5 Strafferammene i saltvannsfiskeloven og råfiskloven

5.1 Innledning

Spørsmålet om en utvidelse av strafferammene i fiskerilovgivningen har tidligere vært utredet av en arbeidsgruppe bestående av representanter for politi- og påtalemyndigheten, Fiskeridirektoratet, Kystvakten, fiskesalgslag og Fiskerinæringens Landsforening («Grønlien-utvalget»).

Denne arbeidsgruppen, som hadde som mandat blant annet å «vurdere og komme med forslag til hvilke reaksjonsformer og hvilket reaksjonsnivå som vil være tjenlig og mer effektivt å forebygge brudd på regelverket for fiske», fremmet følgende forslag:

1. Strafferammen i saltvannsfiskeloven av 4. juni 1983 nr. 40 § 53 heves til bøter eller fengsel inntil 6 måneder, og under særdeles skjerpende omstendigheter til fengsel i inntil 2 år. Dagens strafferamme er bøter, eller bøter eller fengsel i inntil 6 måneder ved gjentakelse eller andre skjerpende omstendigheter.

2. Strafferammen i råfiskloven av 14. desember 1951 nr. 3 § 9 heves til bøter eller fengsel i inntil 6 måneder, og under særdeles skjerpende omstendigheter til fengsel i inntil 2 år. Dagens strafferamme er bøter.

3. Strafferammen i kjøperregistreringsloven av 6. mai 1994 nr. 34 § 6 heves til bøter eller fengsel i inntil 6 måneder, og under særdeles skjerpende omstendigheter til fengsel i inntil 2 år. Dagens strafferamme er bøter.

Arbeidsgruppens synspunkt var at «aktuelle regler i størst mulig grad (bør) utformes slik at de åpner for like reaksjoner overfor selger og fiskekjøper» (innstillingens pkt. 6). Det ble videre påpekt at reaksjonspraksis bør være lik for fisker og kjøper, av likhets- og preventive hensyn, samt at det bør gis uttrykk for at det ved utmåling av straffereaksjon i større grad bør «tas hensyn til potensiell økonomisk gevinst ved de straffbare handlinger». Arbeidsgruppen påpekte også at påtalemyndigheten «i større grad (bør) vurdere anvendelse av rettighetstap ved gjentatte alvorlige eller grove overtredelser av fiskerilovgivningen».

5.2 Høringsforslag

På grunnlag av arbeidsgruppens innstilling sendte departementet på høring et forslag til endringer i straffebestemmelsene i saltvannsfiskeloven og råfiskloven.

5.2.1 Høringsforslag vedrørende saltvannsfiskeloven § 53

For så vidt gjelder endringsforslaget til saltvannsfiskeloven, fulgte departementet i sitt høringsnotat tilrådingen fra arbeidsgruppen. Departementet uttalte i den forbindelse følgende:

«Ressurskontroll har vært og er en høyt prioritert oppgave for fiskerimyndighetene. Det vil imidlertid være klare begrensninger på hvor store ressurser som kan settes inn i direkte utøvende kontroll. Departementet ser det derfor som viktig at reaksjonene på overtredelser av fiskerilovgivningen har en form og et nivå som bidrar til å forebygge brudd på regelverket. Departementet er dessuten enig i arbeidsgruppens vurdering av at lovens strafferamme vil gi uttrykk for en overtredelses straffverdighet.

Det vil etter departementets oppfatning være naturlig at den øvre strafferamme i saltvannsfiskeloven blir bragt opp på samme nivå som for eksempel lakseloven og viltloven. I tillegg vil det etter departementets oppfatning være positivt at foreldelsesfristen når det gjelder idømmelse av straff for alvorlige overtredelser av saltvannsfiskeloven, blir forlenget fra 2 til 5 år. Det har dessverre forekommet at slike saker blir henlagt som foreldet.

Fiskeridepartementet finner på denne bakgrunn å ville foreslå at saltvannsfiskelovens § 53 blir endret i samsvar med arbeidsgruppens tilråding.

Departementet støtter også arbeidsgruppens tilrådinger for så vidt gjelder endring i straffeutmålingspraksis og praksis vedrørende straffeprosessuell inndragning.»

Det ble også i samme høringsnotat fremmet forslag om ytterligere en endring i saltvannsfiskeloven § 53 annet ledd, hvor det fremgår at fengselsstraff ikke kommer til anvendelse ved overtredelse foretatt av utenlandske fartøy i området mellom 4 og 200 nautiske mil fra grunnlinjene.

Forslaget gikk ut på at denne begrensningen ikke skulle gjelde dersom annet følger av overenskomst med fremmed stat. I så fall skulle straff i henhold til forslaget kunne ilegges ikke bare for overtredelse foretatt innenfor 200 nautiske mil, men også når det gjelder overtredelse foretatt av utenlandsk fartøy i områder utenfor norsk fiskerijurisdiksjon.

Som begrunnelse for forslaget ble det vist til at Havrettskonvensjonen art. 73, som i utgangspunktet forbyr fengselsstraff ved utenlandske fartøys regelbrudd i den økonomiske sonen, likevel åpner for denne straffeformen når dette er avtalt mellom de berørte statene. Når saltvannsfiskelovens straffebestemmelse foreslås endret dithen at det åpnes for økt bruk av fengselsstraff for norske borgere, kunne det etter departementets oppfatning oppfattes om urimelig dersom ikke loven også åpnet for denne muligheten til å nytte fengselsstraff overfor utenlandske fiskere.

5.2.2 Høringsforslag vedrørende råfiskloven § 9

Når det gjelder straffebestemmelsene i råfiskloven og kjøperregistreringsloven, fant departementet imidlertid ikke å kunne følge arbeidsgruppens forslag.

For så vidt gjelder kjøperregisteringsloven, ble det påpekt at formålet med denne loven er å føre tilsyn med førstehåndsomsetningen av fisk, og at departementet ikke delte arbeidsgruppens syn om at overtredelser av denne loven er av en slik karakter at det er behov for samme strafferamme som i saltvannsfiskeloven. Det ble også vist til at fiskemottakere er omfattet både av råfiskloven og saltvannsfiskeloven, og at dette «innebærer eksempelvis at den som kjøper fisk som er fanget i strid med saltvannsfiskeloven kan straffes etter saltvannsfiskeloven § 53, jfr. også § 12».

Departementet foreslo således ingen endringer i strafferammen i kjøperregistreringsloven, og la til at «den viktigste sanksjonen etter loven er av administrativ art og innebærer bortfall av retten til å stå i registeret». Bortfall av denne retten medfører bortfall av retten til å kjøpe fisk i første hånd.

Når det gjelder råfiskloven, foreslo departementet at man bare delvis fulgte arbeidsgruppens innstilling ved at strafferammen for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av råfiskloven § 7 annet ledd ble hevet som foreslått av gruppen.

Det ble påpekt at råfisklovens «system og formål tilsier etter departementets oppfatning at det må utvises forsiktighet med å utvide strafferammene generelt utover nåværende nivå», idet en «generell utvidelse vil favne vidt og omfatte svært ulike typer overtredelser». Videre ble det uttalt følgende:

«Samtidig som det hefter betenkeligheter ved en generell oppjustering av strafferammen i råfiskloven er departementet opptatt av at visse overtredelser hvis straffverdighet er betydelig, må kunne møtes med strenge reaksjoner. Særlig omgåelse av lovens omsetningsforbud står sentralt. Denne type omgåelser innebærer at fangsten ikke registreres. På denne måten undergraves salgsorganisasjonenes virksomhet. Konsekvensene strekker seg imidlertid utover de formål råfiskloven ivaretar. I reguleringssammenheng representerer manglende registrering av fangster et av de alvorligste problemene. Ved at den viktigste registrering av uttak av bestandene skjer ved omsetning fremstår omgåelser av denne plikten som særlig straffverdige.

Forskrift om sluttseddel/bryggeseddel og mottaksjournal av 5. september 1990 påbyr utferdigelse av sluttsedler ved levering av fisk. Av sluttseddelen fremgår det hva som er levert, hvor mye, til hvilken pris etc. Forskriften retter seg både mot fiskere og fiskemottakere og er hjemlet i råfiskloven § 7 annet ledd og saltvannsfiskeloven § 9. Overtredelser straffes etter de to respektive lovers straffebestemmelser. For fiskemottakerne får råfisklovens straffebestemmelse anvendelse. Når det gjelder fiskerne, viser arbeidsgruppen til at det er saltvannsfiskelovens straffebestemmelse som får anvendelse. Dette gir i så få fall den konsekvens at samme type overtredelse underlegges ulike strafferammer avhengig av om det er fisker eller fiskemottaker som har begått den. Departementet vil reservere seg noe på dette punktet idet det vises til følgende. Forskriften var opprinnelig bare hjemlet i råfiskloven. Fiskernes overtredelser var følgelig straffesanksjonert etter råfisklovens straffebestemmelse. Senere ble det inntatt en hjemmelshenvisning også til saltvannsfiskeloven. Dette var ikke begrunnet i fiskers plikter, men skyldtes et ønske om å gi Kystvakten kompetanse til å kontrollere sluttsedler som oppbevares ombord på fartøyene. Det legges til at hjemmelsbestemmelsen i saltvannsfiskeloven forelå også da forskriften ble gitt. Den var følgelig tilgjengelig, men ble ikke funnet nødvendig.

Departementet mener det likevel ikke kan utelukkes at fiskerne vil bli underlagt den strengere straffebestemmelsen etter saltvannsfiskeloven. Denne ulikheten er prinsipielt uheldig og bør elimineres.

Både den usikkerhet som råder med hensyn til muligheten for at fisker og fiskemottaker straffes ulikt for overtredelser av samme bestemmelser og den alvorlige karakter som overtredelser av forskriften kan ha, tilsier etter departementets oppfatning at det er behov for straffebestemmelser som klart signaliserer straffverdigheten.»

Konklusjonen i høringsnotatet var således at råfisklovens alminnelige strafferamme fortsatt bør være bøter, men at det gis et tillegg om at overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av § 7 annet ledd, som er hjemmel for sluttseddelforskriften, kan straffes med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder, og under særdeles skjerpende omstendigheter fengsel i inntil 2 år. Det ble i tillegg foreslått at det skulle kunne gjøres unntak fra den forhøyede strafferammen for overtredelse av bestemmelser gitt med hjemmel i § 7 annet ledd, i nye bestemmelser etter denne paragrafen.

5.3 Høringsinstanser og høringsuttalelser

Høringsnotatet ble sendt følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Fiskeridirektoratet

• Eksportutvalget for fisk

• Statens Fiskarbank

• Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Fritidsfiskarlag

• Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening

• Fiskerinæringens Landsforening

• Norske Sjømatbedrifters Landsforening

• Sildemelfabrikkenes Landsforening

• Unidos A/L

• Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Namdalen

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

Det ble mottatt 16 høringsuttalelser, hvorav 5 høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til forslagene.

Fra høringsuttalelsene refereres her følgende:

Forsvarsdepartementet påpeker at «Kystvaktens ressursbruk påvirker oppdagelsesrisikoen av brudd på fiskerilovgivningen og bør derfor sees i sammenheng med reaksjonsformer og reaksjonsnivå».

Justisdepartementet anbefaler at det i samsvar med reglene i Havrettskonvensjonen klargjøres i saltvannsfiskeloven at subsidiær fengselsstraff ikke kan nyttes ved ileggelse av bot til utenlandsk fartøy.

Miljøverndepartementet stiller seg positive til forslagene, og ser det som naturlig at øvre strafferamme i saltvannsfiskeloven blir den samme som i lakseloven og viltloven.

Næringsdepartementet støtter forslaget til endringer i saltvannsfiskeloven, men mener prinsipielt at det «er noe betenkelig at brudd på omsetningslovgivningen er belagt med straff». Departementet mener derfor at bestemmelser som det skal være belagt med straff å overtre, bør plasseres i annen lovgivning.

Utenriksdepartementet har ingen innvendinger mot forslaget om å la fengselsstraff komme til anvendelse i forhold til utenlandske fartøys overtredelser av saltvannsfiskeloven, dersom det er inngått avtale med annen stat om dette. Når det gjelder forslaget om endring av straffebestemmelsen i råfiskloven § 9, viser departementet til FN-avtalen av 4. august 1995 om bevaring og forvaltning av vandrende og langtmigrerende fiskebestander, og påpeker at «en sanksjonsskjerpelse overfor mottakere av fisk vil bidra til å fremme avtalens formål, og vil fullt ut være forenlig med ordlyden i avtalens artikkel 19».

Fiskeridirektoratet «slutter seg i det alt vesentlig til departementets synspunkter og begrunnelser». Direktoratet påpeker at «det er svært viktig at det åpnes for å kunne idømme strenge reaksjoner ved overtredelse av omsetningsforbudet som er selve «ryggraden» i vår ressurskontroll».

Direktoratet trekker imidlertid frem en problemstilling når det gjelder overtredelse av sluttseddelforskriften, idet denne i tillegg til direkte å gi materielle regler også henviser til bestemmelser fastsatt i salgslagenes forretningsregler. Det kan på denne bakgrunn stilles spørsmål om «lagets bestemmelser (må) være positivt oppregnet i sluttseddelforskriften for å kunne rammes av straffebestemmelsen om frihetsstraff», når det først innføres et skille i råfisklovens straffebestemmelse mellom overtredelse av ulike bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven.

Riksadvokaten har påpekt at overtredelse av saltvannsfiskeloven som skader eller utsetter de levende ressurser i havet for fare, «er en form for miljøkriminalitet, og dermed et av de prioriterte områder for politi og påtalemyndighet». Riksadvokaten mener således at en slik «særdeles skjerpende omstendighet» som omtalt i lovutkastet nettopp bør være om overtredelsen medfører skade eller fare for ressurser som anses som «sårbare eller truet».

Riksadvokaten støtter videre forslaget fra Justisdepartementet om å ta inn i saltvannsfiskeloven § 53 at det ikke skal anvendes subsidiær fengselsstraff ved ileggelse av bot til utenlandsk fartøy.

Norges Fiskarlag påpeker at handlingsreglene i fiskerilovgivningen burde vært gjennomgått, samtidig med straffebestemmelsene, og at det er et problem at enkelte handlingsregler har et uklart innhold. Fiskarlaget går derfor mot forslaget om skjerping av strafferammen i saltvannsfiskeloven, og uttaler at laget «ikke (kan) godta en straffeskjerpelse før regelverket er gjennomgått og klarlagt». Laget mener dessuten at «det bare unntaksvis kan være grunnlag for å øke strafferammen for førstegangs overtredelse ved grovere overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av saltvannsfiskeloven». Fiskarlaget mener at departementets forslag «i liten grad tar hensyn til at vi har med et stort spekter av overtredelser å gjøre».

Når det gjelder bestemmelsene som retter seg mot mottakere av fisk, mener Fiskarlaget at «likhetsprinsippet bør innebære analog strafferamme for selger og kjøper av fisk». Det påpekes at de betenkeligheter som departementet har gjort rede for når det gjelder en generell utvidelse av strafferammen i råfiskloven - at dette vil favne vidt og omfatte svært ulike typer overtredelser - også gjelder i forhold til saltvannsfiskeloven.

Når det gjelder forslaget om endring i bestemmelsen som gjelder utenlandske fartøy, mener Fiskarlaget at det må «være en absolutt overordnet målsetting at norske fiskere og rederier må behandles likt med utenlandske».

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd «gir sin tilslutning til at strafferammene i saltvannsfiskeloven og råfiskloven blir skjerpet», men at man må «følge arbeidsgruppens tilråding når det gjelder råfiskloven § 9». Det påpekes i den forbindelse at «overtredelse av fiskerilovgivningen ved utøvelse av fisket har bare noe for seg dersom det er omsetning for den ulovlige fangsten». Samarbeidsrådet ser det derfor som et viktig signal at strafferammene er like i råfiskloven og saltvannsfiskeloven.

Norges Råfisklag støtter forslagene til endringer i saltvannsfiskeloven, men «ønsker at det skal være like strafferammer for selger og kjøper av fisk». Råfisklaget sier således at «dersom kjøpere av fisk overtrer råfiskloven på andre områder enn sluttseddelforskriften eller overtrår kjøperregistreringsloven så bør strafferammen ikke være lavere enn den er for overtredelser av saltvannsfiskeloven». Det påpekes at det skjer «at fisk omsettes av kjøpere som ikke har nødvendig godkjenning», og at dette «vil ligne på tilfeller hvor fiskere fisker uten kvote og bør derfor behandles likt».

Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund slutter seg til forslagene i høringsnotatet.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Om forholdet mellom strafferammene i saltvannsfiskeloven § 53 og råfiskloven § 9

Spørsmålet om ulike strafferammer i saltvannsfiskeloven og råfiskloven er kommentert av flere høringsinstanser. Departementet ser at dette kan fremstå som et problem.

I de tilfellene hvor fisker og kjøper har gått sammen om en eller annen form for overtredelse av regelverket, vil imidlertid dette i de langt fleste tilfellene måtte innebære at reglene i sluttseddelforskriften er overtrådt. I disse tilfellene vil den forhøyede strafferammen i råfiskloven § 9 komme til anvendelse, slik at strafferammene er like for de to partene.

I tilfeller hvor det ligger til grunn en overtredelse av saltvannsfiskeloven på fiskers side, vil kjøper etter omstendighetene kunne straffes for medvirkning til overtredelse av saltvannsfiskeloven. Det er departementets syn at denne muligheten til å nytte medvirkningsinstituttet, bør nyttes i de tilfellene hvor muligheten rettslig sett er til stede. Som Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd har påpekt i sin høringsuttalelse, har overtredelse av fiskerilovgivningen i mange tilfeller noe for seg bare dersom det er omsetningsmuligheter for fangsten. I så fall er det saltvannsfiskelovens straffebestemmelse som kommer til anvendelse på begge parter. Dette vil kunne fange opp også en del slike tilfeller som Råfisklaget påpeker i sin høringsuttalelse, om fisk som omsettes av kjøpere som ikke har nødvendig godkjenning.

Det er likevel ikke til å komme forbi at det vil gjenstå tilfeller, hvor bare den lavere strafferammen i råfiskloven § 9 eller kjøperregistreringsloven § 6 kommer til anvendelse. Dette var underlagt en grundig vurdering fra departementets side før forslagene ble sendt på høring, og det har ikke fremkommet opplysninger gjennom høringsuttalelsene som gir grunn til å revurdere det prinsipielle standpunkt som ble tatt til dette.

Dette innebærer også at departementet fastholder at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå endringer i strafferammen i kjøperregistreringsloven § 6.

5.4.2 Saltvannsfiskeloven § 53

Departementet ser det slik at høringsrunden i det alt vesentlige viser oppslutning om forslaget om å forhøye strafferammen i saltvannsfiskeloven § 53.

Som det ble påpekt i høringsnotatet, og som det ble sagt i fiskeriministerens redegjørelse for Stortinget 3. mai 2001, skal ressurskontroll være en høyt prioritert oppgave for fiskerimyndighetene. Ressursene til kontroll vil imidlertid også i fremtiden måtte være begrensede, og underlagt en løpende prioritering fra de bevilgende myndigheter. En del av kontrollmekanismen må derfor ligge i straffebestemmelsenes allmenpreventive virkning.

Videre er det slik at strafferammene som settes for ulike typer lovbrudd, sier noe om samfunnets syn på straffverdigheten ved lovbruddet. Her er det departementes syn at det ikke har vært samsvar mellom straffverdigheten, når man ser hen til den betydning fiskerinæringen har fått og skal ha for samfunnet som helhet og den betydning en ansvarlig, bærekraftig forvaltning av fiskebestandene har for videreutviklingen av næringen, og saltvannsfiskelovens strafferamme.

Når det gjelder merknadene fra Norges Fiskarlag, ser departementet det slik at mye av det som anføres av Fiskarlaget som begrunnelse for å gå mot forslaget først og fremst er forhold som kan tas i betraktning ved utmåling av straff i det konkrete tilfellet. Det vil være opp til domstolene å ta stilling til om en påberopt rettsvillfarelse er unnskyldelig eller ikke, det vil være opp til domstolene å ta stilling til om handlingsnormen i en regel er klart formulert, og det vil være opp til domstolene ikke minst å ta stilling til hvilken straff som det vil være riktig å utmåle i det enkelte tilfellet.

Når det er sagt, må det legges til at departementet fortsatt er av samme oppfatning vedrørende straffeutmåling og straffeprosessuell inndragning, som det ble gitt uttrykk for i høringsnotatet. Det er departementets syn at domstolene aktivt bør nytte den strafferammen som nå står til disposisjon, idet straffenivået må nyttes til å signalisere både et generelt strengt syn fra samfunnets side på straffverdigheten i det som må betraktes som miljøkriminalitet og på den annen side ulikhetene i straffverdighet som faktisk vil foreligge mellom ulike overtredelser av loven. Dersom man skal få understreket denne ulikheten, krever det at domstolene faktisk nytter den forhøyede strafferammen til å skjerpe straffene for de alvorligste overtredelsene.

Når det gjelder forslaget vedrørende adgangen til å nytte fengselsstraff overfor overtredelser begått av utenlandske fartøy, vil departementet på grunnlag av høringsuttalelsene opprettholde dette. Forslaget er imidlertid noe omarbeidet, på grunnlag av høringsuttalelsene fra Justisdepartementet og Riksadvokaten om adgangen til å nytte subsidiær fengselsstraff. Videre er forslaget også omarbeidet for å ivareta den situasjonen som oppstår når lovens stedlige virkeområdet utvides til å omfatte statsløse fartøys fiske i områder som ikke er underlagt noen stats fiskerijurisdiksjon, jf. nedenfor under pkt. 6.

Slik § 53 første og annet ledd nå er formulert i det fremlagte lovutkastet, blir situasjonen som følger:

En overtredelse begått av utenlandsk, men ikke statsløst, fartøy utenfor sjøterritoriet men innenfor grensen for norsk fiskerijurisdiksjon, kan som hovedregel ikke medføre fengselsstraff, jf. § 53 annet ledd, jf. hovedregelen i Havrettskonvensjonen art. 73 nr.3.

En overtredelse begått av utenlandsk, men ikke statsløst, fartøy utenfor områder underlagt norsk fiskerijurisdiksjon, kan som hovedregel ikke forfølges av norske myndigheter på grunn av flaggstatsprinsippet, jf. Havrettskonvensjonen art 92 nr. 1. Den virksomheten som drives, faller som hovedregel utenfor saltvannsfiskelovens virkeområde.

Dersom det utenlandske fartøyet imidlertid fører flagget til en stat som Norge har inngått avtale om bruk av fengselsstraff med, kan slik straff likevel ilegges etter § 53 første ledd, jf. unntaket i § 53 annet ledd, for så vidt for overtredelse begått både innenfor og utenfor grensene for norsk fiskerijurisdiksjon, avhengig av innholdet i en slik avtale, jf. også her Havrettskonvensjonen art 73 nr. 3 og art. 92 nr. 1. En slik avtale kan for eksempel inneholde bestemmelser om gjensidig rett til å utøve jurisdiksjon overfor den annen parts fartøy også utenfor område underlagt nasjonal fiskerijurisdiksjon.

For så vidt gjelder statsløse fartøy, kan overtredelser begått av slikt fartøy, som følge av den foreslåtte formulering av § 53 annet ledd, straffes i henhold til den ordinære strafferammen i første ledd. Forutsetningen er at det er fastsatt forskrifter i medhold av loven som regulerer den aktuelle virksomheten.

5.4.3 Råfiskloven § 9

Høringsrunden gir ikke grunn til særlige merknader vedrørende endringsforslaget til råfiskloven § 9. Høringsinstansene har i det alt vesentlige sluttet seg til departementets forslag om å forhøye strafferammen i § 9 for så vidt gjelder overtredelse av bestemmelser gitt med hjemmel i lovens § 7 annet ledd. For øvrig vises til drøftelsen ovenfor i pkt. 5.4.1 når det gjelder spørsmålet om like strafferammer i saltvannsfiskeloven og for overtredelse av de øvrige bestemmelsene i råfiskloven.

Fiskeridirektoratet tar i sin høringsuttalelse opp forholdet mellom salgslagenes forretningsregler og sluttseddelforskriften av 5. september 1990. I forskriften er det tatt inn en bestemmelse om at sluttseddelen på enkelte punkter skal fylles ut i samsvar med lagenes forretningsregler, uten at dette er nærmere spesifisert. Samtidig har departementet i høringsnotatet argumentert for at overtredelse av salgslagenes forretningsregler ikke bør medføre frihetsstraff, selv om forretningsreglene er fastsatt i medhold av råfiskloven.

Hvorvidt dette er inkonsekvent eller ikke, må vurderes med utgangspunkt i at det er en spesifikk del av forretningsreglene som er gjenstand for henvisning fra sluttseddelforskriften, ikke forretningsreglene som sådan. Og dette dreier seg om deler av forretningsreglene som går direkte på spørsmål av stor betydning i ressurskontrollsammenheng, for eksempel kravet om angivelse av størrelsesfordeling av fangst. Etter departementets vurdering må manglende overholdelse av denne type bestemmelser vurderes som langt mer alvorlig, og har en helt annen karakter, enn overtredelse av utpreget forretningsmessige regler.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget fra høringsnotatet.

Merknaden ovenfor i pkt. 5.4.2 om departementets syn på straffeutmålingen og bruken av straffeprosessuell inndragning, gjelder også i forhold til saker etter råfiskloven.

Den forhøyede strafferammen har for øvrig også straffeprosessuell virkning, jf. for eksempel straffeprosessloven av 22. mai 1981 nr. 25 § 192 om adgangen til ransaking av «bolig, rom eller oppbevaringssted» og § 195 om ransaking av person. Den forhøyede strafferammen medfører også forlengelse av foreldelsesfristen etter straffeloven av 22. mai 1902 nr. 10 § 67, fra 2 til 5 år.

5.4.4 Om forholdet mellom straff og administrative sanksjoner

I tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr.1 til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon er det fastsatt et forbud mot at noen straffes på ny for samme lovbrudd. Høyesterett har i noen saker behandlet forholdet mellom administrative sanksjoner og straff, når begge reaksjonsformer ilegges på bakgrunn av den samme regelovertredelse.

Som nevnt i omtalen i pkt 2 av fiskeriministerens redegjørelse for Stortinget den 3. mai 2001, er det tatt i bruk administrative sanksjoner både i forhold til fartøysiden og i forhold til kjøpersiden. Departementet ser det derfor som naturlig her kort å omtale denne problemstillingen.

Hvorvidt en administrativ sanksjon skal regnes som straff eller ikke i forhold til konvensjonens tilleggsprotokoll, er et eget spørsmål. I plenumsdom inntatt i Rt. 2000 s. 996 (Bøhlerdommen) la førstvoterende i Høyesterett til grunn at den karakteristikk som gis i internlovgivningen ikke uten videre er avgjørende for vurderingen i forhold til konvensjonen. Det ble pekt på at etter konvensjonsorganenes praksis må det tas stilling til spørsmålet etter en vurdering av overtredelsens karakter og sanksjonens innhold og alvor. I den konkrete saken, som gjaldt administrativ ileggelse av forhøyet straffeskatt for forsettlig eller grovt uaktsomt forhold, ble spørsmålet besvart bekreftende.

Problemstillingen i Bøhlerdommen var blant annet hvorvidt forbudet mot dobbelt straff er til hinder for at et administrativt organ ilegger en form for straffesanksjon etter at det foreligger endelig frifinnelse eller fellende dom for samme forhold. Omstendighetene i den konkrete saken var slik at det ikke ble tatt endelig stilling til spørsmålet, men førstvoterende påpekte likevel at det «etter min mening følger direkte av ordlyden i sjuende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 at den reaksjon som utløser forbudet mot dobbeltstraff, må være ilagt i straffesaks former etter intern rett».

Synspunktet ble bekreftet i en kjennelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg inntatt i Rt. 2000 s. 1969, vedrørende førerkortbeslag, hvor Frostating lagmannsrett hadde lagt til grunn at siden straffesaken mot vedkommende ikke var avgjort, kunne et slikt vedtak om beslag ikke være i strid med forbudet mot å anvende dobbelt straff for samme forhold. Kjæremålsutvalget forkastet kjæremålet, og bemerket at det ikke kunne se at lagmannsretten hadde bygget på en uriktig tolkning av konvensjonsbestemmelsene.

Endelig finnes det også en kjennelse fra Kjæremålsutvalget den 19. januar 2001 (HR-2000-1219), hvor Gulating lagmannsrett motsatt hadde lagt til grunn at administrativ ileggelse av straffeskatt var til hinder for etterfølgende straffesak. Ved avgjørelsen av denne saken påpekte Kjæremålsutvalget at uttalelsene fra førstvoterende i Bøhler-dommen «riktignok ikke (hadde) betydning for resultatet i den saken, men det som ble uttalt i plenumsdommen, tok åpenbart sikte på å avklare rettstilstanden med henblikk på andre saker». Selv om det fra begge parter var bedt om at saken ble henvist til behandling, uttalte kjæremålsutvalget at «det ikke er grunnlag for å fravike rettsoppfatningen i plenumsdommen» og fant derfor ikke grunn til å henvise saken til Høyesterett.

Det må på denne bakgrunn legges til grunn at konvensjonen ikke er til hinder for at det først reageres med en administrativ sanksjon, for eksempel suspensjon av retten til å drive ervervsmessig fiske, og deretter reises ordinær straffesak for samme forhold. Dersom straffesaken derimot kommer først i tid, må det bli gjenstand for en konkret vurdering hvorvidt sanksjonen i det enkelte tilfellet er av en slik karakter at den må anses som straff. Dersom den administrative sanksjonen etter denne konkrete vurderingen anses som straff, må Høyesteretts avgjørelser antas å innebære at konvensjonsbestemmelsene er til hinder for å ilegge en slik administrativ sanksjon etter at straffesak er endelig avgjort.

Det har vært stilt spørsmålstegn ved at fiskeriforvaltningen i slike saker både undersøker de faktiske forhold og avgjør hvorvidt det skal ilegges en sanksjon og hvilket innhold den i tilfelle skal ha. Til dette er å si at tilsvarende gjelder også innenfor andre forvaltningsområder, og at det således ikke er særskilt for dette forvaltningsområdet at samme forvaltningsorgan både «etterforsker», utformer «tiltalen» og avsier «dom». Hvorvidt dette er hensiktsmessig eller ikke, er med andre ord et forvaltningspolitisk spørsmål.

Et vedtak om administrative sanksjoner vil for øvrig være et forvaltningsrettslig enkeltvedtak, som kan etterprøves av domstolene innenfor rammene av domstolskontrollen med forvaltningsvedtak.