6 Statsløse fartøy

6.1 Innledning

Man har de senere år sett tilfeller hvor det opererer fiskefartøy på det åpne hav som enten ikke fører flagg eller fører flagg som det ikke har adgang til, det vil si statsløse fartøy. Spørsmål vedrørende et skips nasjonalitet og rett til å føre en stats flagg er omhandlet blant annet i Havrettskonvensjonens art. 91 og 92.

Denne problemstillingen kom for eksempel i fokus da Sierra Leone i 1999, etter påtrykk fra blant annet amerikanske og canadiske myndigheter, meddelte NAFO (Den nordvest-atlantiske fiskerikommisjonen) at fire navngitte fartøy ikke lenger hadde anledning til å føre landets flagg eller være under beskyttelse av dets myndigheter. Dette dreiet seg om fartøy som hadde fisket i strid med NAFOs regelverk, og som også var kjent fra uregulert fiske i Smutthullet.

Utenriksdepartementet har lagt til grunn at man ikke vil bryte noen folkerettslige forpliktelser ved for eksempel å ta arrest i statsløse fartøy. I og med at slike fartøy ikke legitimt kan føre noen stats flagg, brytes ikke prinsippene om flaggstatsjurisdiksjon etter Havrettskonvensjonen eller generelle folkerettslige prinsipper om flaggstatsjurisdiksjon for øvrig.

Problemene knyttet til slike fartøy har vært drøftet på årsmøtene i NAFO og i NEAFC (Den nordøst-atlantiske fiskerikommisjon). Innenfor disse organisasjonene har man angrepet problemet på den måten at regelverket som gjelder for fartøy fra stater som ikke er medlemmer av organisasjonene, er utvidet til å omfatte også statsløse fartøy.

På denne bakgrunn kan det konstateres at det er folkerettslig grunnlag for å gripe inn overfor statsløse fartøy. Slike inngrep krever imidlertid i henhold til legalitetsprinsippet at det i norsk lovgivning må foreligge forbud mot den aktivitet et slikt fartøy driver, og det må være etablert en hjemmel for å kunne håndheve forbudet og sanksjonere ved overtredelse av forbudet.

6.2 Den internrettslige situasjonen

Spørsmålet om hjemmel for å kunne håndheve et forbud rettet mot statsløse fartøy og å kunne sanksjonere ved overtredelse av forbudet, stiller seg ulikt alt etter som det er tale om områder under norsk fiskerijurisdiksjon eller det dreier seg om det åpne hav.

I områder underlagt norsk fiskerijurisdiksjon følger slik hjemmel allerede av det eksisterende regelverket. Lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone fastsetter i § 3 et forbud mot å drive fiske eller fangst innenfor den økonomiske sonen for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger i henhold til bestemmelsene i fiskerigrenseloven av 17. juni 1966 nr. 19, jf.

• forskrift av 13. mai 1977 om utlendingers fiske og fangst i Norges økonomiske sone, § 4 om forbud mot at utenlandske fiskefartøy driver fiske i Norges økonomiske sone uten tillatelse fra Fiskeridirektoratet,

• forskrift av 3. juni 1977 om fiskevernsone ved Svalbard, blant annet § 3 nr. 4 om hjemmel til å fastsette bestemmelser om hvilke lands fartøy som har adgang til å drive fiske i vernesonen og ulike permanente eller årlige forskrifter fastsatt med hjemmel i denne bestemmelsen, og

• forskrift av 23. desember 1980 om utlendingers fiske og fangst i fiskerisonen ved Jan Mayen, § 4 om forbud mot at utenlandske fiskefartøy driver fiske i fiskerisonen ved Jan Mayen uten tillatelse fra Fiskeridirektoratet.

På det åpne hav stiller dette seg imidlertid annerledes. Her foreligger det i dag ikke internrettslig hjemmel i norsk fiskerilovgivning til å håndheve norske bestemmelser overfor statsløse fartøy.

I forvaltningen av fiskeriene benyttes ulike virkemidler for å oppnå det ønskede resultat. Det dreier seg om tekniske reguleringstiltak som maskevidde, minstemål osv fastsatt med hjemmel i saltvannsfiskeloven. Det dreier seg om innsatsreguleringer, for å oppnå best mulig samsvar mellom fangstkapasitet og ressursgrunnlag, fastsatt med hjemmel i deltakerloven av 26. mars 1999 nr. 15 for så vidt gjelder norske fartøy og lov om Norges økonomiske sone for så vidt gjelder utenlandske fartøy. For det tredje dreier det seg om uttaksreguleringer, kvoter, fastsatt med hjemmel i saltvannsfiskeloven for så vidt gjelder norske fartøy og soneloven for så vidt gjelder utenlandske fartøyers fiske. I sistnevnte tilfeller vil kvotefastsettelsen i sin tur bygge på fiskeriavtaler mellom Norge og vedkommende stat.

I en rekke tilfeller bygger forvaltningstiltakene på en kombinasjon av disse virkemidlene; tildeling av kvoter etter saltvannsfiskeloven til fartøy som fyller visse vilkår fastsatt med hjemmel i deltakerloven.

Når man skal skaffe hjemmel for å regulere statsløse fartøys fiske i internasjonalt farvann, det vil i praksis si hjemmel for å forby slikt fiske og håndheve dette forbudet først og fremst i områdene Smutthullet og Smutthavet, ser departementet det som mest praktisk at en slik hjemmel legges inn i saltvannsfiskeloven.

Det er ikke aktuelt å nytte deltakerloven, som skal regulere adgangen til å drive ervervsmessig fiske og fangst med norske fartøy, idet departementet ser det som lite naturlig å utvide denne lovens virkeområde for å fange opp statsløse fartøys fiske i internasjonalt farvann. Det er heller ikke aktuelt å nytte loven om Norges økonomiske sone, idet formålet med denne loven er å opprette områder underlagt norsk fiskerijurisdiksjon innenfor rammene for Havrettskonvensjonens regler om kyststatsjurisdiksjon i en økonomisk sone.

Derimot ser departementet det slik at regulering av statsløse fartøys fiske i farvann utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon, på en naturlig måte kan inkorporeres i saltvannsfiskeloven. Saltvannsfiskeloven gjelder allerede i farvann utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon, dersom det fiskes eller drives fangst med norsk fartøy, jf. § 1 første ledd bokstav b). Loven kan videre brukes til å regulere utenlandske fartøyers fiske i områder utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon, når dette følger av avtale mellom Norge og flaggstaten. Når det foreligger et folkerettslig grunnlag for å regulere statsløse fartøys fiske i internasjonalt farvann, dvs. forby slikt fiske i internrettslige regler og håndheve dette forbudet, så faller det naturlig at denne loven nyttes til å fastsette dette forbudet.

Reguleringer fastsatt med hjemmel i saltvannsfiskeloven håndheves av Kystvakten, jf. Kystvaktloven av 13. juni 1997 nr. 42 § 9 om Kystvaktens oppgaver i forhold til fiskerioppsyn. Kystvaktlovens stedlige virkeområde omfatter farvann «utenfor norsk jurisdiksjonsområde med de begrensninger som følger av folkeretten», jf. § 3 første ledd bokstav e. De folkerettslige rammene som først og fremst vil være aktuelle, når det legges til grunn at Havrettstraktaten ikke er begrensende i forhold til den aktuelle situasjonen, vil først og fremst være NEAFC-regelverk.

6.3 Lovendringsforslag, jf. saltvannsfiskeloven § 1 fjerde ledd

Departementet vil derfor foreslå at saltvannsfiskelovens virkeområde utvides til å omfatte statsløse fartøy. Dette foreslås gjort ved et tillegg til lovens bestemmelse om stedlig virkeområde i § 1, slik at loven gjøres gjeldende for statsløse fartøy i områder utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon.

Tillegget foreslås gjort i § 1 fjerde ledd, som en tilføyelse til fjerde ledd tredje punktum om regulering i internasjonalt farvann av fartøy fra stater som Norge har avtale med om kontroll og håndhevelse på det åpne hav.

Når lovens virkeområde på denne måten utvides til statsløse fartøy som driver fiske i internasjonalt farvann, vil det med hjemmel i lovens § 4 kunne fastsettes forskrifter som forbyr slike fartøy å drive fiske for eksempel i Smutthullet og Smutthavet. En slik regulering vil falle inn under formålsangivelsen i § 4 første ledd første alternativ om å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte og annet alternativ om at internasjonale avtaler gjør reguleringen nødvendig.

Hvilke bokstaver i § 4 første ledd som vil komme til anvendelse i det enkelte tilfellet, vil være avhengig av reguleringssituasjonen for det enkelte fiskeri.

Dersom det for eksempel dreier seg om fiske på en bestand som er regulert gjennom avtale mellom aktuelle kyststater til bestanden og hvor den fastsatte totalkvoten er fullt utnyttet, som for eksempel torskefiske i Barentshavet, så vil slik forskrift kunne fastsettes med hjemmel i § 4 første ledd bokstav a). Dersom det dreier seg om et fiskeri som ikke er underlagt uttaksreguleringer, som for eksempel rekefisket i Barentshavet, så vil fangstforbud kunne fastsettes med hjemmel i § 4 første ledd bokstav b).

For så vidt gjelder straff, vises til siste avsnitt i merknadene til § 53 i pkt. 5.4.2.

Forslaget har ikke vært underlagt høring. På grunn av sakens natur har departementet ansett dette for unødvendig.