Prop. 130 L (2010 – 2011)

Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for forslagene

2.1 Pensjonsreformen og ytelsene til uføre

Pensjonsreformen er utgangspunktet for arbeidet med en reform av folketrygdens ytelser til uføre. I tillegg til behovet for å tilpasse uføreordningen til ny alderspensjon, er det også behov for å se utforming av uføreordningen i sammenheng med utviklingen i, og viktige endringer i arbeids- og velferdspolitikken, herunder oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering og innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Behovet for en reform ble påpekt av Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1). Kommisjonen diskuterte hvilke konsekvenser kommisjonens forslag til ny alderspensjon i folketrygden burde få for utformingen av uførepensjonssystemet. Kommisjonen foreslo imidlertid ingen konkret modell for uførepensjon, og anbefalte å utrede folketrygdens uførepensjonsordning nærmere.

Kommisjonen mente det ville være problematisk å videreføre at uførepensjonen skulle beregnes etter de samme prinsippene som alderspensjonen, selv om det rent teknisk er mulig. En viktig grunn til dette er at ny alderspensjon ikke har noen veldefinert aldersgrense for overgang til alderspensjon, og dermed blir det heller ingen fast alder for beregning av framtidig opptjening av pensjonsrettigheter som uførepensjonist. I NOU 2004: 1 heter det videre:

«De demografiske og pensjonsøkonomiske perspektiver en i dag står overfor, er svært krevende både i forhold til alderspensjon og uførepensjon. Mens det primære formålet med uførepensjon er inntektssikring ved uførhet i yrkesaktiv alder, forutsetter alderspensjonsordningen normal opptjening hele tiden frem til alderspensjon tas ut. For alderspensjon vil pensjonsuttak være valgfritt fra et bestemt alderstrinn, samtidig som den enkelte skal kunne se seg tjent med å fortsette i arbeid etter dette. Innen uførepensjon er det tilsvarende et sentralt hensyn at den som av helsemessige grunner ikke lenger fungerer fullt ut som før, likevel skal kunne fortsette sin yrkesaktivitet så lenge som mulig. Dette kan skje i en kombinasjon av noe arbeid og gradert pensjon, og det er viktig at dette skal lønne seg for den enkelte. Med andre ord en klar parallell til at utsatt uttak av alderspensjon må svare seg.
Gruppen av personer som kan tenkes å ha rett til både uførepensjon og alderspensjon utgjør en ny ufordring når det innføres fleksibel alderspensjon. Det er i begge ordninger et mål å oppmuntre til sent uttak av pensjon, og med hensyn til folketrygdens bærekraft kan dette hensynet vise seg å være vel så viktig for uførepensjon som for alderspensjon. Men det er også en betydelig utfordring å sikre at de to ordningene på hensiktsmessig måte kan virke parallelt uten at det oppstår ugunstige vekselvirkninger. Problemstillingen er særlig tydelig i årene opp mot laveste uttaksalder for alderspensjon og i intervallet for valgfritt uttak.
Den nærmere utformingen av uførepensjonssystemet vil i noen grad også være avhengig av hvilke vilkår som legges til grunn for å få rett til slik stønad. Pensjonskommisjonen har i sitt arbeid ikke gått inn på inngangsvilkårene for uførepensjon. Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd dreier alderspensjonen noe mer i retning av en kollektiv spareordning. Uførepensjonen er en risikoordning. I Sverige har en tatt konsekvensen av dette og vedtatt å legge uførepensjonen (førtidspensjonen) inn som en del av sykeforsikringen. I Norge er rehabiliteringspenger og attføringspenger forenklet og løsrevet fra pensjonssystemet, og det er innført mer tidsbegrenset uførepensjon. Pensjonskommisjonen tilrår derfor at den nærmere utformingen av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem bør utredes videre i lys av kommisjonens forslag til et nytt alderspensjonssystem, og oppfølgingen av dette.
Personer som blir uføre i relativt ung alder kan ha uførestønad som hovedinntektskilde i store deler av sitt voksne liv, og vil i likhet med yrkesaktive ha etableringskostnader og utgifter til forsørgelse av familie. Etter Pensjonskommisjonens oppfatning taler dette for at varig uførepensjon bør lønnsindekseres. Det er imidlertid et spørsmål om hvor lenge lønnsindekseringen skal gjelde. Det kan vurderes å gå over til samme indeksering fra fylte 62 år som uførepensjonist, som det som vil gjelde for alderspensjon fra fylte 62 år.
Ved beregning av alderspensjon for personer som har mottatt uførepensjon legges det i Sverige til grunn den inntekten som vedkommende hadde før uføretidspunktet. Dette bygger på det samme prinsipp som dagens uførepensjon i Norge, der en godskriver fremtidige pensjonspoeng frem til ordinær pensjonsalder. Ved varig uførepensjon synes det etter Pensjonskommisjonens oppfatning rimelig å videreføre prinsippet med at pensjonsgrunnlaget for beregning av alderspensjon tar utgangspunkt i den inntekten man hadde før uføretidspunktet. Det må imidlertid sikres at den økonomiske motivasjonen ved uførepensjonering og alderspensjonering ikke kommer i konflikt med hverandre. Det kan også være grunn til å se nærmere på forholdet mellom pensjonene til de som blir uføre i ung alder og de som blir uføre senere i livet.
Yrkesaktive som velger å ta ut pensjon fra fylte 62 år eller senere, vil i hovedsak gjøre dette etter en nærmere overveielse der pensjonsnivået vil inngå i en helhetsvurdering. Personer som av helsemessige årsaker har falt helt eller delvis ut av arbeidslivet, står imidlertid ikke overfor de samme valgmulighetene som yrkesaktive. Det synes derfor rimelig at automatisk overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon skjer fra et senere tidspunkt enn tidligste mulige uttak av alderspensjon. Pensjonskommisjonen legger til grunn at overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon bør skje ved fylte 67 år, slik som i dag. Dette er imidlertid et spørsmål som bør vurderes nærmere i forbindelse med videre utredning av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem.
På grunn av at personer som av helsemessige årsaker mer eller mindre er forhindret fra å fortsette i arbeid, og dermed ikke står overfor de samme valgmuligheter som arbeidsføre, mener Pensjonskommisjonen at uførepensjon skal kunne innvilges også mellom fylte 62 og 67 år. Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygden som gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering, kan det oppstå økt press mot uførepensjonen i de eldre aldersgruppene. De nærmere vilkårene for rett til uførepensjon når det samtidig foreligger rett til alderspensjon bør vurderes i forbindelse med det videre arbeidet med å utforme folketrygdens uførestønad i lys av modernisert folketrygd.»

2.2 Uførepensjonsutvalget

Regjeringen Bondevik II nedsatte Uførepensjonsutvalget ved kongelig resolusjon av 5. august 2005. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Med utgangspunkt i Pensjonskommisjonens rapport NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, la Regjeringen 10. desember 2004 fram St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene. Stortinget behandlet meldingen 26. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005). Stortinget vedtok da hovedprinsipper for en pensjonsreform.
Utgiftene under folketrygdens uføreordninger anslås for 2005 til om lag 44,5 mrd. kroner. Det har vært en sterk vekst i antallet uføre de siste 10 årene. Ved utgangen av 1995 var det om lag 236 000 uførepensjonister. Ved utgangen av 2005 vil det anslagsvis være 320 000 personer på varig og tidsbegrenset uførepensjon. Fram mot 2025 viser framskrivninger at antallet uførepensjonister kan stige til mer enn 400 000.
Det er avgjørende for bærekraften i et framtidig pensjonssystem at det lønner seg å stå i arbeid for personer i yrkesaktiv alder og som har arbeidsevne. Utformingen av uføreordningen må ta hensyn til dette. Det er samtidig en forutsetning at uførepensjonsordningen skal sikre inntekt og et verdig livsopphold til personer som har varig nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, og som av den grunn må slutte i arbeid før de kan gå av med alderspensjon. Ordningen skal også sikre et verdig livsopphold for personer som er født uføre eller som blir uføre i ung alder.
Med bakgrunn i dette skal utvalget analysere og komme med tilrådinger innen følgende problemområder:
  1. Forholdet mellom uføreordningen og frivillig tidligpensjonering er en grunnleggende utfordring for bærekraften i det framtidige pensjonssystemet. Utvalget skal vurdere hvordan alternative allmenne tidligpensjonsordninger, herunder en tilnærmet aktuariell tidligpensjonsordning som foreslått i Pensjonsmeldingen, vil påvirke tilgangen til uførepensjon.

  2. Ifølge Stortingets vedtak skal det tas stilling til utformingen av en allmenn tidligpensjonsordning først etter at uføreordningen er utredet. Utvalget skal gjennomgå og vurdere tildelingsreglene for uførepensjon basert på en forutsetning om at det vil bli etablert en allmenn tidligpensjonsordning, men uten at den konkrete utformingen er bestemt.

  3. Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for å hindre at uføreordningen motvirker insentivene til arbeid i en allmenn fleksibel pensjonsordning.

  4. Folketrygdens varige uførepensjon beregnes i dag etter samme prinsipper som dagens alderspensjon med framtidig opptjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år. Utvalget skal vurdere og ta stilling til om beregningsreglene for uførepensjon fortsatt skal følge systemet for alderspensjon, eller løsrives fra dette systemet og i stedet følge for eksempel prinsippene for tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsytelser i folketrygden. Stortingets vedtak om hovedprinsipper for en pensjonsreform innebærer at Regjeringen skal komme tilbake med forslag til opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden. Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet.

  5. Utvalget skal med utgangspunkt i forslag til opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden, vurdere og foreslå hvordan alderspensjonen for personer som har mottatt uførepensjon skal beregnes, herunder hvordan delingstallet skal innarbeides.

  6. I henhold til Stortingets vedtak skal det etableres et allment tidligpensjonssystem med mulighet for pensjonering fra 62 år og uten øvre aldersgrense for pensjonsopptjening. Utvalget skal vurdere og foreslå fra hvilket alderstrinn uførepensjonister skal gå over på alderspensjon, og den øvre aldersgrensen for å kunne bli tilstått uførepensjon.

  7. Utvalget skal vurdere og foreslå overgangsordninger for de foreslåtte tiltakene.

  8. Utvalget skal beskrive systemene for uførepensjonering og frivillig tidligpensjonering i andre land, herunder de nordiske. Det skal også gis en oversikt og vurdering over relevante erfaringer fra disse landene. Utvalget skal i denne sammenheng også gi en oversikt og vurdering over mulige årsaker til endringene i uførepensjoneringen i de senere årene.

  9. Utvalget skal gjennomgå og presentere utredningsarbeid og tilrådinger i regi av OECD og eventuelt andre internasjonale organisasjoner.

  10. Som bakgrunn for sine tilrådinger skal utvalget gi en oppdatert oversikt over utviklingen i antall uførepensjonister i Norge sammenliknet med andre land, og presentere framskrivninger av antall mottakere av uføreytelser fram mot 2050.

Utvalget skal legge fram sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. november 2006.»

I mandatet til Uførepensjonsutvalget heter det i punkt 4 at «Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet». På bakgrunn av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble utvalget i brev av 9. november 2006 gitt følgende tilleggsmandat:

«Regjeringen la 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. I meldingen foreslår Regjeringen en ny opptjeningsmodell for alderspensjon med følgende egenskaper:
  • En inntektspensjon som innebærer at en hvert år tjener opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 prosent. av inntekten for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010.

  • All inntekt mellom 0 G og 7 G (435 000 kroner) skal være pensjonsgivende.

  • En garantipensjon på nivå med dagens minstepensjon.

  • Garantipensjonen avkortes med 80 prosent. mot opptjent inntektspensjon.

Regjeringen forslår videre en modell for fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden som innebærer at:
  • Det åpnes for uttak av alderspensjon i folketrygden fra fylte 62 år.

  • Den fleksible alderspensjonen utformes slik at årlig pensjon reflekterer forventet antall år som pensjonist.

  • Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.

  • Det åpnes for å kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

I tillegg til pensjon fra folketrygden har mange i dag adgang til avtalefestet pensjon (AFP). Stortingsmeldingen inneholder ikke konkrete forslag til endringer i AFP-ordningen, men det understrekes at AFP må tilpasses endringene i folketrygden. Regjeringen vil invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon. I dette arbeidet vil Regjeringen legge vekt på:
  • AFP-ordningen skal også i framtiden bidra til et godt tidligpensjonssystem fra 62 år. En tilpasset ordning skal understøtte målene for et nytt pensjonssystem, slik disse er trukket opp i Stortingets vedtak våren 2005.

  • Staten viderefører sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden. Det økonomiske bidraget beregnes ut fra dagens uttaksrate, men justeres for det antallet som omfattes av ordningen. Staten bidrar med samme andel av den totale finansieringen som i dag.

  • AFP skal fortsatt sikre at de som ønsker det, kan gå av ved 62 år på en verdig måte. Dette sikres ved at AFP videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden. Alderspensjon fra folketrygden og AFP skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Det gis pensjonsopptjening i folketrygden for eventuell arbeidsinntekt, men ikke for pensjonen.

  • Overgangen til en tilpasset AFP-ordning vurderes i lys av Regjeringens forslag til innfasing av den nye alderspensjonen i folketrygden. Et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.

I mandatet til Uførepensjonsutvalget heter det i punkt 4 at «Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet». På bakgrunn av St.meld. nr. 5 (2006–2007) bes utvalget om følgende:
  1. Utvalget bes legge Regjeringens forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden til grunn for arbeidet.

  2. Det skal settes i gang en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for AFP. Utvalget bes legge til grunn Regjeringens utgangspunkt for denne prosessen – jf. de fire punktene over – slik at en tilpasset AFP dermed vil innebære at pensjonssystemet samlet vil være tilnærmet nøytralt.

  3. I stortingsmeldingen om arbeid, velferd og inkludering foreslås det endringer i de midlertidige inntektssikringsordningene. Utvalget bes legge dette forslaget til grunn for sitt videre arbeid. I tilknytning til dette ber Regjeringen Uførepensjonsutvalget vurdere om det bør innføres en obligatorisk revurdering av innvilget uførepensjon etter en tid.»

I brev av 8. juni 2006 utsettes utvalgets frist til 15. mars 2007. I brev av 23. februar 2007 ble fristen ytterligere forlenget, og utvalget la fram rapporten sin 16. mai 2007 som NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Utvalgets tilrådninger er oppsummert i kapittel 1 i NOU-en, og dessuten i egne avsnitt i kapitlene 7–11 i denne proposisjonen.

2.3 Høring av NOU 2007: 4

Uførepensjonsutvalgets rapport ble sendt på høring med frist 1. oktober 2007. Departementet mottok høringsuttalelser fra følgende instanser:

  • Landorganisasjonen i Norge (LO)

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Arbeidsmiljøskaddes Landsforening (A.L.F)

  • Arbeidstilsynet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Arbeids- og velferdstilsattes yrkesorganisasjon (AVYO)

  • Barne- og likestillingsdepartementet

  • Den norske aktuarforening

  • Den norske legeforening

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

  • Forskningsrådet

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

  • Juss-Buss

  • Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

  • Kredittilsynet

  • KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

  • Landsforeningen for Hjerte og Lungesyke

  • Nordland fylkeskommune

  • Norges Blindeforbund

  • Norges Bygdekvinnelag (NBK)

  • Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

  • Norges Handikapforbund

  • Norges Kvinne- og Familieforbund

  • Norsk Forbund for Utviklingshemmede

  • Norsk Journalistlag

  • Nor sk Pensjonistforbund

  • Norsk Sykepleierforbund

  • Norsk Tjenestemannslag NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

  • Pensjonskasseforeningene

  • Pensjonstrygden for sjømenn

  • Rødt

  • Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

  • Senter for seniorpolitikk

  • Sosial- og helsedirektoratet

  • Sosial- og helsedirektoratet, Ekspertgruppe

  • Sparebankforeningen i Norge

  • Statens Pensjonskasse

  • Statens råd for funksjonshemmede

  • Unio

  • Universitetet i Bergen

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Innholdet i høringsuttalelsene er oppsummert i kapitlene 7–11.

Til dokumentets forside