2 Bakgrunnen for forslagene
2.1 Innledning
Det har skjedd vesentlige endringer på barnehageområdet siden gjeldende barnehagelov ble vedtatt i 1995. Mange forhold tilsier en grundig gjennomgang av loven, blant annet at kommunene har fått tydeliggjort sitt myndighetsansvar for sektoren. Departementet mener det er behov for å vurdere endringer i lys av den omfattende barnehagereformen. Departementet legger vekt på at barnehageloven skal være tidsriktig og i stand til å ivareta nye samfunnsmessige utfordringer.
Loven må speile de ulike forvaltningsnivåene som har ansvar for og tilsyn med barnehagesektoren, både dens rammevilkår og faglige innhold: Statlig myndighet ved departementet og fylkesmannsembetene, den kommunale myndighet og private barnehageeiere. Videre må loven være et lett anvendelig verktøy for de ansatte og brukerne, det vil si barn og foreldre.
I dag betraktes barnehagene som en veletablert og viktig samfunnsinstitusjon. Det er av avgjørende betydning at lovverket legger til rette for god omsorg, pedagogisk kvalitet og lokalt initiativ. Reglene skal være lette å forstå og praktisere. Departementets forslag til endringer tar sikte på å ivareta disse hensynene.
2.2 Behovet for en helhetlig gjennomgang av barnehageloven
Barnehagesektoren er kompleks, med ulike forvaltningsnivå og eierskapsforhold, og den har gjenomgått en rask utvikling de siste årene. Dette nødvendiggjør justeringer og forbedringer i eksisterende lov.
Et viktig utviklingstrekk har vært at kommunene gradvis har fått flere oppgaver og plikter som barnehagemyndighet. Når kommunesektoren får ansvaret for å løse en oppgave, bør kommunene også få ansvaret for å finne måter å organisere oppgaveløsningen på. Det er et overordnet mål at statlig regelverk rettet mot kommunesektoren i minst mulig grad legger bindinger på kommunenes oppgaveløsning.
Statens rolle bør være å legge til rette for at kommunene ut fra lokalpolitisk skjønn kan utforme barnehagetilbudet. På denne måten kan man oppnå en effektiv tjenesteproduksjon, tilpasset lokale behov. Spørsmålet har også en demokratisk dimensjon: Når den enkelte kommune har ansvar for utformingen av en tjeneste, vil dette påvirke innbyggernes motivasjon for å delta i lokalpolitikken. Slik kan det legges til rette for at lokaldemokratiet fungerer og at innbyggerne engasjerer seg i utformingen av lokale tjenestetilbud, herunder barnehagene.
En barnehagelov må ta høyde for at barnehagesektoren er mangfoldig og sammensatt. Om lag halvparten av alle barnehagevirksomheter er eiet og drevet av private rettssubjekter. Eierskapsmangfoldet har i stor grad kommet som en følge av at det har vært mangel på plasser. Foreldregrupper, organisasjoner, bedrifter m.fl. har valgt å etablere barnehager for å skaffe plass til egne barn, til medlemmers barn, til ansattes barn mv. Barnehageloven legger premisser for barnehagedriften og gir like rettigheter og plikter for private og offentlige eiere. Høringsnotatet drøftet ulike aspekter ved spenningsforholdet mellom privat barnehagedrift på den ene siden og det store innslaget av offentlig finansiering og ansvar på den andre.
Det er et overordnet mål for utviklingen av barnehagesektoren at regelverket skal sikre høy kvalitet på barnehagetilbudet, samtidig som det skal legges til rette for lokal utforming. Dette hensynet er gjennomgående i denne proposisjonen.
Departementet nedsatte våren 2004 en arbeidsgruppe med mandat å drøfte og beskrive kjennetegn ved kvalitet i barnehager og vurdere behovet for nye og reviderte virkemidler i lys av endrede rammebetingelser. Arbeidsgruppen har blant annet drøftet hvordan barnehageloven kan utformes for å regulere barnehagens innhold. Arbeidsgruppen har vært ledet av professor Frode Søbstad, Dronning Mauds Minne Høgskolen. Øvrige medlemmer var Turid Thorsby Jansen, høgskolelektor ved Høgskolen i Vestfold og Lars Guldbrandsen, forskningsleder ved NOVA. For øvrig var fylkesmannsembetene, KS, Private Barnehagers Landsforbund, IKO-Kirkelig pedagogisk senter og Utdanningsforbundet representert i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen har gitt innspill til lovarbeidet og leverte sin sluttrapport til departementet 18. mars 2005.
2.3 Fra utbyggingsfase til full behovsdekning
De siste 20 årene har det pågått en betydelig utbygging av barnehagesektoren. Barnehager har i denne perioden gått fra å være et tilbud for de få til å omfatte nær 70 prosent av alle førskolebarn. Barnehager er blitt et velferdsgode med høy legitimitet i befolkningen.
Sektoren er ennå ikke ferdig utbygd. Målet er at alle familier som ønsker det skal få et barnehagetilbud til sine barn. Barnehageforliket, som ble inngått av partiene på Stortinget i juni 2003, forutsatte at full barnehagedekning skulle nås i løpet av 2005. Det var imidlertid forutsatt at tidsplanen for full behovsdekning skulle vurderes fortløpende i lys av utbyggingssituasjonen og etterspørselen etter plasser. Lavere pris har ført til økt etterspørsel etter barnehageplasser, og trinn 2 i maksimalprisreformen (1500 kr i 2002- kroner, pris- og kostnadsjustert) vil sannsynligvis gi ytterligere etterspørsel. Samtidig ønsker mange flere foreldre heldagsplasser for sine barn. Resultatet av disse strukturendringene er at det tar lengre tid enn forventet å nå målet om full barnehagedekning. Regjeringens mål er at sektoren skal være fullt utbygd i løpet av 2006, jf. St.prp. nr.1 (2004-2005). Dette innebærer at en gjennomgang av barnehageloven må ta høyde for at sektoren går fra en utbyggingsfase til å bli en stabil og ferdig utbygd sektor, der variasjonene i etterspørselen fra år til år i hovedsak vil være av demografisk art.
2.4 Overgang til kommunalt ansvar for finansieringen av barnehagesektoren
Offentlige myndigheter er i dag den viktigste og største finansieringskilden for barnehagene, både private og offentlig eide. I statsbudsjettet for 2005 bevilges det fra staten - via kommunene - totalt 11,8 milliarder kroner i tilskudd til sektoren. De største tilskuddene er det statlige driftstilskuddet (9,6 milliarder kroner), tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne (736 millioner kroner) og skjønnsmidler (1,2 milliarder kroner). I tillegg består den offentlige finansieringen av en kommunal egenfinansiering på om lag 4,5 milliarder kroner.
Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, som trådte i kraft 1. mai 2004, gir kommunen et finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Den kommunale finansieringen skal som hovedregel sørge for at barnehagene, uavhengig av eierskap, får dekket kostnader til drift som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd.
Det finansielle ansvarsprinsipp tilsier at myndighetsansvaret bør følges av et fullstendig økonomisk ansvar for sektoren. Dette er ikke situasjonen i barnehagesektoren i dag. Kommunene har en plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall plasser i kommunen, men hovedtyngden av finansieringen gis via et øremerket tilskudd fra staten. Allerede ved innføring av inntektssystemet i 1986 var det et mål at barnehagetilskuddet skulle innlemmes i kommunerammen. Hensynet til det store antallet private barnehager og det faktum at sektoren ikke var ferdig utbygget, var medvirkende årsaker til at det øremerkede tilskuddet ble videreført.
I forbindelse med kommunalkomiteens behandling av kommuneproposisjonen for 2004, Innst. S. nr. 259 (2002-2003), ble det flertall på Stortinget for overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren.
Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2006.
2.5 Høring
Et høringsnotat med forslag til ny barnehagelov ble sendt ut til følgende instanser:
Barnebygg AS
Barnehageforbundet
Barnevernets utviklingssenter
Barneombudet
Brønnøysundregistrene
Buddhistforbundet
Datatilsynet
De statlige helseforetakene
Den Katolske Kirke
Den Norske Kirke
Det Mosaiske Trossamfunn
Departementene
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere
Forbrukerrådet
Forbrukerombudet
Foreldreutvalget for Grunnskolen
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkesmannsembetene
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Handikappede Barns Foreldreforening (HBF)
Human - Etisk Forbund
Husbanken
Høgskoler som gir førskolelærerutdanning
IKO-Kirkelig pedagogisk senter
Islamsk Råd i Norge
Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon
Kommunalansattes Fellesorganisasjon
Samtlige kommuner
Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndighetene
Kristent Pedagogisk Forbund
KS
Kvinnefronten
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingssenteret
Likestillingsombudet
Nasjonalt råd for Bah`a'iene i Norge
Norges Frikirkeråd
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Bygdekvinnelag
Norsk Helse- og sosialforbund
Norsk Luthersk Misjonssamband
Norsk Montessoriforbund
Norsk Studentunion
Norske Samers Riksforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Organisasjonen for private barnehager i Larvik
Private Barnehagers Landsforbund
REFORM - ressurssenter for menn
Rådet for funksjonshemmede
Sametinget
Samskipnadsrådet
Senter for menneskerettigheter, UiO
Senter mot etnisk diskriminering
Steinerbarnehagene i Norge
Statistisk Sentralbyrå
Stiftelsen Husmødrenes barnehager i Bergen
Studentenes Landsforbund
Svalbard Samfunnsdrift AS
Sysselmannen på Svalbard
Sørlandets kompetansesenter
Trygge barnehager AS Haugesund
Universitets- og høgskolerådet
Utdanningsforbundet
Høringsnotatet ble dessuten ettersendt til enkeltpersoner og organisasjoner som etterspurte dette, og notatet ble lagt ut på nettsiden www.odin.no
Høringsfristen var 10. januar 2005. Det kom inn i alt 569 uttalelser, hvorav 561 kom med realitetsuttalelser. Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Miljøverndepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Direktorat:
Sosial- og helsedirektoratet
Fylkesmenn:
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Hedmark
Kommuner:
Departementet har mottatt høringsuttalelser fra 244 kommuner.
Andre:
Aker Universitetssykehus
Akershus Universitetssykehus
Barnebygg Gruppen
Barnehageforbundet, Kanvas
Barneombudet
Brønnøysundregistrene
Buddhistforbundet
Datatilsynet
Dronning Mauds Minne, Høgskolen
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere
Forbrukerrådet
Foreldreutvalget for Grunnskolen
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Handikappede Barns Foreldreforening (HBF)
Helse Bergen
Helse Nord-Trøndelag
Helse Sunnmøre
Human-Etisk Forbund
Husbanken
Høgskolen i Tromsø
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Hedmark
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Volda
Høgskolen i Vestfold
Høgskolen Stord/Haugesund
Høgskolen i Østfold
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Agder
Høgskolen i Nord-Trøndelag
Høgskolen i Nesna
IKO-Kirkelig pedagogisk senter
Kirkerådet
Kommunalansattes Fellesorganisasjon (KFO)
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene KIM
Kristent Pedagogisk forbund
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingssenteret
Likestillingsombudet
Longyearbyen Lokalstyre
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Bygdekvinnelag
Norsk Luthersk Misjonssamband
Norsk Lærerakademi
Norsk Studentunion
Næringslivets Hovedorganisasjon
Organisasjonen for private barnehager i Larvik
Oslo Katolske Bispedømme
Private Barnehagers Landsforbund
REFORM - ressurssenter for menn
Sametinget
Samisk høgskole
Samskipnadsrådet
Senter for menneskerettigheter, UiO
Senter mot etnisk diskriminering
Statens råd for funksjonshemmede
Statistisk Sentralbyrå
Steinerbarnehagene i Norge
Stiftelsen Husmødrenes barnehager i Bergen
Studentenes Landsforbund
Sørlandets kompetansesenter
Trygge barnehager AS Haugesund
Universitetet i Oslo, Utdanningsvitenskapelige fakultet
Universitetet i Stavanger
Universitets- og høgskolerådet
Universitetssykehuset i Nord-Norge
Utdanningsforbundet
Andre instanser som har uttalt seg:
Aktive Foreldre
Det norske Hedningsamfunn
Forskerforbundet
Holistisk forbund
Kirkens arbeidsgiverorganisasjon
Nasjonalforeningen for Folkehelsen
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Fysioterapiforbund
Norges Handikapforbund
Norsk Kvinnesaksforening
Rikshospitalets og Radiumhospitalets barnehageseksjon
Skolenes Landsforbund
Støtteforeningen for Kreftsyke Barn
Sykehuset i Vestfold
Ullevål sykehus
Unitarforbundet
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Vennenes Samfunn Kvekerne
Departementet har også mottatt høringsuttalelser fra diverse lokallag innenfor noen av de ovennevnte organisasjoner og instanser. I tillegg har departementet mottatt høringsuttalelser fra enkeltpersoner, foreldregrupper og barnehager. Se nærmere om dette under punkt 2.7 Foreldrenes engasjement.
Departementet sendte ut et separat høringsnotat om forskriftshjemmel for saksbehandlingsregler for opptak i barnehagen til følgende instanser:
KS
Oslo kommune
Bærum kommune
Bergen kommune
Drammen kommune
Arendal kommune
Tromsø kommune
Stord kommune
Snåsa kommune
Hareid kommune
Alta kommune
Justisdepartementet
Moderniseringsdepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Private Barnehagers Landsforbund
Steinerbarnehagene i Norge
Norsk Montessoriforbund
Kanvas
Barnebygg AS
Den Norske Kirke
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Bygdekvinnelag
Samskipnadsrådet
De statlige helseforetakene
Organisasjonen for private barnehager i Larvik
Trygge barnehager AS Haugesund
Stiftelsen Husmødrenes barnehager i Bergen
Fylkesmannsembetene
Aktive foreldre
Barneombudet
Forbrukerrådet
Forbrukerombudet
Foreldreutvalget for Grunnskolen
Rådet for funksjonshemmede
Handikappede Barns Foreldreforening
Høringsnotatet ble sendt på en kort og begrenset høring. Høringsfristen var 21. februar 2005. Det kom inn i alt 26 uttalelser, hvorav 20 realitetsuttalelser. Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:
Justisdepartementet
Moderniseringsdepartementet
Fylkesmannen i Hordaland
Rådet for funksjonshemmede
Sykehuset Østfold HF
Sykehuset i Vestfold HF
Akershus Universitetssykehus
Aker universitetssykehus
Bergen kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Oslo kommune
Stord kommune
Tromsø kommune
KS
Private Barnehagers Landsforbund
Organisasjonen for private barnehager i Larvik
Kanvas
Norsk Montessoriforbund
Handikappede Barns Foreldreforening
2.6 Høringsinstansenes generelle merknader
Mange instanser peker på at forholdet mellom kommunen som lokal barnehagemyndighet og de mange private aktørene i sektoren reiser særlige problemstillinger og at dette må tillegges vekt i vurderingen av foreliggende lovforslag. Dette gjelder også forholdet mellom lokale og nasjonale standarder. Mange ser det verdifulle i styrking av lokaldemokratiet og kommunen som barnehagemyndighet, men vil likevel framholde at nasjonale standarder vil gi større forutsigbarhet for eiere og brukere. Nasjonale standarder virker forenklende på saksbehandling, godkjenning og tilsyn. Slike standarder kan også virke avklarende for de private eierne og skape større forutsigbarhet. For å sikre kommunens handlingsrom, bør de nasjonale standardene være få og direkte rettet mot forhold som garanterer velferdstilbudenes kvalitet.
Kommunen skal som barnehagemyndighet påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Samtidig er kommunen en vesentlig barnehageeier og har et økonomisk ansvar for den samlede barnehagedriften. Kommunens mange roller stiller store krav til kommunen. Når kommunen har motstridende roller, kan de konflikter som oppstår som følge av dette ikke løses ved lokale regelverk, men kun ved regelverk fastsatt sentralt. Slikt regelverk bør holdes på et minimumsnivå.
Flere instanser har dessuten påpekt at staten må opprettholde sitt finansieringsansvar for etablering og drift av barnehager, og at statlig øremerkede driftstilskudd må opprettholdes inntil full barnehagedekning og økonomisk likebehandling er gjennomført.
Mange bekymrer seg for kommunens finansieringsansvar for barnehagesektoren dersom det i minst mulig grad skal legges bindinger på kommunenes oppgaveløsning. Det er frykt for at en stram kommuneøkonomi skal svekke kvaliteten på barnehagetilbudene.
I spørsmålet om barnehagens personale, er et stort flertall av høringsinstansene for å beholde krav til førskolelærerkompetanse for leder. Mange ønsker også å beholde begrepet styrer. Når det gjelder barnehagens øvrige personale, har høringen vist at det store flertall også her ønsker å beholde krav til førskolelærerutdanning og dessuten videreføre forskriften om pedagogisk bemanning.
Den veiledende arealnorm, som i dag framkommer i Rundskriv Q-0902 i merknadene til gjeldende § 12, ønskes videreført av flere. Mange har også tatt til orde for å beholde gjeldende § 3 Barnehagens utforming.
2.7 Foreldrenes engasjement
Lovforslaget ble bredt omtalt i media. Departementet la høringsbrevet, liste over høringsinstansene og selve høringsnotatet ut på departementets nettsider www.odin.no.På denne måten ble høringsnotatet tilgjengelig for alle som hadde interesse av å lese det.
Departementet fikk tilbakemeldinger om at foreldrene måtte bli hørt. Det ble etter dette ytterligere presisert på departementets nettsider at foreldrene kunne sende inn høringsuttalelser. Det var mange enkeltpersoner, foreldregrupper og barnehager som formidlet sine synspunkter ved høringsuttalelser til departementet. Uttalelsene er kommet dels som generelle synspunkter, men også som personlige beretninger om avsendernes erfaringer med barn i barnehage.
De fleste uttalelsene berører spørsmålene i høringsnotatet kapittel 9 og 11, om arealnorm og personale. Interessen var noe mindre for de øvrige kapitlene. Dette kan ha sammenheng med at det er i spørsmålene om areal og personale at de personlige erfaringene er størst.
Mange har ønsket et foreldreutvalg for barnehagen tilsvarende Foreldreutvalget for Grunnskolen (FUG), da dette ville være en naturlig høringsinstans i saker som gjelder barn i barnehage.
Det var stor tilslutning til forslaget om å nedfelle barns rett til medvirkning i barnehageloven. Det er mange som uttaler seg om spørsmålet om ledelse og barnehagens øvrige personale. Flertallet uttaler at leder skal være førskolelærer. Likeså uttaler en majoritet at barnehagens øvrige personale skal bestå av førskolelærere og annet egnet personale og at dagens pedagognorm ønskes videreført. Mange foreldre tar dessuten til orde for å øke pedagogtettheten ytterligere.
Spørsmålene vedrørende arealnorm har vært et framtredende tema i mange av uttalelsene. Det framgår imidlertid at det er en viss usikkerhet om hva som er gjeldende rett. Departementet gir i dag i rundskriv Q-0902 i merknadene til § 12, en veiledende norm for barns lekeareal inne og for størrelsen på utearealet i barnehager. Arealnormen er således ikke lov- eller forskriftsfestet.
Som en oppsummering av foreldrenes uttalelser, kan departementet konstatere at flertallet er bekymret for at kommunene generelt har dårlig økonomi og for hvordan kvaliteten i barnehagene kan sikres dersom det ikke settes nasjonale standarder. Uttalelsene er stort sett sammenfallende når det gjelder ledelse og barnehagens øvrige personale. Når det gjelder barnehagens areal, er det tydelig at foreldrene ønsker seg gode og romslige lokaler og uteområder som er trygge og samtidig utfordrende. Foreldrenes uttalelser har vært en nyttig påpekning av at det må stilles krav til kvalitet ved barnehagenes utforming og innhold.