3 Tilbakekall av rekvireringsrett
3.1 Bakgrunn
Helsepersonell som har autorisasjon, spesialistgodkjenning, lisens eller liknende godkjenning fra utlandet kan etter nærmere vilkår få tilsvarende norsk godkjenning.
Det er gitt en særlig bestemmelse i helsepersonelloven § 57 fjerde ledd om betydningen av at den opprinnelige godkjenningen gitt i annet land ikke lenger er gyldig. Statens helsetilsyn kan kalle tilbake norsk autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning dersom den utenlandske godkjenningen ikke lenger er gyldig i opprinnelseslandet.
Når det gjelder tap av rekvireringsrett er det imidlertid gitt en særregulering av dette i helsepersonelloven § 63. Statens helsetilsyn har etter denne bestemmelsen anledning til å tilbakekalle den norske rekvireringsretten dersom rekvireringen anses uforsvarlig. Verken i § 57 fjerde ledd eller i § 63 er det nedfelt noen særskilt regulering av hvilken betydning det får at rekvireringsretten i annet land faller bort helt eller delvis.
Når norske tilsynsmyndigheter mottar informasjon om at helsepersonell har mistet rekvireringsretten i hjemlandet, må tilsynsmyndigheten skaffe seg oversikt over de aktuelle forhold som har forårsaket tilbakekallet. At helsepersonellet har mistet rekvireringsretten i hjemlandet vil i seg selv være et varsel til norske tilsynsmyndigheter om å foreta en vurdering av vedkommendes norske rekvireringsrett. For å kunne foreta en slik selvstendig vurdering må tilsynsmyndigheten skaffe til veie utfyllende opplysninger om begrunnelsen for tilbakekallet av rekvireringsretten. I slike saker vil saksbehandlingen kunne bli meget omfattende da det er snakk om å få oversikt over forhold som har skjedd i et annet land, og av den grunn ikke er lett tilgengelig. Saksbehandlingen vil ofte være ressurskrevende for norske myndigheter.
Statens helsetilsyn har i sin tilsynsvirksomhet lagt til grunn at § 57 fjerde ledd også kan legges til grunn for tilbakekall av rekvireringsretten dersom den opprinnelige rekvireringsretten eller tilsvarende godkjenning har mistet sin gyldighet. Etter departementets vurdering bør imidlertid et slikt hjemmelsgrunnlag presiseres nærmere i lovteksten til også å omfatte tilbakekall av rekvireringsretten.
3.2 Høringen
Forslaget om et eget hjemmelsgrunnlag for tilbakekall av rekvireringsrett ble sendt på høring 19. oktober 2005, med høringsfrist 20. januar 2006.
Høringsinstanser var:
Den norske advokatforening
Den norske lægeforening
Den norske tannlegeforening
FFO
Finansdepartementet
Fylkesmennene
Helsetilsynet i fylkene
Justisdepartementet
Norges Apotekerforening
Norges Farmaceutiske Forening
Norsk Pasientforening
Sosial- og helsedirektoratet
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell
Statens legemiddelverk
Statens helsepersonellnemnd
Statens helsetilsyn
Utdannings- og forskningsdepartementet
Departementet har mottatt 12 høringssvar: Den norske lægeforening, Norges Apotekerforening, Justisdepartementet, Helsetilsynet i Oslo og Akershus, Norges Farmaceutiske Forening, Helsetilsynet i Østfold, Statens helsepersonellnemnd, Sosial- og helsedirektoratet, Statens legemiddelverk, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Rogaland og Den norske tannlegeforening.
3.3 Gjeldende rett
3.3.1 Tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning
Helsepersonelloven § 57 regulerer tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Bestemmelsen oppstiller hvilke vilkår som må være innfridd for at Statens helsetilsyn skal kunne tilbakekalle autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Etter bestemmelsens første ledd kan tilbakekall skje dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig på grunn av:
Alvorlig sinnslidelse
Fysisk eller psykisk svekkelse
Langt fravær fra yrket
Bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning
Grov mangel på faglig innsikt
Uforsvarlig virksomhet
Grove brudd på plikter etter helsepersonelloven med forskrifter
Adferd som anses uforenelig med yrkesutøvelsen
Tilbakekall kan videre skje dersom vedkommende til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav (§ 57 annet ledd), dersom vilkår fastsatt i forskrift etter helsepersonelloven §§ 48, 49 eller 51 ikke er oppfylt (§ 57 tredje ledd), eller dersom tilsvarende godkjenning i annet land mister sin gyldighet (§ 57 fjerde ledd).
Når det gjelder tilbakekallsadgangen etter § 57 fjerde ledd er det uttalt i helsepersonellovens forarbeider, Ot.prp. nr. 13 (1998–99) s. 247, at tilbakekall etter denne bestemmelsen skal vurderes mest mulig konkret med mindre annet følger av internasjonal overenskomst. I Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer artikkel 18 har Norge forpliktet seg til å foreta rutinemessig tilbakekall i de tilfeller som faller innenfor overenskomstens virkeområde, jf. punkt 3.3.3 nedenfor.
3.3.2 Tap av retten til å rekvirere legemidler i gruppe A og B
Helsepersonelloven § 63
Helsepersonelloven § 63 er en særbestemmelse som regulerer tap av retten til å rekvirere legemidler i gruppe A og B. Vilkåret for å tilbakekalle rekvireringsretten er at legens eller tannlegens rekvirering anses uforsvarlig.
Etter § 63 første ledd kan rekvireringsretten tilbakekalles helt eller delvis. Helsepersonells adgang til frivillig å gi avkall på rekvireringsretten er regulert i annet ledd. Det skal gis skriftlig erklæring til Helsetilsynet i fylket. Dersom avkallet er tidsavgrenset, er det bindende for hele perioden det er gitt for.
Rettstilstanden i EU
EU har ingen felles regler som regulerer når rekvireringsrett kan tilbakekalles. Rettstilstanden vil variere i henhold til de ulike landenes interne rett.
3.3.3 Informasjonsplikt overfor andre land
Helsepersonelloven § 66
Ved tilbakekall, frivillig avkall eller suspensjon av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett eller ved begrensing av autorisasjon, skal Statens helsetilsyn underrette de landene Norge er folkerettslig forpliktet til å informere, jf. helsepersonelloven § 66 tredje ledd. Formålet med bestemmelsen er å unngå at personell som er uegnet til å praktisere sitt yrke forsvarlig, kan fortsette å praktisere i et annet land.
Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarket for visse yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer
I Norden er det innført samarbeid om gjensidig utveksling av informasjon om helsepersonell.
Norge, Sverige, Danmark, Finland og Island har inngått en Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer. Avtalen avløste en overenskomst fra 1981. Endringene skjedde som følge av implementering av EØS-avtalen, og gjeldende overenskomst trådte i kraft 1. januar 1994. Avtalen inneholder blant annet bestemmelser som skal sikre lik praksis i de aktuelle land når det gjelder godkjenning av visse yrkesgrupper innen helsevesenet, herunder tilbakekall av godkjenning. Artikkel 18 regulerer betydningen av at godkjenning er tilbakekalt i annen stat:
Artikkel 18
Dersom en godkjenning er tilbakekalt av den stat som opprinnelig ga den, skal godkjenning som senere er gitt i en annen stat, tilbakekalles. For øvrig kan en godkjenning som er gitt senere, tilbakekalles bare i samsvar med bestemmelsene i den stat som har gitt den.
Dersom vedkommende myndighet tilbakekaller en godkjenning for en yrkesutøver som har fått godkjenning i flere kontraherende stater, skal vedkommende sentrale myndighet i den eller de øvrige kontraherende stater underrettes om tilbakekallelsen og begrunnelsen for denne. Slik underretning skal også gis dersom yrkesutøveren har fått innskrenkninger i sin rett til å foreskrive legemidler eller alkohol fra apotek, eller dersom han/hun frivillig har gitt avkall på denne eller på retten til å utøve sin virksomhet.
Av første ledd følger at tilbakekall av den opprinnelige godkjenningen i seg selv skal være tilstrekkelig for tilbakekall av en senere godkjenning som er basert på førstnevnte. Dette er hensyntatt i forarbeidene til helsepersonelloven § 57 fjerde ledd, se ovenfor under punkt 3.3.1.
Av artikkel 18 annet ledd følger en plikt for statene til å holde hverandre orientert om tilbakekall og begrunnelsen for tilbakekall. I tilknytning til informasjonsplikten er tilbakekall av rekvireringsretten spesifikt nevnt. Ivaretakelse av denne informasjonsplikten er ivaretatt i helsepersonelloven § 66 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen har Statens helsetilsyn ansvar for å informere andre land i henhold til folkerettslige forpliktelser.
Norske myndigheter har i henhold til samarbeidsavtalen med de nordiske landene plikt til å utveksle informasjon om tilbakekall og begrunnelsen for tilbakekall. I tilknytning til informasjonsplikten er tilbakekall av rekvireringsretten spesifikt nevnt. I tillegg mottar norske myndigheter slik informasjon fra England.
EØS regelverk
I henhold til EØS-avtalen, EØS-forskriften og direktivene om legers, tannlegers, sykepleieres og jordmødres etableringsrett, skal hjemlandet eller seneste oppholdsstat oversende vertsstaten de nødvendige opplysninger om yrkes- eller forvaltningsmessige tiltak eller forføyninger som er truffet overfor vedkommende. Det samme gjelder opplysninger om straffetiltak angående vedkommendes yrkesutøvelse i hjemstaten eller seneste oppholdsstat.
I forskrift 21. desember 2000 nr. 1377 § 32 bestemmes følgende:
Sosial- og helsedirektoratet eller den det bemyndiger skal så vidt mulig underrette vedkommende myndighet i annet EØS-land hvor EØS-statsborger utøver virksomhet som omhandlet i denne forskrift, dersom yrkesutøveren her i landet
dømmes for lovovertredelse i tilknytning til sin yrkesutøvelse,
ilegges disiplinærforføyning på grunn av grov forsømmelse i tilknytning til yrkesutøvelsen,
får sin autorisasjon tilbakekalt,
får innskrenket sin rett til å forskrive legemidler, eller
frasier seg sin autorisasjon eller rett til å forskrive legemidler.
Om vedkommende helsemyndighet i et annet EØS-land har bedt om opplysninger som nevnt i første ledd, skal opplysningene gis innen tre måneder etter at forespørsel ble mottatt.
I EØS direktivene finnes de aktuelle bestemmelsene i henholdsvis Rdir 77/452/EØF art. 7 for sykepleiere, Rdir 93/16/EØF art. 12 for leger, Rdir 78/686/EØF art. 10 for tannleger og Rdir 80/154/EØF art. 8 for jordmødre.
3.3.4 Statens helsetilsyns praksis
I løpet av 2004 og 2005 har åtte helsepersonell fått tilbakekalt sin norske autorisasjon som følge av at de hadde mistet tilsvarende godkjenning i annet land. Et tilbakekall av autorisasjonen skjer etter at helsepersonellet har fått et orienteringsbrev fra Statens helsetilsyn med mulighet for å uttale seg. Helsepersonellet blir i orienteringsbrevet også oppfordret til å vurdere om de vil gi fra seg sin norske autorisasjon frivillig. Dersom helsepersonellet ikke ønsker å gi fra seg sin norske autorisasjon frivillig eller ikke uttaler seg til saken, tilbakekalles den norske autorisasjonen med henvisning til helsepersonelloven § 57 fjerde ledd. I de tilfeller hvor det gjelder personer med godkjenning fra annet nordisk land tilbakekalles den norske autorisasjonen også med henvisning til artikkel 18 i Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer.
For helsepersonell som har fått tilbakekalt eller frivillig gitt avkall på retten til å rekvirere legemidler i annet land, har Statens helsetilsyn i disse tilfellene også tilbakekalt rekvireringsretten i Norge. Dette har blitt gjort overfor tre helsepersonell i løpet av 2004 og 2005. Etter hovedregelen i helsepersonellovens § 63 første ledd har norske myndigheter adgang til å tilbakekalle rekvireringsretten dersom den anses uforsvarlig. Dersom tilsynsmyndighetene blir kjent med at rekvireringsretten utstedt i et annet land har mistet sin gyldighet vil dette kunne gi grunnlag for, av hensyn til sikkerheten i helsetjenesten, å foreta en selvstendig vurdering av om vilkåret for tap av den norske rekvireringsretten er innfridd. I forbindelse med et slikt vedtak stilles det strenge krav til saksbehandling og dokumentasjon. I saksbehandlingen frem til endelig vedtak må Statens helsetilsyn blant annet innhente informasjon om de forhold som ligger til grunn for tilbakekall av rekvireringsretten i det landet helsepersonellet har rekvireringsretten sin fra.
3.4 Forslaget i høringsnotatet
Det ble i høringsnotatet foreslått lovendringer slik at Statens helsetilsyn skal kunne anvende en forenklet saksbehandlingsprosedyre ved tilbakekall av rekvireringsrett for legemidler i gruppene A og B for helsepersonell som har slik rekvireringsrett i Norge på bakgrunn av tilsvarende godkjenning i annet land, men hvor den opprinnelige godkjenningen har mistet sin gyldighet.
Statens helsetilsyn kan også i dag tilbakekalle den norske rekvireringsretten på bakgrunn av at vedkommende helsepersonell har mistet rekvireringsretten sin i utlandet. Dagens rettstilstand medfører imidlertid at et slikt vedtak krever en omfattende saksbehandling. I høringsnotatet ble det vurdert om denne rettstilstanden var tilfredsstillende.
3.5 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstansene støtter forslaget om å gjøre adgangen til å tilbakekalle rekvireringsretten enklere og mindre omstendelig dersom denne retten er gitt på grunnlag av tilsvarende rett i et annet land og den opprinnelige rekvireringsretten faller bort.
Flere av høringsinstansene uttaler at denne presiseringen vil gjøre tilsynsarbeidet og sanksjoneringen lettere.
Helsetilsynet i Oslo og Akershus anfører at
«Hensynet til alle parter, pasienter, helsepersonell og forvaltningen, taler for at det foreligger et klarest mulig hjemmelgrunnlag for adgangen til tilbakekall av rekvireringsrett.»
Den norske lægeforening uttaler at de forutsetter at rettsikkerheten til aktuelt helsepersonell er tilstrekkelig ivaretatt i det aktuelle landet, men at de samtidig vil peke på at rettsikkerheten må veie tyngre enn det rettsikkerhetsmessige gode det ville være om Norge skulle foreta selvstendige undersøkelser av uforsvarlig forskrivningspraksis foretatt i andre land.
3.6 Departementets vurderinger og forslag
Formålet med helsepersonelloven er å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste. For å ivareta dette formålet, kan Statens helsetilsyn etter nærmere vilkår blant annet frata helsepersonell rekvireringsretten
Dersom en lege eller tannlege mister sin utenlandske rekvireringsrett kan det i seg selv være et signal om at helsepersonellet har drevet uforsvarlig virksomhet, og antagelig også grunn god nok til at den norske rekvireringsretten tilbakekalles. Det vil her være snakk om å frata helsepersonellet en rettighet, og det stilles derfor strenge krav til dokumentasjonen. Siden det er tale om å vurdere forhold som har skjedd i et annet land, og at det dermed kan være vanskelig å få oversikt over for norske myndigheter, vil saksbehandlingen kunne bli svært ressurskrevende.
Departementet er av den oppfatning at norske myndigheter må kunne legge til grunn at grunnlaget for et vedtak om tilbakekall av rekvireringsrett i et annet land er tilstrekkelig opplyst, og at tilbakekallet er resultat av en forsvarlig saksbehandling i det aktuelle landet. Dermed vil det også være forsvarlig, i henhold til forvaltningsloven, at Statens helsetilsyn legger denne vurderingen til grunn ved tilbakekall av den norske rekvireringsretten.
For det aktuelle helsepersonell innebærer tilbakekall av rekvireringsretten en begrensning av yrkesutøvelsen. Dette vil ofte oppleves belastende, og kan innebære stigmatisering og reaksjoner fra kolleger og/eller arbeidsgiver. Manglende rekvireringsrett kan få betydning for vedkommendes mobilitet på arbeidsmarkedet. Disse forhold taler for at lovhjemmelen for hvordan tilbakekall kan skje bør være klarest mulig. En klar lovhjemmel vil ivareta helsepersonellets behov for forutsigbarhet; dersom helsepersonellet mister rekvireringsretten i utlandet vil vedkommende vite at den norske rekvireringsretten også vil bli tilbakekalt.
Departementet er av den oppfatning at adgangen til slik forenklet saksbehandling bør fremgå av helsepersonelloven. En særskilt adgang til å legge den utenlandske tilbakekallingen til grunn for at også den norske rekvireringsretten kan tilbakekalles vil gjøre dokumentasjonskravet for Statens helsetilsyn lettere og saksbehandlingen raskere.
På denne bakgrunn foreslår departementet at det inntas et nytt annet ledd i helsepersonelloven § 63 som gir Statens helsetilsyn mulighet for å tilbakekalle rekvireringsrett gitt på grunnlag av tilsvarende godkjenning i et annet land hvis rekvireringsretten gitt i det andre landet taper sin gyldighet.