Ot.prp. nr. 86 (2003-2004)

Om lov om endringer i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. og enkelte andre lover

Til innholdsfortegnelse

3 Bevillingssystemet for salg og skjenking m.m.

3.1 Gjeldende rett

I henhold til alkoholloven § 1-3 Definisjon av alkoholholdig drikk, kan en drikk etter loven defineres enten som øl (som igjen kan deles opp i typene øl og sterkøl), vin eller brennevin. Disse definisjonene får i alkohollovens forstand betydning for retten til produksjon, import, eksport, engrossalg, omfanget av en salgs- eller skjenkebevilling, for salgs- og skjenketidene, for aldersgrensebestemmelsene og for bevillingsgebyrene.

I henhold til § 1-3 første ledd brukes alkoholholdig drikk i alkoholloven som fellesbetegnelse på drikker som inneholder mer enn 2,50 volumprosent alkohol, likevel slik at aldersgrensebestemmelsen i § 1-5 får anvendelse på drikk mellom 0,70 og 2,50 volumprosent alkohol.

Etter § 1-3 annet ledd forstås med øl gjæret, udestillert drikk som er laget med tørket eller ristet malt som hovedsakelig ekstraktgivende emne. Etter tredje ledd forstås med vin drikk som er laget av druesaft ved alkoholgjæring, herunder vin tilsatt tilvirket alkohol (sterkvin). Likt med vin regnes

a) drikk som er laget av frukt, bær, plantesaft eller honning ved alkoholgjæring uten tilsetning av tilvirket alkohol, og

b) annen alkoholholdig drikk under 22 volumprosent som ikke regnes som øl eller brennevin.

Med brennevin forstås drikk som inneholder tilvirket alkohol ublandet eller i blanding med andre produkter, og som ikke er vin. Enhver drikk som inneholder mer enn 22 volumprosent alkohol regnes som brennevin. Som brennevin regnes dermed alle produkter som er basert på tilvirket alkohol, dvs. fremstilt ved destillasjon, ved gjæring med påfølgende destillasjon eller ved annen teknisk prosess. Drikken kan være ublandet, som tradisjonelle brenneviner, men reglene for brennevin omfatter også alle andre drikker (med unntak av sterkvinene) der tilvirket alkohol er blandet med, eller tilsatt, andre produkter.

Drikkens produksjonstekniske definisjon i henhold til § 1-3 blir avgjørende for den inndeling i alkoholtype som legges til grunn for lovens øvrige bestemmelser om salg og skjenking m.m. Systemet lar seg imidlertid ikke lenger gjennomføre fullt ut i loven. Som følge av rusbrus-dommen måtte skillet mellom de ulike alkoholtypene oppheves for så vidt angikk lovens bestemmelser om salg og skjenking av øl, vin og brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent. Foreløpig er dommen gjennomført ved å innta i alkoholloven § 1-3 annet ledd en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om at drikk i lukket forpakning som inneholder mellom 2,50 og 4,75 volumprosent alkohol, og som etter § 1-3 tredje og fjerde ledd defineres som vin eller brennevin, skal likebehandles omsetningsmessig med øl med tilsvarende alkoholinnhold. Forarbeidene til bestemmelsen er Ot.prp. nr. 89 (2001-2002) og Innst. O. nr. 22 (2001-2002). Samtidig ble det i nytt kapittel 5A i forskrift 11. desember 1997 nr. 1292 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v (heretter kalt «alkoholforskriften») gitt bestemmelser om slik likebehandling.

Når det gjelder de nærmere bestemmelser om skjenking og salg av alkoholholdig drikk i alkoholloven, nevnes at i henhold til § 4-2 kan en skjenkebevilling gjelde en, flere, eller alle typer alkoholholdige drikker, jf. definisjonene i lovens § 1-3. Bevilling for brennevin kan bare gis dersom det også er gitt bevilling for øl og vin. Bevilling for vin kan bare gis dersom det er gitt bevilling for øl. Ettersom øl igjen kan deles opp i typene øl og sterkøl, kan en skjenkebevilling derfor omfatte følgende kombinasjoner: Øl (dvs. øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent), øl og sterkøl, øl og vin, øl, sterkøl og vin, øl, vin og brennevin eller øl, sterkøl, vin og brennevin. Når det gjelder salg av alkoholholdig drikk, er det etter loven to typer bevillinger, nemlig bevilling for salg av drikker med til og med 4,75 volumprosent i dagligvarehandelen, og bevilling for salg av drikker med mer enn 4,75 volumprosent alkohol gjennom AS Vinmonopolet.

Etter bestemmelsen i lovens § 4-4 om tidsinnskrenkninger for skjenking av alkoholholdige drikker, er det fastsatt strengere normal- og maksimaltider for skjenking av brennevin enn for skjenking av øl og vin. Kommunene kan utvide eller innskrenke normaltiden generelt for kommunen eller for det enkelte skjenkested. Bestemmelsen fastslår videre at skjenking av brennevin er forbudt på stemmedagen for stortingsvalg, fylkestingsvalg, kommunestyrevalg og folkeavstemning vedtatt ved lov.

Med unntak for aldersgrensen på 20 år, er det opp til den enkelte kommune å benytte de mulighetene til strengere regulering av brennevin som alkoholloven i dag gir.

3.2 Om behovet for å vurdere endringer i lovens system for inndeling av alkoholholdig drikk i alkoholtypene øl, vin og brennevin

Bakgrunnen for at departementet nå har vurdert en gjennomgripende endring av lovens system for inndeling av alkoholholdig drikk i alkoholtypene øl, vin og brennevin, er først og fremst de konsekvenser rusbrus-dommen har fått for oppbyggingen av regelverket. I Ot.prp. nr. 89 (2001-2002) viste Sosialdepartementet til at den lovtekniske straksløsningen i form av forskriftshjemmel og forskrift om likebehandling av øl og annen drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent, må erstattes av permanent lovmessig implementering av bestemmelsene. I høringsnotatet foreslo departementet derfor at forskriftshjemmelen i § 1-3 annet ledd annet punktum, og tilhørende kap. 5A i alkoholforskriften, oppheves og erstattes av lovbestemmelser. Dette omhandler dermed forslag til lovtekniske løsninger i forhold til en rettstilstand som allerede er etablert, men som i forhold til alkohollovens nåværende oppbygging gir et lite harmonisk og oversiktlig regelverk.

EFTAs overvåkingsorgan (EFTA Surveillance Authority, heretter kalt ESA) har gitt uttrykk for at EFTA-domstolens dom bare gjaldt drikker under en viss styrke, men at domstolens argumentasjon i realiteten betyr at den ikke anerkjenner at alkoholloven kan bygges opp rundt et skille mellom forskjellige typer alkoholholdig drikk. Norske myndigheter ble derfor i brev av 20. mars 2003 bedt om å gi en begrunnelse for gjeldende regler for skjenking av drikk med høyere alkoholinnhold enn 4,75 volumprosent, i lys av EØS-avtalens art. 11, jf. art. 13, og EFTA-domstolens dom i rusbrus-saken. I brev av 28. april 2003 svarte Sosialdepartementet at problemstillingen ville bli vurdert i forbindelse med den planlagte revisjonen av alkoholloven.

Departementet bemerker at rusbrus-dommen til nå har hatt størst betydning for salget av alkoholholdig drikk, gjennom en økning i tilgjengeligheten til vin- og brennevinsdrikker med samme alkoholinnhold som øl. Fordi langt de fleste skjenkestedene allerede hadde bevilling til skjenking av vin, fikk gjennomføringen av dommen derfor bare direkte betydning for adgangen til å skjenke ferdigblandede brennevinsbaserte drinker med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent. En ev. gjennomføring av et tilsvarende prinsipp om likebehandling av vin og brennevin med høyere alkoholinnhold enn 4,75 volumprosent, vil innebære at skjenkesteder som i dag bare har bevilling til skjenking av øl og vin, i tillegg vil kunne skjenke brennevin med samme alkoholinnhold. I dag omfatter definisjonen av vin også sterkvin med inntil 22 volumprosent alkohol.

I det følgende presenteres det alkoholpolitiske grunnlaget for en vurdering av om det kan anses alkoholpolitisk forsvarlig å endre lovverket slik at all alkoholholdig drikk med samme alkoholinnhold likebehandles. Dette handler først og fremst om grunnlaget for den tradisjonelle behandlingen av brennevin, som alkoholloven baserer seg på.

3.2.1 Om konsekvenser av å likebehandle vin og brennevin med samme alkoholinnhold

I forbindelse med forsvaret av den tidligere ordningen med ulik behandling av øl, vin og brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent, ble det fra norsk side pekt på at et skille mellom ulike typer alkoholholdig drikk basert på produksjonsmåten, og derav strengere regler for særlig brennevin, er akseptert og vanlig i en rekke EU-land, deriblant Sverige og Finland, så vel som i Norge. I et folkehelseperspektiv har oppfatningen vært at det knytter seg ulike bruksmønstre og skadevirkninger til ulike typer og kategorier av alkoholholdig drikk, og at ulike typer alkoholholdig drikk kan ha ulike målgrupper med varierende behov for beskyttelse mot alkoholens skadevirkninger.

I høringsnotatet gjennomgikk departementet de praktiske og alkoholpolitiske konsekvensene av å øke tilgjengeligheten til brennevin med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent. På samme måte ble spørsmål knyttet til regulering av brennevin med høyere alkoholinnhold enn 22 volumprosent, og herunder avgrensningen mellom ferdigblandede brennevinsdrinker og brennevin som serveres ublandet eller blandes på skjenkestedet, vurdert.

Innledningsvis nevnes at statistikk utarbeidet av Statens Institutt for Rusmiddelforskning (SIRUS), på bakgrunn av årlig innsamlet data fra kommunene, viser at fra nittitallet og frem til i dag har en stadig større andel av skjenkestedene fått adgang til å skjenke brennevin. I 1990 hadde 1 498 av de i alt 4 347 skjenkestedene bevilling til å skjenke brennevin, vin, sterkøl og øl (34 prosent). I 1995 hadde 2 284 av de i alt 5 080 skjenkestedene bevilling til å skjenke brennevin, vin, sterkøl og øl (39 prosent), mens tallet i 2002 var steget til 4 882 av 6 840 skjenkesteder (71 prosent). I de større byene har langt de fleste skjenkestedene fulle skjenkerettigheter. Dette betyr at en endring i tilgjengeligheten til brennevin med samme alkoholinnhold som vin vil kunne få betydning for rundt 30 prosent av landets skjenkesteder.

Når det gjelder skjenketidene, er det langt mer vanlig å utvide enn å innskrenke skjenketiden for brennevin i forhold til normaltiden (dvs. den skjenketid som følger av alkoholloven med mindre kommunen vedtar utvidelser eller innskrenkninger). I 2002 var det 184 kommuner (43 prosent) som hadde utvidet skjenketidene for brennevin generelt i kommunen, mens det i 81 kommuner (19 prosent) kun var utvidelser for enkelte av skjenkestedene. Bare rundt 3 % av kommunene vedtok generelle innskrenkninger i skjenketiden for brennevin i 2002.

Begrensning av brennevinsbruk har alltid vært et hovedmål i norsk alkoholpolitikk, og denne politikken har hatt bred aksept. Å betrakte brennevinsdrikking som mer problematisk enn øl- og vindrikking har heller ikke vært særnorsk. Det er vanlig i en rekke land, både i og utenfor EU, blant annet å ha strengere aldersgrenser for brennevin enn for andre drikker, og en finner også flere eksempler på strengere tilgjengelighetsregulering for brennevin. I noen land gjelder dette bare brennevin typisk over 22 volumprosent, mens man både i Sverige og Finland har basert seg på et klassifiseringssystem tilsvarende det norske, dvs. at også brennevin med lavere alkoholinnhold underlegges andre regler enn vin med samme alkoholinnhold.

Fra en alkoholpolitisk synsvinkel vil likebehandling nødvendigvis øke tilgjengeligheten til drikk som tradisjonelt forbindes med flere alkoholrelaterte problemer, øke valgmulighetene i forbindelse med drikkesituasjonene og dermed kunne stimulere til økt forbruk. Det vil også kunne komme i konflikt med det prinsipielle ønsket om å dreie konsumet fra sterke til svake drikker. Det er imidlertid usikkert om det er grunnlag for å hevde at det er reelle forskjeller i skadevirkningene for de ulike alkoholtypene.

Fra en medisinsk synsvinkel synes forskjellen mellom de ulike alkoholtypene å spille liten rolle når det gjelder de langsiktige helseskadene. I denne sammenheng er det den totale mengden ren alkohol som konsumeres som utgjør risikomomentet. Men det er likevel dekning for å hevde at brennevinsdrikking medfører spesielle farer. Overdoser inntreffer mye oftere som følge av brennevinsdrikking enn som følge av konsum av gjærede alkoholdrikker, og det synes å være en sammenheng mellom brennevin og enkelte helseproblemer, som strupekreft.

Viktigere er det at det knytter seg kulturelle særpreg og bruksmønstre til de ulike alkoholtypene, noe som kan gi seg negative utslag. Vin ledsages oftere av mat enn øl og brennevin, og brennevin har oftere vært forbundet med rene beruselsessituasjoner enn øl og vin. Brennevinsfyll har også tradisjonelt vært forbundet med flere tilfeller av voldsutøvelse enn vin- og øldrikking.

I NOU 2003:4 Forskning på rusmiddelfeltet er forskjellen mellom alkoholtyper omtalt i forbindelse med sammenhengen mellom bruk av alkohol og utøvelse av vold, men det er lite i foreliggende forskningsmateriale som kan underbygge at drikkesort har noen betydning for utøvelse av vold. Det er imidlertid en klar sammenheng mellom alkoholverdi i blodet og tendens til aggressive reaksjoner; sterkere rus kan gi en mer aggressiv atferd, og føre til alvorligere tilfeller av vold. Videre vises det til at om det er slik at det er en tendens til å bli mer beruset når en drikker brennevin enn når en drikker vin og øl, vil bruk av brennevin kunne opptre oftere i voldstilfeller enn bruk av vin og øl. Men det understrekes også at i svært mange drikketilfeller drikkes det flere enn én alkoholtype, slik at det vil være vanskelig å skille effekten av brennevinsdrikking ut fra effekten av andre typer alkoholdrikker.

Når det særlig gjelder de brennevinsbaserte rusbrusene, så er det etter departementets mening en rekke forhold knyttet til disse produktenes profil og målgruppe som gir grunn til bekymring, og som kan tilsi at det settes i verk målrettede mottiltak som for eksempel høyere avgifter. En problemstilling som bare gjelder de brennevinsbaserte rusbrusene, er at mange av dem tydelig spiller på forholdet til sine langt sterkere «moderprodukter». Dette gjelder for eksempel både Smirnoff Ice, Bacardi Breezer og den norskproduserte Vikingfjord Icebreaker. I forhold til tilgjengeligheten på skjenkestedene, er det likevel relevant å påpeke at det er snakk om en forholdsvis ensartet produktgruppe som inneholder mellom 4,7 og ca. 10 volumprosent alkohol. Videre er det nå slik at de gjærede rusbrusene med mer enn 4,75 volumprosent alkohol følger reglene for vin, mens de brennevinsbaserte med samme alkoholinnhold følger reglene for brennevin. Når det gjelder skjenking av slike drikker, mener departementet at det er mindre grunn til å skille mellom vin og brennevinsbaserte drikker med samme alkoholinnhold. De problemer som knytter seg til brennevinsbasert drikk kan løses med mer målrettede virkemidler. Et slikt virkemiddel vil nettopp være den endringen i alkoholavgiften som nå innføres for brennevinsbasert drikk, herunder brennevinsbasert rusbrus.

Når det gjelder grunnlaget for å skille mellom sterkt og svakt brennevin er situasjonen en annen. Man vil uten tvil oppnå hurtigere beruselse gjennom konsum av mindre kvanta rent brennevin enn gjennom konsum av vin og særlig øl, rett og slett på grunn av alkoholkonsentrasjonen. Derfor fremholdt departementet i høringsnotatet at det fortsatt bør være en sentral alkoholpolitisk målsetning å dreie forbruket mot svakere drikk gjennom regler som begrenser tilgjengeligheten til de sterkeste drikkene.

3.2.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

På bakgrunn av gjennomgangen av det alkoholpolitiske grunnlaget for å skille mellom de ulike alkoholtypene, fant departementet i høringsnotatet grunnlag for å foreslå å erstatte det tradisjonelle systemet med å basere regelverket for salg og skjenking av alkoholholdig drikk på et skille mellom alkoholtypene øl, vin og brennevin, med et regelfestet prinsipp om likebehandling av alkoholholdig drikk med samme alkoholinnhold. Det ble lagt avgjørende vekt på at den foreslåtte systemendringen i praksis bare vil berøre rundt 30 prosent av landets skjenkesteder i dag, og på at løsningen fremstår som både EØS-rettslig og alkoholpolitisk holdbar. Departementet foreslo å videreføre kommunenes mulighet til å sette strengere begrensninger for retten til å skjenke det tradisjonelle, sterke brennevinet med mer enn 22 volumprosent som nytes enten ublandet eller blandes på skjenkestedet. En nødvendig konsekvens av å trekke en grense mellom brennevin med lavere eller høyere alkoholinnhold enn 22 volumprosent, er at brennevinsdrinker som blandes på skjenkestedet vil følge de strengeste reglene.

Lovens § 4-2 om omfanget av en skjenkebevilling ble etter dette foreslått endret slik at en bevilling kan gjelde alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,8 volumprosent, alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent, eller all alkoholholdig drikk.

Et bevillingssystem knyttet til omsetningsmessig likebehandling av drikk med samme alkoholinnhold, reiser videre problemstillinger i forhold til skjenketider og aldersgrensene, og berører også en rekke andre av lovens bestemmelser. Spørsmålet er videre om det er behov for å beholde basisdefinisjonene av øl, vin og brennevin basert på fremstillingsmåten, og erstatte inndelingen etter alkoholtyper med inndeling etter alkoholstyrke bare i de enkelte bestemmelsene som regulerer salg og skjenking. I høringsnotatet presenterte departementet derfor forslag til lovendringer på alle de punkter som berøres av et slikt likebehandlingsprinsipp. Etter en vurdering av ulike modeller for fremtidig regulering av aldersgrensene basert på prinsippet om likebehandling av vin og brennevin med samme alkoholinnhold, foreslo departementet at aldersgrensen for salg og skjenking av brennevin med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent settes til 18 år. Aldersgrensen for salg og skjenking av brennevin med 22 volumprosent alkohol eller mer ble foreslått opprettholdt til 20 år.

Gjennomgående er de høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, positive til å innføre en inndeling av alkoholholdig drikk basert på alkoholstyrke, og ikke alkoholtype. De fleste oppfatter dette som en forenkling som vil gjøre regelverket lettere å forstå og å praktisere, tatt i betraktning at en slik ordning allerede delvis er innført som en direkte konsekvens av rusbrus-dommen. En del av de høringsinstanser som har uttalt seg, har imidlertid både kommentert det prinsipielle i departementets forslag, og kommentert forslagene til praktisk gjennomføringsmåte på de enkelte punktene særskilt. Dette gjelder spesielt forslaget til endring i aldersgrensen for salg og skjenking av brennevin med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent.

I det følgende oppsummeres høringsinstansenes generelle syn på den systemomleggingen som foreslås, mens deres spesielle merknader omtales i forbindelse med omtalen av de øvrige særskilte endringsforslagene i kapittel 3.3. Spørsmålet om regulering av aldersgrensene behandles for seg i kapittel 3.4

Sosial- og helsedirektoratet er enig i at EFTA-domstolens dom i sak E-9/00 har skapt et behov for å revidere dagens alkohollov, slik at alkoholholdige drikkevarer med samme alkoholvolum likebehandles. Samtidig er direktoratet opptatt av at et nytt og forenklet bevillingssystem må ivareta sentrale alkoholpolitiske målsetninger. Dette gjelder i særlig grad der eventuelle endringer berører ungdom. Direktoratet støtter departementets vurdering av at regelverket for skjenking skal likebehandle produkter med samme klart definerte alkoholinnhold. Videre støtter direktoratet departementets redegjørelse for de spesielle risikoene knyttet til brennevinsdrikking, og understreker at en reduksjon i konsumet av alkoholsterke drikker fortsatt bør være et mål for alkoholpolitikken.

Konkurransetilsynet er svært positiv til forslaget om nå å gjennomføre likebehandling av all alkoholholdig drikk med samme alkoholinnhold. Konkurransetilsynet mener at en utvidelse av likebehandlingsreglene vil kunne føre til ytterligere positive effekter på konkurransen mellom alkoholholdige drikker. Norges Colonialgrossisters Forbund støtter departementets forslag om å bygge regelverket opp rundt et generelt prinsipp om likebehandling av øl, vin og brennevin med samme alkoholinnhold. Det gjør også Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Det psykologiske fakultet ved Universitetet i Bergen. Actishar forståelse for at departementet mener det er nødvendig å foreslå endringer i alkoholloven for definisjonen av alkoholtyper og bevillingssystem, og støtter derfor forslaget om å etablere et bevillingssystem som er basert på alkoholvolum og prinsippet om likebehandling av øl, vin og brennevin.

Kommunene har i liten grad kommentert spørsmålet om likebehandling av vin og brennevin særskilt, men gir som nevnt relativt bred generell tilslutning til de ulike forslagene i høringsnotatet. Trondheim, Skedsmo og Oslo kommuner uttaler eksplisitt at de anser at forslagene med å skille etter alkoholprosent innebærer et regelverk som er enklere å forstå og praktisere. Skien kommune uttaler imidlertid, som eneste kommune, at forslagene om likebehandling av øl, vin og brennevin med samme alkoholinnhold ikke støttes. Kommunen mener det er viktig å opprettholde skillet mellom vin og brennevin, og at de foreslåtte endringene kan føre til uønsket utvikling i alkoholforbruket hos unge under 20 år.

Justisdepartementetmener man bør vurdere om det er mulig å oppstille andre objektive kriterier, som f.eks. surhetsgrad, søthetsgrad, sukkerinnhold og lignende som kan ligge til grunn for en strengere regulering av alkoholholdige drikkevarer som smaksmessig er særlig tiltrekkende for ungdom.

3.3 Departementets vurderinger og forslag

3.3.1 Alkoholtype eller alkoholstyrke?

På den ene side er det alkoholpolitiske grunner som tilsier at det er ønskelig å sette i verk ulike tiltak for å begrense forbruket av spesielle produkter blant ungdom. På den annen side er det sterke hensyn som tilsier at regelverket for salg og skjenking ikke lenger bør skille mellom produkter med samme klart definerte alkoholinnhold.

Det er redegjort utførlig for de alkoholpolitiske konsekvensene av å basere regelverket på alkoholstyrke fremfor alkoholtype, jf. kap. 3.2.1. Som det fremgår av drøftelsen her, og som det også ble vist til i høringsnotatet, er det usikkert om det knytter seg store forskjeller i skadevirkningene forbundet med konsum av de ulike alkoholtypene, og usikkert om dette i så fall bare er knyttet til alkoholkonsentrasjonen i drikken og derfor mest får betydning for det sterke brennevinet som nytes ublandet. Dertil kommer at 70 prosent av landets skjenkesteder allerede har bevilling til å skjenke brennevin. For skjenkesteder som i dag bare har vinbevilling, er det allerede adgang til å skjenke ferdigblandede brennevinsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent.

Høringsrunden har vist at det er stor tilslutning til departementets vurderingsgrunnlag og forslag om å gå over til et regelverk basert på alkoholstyrke. Departementet opprettholder derfor høringsnotatets forslag om å endre alkoholloven slik at regelverket bygges opp rundt et generelt prinsipp om likebehandling av øl, vin og brennevin med samme alkoholinnhold. Etter departementets syn er det imidlertid viktig at kommunene fortsatt har frihet til å begrense omfanget av en skjenkebevilling i forhold til drikkenes alkoholstyrke, og til å regulere skjenketiden innenfor lovens rammer.

Departementet er for øvrig enig med Justisdepartementet i at en med en reguleringsmodell basert på objektive innholdskriterier som grunnlag for strengere regulering av visse produkter, muligvis vil kunne unngå en økning i tilgjengeligheten til alkoholholdige drikkevarer som smaksmessig er særlig tiltrekkende for ungdom. Spørsmålet er imidlertid om denne typen kriterier skal etableres i stedet for en basisinndeling etter alkoholstyrke, eller som tilleggskriterier for å bringe flere drikker inn under det strengere regelsettet for drikker over en viss alkoholstyrke. Justisdepartementet går imidlertid ikke nærmere inn på hvordan en mulig innholdsmessig avgrensning skal kunne gjennomføres.

3.3.2 Forslag om overgang til én-desimal volumprosentgrense

I høringsnotatet drøftet departementet en særskilt problemstilling knyttet til alkohollovens volumprosentgrenser som for så vidt ikke handler om gjennomføringen av likebehandling, men som det er naturlig å ta opp her. Etter gjeldende rett anslås grensen blant annet mellom hvilke produkter som kan selges i henholdsvis dagligvarehandel og på Vinmonopolet, til høyere enn 4,75/lavere enn 4,76 volumprosent alkohol. I høringsrunden i forbindelse med fastsettelsen av forskrift om likebehandling av øl og annen drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent, viste Toll- og avgiftsdirektoratet v/Tollaboratoriet til at det ikke er mulig å måle mer nøyaktig enn +/- 0,1. Det har derfor liten hensikt å videreføre alkohollovens gjeldende to-desimalsystem.

I høringsnotatet viste departementet til at det ikke er ønskelig å senke grensen for salg av alkoholholdig drikk i dagligvarehandelen på en måte som innebærer store forskjeller fra dagens ordning, og som krever praktiske gjennomføringstiltak. På den annen side er det heller ikke ønskelig å fastsette grensen slik at det i realiteten åpnes for salg av sterkere drikker enn de som i dag tilbys. De fleste produktene som selges i dagligvarehandelen, inkludert diverse blandingsprodukter basert på vin og brennevin, inneholder maks. 4,7 volumprosent alkohol. På denne bakgrunn foreslo departementet å endre alkoholloven slik at grensedragningen går ved høyere enn 4,7/lavere enn 4,8 volumprosent alkohol.

Generelt har få høringsinstanser uttalt seg til problemstillingen. Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler imidlertid:

«Tollaboratoriet er meget tilfreds med at alkoholgrensen er foreslått å angis med 0,1 % vol nøyaktighet. Dette forslaget er helt i samsvar med dagens krav til analyseusikkerhet

Direktoratet har merket seg at høringsnotatet opererer med to grenseverdier når det gjelder produkter med alkohol på 4,7 og 4,8 % vol

For alkoholstyrker som er «lavere enn» er det satt en grenseverdi på 4,8 % vol (jf §§ 1-9, 3-7, 3-8, 4-2 osv) og for «høyere enn» er grenseverdien satt til 4,7 % vol (jf §§ 1-6, 3-1 osv). Alkoholgrensen mellom 4,7 og 4,8 blir en unødvendig «gråsone». Direktoratet foreslår i disse tilfellene å fjerne alkoholgrensen på 4,7 % vol. Dette vil skape likhet mellom alkoholgrensene i loven, samt at det blir enklere å håndheve analytisk».

Også Oslo og Trondheim kommuner har påpekt gråsoneproblematikken, uten å ta stilling til om grensen for salg av alkoholholdig drikk i dagligvarehandelen bør trekkes ved 4,7 eller 4,8 volumprosent.

Departementeter enig i at regelverket blir klarere ved å unngå gråsonen mellom 4,7 og 4,8 volumprosent, men er ikke uten videre enig med Toll- og avgiftsdirektoratet i at det dermed er alkoholgrensen på 4,7 volumprosent som bør fjernes. Etter departementets oppfatning bør realiteten i det opprinnelige forslaget opprettholdes, dvs. at salg av alkoholholdig drikk med høyere alkoholinnhold enn 4,7 volumprosent omfattes av Vinmonopolets eneretter. Departementet foreslår derfor at loven endres slik at kommunal bevilling til salg av annen alkoholholdig drikk kan omfatte drikk med høyst 4,7 volumprosent alkohol. Alkoholholdig drikk som angis å inneholde 4,7 volumprosent alkohol vil derfor som i dag omfattes av kommunal bevilling for salg i dagligvarehandelen.

3.3.3 Omfanget av en skjenkebevilling

I dag er seks forskjellige bevillingskombinasjoner for skjenking mulig. I høringsnotatet foreslo departementet at regelverket skal basere seg på tre bevillingstyper. Selv om det i dag stort sett ikke finnes skjenkesteder som bare har bevilling til skjenking av alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent (etter departementets forslag 4,7 volumprosent), mener departementet likevel at det bør være mulig for kommunene å begrense en bevilling til bare å gjelde drikk med lavt alkoholinnhold.

Den første utvidelsesmuligheten bør omfatte alkoholholdig drikk med samme alkoholinnhold som vin, og danne grensen mot de sterkeste alkoholholdige drikkene. I dag omfatter vindefinisjonen også sterkvin med inntil 22 volumprosent alkohol. Departementet foreslo som nevnt innledningsvis at grensen mot de sterkeste drikkene skal trekkes strengt ved 22 volumprosent.

Vin- og brennevinsleverandørenes forening (VBF) er enig i at gjennomføring av et skille mellom «svake» og «sterke» alkoholprodukter bør trekkes ved 22 volumprosent, siden dette er et skille som allerede brukes i forhold til de norske alkoholavgiftene, samt i en rekke andre europeiske land.

«En styrkegrense på 22. vol. prosent vil omfatte de fleste sterkvinsprodukter (portviner, dessertviner og liknende) som naturlig hører med sammen med vin. For serveringssteder vil et slikt forslag innebære at man fremdeles kan tilby kundene eksempelvis dessertvin til maten uten å måtte søke om brennevinsbevilling. Produkter med en alkoholstyrke over 22. vol. prosent er i hovedsak klassiske brennevinsprodukter som vodka, Cognac, rom og liknende.»

Oslo kommune har ikke innvendinger mot at grensen mot de sterkeste, og dermed strengest regulerte drikkene, trekkes ved 22 volumprosent, men ber departementet presisere i lovens § 1-5 om aldersgrenser at brennevinsdrinker som blandes på stedet vil følge de strengeste reglene. Mange bevillingshavere antas etter kommunens mening å ville ha problemer med å forholde seg til forskjellen mellom drikker i lukket forpakning og brennevinsdrinker som blandes på skjenkestedet.

Sosial- og helsedirektoratet påpeker:

«Det kan tenkes at det vil oppstå et nytt produktspekter av ferdigblandede brennevinsdrikker med alkoholinnhold mellom 4,8 og 22 volumprosent. Mange nye, brennevinsbaserte drikker kan dermed bli tilgjengelig for ungdom under 20 år, både gjennom Vinmonopolet og på skjenkesteder, selv om brennevinsdrinker som blandes på skjenkestedet må følge reglene som i dag gjelder for brennevin. På bakgrunn av utviklingen i alkoholforbruket blant ungdom gir dette grunn til bekymring.

Direktoratet er imidlertid enig i departementets vurdering av at en endring i alkoholavgiften for brennevinsbasert drikk trolig vil være et målrettet virkemiddel for å begrense skadevirkningene av en liberalisering på dette området.»

Departementet bemerker at det, som direktoratet påpeker, ikke er usannsynlig at produsentene hurtig vil tilpasse seg endringer i omsetningssystemet slik at stadig flere brennevinsprodukter vil følge de mindre strenge reglene som i dag gjelder for «vin» dersom grensen trekkes ved 22 volumprosent.

At markedet er tilpasningsdyktig har til fulle vist seg etter endringene i omsetningssystemet for vin og brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent. Problemstillingen handler først og fremst om en bevisst økning i et spekter av brennevinsprodukter som kan ha appell også til ungdom, og medvirke til å profilere, eller dreie forbruket mot annet og sterkere brennevin. Det vil i så henseende også kunne være aktuelt for produsentene å satse på utvikling av flere ferdigblandede varianter av de tradisjonelle brennevinsdrinkene som i dag vanligvis blandes på skjenkestedene. Departementethar derfor vurdert om grensen mot de sterkeste drikkene bør trekkes lavere enn 22 volumprosent, for derved å utelukke en del brennevinsprodukter som ellers ville få økt tilgjengelighet på skjenkestedene.

Dersom man skulle basere seg på en kategori bestående utelukkende av drikker med samme alkoholinnhold som tradisjonell vin, ville det naturlige være å trekke grensen ved 15 volumprosent. Den praktiske konsekvensen av dette vil imidlertid bli at stort sett alle de ferdigblandede brennevinsbaserte rusbrusene fremdeles ville befinne seg innenfor denne grensen, mens sterkvin og alkoholsvake likører ville falle utenfor. Departementet antar at enhver grensedragning vil kunne bli utfordret av markedsaktørene. Den tilpasningen til regelverket som har skjedd etter rusbrus-dommen, understreker nettopp hvor vanskelig det er å skille mellom ulike produkter med samme alkoholinnhold.

I likhet med de fleste høringsinstansene, er departementet av den oppfatning at grensen mot de sterkeste alkoholholdige drikkene bør trekkes ved 22 volumprosent. Dette er en grense som har lang tradisjon, og som legges til grunn for å definere brennevin både i EUs og svært mange andre lands regelverk.

Departementet ser behovet for å holde kontroll med utviklingen av stadig nye produkter som er spesialtilpasset ungdomsmarkedet, eller som i hvert fall appellerer til denne gruppen forbrukere. Spørsmålet er om en slik utvikling, som Justisdepartementet har vist til, kan møtes gjennom å oppstille andre typer objektive reguleringskriterier enn alkoholstyrke. Kriterier som drikkens søthetsgrad, eller sukkerinnhold er nevnt som eksempler.

Etter det Sosialdepartementet har brakt i erfaring finnes det imidlertid i dag ikke muligheter for pålitelige målinger av sukkerinnhold/søthetsgrader eller lignende, som kan brukes som objektive kriterier for å skille ut «uønskede» produkter blant øl-, vin- og brennevinsbaserte produkter. Det vises til at for eksempel søtning av produkter skjer gjennom kunstige tilsettingsstoffer. Tilsynelatende objektive kriterier ville dessuten reise betydelige avgrensningsproblemer.

Departementet foreslår etter dette at alkoholloven § 4-2 om omfanget av en skjenkebevilling endres slik at en bevilling kan gjelde alkoholholdig drikk med opptil 4,7 volumprosent alkohol, alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent, eller all alkoholholdig drikk. Se lovutkastet.

3.3.4 Om behovet for å beholde definisjonene av øl, vin og brennevin i § 1-3

Begrepene «øl», «vin» og «brennevin» i alkoholloven mister i stor grad sin rettslige betydning etter forslagene om å knytte bevillingssystemet til alkoholinnhold. Disse begrepene vil derfor bli fjernet fra lovens bestemmelser om salg og skjenking av alkoholholdig drikk. Alkoholloven inneholder imidlertid en del andre bestemmelser, blant annet i kapittel 8 om spesielle forbud og påbud, som relaterer seg særskilt til brennevin.

I høringsnotatet viste departementet til at det anses viktig at alkoholloven er oversiktlig og klar, men la til grunn at det er nødvendig å opprettholde en definisjon av brennevin i § 1-3 som er knyttet til fremstillingsmåten, jf. det forhold at loven inneholder en del særregler knyttet til brennevin. Departementet foreslo derfor at dagens definisjon av brennevin videreføres, og slik at det fortsatt presiseres at drikk som er laget av druesaft ved alkoholgjæring og tilsatt tilvirket alkohol (sterkvin) ikke regnes som brennevin.

Høringsinstansene har hatt få synspunkter på behovet for å opprettholde definisjonene i lovens § 1-3. Justisdepartementet har imidlertid uttalt at forslaget om å opprettholde en egen regulering av sterkvin etter deres mening bryter med høringsnotatets prinsipp om at skillene i alkoholloven skal bygge på alkoholprosent. Videre uttales:

«Et skille basert på kun alkoholprosent fremstår slik sett som en lovteknisk enklere løsning. Forholdet mellom annet punktum og tredje punktum kan også virke uklart med hensyn til hva som skal være avgjørende - om det anses som sterkvin eller om alkoholinnholdet er 22 volumprosent eller mer.»

Departementet bemerker, som det fremgår av de øvrige endringsforslagene i dette kapitlet, at en videreføring av definisjonen av brennevin i § 1-3 ikke lenger vil få betydning for omfanget av en skjenkebevilling, eller for det øvrige regelverket knyttet til salg og skjenking. Den skal derimot sørge for at de særskilte kontrollbehovene som alltid i større grad vil være forbundet med brennevin enn med annen alkoholholdig drikk, ivaretas. Departementet ønsker å opprettholde definisjonen av brennevin av hensyn til enkelte spesielle påbud og forbud i lovens kap. 8, 9 og 10. Videre har departementet ønsket å beholde definisjonen av brennevin for det tilfelle at det oppstår behov for nye bestemmelser spesielt rettet mot brennevinsprodukter. I den forbindelse kan det være særlig relevant å sikre at også blandingsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent omfattes.

Når det spesielt gjelder forholdet mellom brennevin og sterkvin, innebar unntaket fra brennevinsdefinisjonen at sterkvin, dvs. vin laget av druesaft ved alkoholgjæring som er tilsatt tilvirket alkohol, kunne følge reglene for vin i forhold til omfanget av skjenkebevilling, aldersgrenser og tidsinnskrenkninger for skjenking. Den form for inndeling etter alkoholstyrke fremfor alkoholtype som nå foreslås gjennomført i alkoholloven, innebærer også at dagens unntak fra brennevinsdefinisjonen for sterkvin mister sin praktiske betydning. En oppheving av dette unntaket, slik at sterkvin omfattes av definisjonen av brennevin, vil etter departementets syn innebære en betydelig klargjøring og forenkling av regelverket. Særreguleringen for sterkvin foreslås derfor opphevet. Se også nærmere omtale av betydningen av en slik oppheving i forhold til tilvirkningsbestemmelsene i kap. 3.3.6.

3.3.5 Tidsinnskrenkninger - særlig om skjenking av brennevin

I høringsnotatet gikk departementet ikke inn for å gjøre vesentlige endringer i bestemmelsen om tidsinnskrenkninger for skjenking av alkoholholdig drikk, utover de nødvendige endringene for å gjennomføre likebehandling av drikk med samme alkoholinnhold. Det innebærer at de bestemmelsene som i dag gjelder for brennevin, skal gjelde for drikk som inneholder 22 volumprosent alkohol eller mer, se lovutkastet § 4-4 og merknadene til bestemmelsen.

Departementet foreslo imidlertid likevel at bestemmelsen i lovens § 4-4 sjette ledd om at skjenking av brennevin er forbudt på stemmedagen for stortingsvalg, fylkestingsvalg, kommunestyrevalg og folkeavstemning vedtatt ved lov oppheves. Bakgrunnen for forslaget var at bestemmelsen antas å ha liten edruskapspolitisk betydning, jf. bevillingshavers ansvar for at skjenking skjer i kontrollerte former. Bestemmelsens betydning i forhold til å understreke betydningen av at valghandlingen er alvorlig og viktig, og at valgdagene bør forbindes med ro og verdighet, ble også ansett liten, blant annet sett i sammenheng med at det er tillatt å skjenke øl og vin på valgdagen.

Få høringsinstanser har uttalt seg til spørsmålet om endringer i bestemmelsen om tidsinnskrenkninger for skjenking av alkoholholdig drikk, og det er ikke kommet innvendinger mot forslaget om å oppheve forbudet mot skjenking av brennevin på valgdagen.

Departementetforeslår derfor at alkoholloven § 4-4 sjette ledd oppheves, slik at det ikke lenger skal være forbudt å skjenke brennevin på stemmedagene for stortingsvalg, fylkestingsvalg, kommunestyrevalg og folkeavstemning vedtatt ved lov. Et par høringsinstanser har uttrykt ønske om at departementet samtidig opphever forbudet mot salg av alkoholholdig drikk på valgdagen, og generelt overlater helt og holdent til kommunenes skjønn å fastsette salgs- og skjenketiden for alkohol i kommunen. Departementet mener dette er reguleringer som fungerer tilfredsstillende og ivaretar viktige hensyn. Spørsmålene er ikke drøftet i høringsnotatet, og departementet finner ikke grunnlag for å gå nærmere inn på dem her.

3.3.6 Tilvirkning av alkoholholdig drikk, og kombinasjonen tilvirkning/skjenking

Når det gjelder tilvirkning av alkoholholdig drikk, er dagens ordning i henhold til lovens § 6-1 at bevilling for tilvirkning kan omfatte en eller flere typer alkoholholdig drikk. Bevilling for tilvirkning av brennevin omfatter imidlertid ikke automatisk tilvirkning av vin og øl, slik systemet er for de kommunale skjenkebevillingene. Det følger av § 6-1 tredje ledd at bevillingsplikten ikke gjelder tilvirkning av øl og vin til eget bruk.

Lovens § 4-2 ble med virkning fra 1. juli 2003 endret slik at kommunal skjenkebevilling kan utvides til å omfatte tilvirkning av øl og vin som ikke er tilsatt tilvirket alkohol.

Som en følge av at departementet foreslår å gjennomføre en konsekvent endring av alkohollovens terminologi, er det naturlig å endre også denne bestemmelsens henvisning til alkoholtypene øl, vin og brennevin, men uten å endre bestemmelsens materielle innhold. Siktemålet med de endringer i alkohollovens system for definisjon og klassifisering av alkoholholdig drikk som foreslås over, er å etablere et enkelt og oversiktlig system som i størst mulig grad overflødiggjør bruken av begrepene øl, vin og brennevin. I høringsnotatet foreslo departementet at § 6-1 første ledd endres slik at den omfatter 2 bevillingstyper; en for produksjon av gjærede produkter (uten tilsetting av tilvirket alkohol) som ikke inneholder mer enn 22 volumprosent alkohol, og en for produksjon av gjærede produkter tilsatt tilvirket alkohol og produkter fremstilt ved destillasjon eller annen teknisk prosess (tilvirket alkohol eller brennevin).

Av kontrollhensyn er det etter departementets syn et klart behov for å skille mellom produksjon som skjer ved alkoholgjæring av druesaft, frukt/plantesaft og lignende, og gjæring på malt (øl) på den ene siden, og fremstilling av alkohol av et annet produkt ved destillasjon eller annen teknisk prosess, dvs. brennevin, på den andre. Derfor foreslo departementet også at § 6-1 tredje ledd endres slik at bevillingsplikten ikke skal gjelde tilvirkning til eget bruk av alkoholholdig drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent som ikke er tilsatt tilvirket alkohol.

Høringsinstansene har ikke hatt store innvendinger mot forslaget til endring av §§ 4-2 og 6-1. Departementet bemerker at hensikten med den noe omstendelige formuleringen i høringsnotatets forslag, er å gjøre det klart at det materielle innholdet i dagens bestemmelser opprettholdes så langt mulig i § 6-1, og fullt ut i § 4-2. Det bør etter departementets syn klart fremgå av § 4-2 at en slik utvidelse av bevillingen bare vil gjelde «svakere» alkoholholdig drikk. Det vil imidlertid fortsatt være adgang til å bruke et lovlig kjøpt ferdigdestillert produkt til utblanding for eget bruk, for eksempel tilsetting av brennevin til kirsebær/sukker med sikte på å lage likør.

Departementetopprettholder på denne bakgrunn realiteten i høringsnotatets forslag til endring av § 6-1 om omfanget av tilvirkningsbevilling og § 4-2 om kombinasjonen tilvirkning/skjenking. Ordlyden er imidlertid noe endret i forhold til det opprinnelige forslaget, blant annet fordi departementet har kommet til at det ikke lenger er behov for å videreføre dagens unntak fra brennevinsdefinisjonen for sterkvin, jf. nærmere omtale i kap. 3.3.4. Det innebærer at § 6-1 nå foreslås endret slik at det fastslås at tilvirkningsbevilling kan omfatte enten all alkoholholdig drikk som ikke er brennevin, brennevin, eller all alkoholholdig drikk. Det faktum at vin laget av druesaft ved alkoholgjæring tilsatt tilvirket alkohol (sterkvin) nå vil omfattes av definisjonen av brennevin, vil etter det departementet kan se få marginal betydning i forhold til omfanget av tilvirkningsbevilling, ettersom det ikke har foregått tilvirkning av slik tradisjonell sterkvin i Norge. Det samme gjelder for øvrig i forhold til bestemmelsen i § 6-1 første ledd tredje punktum, om tilvirkning av alkoholholdig drikk til eget bruk. Departementet foreslår en endring i ordlyden slik at bevillingsplikten ikke gjelder tilvirkning til eget bruk av «alkoholholdig drikk som ikke er brennevin». Dette gir ingen realitetsendring i forhold til forslaget i høringsnotatet.

Lovteksten er endret tilsvarende i § 4-2, slik at skjenkebevilling kan utvides til å omfatte tilvirkning av alkoholholdig drikk «som ikke er brennevin». Dette vil etter departementets syn gjøre det tydelig at bestemmelsens materielle innhold er uendret.

Inndeling i alkoholstyrke er ikke gjennomført på samme måte for tilvirkningsbevilling som for salgs- og skjenkebevillingene. Dette har sammenheng med at tilvirkning også omfatter enhver videreforedling eller bearbeiding av en allerede fremstilt alkoholholdig drikk i form av utvanning, søtning, tilsetting av kullsyre, blanding med fruktsaft, mineralvann eller annen væske, og blanding av flere alkoholholdige drikker. I forhold til innenlandsk produksjon av alkoholholdig drikk er det av kontrollhensyn ønskelig å opprettholde en streng grense mellom produksjon av brennevin/brennevinsbaserte produkter, og produksjon av gjærede produkter.

Se lovutkastet §§ 4-2 og 6-1, og merknadene til bestemmelsene.

3.4 Aldersgrenser for skjenking og salg

3.4.1 Gjeldende rett

I henhold til alkoholloven § 1-5 må salg, skjenking eller utlevering av brennevin ikke skje til noen som er under 20 år. Salg, skjenking eller utlevering av annen alkoholholdig drikk må ikke skje til noen som er under 18 år. Den som selger eller skjenker brennevin må ha fylt 20 år, og den som selger eller skjenker annen alkoholholdig drikk må ha fylt 18 år. Dette gjelder likevel ikke servitør med kokk- eller servitørfagbrev, eller ved salg av drikk som inneholder mellom 0,70 og 2,50 volumprosent alkohol når en person over 18 år har daglig tilsyn med salget. I alkoholforskriften kap. 5A er det gjort unntak fra aldersgrensen på 20 år: For salg, skjenking og utlevering av brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent (i lukket forpakning) gjelder samme aldersgrense som for øl og vin, det vil si 18 år.

Vinmonopolet selger etter gjeldende rett sterkøl og vin (også sterkvin) med 18 års aldersgrense og brennevinsprodukter med mer enn 4,75 volumprosent med 20 års aldersgrense.

Departementets forslag foran om endring av bevillingstypene, gjør det også nødvendig å vurdere bestemmelsene om aldersgrenser for salg og skjenking av produkter som inneholder mer enn 4,7 volumprosent alkohol.

3.4.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått at lovens § 1-5 endres slik at aldersgrensen for skjenking av drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent settes til 18 år. Aldersgrensen for skjenking av drikk som inneholder 22 volumprosent alkohol eller mer skulle etter departementets forslag være 20 år, som i dag.

Det ble ikke foreslått endringer i aldersgrensen på 18 år for salg av alkoholholdige drikker med lavere alkoholinnhold enn 4,8 volumprosent (dagligvarehandelen).

I høringsnotatet ble det foreslått at aldersgrensen for salg av alkoholholdig drikk på Vinmonopolet skal følge samme system som foreslås innført i forhold til aldersgrensen for skjenking. Lovens § 1-5 ble derfor foreslått endret slik at aldersgrensen for salg av drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent settes til 18 år. Aldersgrensen for salg av drikk som inneholder 22 volumprosent alkohol eller mer skulle etter forslaget som i dag være 20 år.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg til spørsmålene knyttet til endring av aldersgrenser for salg av alkoholholdig drikk. Det er mulig det kan oppfattes som et uttrykk for at de fleste høringsinstansene ser spørsmålet på samme måte som Actis, som uttaler:

«Actis tar til etterretning departementets forslag til aldersgrenser for salg og skjenking av alkoholholdige varer.»

Justisdepartementet uttalte følgende:

«Etter Justisdepartementets vurdering vil flere av forslagene til endring i alkoholloven med stor sannsynlighet underbygge en ytterligere liberalisering i retning av større utbud av alkohol. Ikke minst gjelder dette forslaget om at aldersgrensen for kjøp og bruk av alkoholholdig drikker under 22 volumprosent alkohol settes til 18 år (også brennevinsbaserte drikker).»

Justisdepartementet peker på at høringsnotatets forslag er en konsekvens av at det er alkoholvolum og ikke alkoholtype som skal være utgangspunktet og uttaler videre:

«Dersom man må legge til grunn volumprosentsom utgangspunkt for både salg og skjenking av alkoholholdig drikk, ser ikke Justisdepartementet bort fra at man bør foreslå å innføre en aldersgrense på 20 år for kjøp og skjenking av alkoholholdig drikk over 15 volumprosent. Dette vil ikke være en så streng regel som man har i Sverige, samtidig som den skulle være enkel å praktisere.»

Sosial- og helsedirektoratet uttaler:

«Sosial- og helsedirektoratet anser aldersgrenser som et viktig virkemiddel for å begrense alkoholbruk blant ungdom.»

Direktoratet er enig i at EFTA-domstolens dom

«innebærer at aldersgrensen bør knyttes til alkoholinnhold og ikke til alkoholsort, selv om dette kan innebære økt tilgang på enkelte alkoholprodukter for ungdom under 20 år.»

Direktoratet ønsker en strengere regulering enn foreslått i høringsnotatet, og går inn for at

«aldersgrensen settes til 18 år for skjenking av all alkoholholdig drikk opp til og med 15 volumprosent, mens alkoholholdig drikk med mer enn 15 volumprosent skal ha 20 års aldersgrense. En slik aldersgrense vil samsvare med et bevillingssystem der det skilles mellom bevilling for alkohol inntil 15 % og bevilling for alkohol over 15 %. Det samsvarer også med en 18-årsgrense på Vinmonopolet for kjøp av alkoholholdig drikk med inntil 15 volumprosent og 20 år for kjøp av alkoholholdig drikk over 15 %. .. Bakgrunnen for anbefalingen om en slik innskjerping er utviklingen i alkoholkonsum blant ungdom. Gjennom en liberalisering av aldersgrensene gjøres et nytt produktspekter tilgjengelig for en ung målgruppe med en bekymringsfull forbruksutvikling. På bakgrunn av utviklingen på «rusbrusmarkedet» er det også grunn til å vente nye ferdigblandede produkter med et alkoholinnhold som er tilpasset denne regelendringen, og som særlig retter seg mot ungdom.»

Bergen kommune sier i sin uttalelse bl.a:

«Bergen kommune vil foreslå at aldersgrensen på salg/skjenking av brennevin differensieres. Aldersgrensen for salg blir 20 år som i dag, mens aldersgrensen for skjenking foreslås satt til 18 år for alle alkoholtyper.

Begrunnelsen er at vi nå først har hatt likebehandling av all alkohol som inneholder mindre enn 4,75 volumprosent alkohol, alle over 18 har blitt skjenket denne type brennevin. De bebudede endringene i alkoholloven er slik at alle over 18 år nå kan bli skjenket brennevin som inneholder under 22 volumprosent alkohol, såfremt drinken ikke inneholder brennevin over 22 volumprosent alkohol og utblandingen har funnet sted på skjenkestedet.

Dette viser at en 20 års aldersgrense for skjenking av brennevin bare vil komme til å gjelde brennevin som inneholder over 22 volumprosent alkohol. En er av den oppfatning at adgangen til å skjenke brennevin med 18 års aldersgrense nå allerede, og gjennom den bebudede lovendringen, er så utvidet at en ytterligere utvidelse til å gjelde skjenking av brennevin som inneholder mer enn 22 volumprosent alkohol ikke vil medføre store negative alkoholpolitiske konsekvenser.

En 18 års grense for all skjenking vil være lett kontrollerbar, det må ses hen til at konsumet skjer i kontrollerte former og det vil eliminere en del avgrensningsproblemer.»

Skien kommunemener de foreslåtte endringene kan føre til en uønsket utvikling i alkoholforbruket hos unge under 20 år, fordi muligheten til å utvikle produkter rettet mot spesielle målgrupper blir større.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) tar til orde for at det også bør være forbudt for unge under alkohollovens aldersgrenser å kjøpe alkohol, og uttaler:

...«Vi mener således at både kjøper og selger har et ansvar»

Vin- og Brennevinsleverandørenes Forening (VBF)uttaler:

«I henhold til foreningens vurdering i kap. 3.1.2 mener vi at 22 vol.prosent vil være et naturlig skille mellom «svake» og «sterke» alkoholprodukter. I den grad man ønsker å opprettholde et system med ulike aldersgrenser for ulike typer alkoholprodukter bør dette være skillelinjen.

VBF vil spesielt advare mot «mellomløsninger».... Å innføre ulike aldersgrenser på skjenking og salg av alkoholholdige produkter vil lett skape et uoversiktlig system som igjen vil svekke publikums forståelse og respekt for lovgivningen.

VBF ser det videre som naturlig at aldersgrensene for salg og skjenking følger samme skillelinje.»

3.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Forslaget om endring av definisjonene av alkoholholdig drikk, nødvendiggjør en endring av alkoholloven § 1-5 om aldersgrenser. Hvordan aldersgrensene nærmere skal fastsettes vil bero på en avveining av flere hensyn, hvor særlig alkoholpolitiske hensyn og hensynet til EØS-avtalen er sentrale.

I rusbrus-dommen viser EFTA-domstolen til at det i utgangspunktet er akseptabelt å ha aldersgrenser for omsetning av alkohol, og at tiltak for å kontrollere aldersgrensene vil være et egnet alkoholpolitisk virkemiddel. Dommen handler imidlertid ikke om aldersgrenser, og gir få holdepunkter for hvordan domstolen vurderte de alkoholpolitiske argumentene for å ha strengere regulering av «rusbrus» som inneholdt brennevin enn for øl. Forholdet mellom aldersgrenser og redusert tilgjengelighet som alkoholpolitiske virkemidler drøftes ikke nærmere i dommen. Departementet vil imidlertid fremheve at aldersgrensebestemmelser, i likhet med avgifter, representerer målrettede tiltak som kan virke tilgjengelighetsbegrensende overfor grupper det er grunn til å beskytte. Aldersgrenser er viktige tiltak for å utsette debutalderen for bruk av alkohol og redusere alkoholforbruket og alkoholskadene blant ungdom. De fleste land har aldersgrensebestemmelser for salg og skjenking av alkohol, og tendensen i en rekke land, også innen EU, går mot strengere regulering. Samtidig innebærer den lovmessige gjennomføringen av rusbrus-dommen at det bør vurderes å gjøre endringer i gjeldende aldersgrensebestemmelse i form av lik aldersgrense for produkter med likt alkoholinnhold. Departementet legger nå stor vekt på å basere utformingen av nytt regelverk på løsninger som avskjærer ytterligere diskusjon om forholdet til EØS-avtalen.

En senking av aldersgrensen fra 20 til 18 år for brennevinsprodukter vil gi flere unge forbrukere både lovlig og ulovlig tilgang til flere alkoholholdige produkter. Langing av alkohol til mindreårige er et problem, og faren for at de aller yngste får tak i alkohol gjennom eldre venner med lovlig tilgang øker når aldersgrensen settes lavere. Et annet spørsmål er imidlertid om det er tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde en strengere aldersgrense for noen spesielle produkter, så lenge en rekke andre produkter med samme alkoholinnhold kan selges og skjenkes til 18-åringer.

Spørsmålet om fremtidig regulering av aldersgrensene for skjenking kan - på bakgrunn av de foreslåtte endringer i regelverket for skjenkebevilling - løses på flere måter. Følgende modeller peker seg ut:

  1. Aldersgrensen settes til 18 år for skjenking av all alkoholholdig drikk.

  2. Aldersgrensen settes til 18 år for skjenking av all alkoholholdig drikk opp til 22 volumprosent, mens alkoholholdig drikk med 22 volumprosent alkohol eller mer skal ha 20 års aldersgrense.

  3. Aldersgrensen settes til 18 år for skjenking av all alkoholholdig drikk opp til 15 volumprosent, mens alkoholholdig drikk med mer enn 15 volumprosent skal ha 20 års aldersgrense.

  4. Aldersgrensen settes til 20 år for skjenking av all alkoholholdig drikk.

Sverige og Finland har valgt modell 1, under henvisning blant annet til at konsumet skjer i kontrollerte former, og at problemene med langing av alkohol til mindreårige ikke er det samme for skjenkestedene som for salgsstedene. Med modell 1 vil det heller ikke være avgrensningsproblemer mellom ferdigblandede brennevinsdrinker og drinker som blandes på skjenkestedet. Bergen kommune, den eneste av høringsinstansene som går inn for 18 års aldersgrense for skjenking av all alkohol, peker nettopp på dette og på kontrollhensyn. Modell 1 vil imidlertid innebære at tilgjengeligheten til brennevin på skjenkestedene øker betydelig for aldersgruppen 18 - 20 år, nettopp aldersgruppen man ikke ønsker å øke tilgjengeligheten av sterkere alkohol for. Det er hovedbegrunnelsen for at departementet ikke vil foreslå at aldersgrensen for all skjenking av alkohol settes til 18 år.

Modell 2 har fått betinget støtte fra VBF, som peker på at den gir et naturlig skille dersom det overhodet skal skilles mellom sterke og svake drikker. Etter departementets mening vil modellen gi god sammenheng med forslaget til fremtidig inndeling i bevillingstyper, og bygger på den samme grunntanken om at de strengeste reglene forbeholdes de sterkeste drikkene. Modellen gir ulik aldersgrense for ferdigblandede brennevinsdrinker og drinker som blandes på stedet. Departementet kan likevel ikke se at dette vil være for vanskelig å håndtere for skjenkestedene eller for kommunens kontrollører. Modellen betyr også at det ikke lenger skal skilles mellom brennevinsbaserte og gjærede ferdigblandede drikker med samme alkoholinnhold.

Modell 3 innebærer en strengere regulering av brennevinsdrikker med mellom 16 og 22 volumprosent. Samtidig vil den i en viss utstrekning bryte med bevillingssystemet slik det er foreslått. Modell 3 har imidlertid fått sterk støtte fra Justisdepartementet og Sosial- og helsedirektoratet, som særlig peker på behovet for å skjerme de yngste fra de sterkeste drikkene. Departementet bemerker at alkoholholdige drikker mellom 15 og 22 volumprosent tradisjonelt sett ikke er typiske «ungdomsdrikker», selv om noen av produktene har både et yngre og et eldre publikum, og at det vil være for vidtrekkende å innføre 20-års aldersgrense for skjenking av all alkoholholdig drikk med mer enn 15 volumprosent alkohol. En alternativ grense på 18 volumprosent alkohol vil imidlertid kunne ivareta hensynet til å skjerme ungdom i aldersgruppen 18-20 år fra en del alkoholdige produkter som mer konkret må kunne karakteriseres som «sterke».

Aldersgrenser i tråd med modell 4 vil begrense tilgjengeligheten av øl og vin på skjenkesteder for aldersgruppen 18 - 20 år dramatisk. Ingen av høringsinstansene har tatt til orde for en slik begrensning. Dersom tilgjengeligheten skal begrenses på denne måten i forhold til skjenking, bør det skje en tilsvarende begrensning i forhold til salg av øl og vin. Etter departementets mening vil en begrensning i tråd med modell 4 være for vidtrekkende, og ikke i samsvar med realistisk politikk på området.

Etter en samlet vurdering av de ulike modellene vil departementet gå inn for at lovens § 1-5 endres slik at aldersgrensen for skjenking av drikk med lavere alkoholinnhold enn 18 volumprosent settes til 18 år. Aldersgrensen for skjenking av drikk som inneholder 18 volumprosent alkohol eller mer skal som i dag være 20 år. Slik departementet ser det, vil den foreslåtte endringen være i tråd med EØS- avtalen, samtidig som den ivaretar hensynet til å begrense omfanget av nye produkter som gjøres tilgjengelig for skjenking i forhold til ungdom i aldersgruppen 18-20 år.

Departementet foreslår ikke endringer i aldersgrensen på 18 år for salg av alkoholholdige drikker med høyst 4,7 volumprosent (dagligvarehandelen).

Når det gjelder salg av alkoholholdig drikk med høyere alkoholinnhold enn 4,7 volumprosent, har departementet som for skjenking vurdert ulike reguleringsalternativer basert på likebehandling av alkoholholdig drikk med samme alkoholinnhold, også i lys av at kjøpssituasjonen kan reise andre problemstillinger i forhold til langing og ukontrollert konsum av alkohol enn skjenking gjør.

I Sverige er det 20 års aldersgrense for salg av all alkoholholdig drikk (over 3,5 volumprosent) gjennom Systembolaget, mens det i Finland er 20 års aldersgrense for salg av drikk med høyere alkoholinnhold enn 22 volumprosent (og 18 år for drikk med lavere alkoholinnhold). En måte å likebehandle aldersgrensen for salg av vin og brennevin er derfor å heve aldersgrensen for salg av all alkoholholdig drikk på Vinmonopolet til 20 år (tilsvarende modell 4 for skjenking foran), som i Sverige. Men av samme grunn som modell 4 foran ble avvist, mener departementet at 20 års aldersgrense for salg av all alkohol på Vinmonopolet er et unødvendig strengt tiltak.

Modell 2 ovenfor anvendt i forhold til salg på Vinmonopolet, vil innebære 20 års aldersgrense for salg av alkoholholdig drikk med 22 volumprosent eller mer, og 18 års aldersgrense for salg av de øvrige produktene.

En annen løsning kan være å fastsette 20 års aldersgrense for salg av alkoholholdig drikk med mer enn 15 volumprosent alkohol, eller alternativt 18 volumprosent som for skjenking. Løsningen vil utelukke en del brennevinsprodukter i kategorien «øvrig brennevin», som i dag inneholder mellom 15-22 volumprosent alkohol.

Samlet sett antar imidlertid departementet at forskjellen mellom en volumprosentgrense på 15 og 22 volumprosent i forhold til salg vil være relativt liten, siden ungdom i alderen 18 - 20 år hovedsakelig antas å foretrekke billigere vin og blandingsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 16 volumprosent. Departementet foreslår derfor at grensedragningen mot de sterkeste drikkene, det vil si hvilke produkter som kan selges med henholdsvis 18/20 års aldersgrense, følger det tradisjonelle skillet på 22 volumprosent. Dette innebærer at lovens § 1-5 foreslås endret slik at aldersgrensen for salg av drikk med lavere alkoholinnhold enn 22 volumprosent settes til 18 år. Aldersgrensen for salg av drikk som inneholder 22 volumprosent alkohol eller mer skal som i dag være 20 år.

3.5 Alkohollovens saklige virkeområde

3.5.1 Gjeldende rett

Alkoholloven gjelder for «omsetning av alkoholholdig drikk mv». De fleste av lovens bestemmelser gjelder for «alkoholholdig drikk» slik det er definert i § 1-3 første ledd, jf. sjette og syvende ledd. Dette reiser spørsmål om begrepet «drikk» i alkoholloven i tilstrekkelig grad dekker behovet for å regulere ulike typer alkoholholdige produkter.

Departementet har registrert en økende kreativitet blant produsenter av «alkoholprodukter», ved at produkter som faller innenfor det området som alkoholloven dekker, er forsøkt omsatt utenfor bevillingssystemet. Etter departementets syn er det derfor behov for å se på bestemmelsene knyttet til alkohollovens saklige virkeområde.

3.5.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

For å sikre ivaretakelse av alkohollovens formål foreslo departementet en forskriftshjemmel i § 1-3 som gir departementet adgang til å fastsette at andre alkoholholdige produkter enn alkoholholdig drikk skal omfattes av loven.

Et fåtall høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. De som har uttalt seg er positive. Sosial- og helsedirektoratet skriver:

«Sosial- og helsedirektoratet vil understreke viktigheten av at alkohollovens definisjon av alkoholholdig drikk også tar høyde for andre og nye produkter som ikke umiddelbart vil omfattes som en drikk. Departementets forslag om at produktene bør omfattes av alkohollovens bestemmelser såfremt de er egnet for konsum og som berusningsmiddel, er et godt utgangspunkt.»

Actis - Rusfeltets samarbeidsorganstøtter også forslaget, og skriver:

«Vi vil berømme departementet for å ha tatt hensyn til alkoholindustriens stadige flere aggressive og spekulative alkoholprodukter, og vi støtter forslaget om ytterligere tydeliggjøring gjennom ny forskriftshjemmel.»

Tilsvarende synspunkter fremføres av Vin- og brennevinsleverandørenes forening (VBF), som uttaler:

«VBF har på samme måte som departementet registrert at enkelte aktører har ønsket å innføre nye produkter som er tilsatt alkohol. Dette er produkter som ofte er forbundet med typiske barneprodukter som is og ulike former for godterier, og som ikke har noe med tradisjonelle alkoholprodukter å gjøre. VBF tar sterk avstand fra en slik utvikling og foreningen vil her peke på at våre medlemmer gjennom foreningens etiske kodeks, har forpliktet seg til å ikke importere, produsere eller levere denne type alkoholprodukter. ...

VBF støtter forslaget om at departementet skal få adgang til å fastsette at andre alkoholholdige produkter enn alkoholholdig drikke skal omfattes av loven.»

3.5.3 Departementets vurderinger og forslag

For en vurdering av alkohollovens saklige virkeområde, må alkohollovens formålsbestemmelse legges til grunn. Formålsbestemmelsen lyder: «Reguleringen av innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk etter denne lov har som mål å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. Som et ledd i dette sikter loven på å begrense forbruket av alkoholholdige drikkevarer.» Det går frem av sammenhengen at det er skadene av alkoholbruk som står sentralt.

En naturlig forståelse av ordlyden i § 1-3 er likevel at et produkt må kunne drikkes for at det skal omfattes av alkohollovens bestemmelser. Det kan hevdes at dette innebærer både at produktet må (kunne) fremstå i flytende form og at det er egnet for konsum/mulig å konsumere. I unntakene i sjette og syvende ledd avgrenses det blant annet mot produkter som er uhensiktsmessige som berusningsmidler.

Utviklingen i markedet har aktualisert spørsmålet om hva som menes med at produktet må kunne drikkes, herunder fremstå i flytende form. Produkter som rusis, russjokolade og lignende er lansert på det europeiske markedet, og må forventes forsøkt lansert også i Norge. Mange produkter vil kunne fremstå i både fast form, flytende form og gassform. Departementet ser det som hensiktsmessig å legge til grunn samme definisjon av flytende som Tollaboratoriet i Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD): «Et stoff som tar formen av de omgivende kar ved 20 °C og 1 atmosfæres trykk (dvs. vanlig romtemperatur og lufttrykk). Videre så anser vi det ikke som nødvendig at alt tar formen av det omgivende karet. Det kan godt være en usmeltet klump igjen, f.eks. for fett, smør osv., det er likevel flytende/væske dersom bare noe tar formen av det omgivende kar.» Dette innebærer blant annet at alkoholholdig is vil være å betrakte som alkoholholdig drikk, da det ikke er avgjørende om produktet selges i frossen eller opptint tilstand.

Departementet vil ikke utelukke at også andre nye produkter som ikke umiddelbart vil oppfattes som en drikk, omfattes av alkohollovens definisjon av alkoholholdig drikk. I den grad produktene er egnet (for konsum og) som berusningsmiddel, er det departementets oppfatning at produktene bør omfattes av alkohollovens bestemmelser.

For å sikre ivaretakelse av alkohollovens formål, opprettholder departementet forslaget om en forskriftshjemmel i § 1-3 som gir departementet adgang til å fastsette at andre alkoholholdige produkter enn alkoholholdig drikk skal omfattes av loven. De innspill som er kommet i høringsrunden, støtter departementets syn på at behovet for en slik hjemmel er til stede.

Til dokumentets forside