3 Kort om høringen
3.1 Høringsnotatet
Høringsnotatet 12. juli 2012 dreide seg i hovedsak om mulige lovendringer for å øke tryggheten for samfunnet og for den enkelte mot terrorangrep. Departementet viste til brev 1. november 2011 fra PST, hvor det tas til orde for lovendringer for at samfunnet i større grad skal kunne være beskyttet mot terrorangrep:
«Et sentralt spørsmål er hvilke muligheter som foreligger for PST til å avverge terror som begås av én person. Spørsmålet er sammensatt og skal vurderes av 22. juli-kommisjonen så vel som av interne arbeidsgrupper ved PST. Gjennomgangen her gjelder en vurdering av hjemmelssituasjonen på det strafferettslige området – både i det forebyggende og etterforskningsmessige spor. Gjennomgangen søker å dekke den totale hjemmelssituasjonen for terrorbekjempelse i Norge, og knytter seg i hovedsak til følgende områder:
Spørsmål om ytterligere kriminalisering av forberedelseshandlinger
Spørsmål om å utvide adgangen til å anvende tvangsmidler med grunnlag i straffeloven § 147 b, § 147 c og eksportkontrolloven § 5 (for å hindre proliferation).
Spørsmålet om å innføre nye tvangsmidler»
I høringsnotatet del I drøftet departementet kriminalisering av ulike forberedelseshandlinger. Dette tok utgangspunkt i de forslagene PST hadde fremsatt. Del II av høringsnotatet dreide seg om behovet for endringer i straffeprosessloven, også dette i det vesentligste basert på innspill fra PST.
I høringsnotatet del III ble det foreslått å skjerpe straffen for organisert kriminalitet. Forslaget fulgte opp Justisdepartementets Meld. St. 7 (2010-2011) Kampen mot organisert kriminalitet hvor det ble uttalt at manglende bruk av straffeloven 1902 §§ 60 a og 162 c kunne tyde på at de hadde et for snevert anvendelsesområde og at det således var behov for justeringer (punkt 7.1.3 side 90):
«Etter departementets oppfatning viser gjennomgangen av rettspraksis at straffeloven § 60 a på den ene siden har fått et noe for snevert anvendelsesområde, og på den annen side at det er indikasjoner på at anvendelsen av bestemmelsen ikke har hatt tilstrekkelig skjerpende virkning. Bestemmelsen har vist seg vanskelig å anvende i saker hvor kriminalitet begås av grupper eller nettverk hvor hver deltaker har en bestemt rolle, men hvor strukturen mangler en hierarkisk oppbygging. Slike grupper kan være en like stor trussel mot samfunnet som hierarkisk organiserte grupper. Et eksempel er gjenger bestående av mobile vinningskriminelle.
Gjennomgangen av rettspraksis kan tyde på at det er behov for justeringer av straffeloven § 60 a og § 162 c. Departementet peker her særlig på den begrensede rekkevidden bestemmelsene har fått i praksis, i første rekke ved at det nærmest oppstilles som et krav at gruppen må være hierarkisk oppbygd. I tillegg kan det reises spørsmål om bestemmelsen har gitt den ønskede straffskjerpende virkning. Departementet vil vurdere å foreslå endringer i straffeloven § 60 a, slik at bestemmelsen får et noe bredere virkefelt enn i dag.»
3.2 Høringsinstansenes syn
Om høringsnotatet del I om kriminalisering av forberedelseshandlinger er ingen høringsinstanser uenig i at det er viktig at lovverket legger til rette for beskyttelse av samfunnet og ivaretakelse av den enkeltes sikkerhet. Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på behovet for lovendringer som foreslått, eventuelt hvordan behovet avveies mot kryssende hensyn, og det er også delte meninger om bakgrunnen for forslagene og prosessen som ledet frem til forslagene i høringsnotatet.
Følgende høringsinstanser støtter i hovedsak lovendringer for i større grad å ramme forberedelser til terrorhandlinger som begås av personer alene:
Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Generaladvokat, Nordre Buskerud politidistrikt, PST og Politiets Fellesforbund.
Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler under henvisning til Oslo tingretts dom 24. august 2012 i 22. juli-saken, og Borgarting lagmannsretts dom 15. oktober 2012 om blant annet terrorforbund om å ramme Jyllandspostens lokaler i Danmark:
«Overnevnte dommer viser med all mulig tydelighet at terror både kan planlegges, forberedes og gjennomføres i Norge, hvilket tilsier at kampen mot denne typen handlinger også må intensiveres her til lands. Slik Det nasjonale statsadvokatembetet ser det må terror bekjempes både gjennom forebygging og etterforskning med påfølgende iretteføring hvis bevisene holder til at det kan tas ut tiltale. Dette innebærer at Norge må ha en hensiktsmessig lovgivning som gjør oss i stand til så bredt som mulig å forebygge eller ramme en hver form for terrorrelatert virksomhet. I tråd med dette, og i likhet med PST, mener det Nasjonale statsadvokatembetet at det er et betydelig behov for å innføre lovbestemmelser som i større grad straffelegger det som grovt sett kan kalles forberedelser til å begå terrorhandligner, samt å legge til rette for større bruk av metoder.»
Følgende høringsinstanser er negative til at departementet går videre med alle eller de fleste av forslagene som gjelder kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger:
Datatilsynet, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Amnesty International Norge, Den norske Advokatforening, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, ICJ-Norge, Norsk forening for kriminalreform og fagpersoner ved UiB.
Den norske Helsingforskomité stiller seg generelt bak høringssvaret fra Amnesty International Norge.
Datatilsynet,Domstoladministrasjonen, Hordaland politidistrikt, Den norske Advokatforening, Norsk forening for kriminalreform og fagpersoner ved UiB mener at det ikke er gitt tilstrekkelig tungtveiende begrunnelse for behovet for flere av forslagene i høringsnotatet.
Fagpersoner ved UiB peker på at terrorhandlinger allerede er straffbart og forventer at departementet drøfter og sannsynliggjør at forslagene vil ha en merkbar effekt i kampen mot terrorismen:
«Ny-kriminalisering føreset at det framstår som klart at kriminaliseringa er føremålstenleg, enten gjennom ytterlegare preventiv effekt eller alternativt at kriminaliseringa kommuniserer kjerneverdiar i samfunnet som ikkje tidlegare har vore strafferettsleg sikra.»
Utenriksdepartementet, Datatilsynet, Amnesty International Norge, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, ICJ-Norge og Norsk senter for menneskerettigheter etterlyser en vurdering av hvordan forslagene forholder seg til Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.
Høringsnotatet del II om endringer i straffeprosesslovens regler om bruk av tvangsmidler og om anonym vitneførsel, følges opp i forbindelse med oppfølgningen av Metodekontrollutvalgets utredning (NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll). Justisdepartementet tar sikte på at dette gjøres i løpet av 2013.
Høringsnotatet del III om forslag til en utvidelse av anvendelsesområdet til bestemmelser som skjerper straffen for organisert kriminalitet, støttes av de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette: Det nasjonale statsadvokatembetet, Domstolsadministrasjonen, Hordaland politidistrikt, Kripos, Nordre Buskerud politidistrikt, Oslo politidistrikt,Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Vestfold politidistrikt, ØKOKRIM og Politijuristene.Den norske Advokatforening og Norsk forening for kriminalreform er skeptiske til behovet for å utvide anvendelsesområdet for straffeloven 1902 § 60 a.
3.3 Departementets generelle vurderinger
Forslagene som behandles nedenfor i punkt 5 til 8 bygger på de forslagene til kriminalisering av forberedelseshandlinger som ble sendt på høring 12. juli 2012. Departementet har imidlertid valgt å ikke gå videre med forslaget om å kriminalisere tilstedeværelse på et sted hvor det bedrives terrortrening. Det samme gjelder for mer passiv deltakelse i terrororganisasjoner. Dessuten anses forslaget om en særskilt bestemmelse som rammer besittelse og/eller anskaffelse av gjenstander med tanke på fremtidige terrorhandlinger, og en bestemmelse som rammer besittelse og/eller anskaffelse av informasjon med tanke på fremtidige terrorhandlinger, som overflødige ved siden av en generell bestemmelse som rammer forberedelseshandlinger.
Departementet foreslår også å utvide anvendelsesområdet for straffskjerpelsesregelen for organisert kriminalitet. Lovendringen går ut på at regelen også skal omfatte grupper som har en løsere sammensetning og flatere struktur. Kravet om at en vesentlig del av virksomheten må være å begå straffbare handlinger, foreslås lempet på. At samarbeidet også innebærer lovlig aktivitet skal ikke være til hinder for at bestemmelsen kommer til anvendelse.