadig enklere og rimeligere å reise til utlandet. Når det blir vanligere å reise, øker behovet for pass tilsvarende. I dag kan man nærmest anse det å inneha pass som en innarbeidet rettighet for norske borgere. Å nektes pass eller bli fratatt passet må på denne bakgrunn anses som et ikke uvesentlig inngrep overfor den enkelte borger som kun bør skje når tungtveiende hensyn tilsier det. En lov om pass vil ha en annen og bedre informasjonsverdi overfor publikum enn det en instruks eller forskrift har, både når det gjelder rettigheter og plikter som tilligger den enkelte borger. Det har derfor vært reist spørsmål om revisjon av regelverket. Behovet for nye regler ble forsterket etter at Placaten av 1805, som hadde lovs trinnhøyde, ble opphevet ved lov 20. desember 1985 nr 102 om opphevelse av en del foreldede lovbestemmelser.

Det såkalte Passlovutvalget ble nedsatt av Justisdepartementet 3. september 1990, og fikk slik sammensetning:

• Advokat (senere lagdommer) Erik Møse (leder)

• Byrettsdommer Peter Blom

• Førstekonsulent (senere byråsjef) Eva Rygh, Utenriksdepartementet

• Konsulent Tonja Korvann, Oslo politikammer

• Rådgiver Magne Svor, Justisdepartementet (sekretær)

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal utarbeide utkast til lov om pass. Lovutkastet skal inneholde hjemmel for

• utstedelse av pass

• nektelse av utstedelse av pass

• administrativ inndragning av pass

• sentral registrering av norske pass.

Det forutsettes at lovutkastet i størst mulig utstrekning inneholder de materielle regler som anses nødvendige på området, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser.

Utvalget skal redegjøre særskilt for de administrative og økonomiske konsekvenser av forslag som fremmes i utredningen.»

Utvalget avga sin innstilling i august 1994, NOU 1994:13, som følger som trykt vedlegg.

2.2 Hovedpunktene i passlovutvalgets forslag

Utvalget mener at en passlov i hovedsak bør baseres på gjeldende passinstruks og den forvaltningspraksis som knytter seg til den. Reglene har stort sett vist seg hensiktsmessige, og det er derfor ikke behov for vesentlige endringer.

Loven vil likevel se anderledes ut enn passinstruksen, blant annet fordi mange av reglene i instruksen bør fremgå av forskrifter, som det fortsatt vil være behov for. Loven bør likevel være så opplysende som mulig. Alle materielle bestemmelser av vesentlig betydning for den enkelte borger bør etter utvalgets forslag derfor inntas i loven og ikke i forskrifter. Tekniske detaljregler og bestemmelser som kun retter seg til myndighetene, bør derimot gis ved forskrift.

Utvalget mener loven bør gi uttrykk for at den enkelte - på visse vilkår - har rett til å få pass.

Utvalget foreslår videre at passloven bør omhandle vanlige pass, men ikke diplomatpass, tjenestepass eller spesialpass, som reguleres i utenriksinstruksen. I praksis har passmyndighetene benyttet hjelpebegreper for visse former for vanlig pass («sjømannspass», ekstrapass, duplikatpass, korttidspass, to-årspass og nødpass). Lovteksten bør ikke kompliseres med slike begreper. Derimot bør den gi uttrykkelig hjemmel for å utstede fellespass, dvs pass som utstedes til en organisert gruppe reisende med reiseleder.

Det foreslås at passmyndigheten fortsatt bør være politiet. Som hovedregel skal passet utstedes der hvor søkeren er bosatt. Men om det opprettes et sentralt passregister hvor alle relevante opplysninger legges inn og vil være tilgjengelig for samtlige politikamre, vil kravet om passutstedelse på bostedet lettere kunne fravikes. Loven må også som nå åpne for at lensmennene gis adgang til å utstede pass. I utlandet vil pass fortsatt kunne utstedes av de utenriksstasjoner som gis myndighet til det.

Vilkår for å få pass er at søkeren godtgjør sin identitet og sitt norske statsborgerskap. Utvalget mener disse vilkår bør fastslås i loven. Det er derimot ikke behov for å beholde passinstruksens uttrykkelige regel om at passmyndighetene har en undersøkelsesplikt, siden forvaltningsloven har regler om utrednings- og informasjonsplikt.

Et ytterligere vilkår for å få pass er at søkeren betaler rettsgebyr. Lovhjemmelen for dette er i dag rettsgebyrloven § 26. Når det nå gis en ny passlov, bør den, etter utvalgets forslag inneholde hjemmelsbestemmelsen, og § 26 foreslås opphevet. Dette er i samsvar med uttalelser i forarbeidene til rettsgebyrloven.

Utvalget foreslår at reglene om pass til barn og umyndiggjorte bør samles i en bestemmelse om pass til umyndige. Det foreslås at barn under 16 år som i dag enten gis eget pass, eller føres inn i foreldrenes pass, skal gis eget pass. Videre legges til grunn at det fortsatt som hovedregel bør kreves samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret for at pass kan utstedes til barn under 18 år. Har foreldrene felles foreldreansvar, må normalt begge samtykke.

For øvrig vil hovedregelen etter utvalgets forslag fortsatt være at umyndiggjorte må ha samtykke fra vergen for å få pass. Utvalget mener at det ikke bør oppstilles en tilsvarende regel for de alvorlige sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede. Derimot kan det etter omstendighetene være passhindringsgrunn dersom passmyndighetene etter en konkret vurdering finner at søkeren ikke er i stand til å ta vare på seg selv i utlandet.

Utvalget foreslår en regel om at pass i særlige tilfelle skal kunne utstedes til umyndige uten samtykke dersom viktige hensyn tilsier det og det er åpenbart ubetenkelig.

Utvalget mener at loven bør fastslå grunnprinsippene om passets innhold, gi den nødvendige hjemmel for forskrifter og angi hvilken myndighet som skal utferdige dem.

Reglene om passets gyldighetstid og gyldighetsområde foreslås videreført.

Passinstruksen har regler om når pass skal eller kan nektes utstedt (passforbud). De foreslås i hovedtrekk videreført - men noe omformulert - i den nye lov under betegnelsen «passhindring». Passinstruksens regler er generelt utformet. Utvalget mener at passnektelse kan ramme den enkelte hardt, og at nektelsesgrunnlagene derfor bør fremgå mest mulig klart av loven.

Utvalget foreslår at passmyndighetene som i dag skal nekte pass hvis andre myndigheter, f eks namsrett eller skifterett, har nedlagt forbud mot utreise. Det samme gjelder dersom noen er etterlyst, besluttet pågrepet eller varetektsfengslet, eventuelt har samtykket i passinnlevering. Ved andre avgjørelser som begrenser bevegelsesfriheten vil det bero på et konkret skjønn om pass bør nektes.

Passinstruksens regler om passnektelse ved ulike former for rettsstridig bruk av pass og reisevirksomhet med ulovlig formål foreslås i hovedsak opprettholdt.

Mens passinstruksen skiller mellom tilbakekall og inndragning av pass, finner utvalget begrepet innlevering mer treffende, idet poenget i begge tilfelle er at passet skal innleveres til passmyndighetene. Reglene om innlevering har nær sammenheng med bestemmelsen om passhindring.

Utvalget drøfter hovedspørsmålene vedrørende sentralt passregister og foreslår en lovbestemmelse om dette.

Endring av eller uriktige opplysninger i tilknytning til pass kan i mange tilfelle rammes av den alminnelige straffelovgivning. Utvalget har ikke funnet behov for å innta en særskilt straffebestemmelse i passloven.

2.3 Maskinlesbare pass og passregister

Justisdepartementet nedsatte i 1994 en arbeidsgruppe til utredning av innføring av maskinlesbare pass, herunder etablering av sentralt databasert passregister.

Arbeidsgruppen avga sin innstilling samme år og anbefaler innføring av maskinlesbare pass basert på lokal maskinell utskriving av passblanketten. Videre anbefales et passregister der foto og signatur lagres sammen med person- og passopplysningene.

Arbeidsgruppens innstilling er for tiden til behandling i Justisdepartementet. Departementet vurderer herunder også andre tilnærminger til innføring av maskinlesbare pass enn det som ligger i arbeidsgruppens forslag.

2.4 Høringen

Justisdepartementet sendte 7. november 1994 passlovutvalgets utredning - sammen med enkelte problemstillinger knyttet til utredningen om maskinlesbare pass - på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Departementene

Riksadvokaten

Politimestrene

Lensmannen i Kautokeino

Lensmannen i Høyanger

Lensmannen i Gildeskål

Lensmannen i Evje og Hornnes

Sysselmannen på Svalbard

Sjøfartsdirektoratet

Datatilsynet

Kriminalpolitisentralen

Politiets datatjeneste

Utlendingsdirektoratet

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Statens datasentral

Luftfartsverket

Barneombudet

Oslo namsrett

Bergen namsrett

Sorenskriveren i Heggen og Frøland

Landsorganisasjonen

Næringslivets Hovedorganisasjon

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Akademikernes Fellesorganisasjon

Norges Lensmannslag

Forbrukerorganisasjonene

Aleneforeldreforeningen

Juss-Buss

Juridisk rådgivning for kvinner

Jussformidlingen i Bergen

Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag (SPL)

Følgende har avgitt uttalelse:

Barne- og familiedepartementet

Finans- og tolldepartementet

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Utenriksdepartementet

Riksadvokaten

Politimesteren i Oslo

Politimesteren i Asker og Bærum

Politimesteren i Nord-Jarlsberg

Politimesteren i Rogaland

Politimesteren i Kristiansand

Politimesteren i Moss

Politimesteren i Sogn

Politimesteren i Stavanger

Politimesteren i Haugesund

Politimesteren i Bergen

Politimesteren i Drammen

Politimesteren i Troms

Politimesteren i Nordmøre

Politimesteren i Halden

Politimesteren i Uttrøndelag

Politimesteren i Vest-Agder

Politimesteren i Østerdal

Politiets overvåkningstjeneste

Lensmannen i Kautokeino

Lensmannen i Evje og Hornnes

Kriminalpolitisentralen

Sjøfartsdirektoratet

Politiets datatjeneste

Utlendingsdirektoratet

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Barneombudet

Norges Lensmannslag

Norsk Politiforbund

Datatilsynet

I tillegg avga styremedlem i Datatilsynet, Erling Ree-Pedersen, egen uttalelse.

Høringsinstansene er gjennomgående positive til hovedpunktene i utvalgets forslag. Det er alminnelig tilslutning til den foreslåtte oppbyggingen av loven, og til den foreslåtte ordning med en lovregulering av de mest praktiske og viktige områder og hvor de nærmere detaljer reguleres ved forskrifter. Det er tilslutning til å la en egen lov om pass avløse passinstruksen og til at loven skal fastslå en rett til pass, men at det ikke bør innføres noen passplikt ved utreise. Høringsinstansene slutter seg til at barn skal ha egne pass og til innføring av maskinlesbare pass.