9 Lovens kapittel V: Personalet

9.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes barnehagelovens bestemmelser om personalet. Kapitlet omhandler styrere og pedagogiske ledere, utdanningskrav, dispensasjoner fra utdanningskrav, normer for pedagogisk bemanning, etablering av videreutdanning i barnehagepedagogikk for personer med annen pedagogisk utdanning, personale som arbeider i barnehagen på nattid, utlysning av stillinger, politiattest og øvingsopplæring. Bestemmelsene om barnehagens ledelse og øvrige personale foreslås noe justert, jf. forslaget §§ 17 og 18. Departementet foreslår at gjeldende § 20 Politiattest videreføres uendret. Gjeldende § 18 Personale som arbeider i barnehagen på nattid foreslås flyttes til forskrift, § 19 Utlysning av stillingerforeslås ikke videreført mens § 24 Øvingsopplæringforeslås videreført i den nye loven.

9.2 Generelt om personalet

Uten et kvalifisert og motivert personale kan ikke barnehagene løse sine mange oppgaver. Det er en alminnelig oppfatning at dagens barnehagepersonale gjør et godt arbeid for barn og foreldre. Barnehagene scorer høyt på målinger av foreldres tilfredshet, og foreldre mener det er viktig og nødvendig at personalet har kunnskap og kompetanse om barn generelt og at de har øye for hvert enkelt barn og familiens behov. Personalet bistår foreldrene i oppdragelsen, gir råd og veiledning og kan samarbeide med og henvise til hjelpeinstanser dersom det er nødvendig. Det er av stor betydning at det er både kvinner og menn i barnehagen. Så langt det er mulig bør barn fra etniske og kulturelle minoriteter også møte personale med samme kulturbakgrunn.

Barnehagepersonalet består i hovedsak av førskolelærere, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter. Tidligere var assistentene ofte godt voksne kvinner med erfaring fra arbeid med egne barn. Etter hvert som stadig flere tar videregående utdanning, er det utdannet barne- og ungdomsarbeidere som også har formell kompetanse på barnehagen som omsorgs- og læringsarena og om barns utvikling og læring. Barne- og ungdomsarbeiderne betyr dermed mye for den samlede kompetansen i personalgruppen.

Personalets stabilitet er av stor betydning for barnehagens kvalitet og virksomhetens mulighet for å arbeide systematisk og langsiktig med kvalitetsutvikling. Gode arbeidsvilkår er et viktig grunnlag for de ansattes trivsel, motivasjon, engasjement og mulighet for å utvikle seg i arbeidet. I arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr. 4, ferieloven 29. april 1988 nr. 21, folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 og i andre lover finnes det en rekke bestemmelser som er ufravikelige og som gjelder alle ansatte i barnehager, uavhengig av eierform.

Av hensyn til barna er det viktig at det er så god personalmessig kvalitet som mulig både i privat og offentlig sektor. Likeverdig økonomisk behandling er et av de overordnede målene for regjeringens barnehagepolitikk, jf. bestemmelsen om offentlige tilskudd til private barnehager. De private barnehagene fikk også i 2004 høyere statstilskudd for å kompensere for lavere kommunal finansiering. Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd trådte i kraft 1. mai 2004. Kommunen fikk gjennom dette et finansieringsansvar overfor de private barnehagene. Kommunen skal som hovedregel dekke kostnader som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Etter forskriften om likeverdig behandling har kommunen ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. Dette innebærer at de historiske kostnadene får betydning for størrelsen for det kommunale tilskuddet. Det differensierte statstilskuddet og forskriften som trådte i kraft 1. mai 2004, er derfor bare et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. I budsjettet for 2005 har Stortinget vedtatt en videre innfasing av likeverdig behandling fra 1. august 2005. Skjønnsmidlene er økt med 230 millioner kroner til dette formålet, med en helårsvirkning på om lag 550 millioner kroner. Midlene skal målrettes de private barnehagene som har mottatt minst i offentlig tilskudd til nå. Departementet sendte forslag til endring av forskriften om likeverdig behandling på høring 24. januar 2005 med høringsfrist 7. mars 2005, hvor det foreslås at de private får minst 85 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i snitt mottar. Høringsuttalelsene og departementets vurdering av disse er inntatt i St.meld. nr. 28 (2004-2005) Om evaluering av maksimalpris i barnehager. Departementet legger til grunn at likeverdig behandling av offentlige og private barnehager vil sette de private barnehagene bedre i stand til å tilby gode lønns- og pensjonsvilkår.

9.3 Styrer/daglig ledelse

9.3.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 16 stiller krav til at hver barnehage skal ha en styrer som har den daglige ledelsen av virksomheten. Departementet har fortolket bestemmelsen i rundskriv Q-0902 og gitt nærmere presiseringer i brev til kommuner og fylkesmenn (september 2001). Med daglig ledelse menes både pedagogisk og administrativ ledelse. Styrerens viktigste oppgave er å være den pedagogisk ansvarlige for innholdet i barnehagen. Loven krever derfor at styreren skal ha utdanning som førskolelærer. Jo større barnehagen er, desto mer tid vil kunne gå med til administrative oppgaver.

Departementet har fortolket gjeldende lovbestemmelse slik at den åpner for en viss grad av fleksibilitet med hensyn til organisering av ledelsen i barnehagen. Unntaksvis kan således flere små barnehager organiseres som en felles virksomhet med én styrer, forutsatt at barnehagens størrelse, den geografiske plassering og tilgangen til kvalifisert personale er tilstrekkelig.

Loven åpner for at flere barnehager kan samordne sine styrerressurser dersom det ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det må være en viss geografisk nærhet mellom barnehagene, og styrerteamet må ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage.

Loven åpner unntaksvis for at rektor kan være styrer for barnehagen når barnehage og grunnskole er organisert som én virksomhet. Denne ordningen er særlig aktuell for mindre virksomheter. Bestemmelsen er begrunnet i behovet for fleksible løsninger med den type bosetting vi har i Norge.

9.3.2 Ordningene i Danmark og Sverige

Den svenske skoleloven har i dag ingen bestemmelser om styrer. Den svenske regjeringen foreslår i Prop. 2004/05:11 Kvalitet i förskolan at barnehagen bør ledes av en rektor (for barnehagen) som skal samordne den pedagogiske virksomheten og at barnehagen bør få samme «behörighets»-regler (kompetansekrav) som skolen har.

For skolens vedkommende er det bestemmelser om rektor som lyder:

För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rektorer. Rektorn skall hålla seg förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas.

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvarvat pedagogisk innsikt.

I Danmark er det ingen bestemmelser om styrer eller utdanningskrav.

9.3.3 Skolelovgivningen i Norge

Både opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 og friskolelova 4. juli 2003 nr. 84 har bestemmelser om pedagogisk og administrativ ledelse. Bestemmelsene er som følger:

Opplæringslova § 9-1:

Kvar skole skal ha ei forsvarleg, pedagogisk og administrativ leiing.

Opplæringa i skolen skal leiast av rektorar. Rektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda. Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar.

Departementet kan etter søknad gjere unntak frå reglane i andre ledd og gi høve til andre måtar å organisere leiinga på.

Friskolelova § 4-1:

Kvar skole skal ha ei forsvarleg, pedagogisk og administrativ leiing.

Skolen skal ha ein dagleg leiar.

9.3.4 Forslagene som ble fremmet i høringsnotatet

Kommunen har etter barnehagereformen fått økt ansvar som barnehagemyndighet. Barnehagens ledelse skal samhandle med kommunen om oppgaver knyttet til økonomi, foreldrebetaling, opptak av barn, tilsyn etc. Dette krever gode administrative kunnskaper og evne til strategisk tenkning og langsiktig planlegging.

Vektleggingen av styrers rolle som øverste pedagogiske ansvarlige er grunnlaget for dagens krav om at styrer skal være utdannet som førskolelærer. Spørsmålene som ble stilt i høringsnotatet var om det fortsatt både skal være krav om at hver barnehage skal ha en styrer og om vedkommende skal ha utdanning som førskolelærer.

Departementet legger stor vekt på at kommunene selv skal få bestemme hvordan de vil løse sine oppgaver og at brukerne skal ha innflytelse. Departementet mente imidlertid at nasjonale hensyn tilsier at bestemmelser om faglig ledelse av barnehagen er nødvendig for å sikre barn likeverdige pedagogiske tilbud. Departementet viste til de begrunnelser som ble gitt i Ot.prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) og til arbeidsgruppens begrunnelser. Barnehagens hovedoppgave er å bistå foreldrene i barnas oppdragelse, omsorg og læring. Både barn og foreldre er brukere av barnehagen. Dagens og morgendagens foreldre vil stille store krav til kvalitet i barnehagen. Departementet mente derfor det er av stor betydning at den pedagogiske virksomheten har en kompetent faglig ledelse som er til stede for barn, foreldre og ansatte. Den faglige lederen skal også inspirere til nytenkning i tråd med samfunnsutviklingen generelt og utviklingen av det småbarnpedagogiske feltet spesielt. Personalledelse stiller krav til daglig tilstedeværelse.

Den faglige lederen må også ha ansvar for planleggingen av det pedagogiske arbeidet, samarbeid med barneverntjeneste, helsestasjon, grunnskole, pedagogisk-psykologisk tjeneste og andre kommunale tjenester barnehagen skal samarbeide med til beste for barn og foreldre.

Erfaringer fra Utviklingsprogrammet for barnehagene (1995-97) og kvalitetssatsingen «Den gode barnehagen» (2001-2003) viser at styreren har en svært viktig rolle i utviklings- og endringsarbeid, og at slikt arbeid er av stor betydning for å opprettholde og utvikle barnehagens kvalitet. Et av hovedmålene for «Den gode barnehagen» var «et kompetent personale».

Departementet mente at den som skal inneha den daglige ledelsen av barnehage må ha nødvendige lederegenskaper. Departementet foreslo imidlertid ikke å lovfeste et slikt krav. Det bør være opp til barnehageeier å vurdere søkerens totale kompetanse og bidra til relevant etter- og videreutdanning.

Departementet viste i høringsnotatet til drøftingene av barnehagens formål og innhold. Forslagene til bestemmelser om innhold tydeliggjør hvilke oppgaver barnehagen skal ha. For å oppfylle disse bestemmelsene må barnehagen ha en leder som har de nødvendige kvalifikasjoner. I likhet med arbeidsgruppen fant departementet at begrepet «styrer» er vel innarbeidet i barnehagesektoren. Departementet var imidlertid ikke opptatt av hva stillingen kalles, men av at ledelsen skal være godt og forsvarlig ivaretatt.

Departementet var enig med arbeidsgruppen i at den daglige ledelsen må være til stede i barnehagen. Departementet mente likevel at det ikke er nødvendig å lovfeste en slik tilstedeværelse, da det må kunne fortolkes inn under begrepet «daglig ledelse», sammenholdt med de oppgaver som ligger til lederen.

Det er mange administrative funksjoner som skal ivaretas i barnehagen. Dette er funksjoner som kan ivaretas på ulike måter og av personer med ulik kompetanse. Forhold som må tillegges vekt er om barnehageeier har mange barnehager med egen administrasjon, det totale antall barn, opptaksrutiner etc. Uansett bør den administrative ledelsen være forsvarlig, og departementet mente at kravet til forsvarlighet bør nedfelles i loven.

Departementet viste til at mange kommuner nå er organisert etter det såkalte tonivåsystemet, som innebærer at kommunal myndighet er delegert til virksomhetsnivå. Dette skjer også i barnehagene. Ved slik delegasjon er det viktig at det er tydelig hva som er delegert ansvar som barnehagemyndighet og hva som er administrative eieroppgaver.

Departementet mente at barnehagen må ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse og at barnehagen skal ha en daglig leder. Departementet foreslo at dette lovfestes. Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på spørsmålet om det fortsatt bør være krav om førskolelærerutdanning for leder og skisserte to alternativer:

A) Krav om forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse

B) Videreføring av dagens utdanningskrav

A) Krav om forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse

Barnehageeier har ansvar for at barnehagen ledes i samsvar med barnehageloven med forskrifter. Barnehager er organisert på ulike måter. Noen er store enheter, andre små. Eieren må ved dette alternativet i hvert enkelt tilfelle vurdere hva som er en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Som tilsynsmyndighet må også kommunen se til at disse kravene er oppfylt. Når eier skal ansette daglig leder, må det foretas en samlet vurdering av hvilken søker som er best i stand til å ivareta den daglige ledelsen av barnehagen. Denne løsningen vil gi kommuner og private eiere frihet til å ansette ledere i samsvar med lokale behov og prioriteringer.

Dersom kravet om førskolelærerutdanning for daglig leder ikke videreføres, ville gjeldende bestemmelse i § 16 tredje ledd om at rektor kan være styrer for barnehagen når barnehage og skole er organisert som én enhet, bli overflødig.

Dersom utdanningskravet ikke blir videreført, ville det heller ikke være behov for bestemmelser om dispensasjoner fra utdanningskravet. Dette forslaget innebar dermed også administrative forenklinger.

B) Videreføring av dagens utdanningskrav

Dette alternativet er i tråd med kvalitetsgruppens innstilling. Et krav om at daglig leder/styrer skal ha utdanning som førskolelærer vil bidra til å sikre at barnehagen har barnehagepedagogisk kompetanse i ledelsen.

Gjeldende bestemmelse i § 16 tredje ledd om at rektor kan være styrer for barnehagen når barnehage og skole er organisert som én enhet, bør videreføres hvis utdanningskravet blir opprettholdt. Dette er en ordning som kan egne seg godt i små samfunn. Departementet har fortolket bestemmelsen slik at den bør kunne gjelde der barnehagebarn og grunnskolebarn «bare utgjør noen få titalls barn» (Q-0902). Departementet mente det burde gå fram av selve bestemmelsen at denne ordningen bare gjelder mindre enheter.

Hvis utdanningskravet for styrer skal opprettholdes, mente departementet at det fortsatt ville være behov for en bestemmelse om dispensasjoner fra utdanningskravet. Departementet foreslo imidlertid like regler for alle typer dispensasjoner fra utdanningskravet. Spørsmålet om dispensasjoner fra utdanningskravet er drøftet nærmere i punkt 9.4 og 9.6.

9.3.5 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene, som Barneombudet, Det utdanningsvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Oslo, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Sametinget, 13 høgskoler, 17 av 18 fylkesmenn og 215 av 244 kommuner (ca. 88 prosent), herunder Bergen, Trondheim og Kristiansand, støtter departementets forslag B som sier at loven fortsatt bør ha krav om at lederen/styreren skal ha utdanning som førskolelærer. Høringsinstansene viser til departementets egen drøfting av ledelse i barnehagen og mener at krav til kompetanse er et av statens bidrag til sikring av kvalitet. De peker på ledelse av barnehagen som pedagogisk organisasjon, ledelse av barnehagen som en lærende organisasjon, hensynet til barn med særskilte behov og styrers rolle som personalleder i faglig arbeid.

Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

«Fylkesmannen ser at førskolelærerutdanningen alene ikke nødvendigvis gir tilstrekkelig kompetanse for alle oppgavene som tilfaller en styrer. Likevel vil en videreføring av utdanningskravet for styrere understreke at barnehagens basisoppgaver er og skal være omsorg og læring, og at pedagogisk kunnskap må ligge til grunn for hele barnehagens virksomhet. Fylkesmannen går derfor inn for alternativ B, en videreføring av utdanningskravet til styrer».

Utdanningsforbundet uttaler:

«For å oppfylle barnehagens pedagogiske mandat, må styrer også lede virksomheten som en lærende organisasjon. Styrers oppgaver som personalleder i det faglige arbeidet er vesentlig. Styrer må skape rom for at personalet har tid til felles refleksjon, til læring og til utvikling. Et felles ideologisk ståsted er viktig for å lykkes i arbeidet med barna.»

Private Barnehagers Landsforbund mener at barnehagen skal ha en daglig leder og

«har den daglige lederen ikke førskolelærerutdanning, skal den som tillegges ansvaret for barnehagens pedagogiske innhold, ha slik utdanning».

Sametinget mener det er viktig at barnehagen ledes av pedagogisk personale, helst en førskolelærer.

Flertallet av høringsinstansene viser videre til at betegnelsen «styrer» er vel innarbeidet i sektoren og bør videreføres, da «daglig leder» ikke sier noe om hvilken type virksomhet man er leder for. Utdanningsforbundet viser til at opplæringsloven fortsatt bruker begrepet «rektor», som er vel innarbeidet i skolen.

KS og 21 kommuner, herunder Oslo, Stavanger og Ålesund, støtter forslag A om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, men at det ikke skal være noe utdanningskrav. KS uttaler:

«Ved vurdering av hvilke krav som skal kunne settes til leder i barnehage, er det KS' oppfatning nødvendig å vektlegge ulike sider i lederfunksjonen - ikke bare den pedagogiske. Også kompetanse på områdene administrasjon og økonomi samt evne til planlegging og strategisk tenkning vil være viktige egenskaper for en som skal lede morgendagens barnehage. Derfor mener KS at det ikke lenger bør være krav om at leder må være førskolelærer. Det bør isteden være opp til eier av barnehagen å vurdere hvilken faglig kompetanse det må kreves av leder. Lovtekstens alternativ A - der det kreves at barnehagen skal ha en «forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse» og en «daglig leder» - gir etter KS' mening den beste muligheten til å kunne velge leder ut fra en samlet vurdering av utdanning, erfaring og lederegenskaper.»

Drammen kommune uttaler at det ikke bør være noen bestemmelser om ledelse og mener kommunelovens bestemmelser er tilstrekkelige.

Bergen kommune mener at bestemmelsen om at rektor kan være styrer for barnehager også bør gjelde for større enheter og «presiserer at barnehageloven må gi rom for nye samarbeidsformer mellom barnehage og skole i storbyer, slik at ledig areal kan utnyttes på en hensiktsmessig måte for å etablere helhetlige oppvekstmiljø.»

Et mindre antall høringsinstanser, herunder Utdanningsforbundet, mener at dagens bestemmelse om at rektor kan være styrer for mindre enheter ikke bør videreføres, men at slike enheter bør ledes av et lederteam bestående av styrer og rektor.

Høringsinstansene slutter seg i hovedsak til forslaget om at barnehageloven i tillegg til utdanningskravet bør ha en bestemmelse om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse.

9.3.6 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at et meget stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om at barnehageloven må ha en bestemmelse om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Likeledes er det flertall for forslaget om at hver barnehage må ha en daglig leder. Departementet mener høringsrunden bekrefter viktigheten av en fortsatt sterk satsing på å styrke den faglige kompetansen i barnehagen. Barnehagens leder må derfor ha den nødvendige lederkompetanse.

Et flertall av høringsinstansene ønsker for øvrig å videreføre betegnelsen «styrer». Enhver virksomhet må ledes, og styrerbetegnelsen har vært brukt i barnehagesektoren i alle år. Den er så å si en del av barnehagens identitet. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre betegnelsen styrer.

Departementet ser behov for å klargjøre hva som legges i begrepet «hver barnehage» i forslaget til styrerbestemmelse. Flere bestemmelser i barnehageloven bruker begrepene «hver barnehage» og «barnehagen».

I dagens fortolkning av bestemmelsene om familiebarnehager står det at en familiebarnehage er organisert annerledes enn en ordinær barnehage fordi de enkelte hjemmene i familiebarnehagen «kan ligge i en viss geografisk avstand fra hverandre.» I motsetning til en familiebarnehage, må en ordinær barnehage ha lokaler som ligger i nærheten av hverandre. Begrepet «hver barnehage» er derfor en lokal enhet som driver pedagogisk virksomhet for barn under opplæringspliktig alder.

Med begrepet «daglig ledelse» må en se på hvilke oppgaver som er lagt til styrer som leder av virksomheten, fordi dette viser hvilket formål daglig ledelse skal ha. Styrerens oppgaver ble definert i Ot. prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) s. 28 følgende:

«Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede personalgruppen. Hun/han skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i årsplanen og i barnehagens hverdag.»

Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet. En del oppgaver som arbeid med budsjett, regnskap og opptak må ikke fysisk utføres i barnehagen. Det må heller ikke forberedelser til møter, samtaler og pedagogisk planlegging. Andre sider av styreroppgavene er derimot nært knyttet til personalet og de ansattes arbeid med barna. Slike oppgaver gjelder initiativ, tiltak og oppfølging i forbindelse med pedagogisk arbeid/prosjekter og vil være avhengig av samtale, kontakt, veiledning og tilstedeværelse i barnehagen. Erfaringer, blant annet fra Utviklingsprogrammet for barnehagene, viser at styreren har en svært viktig rolle i utviklings- og endringsarbeid i barnehagen. Slikt arbeid er derfor av stor betydning for å opprettholde og utvikle barnehagens kvalitet. Departementet minner her om målet for kvalitetssatsingen «Den gode barnehagen». Det er videre styrerens hovedansvar å legge til rette for et godt og utviklende arbeidsklima/arbeidsmiljø. Styreren må i tillegg være tilgjengelig for foreldre. Alle ansatte må ha en fast personalleder å forholde seg til.

Det som er sagt om styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer.

Etter departementets mening kan barnehageloven gi barnehagen en viss grad av fleksibilitet med hensyn til organiseringen av den daglig ledelse. Det kan i enkelte tilfeller være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. Departementet forutsetter at en slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursene for den enkelte barnehage. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne styrerressurser fortsatt oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven.

Departementet mener videre at det unntaksvis i enkelte spesielle tilfeller kan være positivt at flere små barnehager organiseres som én virksomhet med én styrer. Ved vurderingen er det naturlig å legge vekt på barnehagens størrelse etter en eventuell sammenslåing, barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale. Som illustrasjon kan nevnes at dersom virksomheten blir for stor og/eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, vil styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven. Dersom det er vanskelig å få tak i kvalifisert personale, kan det imidlertid være hensiktsmessig å la en kvalifisert styrer håndtere flere små barnehager. En slik løsning kan også gi et bredere fagmiljø for barnehagepersonalet totalt sett. Kommunen må i forbindelse med godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt virksomheten oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven.

Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene, faginstansene, fylkesmennene og et stort antall kommuner, ønsker å opprettholde kravet om førskolelærerutdanning for styrer. Departementet vil derfor foreslå at dette kravet videreføres. Et mangelfullt barnehagetilbud kan få negative kortsiktige og langsiktige konsekvenser for det enkelte barn. Barnehagens styrer har et særlig ansvar for samarbeidet med kommunale instanser som skal bidra til at barn som lever i utsatte livssituasjoner eller har nedsatt funksjonsevne får et tilbud som bidrar til best mulig oppvekst og utvikling. Regjeringen har som mål å sikre et likeverdig barnehagetilbud til alle barn, noe som taler for en nasjonal kvalitetsbestemmelse. Et krav til styrer slik departementet her skisserer, vil imøtekomme dette behovet. Erfaringer både fra Utviklingsprogrammet for barnehagene og den treårige kvalitetssatsingen viser at styrerens rolle er av uvurderlig betydning i videreutviklingen av barnehagen som pedagogisk institusjon til beste for barn og foreldre.

Styrerfunksjonen kan sammenfattes i fire hovedoppgaver:

• lede pedagogisk virksomhet

• utøve personalansvar

• utføre administrative oppgaver

• samhandle med den kommunale barnehagemyndigheten.

Barnehagens styrer (daglige leder) er leder av hele barnehagen, stor eller liten. Lederskap dreier seg om

• å ta ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt

• at det utvikles en felles forståelse av målene blant medarbeiderne og for de resultatene som bør skapes

• at resultatene følges opp slik at man på en best mulig måte sikrer måloppnåelse

• at man initierer og gjennomfører nødvendige endringsprosesser slik at man på en bedre måte kan møte barns og foreldres behov.

Barnehagens mål og rammer er gitt gjennom barnehagelov, rammeplan, eierens eventuelle lokale tilpasning til denne, barnehagens årsplan, personale og budsjett. Rammeplanen angir mål den enkelte barnehage skal arbeide i retning av, ikke resultatmål for det enkelte barn. Gjennom prosessene med årsplanlegging og vurdering medvirker både barn og foreldre. Som personalleder må styreren sørge for at alle de ansatte i barnehagen forstår hva som er virksomhetens mål og hvordan hver enkelt kan bidra med sin kunnskap og kompetanse for at målene skal nås.

Styreren er arbeidsleder for den samlede personalgruppen, der mange av de ansatte ikke har pedagogisk utdanning. Styreren skal inspirere til nytenkning i tråd med samfunnsutviklingen generelt og det småbarnspedagogiske feltet spesielt. Styreren skal ha et faglig samarbeid med og være administrativt bindeledd til instanser i kommunen som helsestasjon, barneverntjeneste, pedagogisk-psykologisk tjeneste og skole.

Departementet har nøye vurdert innsigelsene enkelte høringsinstanser har kommet med mot å videreføre kravet til førskolelærerutdanning for styreren. Departementet har konkludert med at det ikke er tilrådelig å fjerne kravet om førskolelærerutdanning. Departementet mener imidlertid det bør åpnes for at også andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse,skal være relevant for styrerstillinger. Dermed vil kommunene og andre eiere ha noe større fleksibilitet, samtidig som de grunnleggende kvalitetshensyn ivaretas.

Når departementet foreslår at også andre høgskoleutdanninger som gir pedagogisk og barnefaglig kompetanse kvalifiserer for styrerstillinger, er det ikke nødvendig å videreføre bestemmelsen om at rektor kan være styrer der barnehage og skole er organisert som én enhet. Departementet legger til grunn at rektor som hovedregel vil ha slik kompetanse og dermed også kan være styrer. Felles organisering av skole og barnehage som en mindre virksomhet kan være en god løsning i områder der barnehagebarn og skolebarn til sammen bare utgjør noen få titalls barn.

9.4 Barnehagens øvrige personale

9.4.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 17 har i dag krav om utdanning som førskolelærer for pedagogiske ledere. For bemanningen for øvrig stilles ingen formelle utdanningskrav, men det kreves at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

Bestemmelsens andre ledd gir departementet adgang til å gi forskrifter om dispensasjoner fra utdanningskravet og om pedagogisk bemanning. Departementet har fastsatt forskrift om pedagogisk bemanning av 1. desember 1995 og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder av samme dato, jf. punkt 9.6.

I forskrift om familiebarnehager § 3 (forskrift gitt 1. desember 1995 med hjemmel i barnehageloven § 14) er det fastsatt at det skal være maksimalt 30 barn per førskolelærer og at en assistent kan ha ansvar for inntil fem barn når flertallet av barna er over tre år.

Departementet har fortolket bestemmelsene i rundskriv Q-0902 om lov om barnehager med forskrifter. Bestemmelsene skal bidra til å sikre kvalitet i barnas barnehagetilbud. For å sikre at tilbudet holder pedagogisk mål, er det stilt krav om førskolelærerutdanning for de pedagogiske lederne på samme måte som for styrerne. I familiebarnehagene skal assistentene ha veiledning av førskolelærer.

Det er barnehageeier som har ansvar for at den totale bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra antall barn og deres behov. Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen.

9.4.2 Bestemmelser i norsk skolelovgivning

Opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 10-1 lyder:

Den som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, skal ha relevant fagleg og pedagogisk kompetanse. Departementet gir nærmare forskrifter om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsetjast i undervisningsstillingar på ulike klassesteg og i ulike skoleslag.

Friskolelova 4. juli 2003 nr. 84 § 4-2 om kompetansekrav til undervisningspersonalet viser til kravene i opplæringslova.

9.4.3 Svensk og dansk rett

I Sverige gjelder følgende bestemmelse om personale:

För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall det finnas personal med:

sådan utbilding eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tilgodoses.

I kvalitetsproposisjonen (Prop. 2004/05:11) er det foreslått de samme såkalte «behörighets»-regler (kompetansekrav) som skolen har (lærere med lærereksamen bør ha et overordet ansvar for barns utvikling og læring og ut over dette kan det finnes annet kompetent personale).

I Danmark er det ingen bestemmelser om personalet, men loven sier hva «dagtilbudene» skal gi barna i form av omsorg og pedagogisk tilbud, herunder bestemmelser om at det skal utarbeides pedagogiske læreplaner i hver barnehage.

9.4.4 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet mente begrepet «pedagogisk leder» kunne oppfattes som et krav om bestemte stillinger. Departementet fant det ikke naturlig å lovfeste stillingskategorier på den måten. Departementet mente at det ikke i seg selv er grunnlag for å ha krav om at en barnehage skal ha stillinger for pedagogiske ledere, men at selve førskolelærerkompetansen fortsatt er og vil være viktig i barnehagene.

Departementet viste til at både FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 3 og Europarådets rekommandasjon om barnehager (Rec(2002)8) forutsetter utdannet personale. Departementet viste også til forslaget om lovfesting av barns rett til medvirkning i barnehagen. For at denne medvirkningen skal kunne realiseres til beste for barna, må personalet ha evne til å være lydhøre overfor og utvikle et godt samspill med barn. Videre er barnehagens generelle forebyggende aspekt viktig. Tidlig hjelp er dobbelt hjelp. Et kompetent personale kan bidra til at barns vansker kan løses i en pedagogisk sammenheng og eventuelt i samarbeid med instanser som helsestasjon, PPT og barneverntjeneste. Departementet mente ikke at alle ansatte bør ha høyere utdanning. De ansatte bør imidlertid ha kunnskaper om barn og barns utvikling og læring. Kunnskap kan tilegnes på flere måter. Det er barnehageeiers ansvar at barnehagens totale bemanning kan ivareta de oppgaver barnehagen har.

Departementet ønsket en bred og allsidig belysning av spørsmålet om utdanningskrav til det øvrige personalet i barnehagen. Det lå ingen NOU eller lignende til grunn for høringsutkastet, og departementet ønsket å benytte høringen til å styrke beslutningsgrunnlaget for proposisjonen. Departementet omtalte derfor fire alternative forslag med hensyn til utdanningskravet. Forslagene A, B og C innebar krav om at bemanningen skal bestå av førskolelærere og annet personale. Forslag D innebar et generelt krav om at bemanningen skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, det vil si at kommunen selv kunne definere de nærmere kompetansekrav.

9.4.5 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene, herunder Landsorganisasjonen, Barneombudet, Sametinget, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Kirkerådet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Handikappede Barns Foreldreforening, Likestillingsombudet, Utdanningsforbundet, Statens råd for funksjonshemmede, Norges Bygdekvinnelag og høgskolene som utdanner førskolelærere, mener at barnehageloven fortsatt må ha et lovfestet krav om at det skal være førskolelærere i barnehagen. Instansene viser til de drøftinger og begrunnelser arbeidsgruppen for kvalitet og departementet selv har og til OECDs påpekning av den lave pedagogdekningen i barnehagene. Mange viser til at den nye bestemmelsen om barns rett til medvirkning stiller krav til personalets kompetanse. Private Barnehagers Landsforbund sier ikke at det må være et utdanningskrav, men at «norm for pedagogtetthet fastsettes i forskrift», dette forutsetter utdannede pedagoger. Samtlige 18 fylkesmenn mener at utdanningskravet bør opprettholdes, det samme mener også 232 av 244 kommuner, herunder storbyene Bergen, Drammen, Oslo, Trondheim, Tromsø og Kristiansand.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Den generelle samfunnsutviklingen stiller større krav til kvalitet, planlegging, dokumentasjon, systematikk og evaluering. Dette gjelder også for barnehagene. Vi ser at foreldrenes medvirkning stiller stadig større krav til innholdet i barnehagene. Ved full behovsdekning vil foreldre ha stor innvirkning på valg av barnehage. For å imøtekomme foreldrenes krav og de kommende generasjoners grunnleggende ferdigheter er det grunn til å styrke kompetansen til personalet.»

Bergen kommune «er opptatt av høy kvalitet i barnehagene og ønsker at det fortsatt skal være krav om at det tilsettes førskolelærere i barnehagene». Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Universitetet i Oslo, Det utdanningsvitenskapelige fakultet mener at en lovfesting av pedagogisk bemanning er viktig for barn med nedsatt funksjonsevne. Utdanningsforbundet mener både utdanningskravet og betegnelsen «pedagogisk leder» må opprettholdes. Utdanningsforbundet mener at begrepet «pedagogisk leder» i like stor grad betegner en funksjon som en bestemt stillingskategori:

«Det må være et viktig mål for departementet å sørge for at barnehagene opprettholder denne funksjonen. Lederbegrepet setter også navn på et spesielt ansvar som denne gruppen har for ledelse både av en barnegruppe og annet personale.»

Norges Bygdekvinnelag (NBK)

«er opptatt av at barnehagen skal være en trygg opplæringsarena og ikke et oppbevaringssted. Og for å sikre kvalitet og oppfølging av barnas individuelle behov trenger barnehagens ledere og ansatte pedagogisk fagkompetanse. De siste ukers overskrifter i media har fokusert på norske barns svake kunnskapsnivå sammenlignet med andre barn i Europa. NBK stiller derfor et spørsmålstegn ved at BFD løsner på kravet om førskolepedagogikk i barnehagene, når Utdannings- og forskningsdepartementet ser behovet for å styrke lærerkompetansen i skolen.»

KS uttaler:

«KS er enig i departementets vurdering om at «pedagogisk leder» i barnehagen kan oppfattes som et krav om bestemte stillinger, og at det ikke er nødvendig å lovfeste stillingskategorier slik dagens barnehagelov gjør.»

KS ønsker ikke noe utdanningskrav, men «ser det som viktig at reglene om personalet og bemanningen i barnehagene er utformet på en måte som gir kommunene den nødvendige fleksibilitet.»

KS får støtte av et mindretall på 10 kommuner.

Landsorganisasjonen mener departementet har lagt for liten vekt på å omtale barnehagens øvrige personale:

«Vi beklager derfor at det er lagt svært liten vekt på både assistentene og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Det er oppsiktsvekkende at barne- og ungdomsarbeideren ikke er nevnt i høringen. I den gode barnehagen er det både assistenter, fagarbeidere og førskolelærere. En bredde i personalets kompetanse, erfarings- og yrkesmessige bakgrunn vil øke barnehagenes mulighet til å fylle deres viktige samfunnsmessige rolle.»

9.4.6 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at et overveldende flertall blant høringsinstansene støtter forslaget om at det fortsatt bør være et lovfestet krav om førskolelærere i barnehagene. Departementet vil derfor foreslå at dette kravet videreføres.

Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse (§2) og barns rett til medvirkning (§3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. punkt 9.5.

I det moderne kunnskapssamfunn, kjennetegnet av høyt utdanningsnivå blant foreldrene, finnes det store forventninger til hva barnehagen skal tilby. Barns trivsel og læring står i sentrum. Et kompetent personale med adekvat utdanning er den beste garanti for et barnehagetilbud i pakt med framtidens krav, livslang læring i vid forstand og en god overgang til skolestart. Departementet er enig i at også andre yrkesgrupper enn førskolelærerne er viktige for barnehagens kvalitet. Departementet mener at særlig barne- og ungdomsarbeiderne har viktige oppgaver i barnehagen og bidrar til barnehagens samlede kvalitet. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for å foreslå egne lovbestemmelser om disse gruppene.

For barn som opplever omsorgssvikt er barnehagen spesielt viktig. Barnehagens forebyggende funksjon får økende betydning i dagens samfunn. For å kunne avdekke omsorgssvikt og gi barn i utsatte livssituasjoner og deres foreldre oppfølging, er det nødvendig å ha et personale som har fått profesjonell opplæring i håndtering av slike vanskelige og ømtålige oppgaver.

Det økende behovet for integrering av barn med ulik etnisk bakgrunn, språk og kultur skjerper kravene til personalets kompetanse. Førskolelærerutdanning sikrer kunnskap om barns utvikling og muligheter for læring. Gode pedagogiske tilbud er viktig for alle barn og særlig for barn med svak sosioøkonomisk bakgrunn eller minoritetsbakgrunn. I et kunnskapssamfunn, der veien til arbeidslivet i enda større grad enn før går gjennom utdannelse, blir det ekstra viktig at barn med minoritetsbakgrunn får en god start i form av en barnehage som kan gi dem mulighet for å tilegne seg det norske språket og våre kulturelle og sosiale koder. Barnehagen er en unik arena for integrering - forutsatt at det finnes utdannet personale.

Personalets kunnskaper og kompetanse er også svært viktig for at barn med nedsatt funksjonsevne skal få støtte til å utvikle sine muligheter i samhandling med andre barn. Førskolelærerutdanningen gir god innføring i arbeid med barn individuelt og i grupper, og personalet må ha kunnskaper for å kunne medvirke til en god og konstruktiv samhandling med og i barnegruppen.

Departementet vil også påpeke at internasjonal forskning viser at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagene, og at denne kompetansen er en nøkkelfaktor for barn som av ulike årsaker står i fare for å falle utenfor.

Departementet har registrert at flere høringsinstanser mener at begrepet «pedagogisk leder» bør videreføres. Betegnelsen «pedagogisk leder» ble innført i 1996 og er etter det departementet kjenner til et innarbeidet begrep som også betegner en viktig funksjon i barnehagen. På bakgrunn av det som er framkommet under høringsrunden, vil departementet foreslå at begrepet «pedagogisk leder» videreføres i den nye bestemmelsen om barnehagens øvrige personale.

9.5 Videreutdanning i barnehagepedagogikk for personer med annen treårig pedagogisk utdanning som grunnlag for arbeid i barnehagene på lik linje med førskolelærere

9.5.1 Gjeldende rett

I dag er det bare personer som har utdanning som førskolelærere som kan arbeide som pedagogiske ledere i barnehager.

9.5.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

I St. meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring foreslo Utdannings- og forskningsdepartementet at det legges til rette for at allmennlærere gjennom å utvide sin formelle kompetanse kan arbeide i barnehagen. Komiteens flertall sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 268 (2003-2004). Som en oppfølging av St.meld. nr. 30, har Utdannings- og forskningsdepartementet bedt Barne- og familiedepartementet om å vurdere grunnlaget for et nasjonalt arbeid med å tilrettelegge en slik utdanning og å uttale seg om lengden og innholdet på en slik videreutdanning.

Departementet foreslo i høringsnotatet at personer med annen treårig pedagogisk høgskoleutdanning og videreutdanning i barnehagepedagogikk burde kunne få arbeide i barnehage på lik linje med førskolelærere. I dag må førskolelærere ha ett års videreutdanning for å kunne undervise på barnetrinnet i grunnskolen. Andre treårige høgskoleutdanninger omfatter ikke småbarnspedagogikk og -metodikk. Departementet antydet derfor at videreutdanningen burde tilsvare minst ett års fulltidsstudium (60 studiepoeng). Et slikt studium kan være nettbasert og tilrettelegges på ulike måter, gjerne som deltidsstudium.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Få av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om at personer med annen minimum treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå og ett års videreutdanning i barnehagepedagogikk bør kunne få de samme stillinger i barnehagene som førskolelærere. Ingen har uttalt seg mot det, og de som støtter forslaget peker på at dette vil kunne gi et godt pedagogisk personale og muligens også en tettere pedagogisk bemanning.

Utdanningsforbundet viser til OECDs påpekning av at det bør være flere pedagoger i barnehagene og uttaler:

«Derfor ser vi positivt på departementets forslag om å finne nye måter å skaffe kvalifiserte pedagoger til barnehagen, gjennom å tilby videreutdanning i barnehagepedagogikk til annet pedagogisk personale.»

KS er i mot utdanningskrav i loven, men uttaler:

«Personer med annen pedagogisk utdanning av samme omfang som førskolelærere og med relevant kompetanse innen barnehagepedagogikk, bør kunne arbeide i barnehagen på lik linje med førskolelærere.»

9.5.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at det er tilslutning til forslaget om at personer med annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå som tar videreutdanning i barnehagepedagogikk, kan arbeide i barnehagene på lik linje med førskolelærere. En slik videreutdanning har vært etterspurt av allmennlærere som ønsker å kvalifisere seg for arbeid i barnehage. Departementet foreslår derfor at det i bestemmelsen om barnehagens øvrige personale åpnes for at for eksempel en allmennlærer med slik tilleggsutdanning kan ansettes på lik linje med førskolelærere.

Departementet finner ikke grunn til å lovfeste nærmere detaljer om denne videreutdanningen. Departementet foreslår derfor at det lovfestes at annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå, med videreutdanning i barnehagepedagogikk, er likeverdig med førskolelærerutdanning. Departementet vil vurdere lengden og innholdet i denne utdanningen nærmere.

9.6 Midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere

9.6.1 Gjeldende rett

Barnehageloven med forskrifter har i dag regler om dispensasjon fra utdanningskravet dersom det ikke kan skaffes førskolelærere til stillinger som styrere, pedagogiske ledere og veiledere i familiebarnehager. Bestemmelsene er ulike for de tre gruppene og er til dels svært detaljerte og vanskelige å holde fra hverandre.

Kommunen kan gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet etter at stillingene har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Midlertidig dispensasjon for pedagogiske ledere kan gis for inntil to år av gangen, mens det for pedagogiske veiledere i familiebarnehager og styrere kun kan gis dispensasjon for inntil ett år av gangen.

Videre kan fylkesmannen, dersom svært gode grunner taler for det, gi varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer. Stillingen må ha vært besatt med en person som har hatt midlertidig dispensasjon i tre år, og stillingen må ha vært utlyst hvert år uten at det har meldt seg kvalifiserte søkere. Kommunen skal uttale seg om søknad om varig dispensasjon.

Tilsvarende kan fylkesmannen gi varig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder, i dette tilfellet kun med vilkår om at stillingen har vært besatt med en person som har hatt midlertidig dispensasjon i to år uten at det har meldt seg kvalifiserte søkere.

Studenter i desentralisert eller deltids førskolelærerutdanning som samtidig arbeider som styrere eller pedagogiske ledere i barnehager, kan gis dispensasjon fra utdanningskravet for hele studietiden.

For førskolelærere i familiebarnehager kan det ikke gis varige dispensasjoner fra utdanningskravet.

Kommunenes vedtak i saker om midlertidig dispensasjon kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannens vedtak i sak om varig dispensasjon fra utdanningskravet kan påklages til departementet.

9.6.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet viste til at det er og har vært mangel på førskolelærere i de årene barnehageutbyggingen har pågått. Ved utgangen av 2003 hadde 90,7 prosent av styrerne og 91,6 prosent av de pedagogiske lederne førskolelærerutdanning. Prosentandelen har vært økende fra år til år. På bakgrunn av framskrivninger foretatt av Statistisk Sentralbyrå for Utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, vil det ikke være mangel på førskolelærere når målet om full utbygging er nådd. Det er beregnet et overskudd av førskolelærere i løpet av få år. Beregningene bygger på forutsetninger om samme pedagogtetthet som i dag, samme opptaksnivå til førskolelærerutdanningen, samme «turnover» etc. Beregningene har ikke tatt høyde for at flere arbeidsgivere vil ønske større pedagogtetthet enn i dag og derfor vil ansette flere førskolelærere. Flere av disse forutsetningene kan endre seg i løpet av kort tid, avhengig av faktisk utbygging, søkere til utdanningen, kvalitetskrav til innholdet etc. Det vil derfor fortsatt være stillinger som i perioder ikke kan besettes av førskolelærere.

Departementet mente at det fortsatt må være adgang til dispensasjon fra et eventuelt utdanningskrav dersom det ikke kan skaffes personer med førskolelærerutdanning. Dagens dispensasjonsbestemmelser er nedfelt i svært detaljerte forskrifter som er forskjellige for styrere, pedagogiske ledere og pedagogiske veiledere i familiebarnehager.

Departementet mente reglene om dispensasjon kan forenkles betraktelig og være like for alle stillingsgrupper med utdanningskrav. Som hovedregel bør det bare kunne gis midlertidige dispensasjoner, mens det rent unntaksvis bør kunne gis varige dispensasjoner. Bestemmelsene kan gis i én felles forskrift i stedet for de tre vi har i dag. Kommunen som barnehagemyndighet bør, som i dag, få adgang til å innvilge midlertidige dispensasjoner. Departementet mente at adgangen til å innvilge varige dispensasjoner også bør ligge til kommunen som barnehagemyndighet og ikke hos fylkesmannen, slik tilfellet er i dag.

Departementet foreslo en hjemmel for å gi nærmere forskrifter om dispensasjonsadgangen. Som for andre områder der kommunen som barnehagemyndighet fatter vedtak, bør det være klageadgang til fylkesmannen. I Ot.prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) drøftet og begrunnet departementet hvorfor fylkesmannen burde være klageinstans i saker kommunen fattet vedtak som barnehagemyndighet:

«Det er i hovedsak rettssikkerhetshensyn som ligger til grunn for å opprettholde en statlig klageinstans. Instansen skal ha saklig kompetanse til å foreta en ny vurdering av saken. Det er grunn til å anta at publikum vil ha større tillit til en slik klageordning enn til en ordning hvor klagen avgjøres internt i kommunen etter forvaltningsloven § 28 andre ledd.»

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er få av høringsinstansene som eksplisitt har uttalt seg om forslaget om å videreføre bestemmelsene om dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere, pedagogiske ledere og pedagogiske veiledere i familiebarnehager.

KS uttaler:

«Dersom ny lov likevel vil inneholde et utdanningskrav, støtter vi departementets synspunkt om at reglene for å gi adgang til dispensasjon fra dette, bør forenkles betraktelig. Kommunen bør kunne håndtere alle typer av eventuelle dispensasjoner, også varige.»

Utdanningsforbundet er i mot at det fortsatt skal være adgang til varig dispensasjon og uttaler at «(...) dispensasjonsadgangen undergraver kvaliteten i barnehagen og undergraver nødvendigheten av å ha fagutdannede pedagoger i viktige stillinger i barnehagen.»Forbundet mener man heller bør bruke midlertidig tilsetting for ett år av gangen.

9.6.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet mener at høringsrunden i hovedsak har vist støtte til forslaget om at det fortsatt skal være adgang til både midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravene i loven. Det foreslås derfor at departementet får hjemmel til å gi forskrifter om dette. Forskriftene skal være like for alle typer stillinger, og kommunen skal kunne innvilge både midlertidige og varige dispensasjoner med fylkesmannen som klageinstans. Varige dispensasjoner skal bare gis unntaksvis. Forslaget innebærer en betydelig forenkling i forhold til gjeldende regelverk, der bestemmelsene er forskjellige for de ulike stillingskategoriene. Forslaget sikrer større ansvar og økt lokalt handlingsrom for kommunen som barnehagemyndighet, siden også søknader om varige dispensasjoner skal avgjøres i kommunen. Departementet vil utdype dette nærmere i forslag til forskrifter om dispensasjon.

Departementet er kjent med at enkelte barnehageeiere ansetter førskolelærere med utenlandsk utdanning på dispensasjon. Direktivene 89/48/EØF, 92/51/EØF og 2001/19/EF må legges til grunn for hvordan man ved tilsetting av førskolelærere behandler søkere som er statsborgere i land innen EØS-området eller i Sveits. Departementet vil derfor i forskrift gi nærmere regler om godkjenning av utenlandsk førskolelærerutdanning og foreslår at dette hjemles i § 17 fjerde ledd og § 18 fjerde ledd.

9.7 Norm for pedagogisk bemanning

9.7.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift om pedagogisk bemanning gitt 1. desember 1995 med hjemmel i § 17 tredje ledd fastslår at det skal være én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én per 7-9 barn når barna er under tre år når barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Er den daglige oppholdstiden kortere for flertallet av barna, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.

Normen for pedagogisk bemanning er ikke en norm for gruppestørrelse. Det kan organiseres både større og mindre barnegrupper hele eller deler av dagen/uken, men normen skal være oppfylt for barnehagen som helhet. Bakgrunnen for at bestemmelsen setter færre barn per pedagogisk leder når barna er under tre år, er at disse barna trenger mer individuell omsorg og støtte enn eldre barn.

I familiebarnehager skal det være én førskolelærer per 30 barn.

9.7.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

I høringsutkastet ble det vist til at departementet i St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre refererte til Ot. prp. nr. 68 (1993-1994) Om lov om barnehager (barnehageloven) hvor det ble varslet at man ville komme tilbake til spørsmålet om en eventuell lovhjemling av et standardkrav til pedagogisk bemanning. I stortingsmeldingen ble det konkludert slik:

«Regjeringa vil ha ei god pedagogisk bemanning i barnehagane og vil derfor ikkje foreslå konkrete endringar når det gjeld sjølve føresegnene om pedagogisk bemanning. Men Regjeringa vil vurdere å flytte norma for den pedagogiske bemanninga frå forskrift til lovtekst seinast i samband med overgangen til rammefinansiering.»

I Innst. S. nr. 207 (1999-2000) Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehage til beste for barn og foreldre sa komiteen blant annet følgende:

«Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Fremskrittspartiet, har merka seg at ein i meldinga ikkje gjer framlegg om endringar i bemanninga i barnehagen. Fleirtalet stør i utgangspunktet dette, men ber Regjeringa med bakgrunn i OECD-rapporten vurdera om det bør vera ein større andel av pedagogisk personale i barnehagen.

(...)

Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Fremskrittspartiet og Høgre, stør framlegget i meldinga om ei vurdering av å flytte bemanningsnorma frå forskrift til lov.»

I den omtalte OECD-rapporten blir det vist til at Norge på mange områder har et meget godt barnehagetilbud. Rapporten påpeker imidlertid at Norge har en betydelig lavere pedagogtetthet enn land det er naturlig å sammenlikne seg med. I Sverige, Danmark og Finland er to tredjedeler av personalet utdannede pedagoger, mens det tilsvarende tallet i Norge er omtrent en tredjedel (Early Childhood Education and Care in Norway, Country Note, OECD 1999).

Departementet har ingen fullgod forklaring på hvorfor de øvrige nordiske land har en høyere pedagogtetthet enn vi har. Mangelen på utdannede førskolelærere kan være en forklaring, en annen kan være at barnehagen historisk har vært mye mer utbredt i våre naboland enn hos oss. Samtidig kan normer bidra til en tenkning om hva som er «bra nok» og i samsvar med regelverket. Utdanningsforbundet har i flere sammenhenger pekt på at en høyere pedagogtetthet kan bidra til økt stabilitet blant førskolelærere. Dersom det er få eller ingen pedagoger å samarbeide med i en barnehage, kan førskolelæreren føle seg ensom i yrket og søke seg over til barnehager som har flere førskolelærere.

En vurdering av kvaliteten i svenske barnehager utført av Skolverket i 2002 viser at det nå er til dels svært store barnegrupper og at det går ut over kvaliteten. Rapporten peker på 90-tallets kriser og reformer. Behovet for barnehageplasser var stort, det var økonomisk nedgang, man fjernet kravet om gruppestørrelser og gikk over til bestemmelser om «lämplig storlek», særskilte statstilskudd ble avskaffet til fordel for rammetilskudd og man gikk over til målstyring og rammelovgivning. Rapporten har en oversikt over forskningen om betydningen av gruppestørrelser og personaltetthet. Det konstateres at gruppestørrelser og personaltetthet påvirker kvaliteten på flere måter. Forskningen viser at det er vanskelig å identifisere ideelle kvoter for personaltetthet eller optimale nivåer for gruppestørrelse. En konklusjon som kan dras fra forskningen er imidlertid at gruppestørrelse har større betydning enn personaltetthet, dvs. at mindre grupper er å foretrekke framfor større med samme personaltetthet. Rapporten peker på at det ikke finnes tilstrekkelig med forskning til å trekke entydige konklusjoner på dette området i Sverige. Det har vi heller ikke her i landet.

Departementet ønsket en allsidig faglig belysning av hvordan bestemmelsene om den pedagogiske bemanningen bør innrettes og pekte på at dette spørsmålet må vurderes i sammenheng med de øvrige endringene i barnehageloven. Departementet sendte derfor til høring to hovedalternativer med to tilhørende underalternativer, til hvordan bestemmelsen om pedagogisk bemanning kan utformes.

Hovedalternativene var som følger:

1. Videreføre norm for pedagogisk bemanning i forskrift

2. Oppheve normen for pedagogisk bemanning

Alternativ 1) Videreføring av norm for antall barn per førskolelærer

Departementet viste under dette alternativet til at både FNs barnekonvensjon art. 3 nr. 3 og Europarådets rekommandasjon om barnehager forutsetter bemanningsnormer. Dersom normen skal opprettholdes, må det vurderes om ordlyden i gjeldende bestemmelse er hensiktsmessig. Ordlyden i forskriften om antall barn per førskolelærer «når barnas oppholdstid er over 6 timer» er lite hensiktsmessig ut fra ønsket om fleksibilitet. I praksis er bestemmelsen tolket til antall barn som «er til stede samtidig». Dette gir et bedre grunnlag for deling av plasser mv.

Departementet mente at en eventuell videreføring av norm bør ha en enklere ordlyd som vil gjøre den lett å praktisere. Normen kan være som den er i dag (alternativ A) eller forenkles til en felles norm med krav om én førskolelærer per 10-14 barn som er til stede samtidig (alternativ B).

Departementet fant ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en eventuell bemanningsnorm i selve lovteksten.

Dispensasjoner fra normen for pedagogisk bemanning

Dagens forskrift gir fylkesmannen kompetanse til å gi dispensasjon fra normen slik at antall barn per førskolelærer kan økes noe. Fylkesmannen kan innvilge både midlertidige og varige dispensasjoner. Denne typen dispensasjon kan benyttes som et alternativ til dispensasjon fra utdanningskravet for førskolelærere. Hensikten med bestemmelsen er å gi barnehageeier mulighet for å vurdere hvordan barnehagens førskolelærere kan nyttes til beste for alle barna i barnehagen når eier ikke greier å skaffe et tilstrekkelig antall førskolelærere.

Dersom normen skal videreføres, mente departementet at kommunen bør kunne gi dispensasjoner både fra utdanningskravet og fra normen for pedagogisk bemanning. Departementet foreslo en bestemmelse i loven som gir kommunen adgang til å dispensere fra utdanningskravet og at departementet gir nærmere forskrifter. Fylkesmannen bør da være klageinstans, jf. drøftingen i punkt 9.6 om dispensasjoner fra utdanningskravet. Kommunens adgang til å dispensere fra pedagognormen vil framgå av forskriften.

Alternativ 2) Oppheve normen for pedagogisk bemanning

Departementet viste under dette alternativet til at det er eier som til enhver tid er ansvarlig for at bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig. Dersom normen blir opphevet, vil den enkelte eier stå friere med hensyn til antall barn per førskolelærer. Dette vil kunne gi en mer målrettet bruk av pedagogisk personale. Eiere må i så fall rette fokus mot kvaliteten i virksomheten som sådan og foreta vurderinger av om lovens formålsbestemmelse og rammeplanen blir fulgt. Kommunen som tilsynsmyndighet kan gi pålegg om retting, dvs. ansette flere førskolelærere, dersom tilbudet ikke blir i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Eieren kan eventuelt fastsette egen norm i barnehagens vedtekter. Hensynet til lokalt handlingsrom og ønsket om regelforenkling taler videre for denne løsningen. I regjeringens retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren framgår det at regler om at kommunesektoren må ansette kvalifisert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning ikke bør innføres. Dette bygger på en forståelse av at når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil den også være ansvarlig for at det ansettes nødvendig og tilstrekkelig personale med relevant kompetanse.

Departementet ønsket som tidligere nevnt en bred høringsrunde også med hensyn til utdanningskravet til barnehagens øvrige personale. Departementet fremmet derfor to alternative forslag til en bestemmelse uten tilhørende pedagognorm i forskrift. Alternativ C innebar et krav om at det tilsettes førskolelærere og annet egnet personale, mens alternativ D ikke innebar noe lovkrav om førskolelærerutdanning, men at det var opp til kommunen å definere nødvendig kompetansekrav.

Dersom normen for pedagogisk bemanning skal oppheves, mente departementet at det burde gis en egen bestemmelse om gruppestørrelse som ligner den svenske. En slik bestemmelse kunne lyde:

Barnegruppene skal ha en størrelse som er hensiktsmessig ut fra barnas alder og forutsetninger.

Dersom normen blir opphevet, forutsatte departementet i høringsutkastet at pedagogtettheten fortsatt vil være på dagens nivå, og departementet ville følge utviklingen nøye.

Dersom man ikke har noen forskriftsfestet norm og det ikke stilles krav i loven om at førskolelærere skal tilsettes (alternativ D), kan personer med annen pedagogisk utdanning tilsettes uten at det trengs særskilt hjemmel. Det ville heller ikke være nødvendig med dispensasjonsbestemmelser. Alternativ C fordret imidlertid fortsatt en dispensasjonshjemmel.

9.7.3 Høringsinstansenes syn

Det store flertallet av høringsinstanser mener at departementet fortsatt bør fastsette normer for pedagogisk bemanning. 16 av 18 fylkesmenn mener at det fortsatt bør være slike normer. De private barnehageeierne og øvrige høringsinstanser støtter i all hovedsak forslagene om å videreføre dagens system.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus:

«(...) ser det verdifulle i styrking av lokaldemokratiet og kommunen som barnehagemyndighet, men vil likevel fremholde at nasjonale standarder vil gi større forutsigbarhet for eiere og brukere. Alternativet er en utvikling av lokale standarder gjennom lokalpolitiske vedtak og administrativ praksis. Dette kan bidra til uklarhet og økning i klager på kommunale vedtak. Nasjonale standarder virker forenklende på saksbehandling, godkjenning og tilsyn. (...) For å sikre kommunens handlingsrom bør de nasjonale standardene være få og være direkte knyttet mot forhold som sikrer velferdstilbudenes kvalitet.»

Et flertall av kommunene (211 av 244), herunder seks storbyer og Asker og Bærum, ønsker fortsatt nasjonale normer for pedagogisk bemanning. De viser blant annet til at i en situasjon med vanskelig kommuneøkonomi kan en lett komme til å forringe standarden dersom en ikke har nasjonale normer å forholde seg til. De mener videre at nasjonale normer vil gjøre det lettere å føre tilsyn med de enkelte barnehager og at en ikke må bruke for mye tid til å vurdere standarden i den enkelte barnehage eller utvikle egne kommunale standarder.

Utdanningsforbundet mener at normen for pedagogisk bemanning bør hjemles i lov for å forenkle kommunenes håndtering av lovverket. Også Barneombudet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjonog Norsk Forbund for Utviklingshemmede mener at det fortsatt bør være normer for pedagogisk bemanning og at disse ikke bør svekkes. Det pekes særskilt på at en lavere norm eller ingen norm vil kunne føre til redusert kvalitet for barn med særskilte behov. Private Barnehagers Landsforbund mener at dagens norm for pedagogisk bemanning bør opprettholdes og at det bør være en målsetting å øke pedagogtettheten når reell økonomisk likeverdig behandling er oppnådd.

KS ønsker ingen normer for pedagogisk bemanning:

«Når det gjelder normen for antall barn pr. førskolelærer, støtter KS alternativ 2 i lovforslaget der normen oppheves. Etter vår vurdering må det være nok å si at bemanningen skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet - videre at barnegruppen skal ha en hensiktsmessig størrelse ut fra barnas alder og forutsetninger. Dermed vil barnehagens eier stå friere mht bruk av pedagogisk personale. En opphevelse av normen for pedagogisk bemanning vil øke det lokale handlingsrommet og bidra til ønsket regelforenkling. Det er ingen grunn til å tro at kommunene vil ønske å redusere bruken av pedagogisk personale hvis bemanningsnormen oppheves. Kommunen skal sørge for kvalifisert personale til sine virksomheter, og ønsket og målet om høy kvalitet i barnehagene tilsier fortsatt bruk av velutdannet personale. Ut fra dette anbefaler KS alternativ D til lovtekst - som ikke angir noen norm for bemanning eller spesifiserer størrelsen på barnegruppene.»

31 kommuner, herunder Oslo, Drammen og Bergen, ønsker ikke nasjonale normer for pedagogisk bemanning.

9.7.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet legger vekt på at et meget stort flertall støtter forslaget om at det fortsatt bør være nasjonale bestemmelser om pedagogisk bemanning. En felles nasjonal norm bidrar til å ivareta den pedagogiske kvaliteten og sikrer en enklere og mer likeverdig saksbehandling. Samtidig bidrar en slik felles nasjonal norm til å forenkle tilsynet med den enkelte barnehage. Pedagognormen sikrer et minimum av pedagogisk kompetanse blant personalet, uten at den totale bemanningen reguleres i detalj.

Dersom man ikke har nasjonale normer for pedagogisk bemanning, åpner man for at det kan utvikle seg betydelige variasjoner i kvaliteten i barnehagene i Norge. En slik utvikling vil ikke være i samsvar med forutsigbarhet og regjeringens mål om et likeverdig pedagogisk tilbud til alle som ønsker det. Departementet har merket seg at mange kommuner peker på at økonomien er anstrengt, og at det derfor kan være risiko for at finansieringen av barnehagene kommer inn i en negativ spiral. Maksimalgrensen for foreldrebetaling kan forsterke risikoen for at det pedagogiske tilbudet kan bli skadelidende. Det vil være uheldig om det oppstår store kvalitetsforskjeller. Departementet legger også vekt på at fylkesmennene har påpekt at nasjonale standarder for personalets kompetanse og antall vil gi størst forutsigbarhet for brukerne og eierne. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandlingen og tilsynet. Fylkesmennene har påpekt at tilsynsarbeidet lettere lar seg gjennomføre dersom det finnes felles nasjonale normer enn dersom man i hvert enkelt tilfelle må vurdere hva som er forsvarlig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at loven fortsatt skal gi departementet hjemmel for å gi forskrifter om pedagogisk bemanning.

9.8 Personale som arbeider i barnehagen på nattid

9.8.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 18 fastslår at utdanningskravet i § 17 ikke gjelder for personer som arbeider i barnehagen på nattid, men at kommunen skal godkjenne bemanningsplanen og den enkelte ansettelse. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Bestemmelsen er en unntaksbestemmelse fra § 17 om krav til førskolelærerutdanning for pedagogiske ledere i barnehagen. Unntaket gjelder kun for de personer som skal arbeide i barnehagen på nattid. Det viktigste er at disse personene er omsorgsfulle, trygge og stabile. Personene bør ha erfaring fra arbeid med barn.

Kravet til styrer, jf. § 16, gjelder, hvilket innebærer at styrer også er leder for den virksomheten som foregår på nattid.

Med nattid menes tidsrommet mellom 21.00 og 06.00, jf. arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr. 4 § 42.

Kommunen skal godkjenne den enkelte ansettelse og bemanningsplan for virksomheten. At kommunen skal godkjenne den enkelte ansettelsen, innebærer at den ansattes egnethet for denne typen arbeid skal vurderes. Kommunen skal også påse at bemanningsplanen er forsvarlig med hensyn til antall voksne i forhold til antall barn.

9.8.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Åpningstidene i barnehagen må tilpasses barnas og foreldrenes behov. En rekke arbeidstakere har behov for mer fleksible løsninger enn det ordinære dagtilbudet. Tilbud på tidlig morgen, sen kveld eller om natten, kan være en god og trygg ordning når det er behov for at andre enn foreldrene har omsorg for barna til disse tidene.

Departementet pekte på at dersom man vil velge det foreslåtte alternativ D under bestemmelsen om barnehagens øvrige personale, vil det ikke være nødvendig med noen egen unntaksbestemmelse fra kravet om førskolelærerutdanning. Bestemmelsen kan da utgå. Dersom man vil velge alternativ A, B eller C, må unntaksbestemmelsen videreføres. Departementet foreslo i så fall at bestemmelsen om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid kunne forskriftsfestes.

9.8.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering etter høringen

Det var få høringsinstanser som kommenterte dette forslaget. Siden departementet foreslår å videreføre utdanningskravet, foreslås det samtidig en bestemmelse om unntak som omtalt under 9.8.2. Dette innebærer at det i bestemmelsen om barnehagens øvrige personale gis hjemmel for departementet til å fastsette unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Denne unntaksbestemmelsen flyttes således fra lov til forskrift.

9.9 Utlysing av stillinger

9.9.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 19 første ledd setter grenser for hva barnehageeier kan spørre søkere til ledige stillinger om med hensyn til synet på politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål. Bestemmelsens annet ledd inneholder en unntaksbestemmelse for eiere som har fastsatt særlige bestemmelser om livssynsformål i sine vedtekter. Disse eierne kan spørre etter livssyn dersom opplysningene er begrunnet i stillingens karakter og den aktuelle stillingen er av betydning for gjennomføringen av barnehagens livssynsformål. Dersom slike opplysninger vil bli krevd, må dette angis i utlysingen.

Bestemmelsen innebærer en presisering av at barnehagelovens kristne formålsbestemmelse ikke gir eier anledning til å spørre søkere om deres livssyn, med mindre det er fastsatt særlige bestemmelser om livssyn i barnehagens vedtekter. Bestemmelsen bygger på arbeidsmiljøloven av 4. februar 1977 § 55A - slik den tidligere lød. Denne bestemmelsen er nå erstattet av kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet. Dette kapitlet ble tilføyd ved lov 26. mars 2004 nr. 15 og trådte i kraft 1. mai 2004.

9.9.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr. 4 kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet inneholder viktige bestemmelser om forbud mot forskjellsbehandling/diskriminering som det forventes at barnehageeiere etterlever.

Departementet mente det ville føre for langt å innta arbeidsmiljølovens kapittel X A i barnehageloven. Ved en delvis gjengivelse vil man risikere at viktige nyanser går tapt. En såkalt dobbeltregulering, det vil si at det samme forhold reguleres i flere lover, er heller ikke i samsvar med regjeringens forenklings- og moderniseringsprogram. Den enkelte barnehageeier må uansett i sitt arbeid iaktta flere ulike regelsett i tillegg til barnehageloven. Departementet foreslo derfor at barnehageloven § 19 ikke videreføres og at det ikke inntas egne regler om utlysing av stillinger i den nye barnehageloven.

9.9.3 Høringsinstansenes syn

I den grad høringsinstansene uttaler seg om dette spørsmålet, støtter de departementets vurdering av at arbeidsmiljølovens bestemmelser er tilstrekkelige når det gjelder utlysing av stillinger.

Likestillingssenteret har merknader knyttet til kjønns- og likestillingsaspektet i høringsnotatet og sier:

«Likestillingssenteret vil med dette påpeke at det eksisterer et behov for å legge inn i lovens bestemmelser at kommunen eller barnehageeier må tilstrebe en kjønnsbalanse i personale generelt. Barnehager er for det meste rene kvinnearbeidsplasser. (...)

Det er etter Likestillingssenterets synspunkt de ansvarlige myndigheters ansvar å sørge for at det blir en bedre kjønnsbalanse i barnehagepersonalets sammensetning. (...) For at Barne- og familiedepartementet skal nå sitt mål om 20 prosent menn blant personalet innen 2007 ber Likestillingssenteret Barne- og familiedepartementet vurdere at det legges inn en formulering i barnehagelovens kapittel V Personalet, som minner den enkelte barnehage på at tilsettingsorganet kan anvende moderat kjønnskvotering.»

Likestillingssenteret har konkrete forslag til lovbestemmelser om moderat kjønnskvotering i bestemmelsene om styrer og barnehagens øvrige personale.

9.9.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at høringsinstansene er enige i at gjeldende § 19 ikke bør videreføres. Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven er tilstrekkelige, og det er også uheldig med en dobbelthjemling. Forslaget medfører en forenkling.

Departementet har også notert seg Likestillingssenterets forslag om lovfesting av moderat kjønnskvotering. Departementet viser imidlertid til at forskriftene til likestillingsloven 9. juni 1978 nr. 45 allerede inneholder en slik hjemmel i dag. Departementet vil derfor ikke foreslå en dobbelthjemling av adgangen til moderat kjønnskvotering. Barnehageeiere har flere regelverk de må forholde seg til, og det er ikke hensiktsmessig å gjengi disse i barnehageloven. Departementet har en handlingsplan for likestilling i barnehagen, der blant annet målet om 20 prosent menn i barnehagen er nedfelt. Det er viktig at barnehageeierne benytter den adgangen forskriftene til likestillingsloven gir til å foreta moderat kjønnskvotering.

9.10 Øvings- og praksisopplæring

9.10.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 24 pålegger barnehageeier å stille barnehagen til disposisjon for øvingsopplæring for studenter i førskolelærerutdanning. Styrere og pedagogiske ledere er forpliktet til å veilede studenter i slik øvingsopplæring. Hensikten med bestemmelsen er å gi førskolelærerstudenter den praksis utdanningen krever.

9.10.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Bestemmelsene om øvingsopplæring ble i sin tid innført fordi det var vanskelig å skaffe et tilstrekkelig antall praksisplasser. Departementet mente at det fortsatt er viktig og nødvendig at førskolelærerstudenter får veiledet praksis i barnehage. Departementet mente imidlertid at med det antall barnehager vi har i dag er det enklere å skaffe praksisplasser enn tidligere.

Departementet mente at det er viktig at barnehagene også stiller seg til rådighet for lærlinger i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Denne yrkesgruppen bidrar til en samlet sett høyere kompetanse i barnehagene.

Avtaler om øvingsopplæring burde kunne inngås mellom høgskoler eller videregående skoler og barnehageeiere uten lovpålegg. Departementet foreslo derfor at barnehageloven § 24 om øvingsopplæring ikke ble videreført.

9.10.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har kommentert dette forslaget. Fylkesmennenekommenterer ikke eller støtter departementets forslag. Et fåtall av kommunene mener at gjeldende bestemmelse bør opprettholdes.

Utdanningsforbundet uttaler:

«Det er viktig å bevare førskolelærerutdanningen som en profesjonsrettet utdanning. Øvingsopplæring er viktig for å få dette til. Utdanningsforbundet mener departementet bør vurdere høgskolenes høringssvar nøye i dette spørsmålet. Lovbestemmelsen bør ikke fjernes uten en grundig vurdering av om dette vil påvirke kvaliteten i førskolelærerutdanningen.»

Flertallet av høgskolene som har uttalt seg mener at bestemmelsen bør opprettholdes, det samme gjør Nasjonalt råd for lærerutdanning. Dette begrunnes med kvaliteten i utdanningen og at gjeldende bestemmelse har bidratt til en positiv holdning til å ta i mot studenter.

Nasjonalt råd for lærerutdanning uttaler:

«Nasjonalt råd for lærerutdanning mener det er av stor betydning at dagens § 24 videreføres i den nye loven. Gjennom denne lovparagrafen sikres et godt samarbeid mellom høgskolen og barnehageeier, og den understreker at det er et fellesansvar for barnehageeier og høgskole å gi en god praksisopplæring. Vi frykter at endringer i øvingslæreravtale og arbeidsvilkår for øvingsopplæring kan medføre at det blir mindre attraktivt å ta imot førskolestudenter. Derfor er det så viktig å videreføre den lovfestede plikt barnehageeier har til å stille barnehagen til disposisjon for å sikre kvantitet og kvalitet i høgskolens praksisopplæring.»

9.10.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg synspunktene fra høgskolene, Nasjonalt råd for lærerutdanning og Utdanningsforbundet med hensyn til at bestemmelsen om øvingsopplæring bør videreføres. Departementet mener at praksisopplæringen både er nyttig og skal ha god kvalitet. Departementets forslag om å videreføre utdanningskravet både for styrere og pedagogiske ledere i barnehagen synliggjør behovet for utdannede førskolelærere. Departementet legger vekt på at en god og tidsriktig førskolelærerutdanning også innebærer praksisopplæring. Departementet har merket seg utdanningsinstitusjonenes bekymring for at kvaliteten på førskolelærerutdanningen kan svekkes dersom bestemmelsen om øvingsopplæring ikke videreføres. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen videreføres i ny § 24.

9.11 Politiattest

I høringsnotatet foreslo departementet bestemmelsen om politiattest i § 20 videreført uendret. Høringsinstansene slutter seg til dette forslaget. Etter denne bestemmelsen skal den som skal arbeide i barnehagen legge fram tilfredsstillende politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot barn, er utelukket fra å arbeide i barnehagen. Departementet gir utfyllende forskrifter til bestemmelsen. Departementet legger til grunn at begrepet seksuelle overgrep mot barn også dekker den befatning med kjønnslige skildringer som gjør bruk av barn som er omtalt i straffeloven 22. mai 1902 § 204 første ledd bokstav a. Denne bestemmelsen er i Ot.prp. nr. 37 (2004-2005) Om lov om endringar i straffelova (eige straffebod om kjønnslege skildringar som gjer bruk av barn) foreslått gitt et eget straffebud i ny § 204 a. Bakgrunnen for lovforslaget var vedtak fattet i Stortinget 16. juni 2003 (vedtak nr. 521):

«Stortinget ber regjeringen utarbeide et eget straffebud om barnepornografi som klart definerer at barnepornografi ikke er alminnelig pornografi, men en skildring av overgrep mot barn. Forslaget fremmes for Stortinget så raskt som mulig, uavhengig av ny straffelov.»

Fra Ot.prp. nr. 37 (2004-2005) gjengis:

«Kjønnslege skildringar som gjer bruk av barn attergjev ofte faktiske seksuelle overgrep mot barnet. Sjølve dei seksuelle overgrepa blir råka av andre og strengare føresegner, til dømes valdtekt (§ 192), seksuelle overgrep mot barn (§§ 195 og 196). Men den vidare kontakten med dei kjønnslege skildringane kan verke som eit fortsett overgrep, og etterspørjinga av slikt materiale legg grunnlaget for nye overgrep.»

Bestemmelsen om politiattest foreslås videreført i § 19.