5 Nærmere om de enkelte artiklene i avtalen
Fortalen viser blant annet til at avtalestatene har en felles visjon for fremtidig samarbeid. Samarbeidet skal sikre behovene til både sivil og militær luftfart, samt koordineringen mellom disse. Videre fremheves betydningen av å opprettholde det tette samarbeidet med Island, den dansk-svenske luftromsblokken og andre omkringliggende luftromsblokker, samt en visjon om mulig fremtidig konsolidering av de to luftromsblokkene.
Kapittel 1: Allmenne prinsipper
Artikkel 1 inneholder spesifikke definisjoner for avtalen, mens det for øvrig vises til at generelle definisjoner allerede følger av SES-regelverket og konvensjonen om internasjonal sivil luftfart av 1944 (ICAO-konvensjonen/Chicago-konvensjonen).1
Artikkel 2 fastsetter virkeområde og formål for avtalen, som er å oppnå optimale ytelser på områdene sikkerhet, miljømessig bærekraft, kapasitet, kostnadseffektivitet, flygeeffektivitet og effektivitet ved militære oppdrag. Dette skal oppnås gjennom optimalisering av luftromsutforming og ved at lufttrafikkstyringen organiseres uavhengig av eksisterende grenser. Målformuleringen må ses i sammenheng med formålet med SES-regelverket, som forplikter statene til å utforme funksjonelle luftromsblokker i samsvar med fastsatte ytelsesmål for tjenesteytingen.
Videre fastsettes at det geografiske virkeområdet for avtalen omfatter alt luftrom tillagt de deltagende stater. Luftrom som faller utenfor territorialgrensen bringes inn under avtalen i kraft av at statene er tillagt oppgaven med å organisere luftrommet og tjenesteytelsen for dette luftrommet etter ICAO-bestemmelser.
Artikkel 3 slår fast at NEFAB-avtalen ikke berører statenes suverenitet over eget territorium. Dette fremgår også av avtalens håndhevelsesbestemmelser i kapittel 2, hvor det fastsettes at det kreves konsensus for gjennomføring av statenes felles beslutninger.
Videre fremgår at avtalen ikke berører avtalestatenes rettigheter og plikter i henhold til Chicago-konvensjonen og andre folkerettslige instrumenter. Endringer som ønskes gjennomført grunnet beslutninger tatt under NEFAB-avtalen, vil måtte respektere prosedyrer og begrensninger som følger av Chicago-konvensjonen og andre folkerettslige forpliktelser.
Artikkel 4 gjør det klart at statenes adgang til å påberope seg hensynet til offentlig orden, sikkerhet og forsvarshensyn ikke berøres av avtalen. Artikkelen fastsetter videre en plikt for de sivile og militære myndighetene til å formalisere et samarbeid for å oppnå best mulig koordinering og oppfyllelse av sivile og militære behov. Dette vil innebære en utvidelse av den samordningen mellom sivile og militære myndigheter som i dag foregår på nasjonalt nivå, blant annet på grunnlag av forordning (EF) nr. 2150/2005, som er tatt inn i EØS-avtalen.
Artikkel 5 inneholder en liste over ni hovedområder der statene forplikter seg til nærmere samarbeid. Sammen med artikkel 2 avgrenser bestemmelsen avtalens virkeområde. De ni områdene er: Ledelse av NEFAB, sivilt-militært samarbeid, luftrom, harmonisering av regler og prosedyrer, utøvelse av flysikringstjenester, meteorologiske tjenester, avgifter, tilsyn og ytelse. Listen er ikke uttømmende.
Artikkel 6 angir de ansvarlige sivile og militære myndigheter i avtalestatene i henhold til avtalen. For Norges del er dette henholdsvis Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Kunnskapsdepartementet er fagdepartement for meteorologiske tjenester. Samferdselsdepartementet vil besørge nødvendig koordinering.
Artikkel 7 viser til at tilsynsmyndighetene i avtalestatene har fullmakt til å inngå samarbeid med hverandre for å gjennomføre avtalen.
Kapittel 2: Styring av NEFAB
Artikkel 8 oppretter NEFAB-rådet for å ivareta styringen av NEFAB. Rådet skal bestå av representanter for de myndighetene som er angitt i artikkel 6. De nevnte myndighetene kan utpeke flere delegater for å sikre at både sivile og militære luftfartsinteresser er representert. NEFAB-rådet skal ledes av en av avtalestatene i ett år av gangen. Hver avtalestat skal ha én stemme. NEFAB-rådet skal treffe sine beslutninger med enstemmighet. Avtalestatene skal gjennomføre beslutninger truffet av NEFAB-rådet i samsvar med sine nasjonale framgangsmåter, med forbehold for parlamentarisk godkjenning der dette er nødvendig.
Artikkel 9 angir NEFAB-rådets oppgaver. Hovedoppgaven er å forberede og administrere gjennomføringen av avtalen. For øvrig skal rådet blant annet kunne definere utviklingen av sivilt-militært samarbeid, komme til enighet om en felles politikk for og utformingen av det berørte luftrom, fastsette reglene for samarbeidet om anvendelse av modellen for fleksibel bruk av luftrommet, legge til rette for en felles framgangsmåte for utpeking av ytere av lufttrafikktjenester, vedta avgiftspolitikken som skal komme til anvendelse i det berørte luftrom, komme til enighet om en felles sikkerhetspolitikk og støtte utviklingen og gjennomføringen av et felles sikkerhetsstyringssystem blant yterne av flysikringstjenester, vedta ytelsesplaner for NEFAB og nedsette andre komiteer og arbeidsgrupper enn de som er opprettet ved denne avtalen.
Listen over oppgaver er ikke uttømmende. Rådet må i utgangspunktet antas å være kompetent til å fatte beslutninger på alle de områdene som faller innenfor avtalens virkeområde ifølge artikkel 2 og 5.
Artikkel 10 oppretter tre permanente komiteer som skal legge til rette for rådets arbeid: Komiteen av nasjonale tilsynsmyndigheter, en sivil-militær komité og finans- og ytelseskomiteen. Flere komiteer kan opprettes ad-hoc av rådet.
Artikkel 11 oppretter Det rådgivende organ for flysikringstjenester. Dette rådgivende organet skal sikre utveksling av informasjon og synspunkter mellom berørte, samt involvering av og konsultasjon med flysikringstjenesteyterne på et tidlig stadium og i forkant av at saker diskuteres og besluttes av rådet.
Artikkel 12 fastsetter en prosess for godkjenning av samarbeid mellom tjenesteyterne av lufttrafikk- og flyværtjenester over landegrensene. Dette er i samsvar med krav i SES-regelverket. Siden lufttrafikk- og flyværtjenester er omfattet av statenes utpekingsbeslutninger for eksklusiv rett og plikt til å levere tjenester innenfor et avgrenset område (se også artikkel 13), er det viktig å føre kontroll med at utpekingsvedtak ikke uthules utover det som er akseptabelt av sikkerhetshensyn og statlige interesser. Dette kunne eventuelt skje ved at en tjenesteyter overlater deler av sin virksomhet til en annen gjennom en samarbeidsavtale. Prosedyren skal sikre at samarbeidsavtaler vil være i overensstemmelse med de overordnede strategiske veivalgene for NEFAB.
Artikkel 13 sikrer at eksisterende nasjonale utpekingsbeslutninger av ytere av lufttrafikktjenester videreføres og anses som felles utpekinger. Nye utpekingsvedtak, tilbaketrekking eller endring av eksisterende utpekingsvedtak forblir et nasjonalt anliggende, men anses samtidig gjort i fellesskap.
Utpekingsbeslutningene vil utfylles av samarbeidsordningene som etableres mellom tjenesteyterne.
Kapittel 3: Luftrommet
Artikkel 14 gir uttrykk for det overordnede målet for felles luftromsorganisering og -drift, som er at luftrommet tilhørende NEFAB-statene kan utvikles og styres som ett sammenhengende luftrom der trafikkflyt- og kapasitetsstyring ivaretas på en koordinert måte, samtidig som det sikres tilpasning til samarbeidsbaserte prosesser etablert på internasjonalt plan. Dette må ses i sammenheng med blant annet gjennomføringsregelverk med hjemmel i SES pakke II om overordnet styring av flyrutenettverket i Europa.
Artikkelen lister konkrete oppgaver for å realisere målet om optimal utnyttelse av luftrommet.
Artikkel 15 beskriver en forpliktelse til å sørge for at det samarbeides på rettslig, operativt og teknisk nivå for å få en ensartet og effektiv gjennomføring av konseptet ”fleksibel bruk av luftrommet”, det vil si effektiv samordning av sivil og militær utnyttelse av luftrommet. Samordningskravet følger allerede av SES-regelverket, men da primært som et nasjonalt anliggende. Samtidig er det innarbeidet en klar reservasjon for statene til å definere bestemte luftromsområder til eksklusiv eller bestemt bruk for militære formål.
Artikkel 16 forutsetter at statene legger til rette for inngåelse av avtaler som sikrer at militær treningsaktivitet kan skje i hverandres luftrom. Videre plikter statene å oppmuntre til tett samarbeid med de respektive luftforsvarsmyndigheter og taktiske kontrollenheter (luftforsvarskommando). Videre fremheves betydningen av å arbeide for større grad av harmonisering av relevante sivile og militære ordninger.
Kapittel 4: Harmonisering
Artikkel 17 legger opp til en gjennomgang av regler og prosedyrer som styrer virksomheten til tjenesteyterne innenfor NEFAB, med en målsetting om å harmonisere disse så mye som mulig. Større grad av harmonisering er en viktig forutsetning for å muliggjøre grenseoverskridende tjenesteyting.
Et viktig felt for harmonisering er sikkerhetsstyringssystemene til de som yter flysikringstjenester i NEFAB. Det legges opp til at NEFAB-rådet skal enes om en felles overordnet sikkerhetspolitikk som vil utgjøre fundamentet for senere implementering av fullt harmoniserte sikkerhetsstyringssystemer.
Kapittel 5: Yting av flysikringstjenester
Artikkel 18 fastslår at statene skal sikre at flysikringstjenester ytes i NEFAB. Artikkelen lister de tjenestene som utgjør kjernen, og som vil berøres av avtalen og beslutninger i NEFAB-rådet som del av strategiske målsettinger for tjenesteytingen: Lufttrafikktjenester, kommunikasjons-, navigasjons- og overvåkingstjenester, luftfartsinformasjonstjenester og flyværtjenester.
Artikkel 19 inneholder nærmere bestemmelser om lufttrafikktjenester. Statene skal informere hverandre om de plikter og rettigheter som følger av nasjonale utpekingsbeslutninger, samt rettigheter eller begrensninger i tjenesteytingen som følger av sertifiseringen foretatt av nasjonale tilsynsmyndigheter.
Artikkel 20 inneholder nærmere bestemmelser om kommunikasjons-, navigasjons- og overvåkingstjenester. Disse tjenestene kan i prinsippet tilbys fritt innenfor Det felles europeiske luftrom, utelukkende basert på sertifisering. Artikkelen gir uttrykk for statenes ambisjoner om å arbeide for felles tekniske løsninger og en hensiktsmessig og kostnadseffektiv utbygging av infrastruktur som brukes av alle tjenesteyterne.
Målene vil først og fremst måtte oppfylles av tjenesteyterne selv gjennom samarbeidet på tjenesteytersiden, men NEFAB-rådet vil fastsette rammer gjennom utarbeidelsen av strategiske målsettinger for NEFAB. Statenes målsettinger vil bli avstemt mot interessene til tjenesteyterne gjennom den foreskrevne behandling i Det rådgivende organ for flysikringstjenester i artikkel 11.
Artikkel 21 inneholder nærmere bestemmelser om informasjonstjenester for luftfarten. Dette er også tjenester som i prinsippet kan tilbys fritt innenfor Det felles europeiske luftrom utelukkende basert på sertifisering. Artikkelen gir uttrykk for statenes ambisjoner om å koordinere tjenesteytingen på dette området.
Det er først og fremst tjenesteyterne selv som må oppfylle disse målsetningene gjennom samarbeidet på tjenesteytersiden. NEFAB-rådet vil imidlertid fastsette rammer gjennom utarbeidelsen av strategiske målsettinger for NEFAB.
Artikkel 22 inneholder nærmere bestemmelser om flyværtjenester. Slike tjenester har så langt vært levert av de statlige meteorologiske institutter. Artikkelen foreskriver at statene skal sikre samarbeid mellom tjenesteleverandørene. Artikkelen åpner like fullt for å fortsette beskyttelsen av tjenesteytingen ved å tillate utpekingsvedtak for eksklusiv rett og plikt til å levere flyværtjenester innenfor et avgrenset luftrom. I praksis vil dette være vedkommende stats eget luftrom.
Det er identifisert et potensiale for besparelser ved å legge til rette for bedre samarbeid om flyværtjenestene, blant annet ved å standardisere spesifikasjonene for tjenesteytingen. Dette vil gi mulighet for en koordinert og felles innkjøps-/forhandlingsprosess. Meteorologisk institutt har inngått omfattende samarbeidsavtaler med andre nordiske staters aktører med dette for øye.
Artikkel 23 pålegger statene å arbeide for at NEFABs flysikringstjenesteleverandører utvikler felles beredskapsplaner for tjenestene som leveres i NEFAB. For å utnytte ressursene optimalt, er det naturlig at beredskapsplaner reflekterer samarbeidet mellom tjenesteleverandørene. Bestemmelsen foreskriver derfor at NEFAB-rådet skal konsulteres på samme måte som ved de ordinære samarbeidsordninger som avtales mellom lufttrafikktjenesteleverandører, se artikkel 12.
Kapittel 6: Avgifter
Artikkel 24 krever at statene utvikler og anvender felles prinsipper for fastsetting av flysikringsavgiftene som benyttes for å finansiere flysikringstjenestene. Det er allerede per i dag stor grad av harmonisering av avgiftspolitikken som følge av implementeringslovgivning til SES-regelverket (forordning (EF) nr. 1794/2006). Gjennom NEFAB-avtalen skal statene anvende og implementere lovgivningen likt innenfor luftromsblokken. Det gis likevel mulighet for nasjonale unntak som er hjemlet i SES-regelverket.
Avgiftene skal fastsettes med utgangspunkt i kostnadsdekning. Kostnadsutviklingen kontrolleres gjennom kravet til kostnadseffektivisering som følger av SES-regelverkets ytelsesstyring (ytelsesplaner og ytelsesmål), se artikkel 26.
NEFAB-avtalen og SES-regelverket legger ingen føringer på etablering av et felles avgiftsnivå innenfor luftromsblokken. Utvikling av grenseoverskridende tjenesteyting gir imidlertid grunnlag for konsultasjon med luftromsbrukerne om endringer i eksisterende avgiftssoner.
Kapittel 7: Tilsyn
Artikkel 25 angir at statene skal sikre et velfungerende samarbeid mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene for å løse tilsynsoppgavene innenfor NEFAB, samt at tilsynsmetodene blir harmonisert mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene. Tilsynsmyndighetene i NEFAB forpliktes til å inngå avtaler seg i mellom for å ivareta ansvaret på hensiktsmessig måte. Slike avtaler kan innebære fordeling av tilsynsoppgaver mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene. Avtalene skal meldes til NEFAB-rådet for verifisering av at forpliktelsen er tilfredsstillende ivaretatt.
Artikkelen angir videre spesifikke ansvarsoppgaver for sertifiserende myndighet uavhengig av hvor tjenesteytingen leveres. Bestemmelsen fastsetter også rettigheter forbeholdt stedlig tilsynsmyndighet til både å kreve gjennomføring av tilsynsaktivitet, så vel som deltakelse i denne aktiviteten innenfor eget stedlige ansvarsområde. I artikkelen presiseres at militære luftfartsmyndigheter skal få tilgang til relevant informasjon om tilsynsaktiviteten. Denne artikkelen, sett i sammenheng med artikkel 7, fastsetter rammene for samarbeidsavtalen som er fremforhandlet mellom tilsynsmyndighetene.
Kapittel 8: Ytelse
Artikkel 26 angir hvordan bestemmelsene om ytelsesstyring i SES-regelverket skal gjennomføres. Ytelsesplanene skal utarbeides og implementeres av statene i samarbeidet. Felles ytelsesplan for NEFAB vedtas av rådet og følges opp nasjonalt av statenes tilsynsmyndigheter.
Ytelsesplanen skal omfatte ytelsesmålene for NEFAB, samt klare, målbare ytelsesindikatorer. Kravet om ytelsesindikatorer følger av SES pakke II. De ytelsesområdene som er fastsatt per i dag opplistes i artikkel 26. Disse er sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. I tillegg, og for å ivareta de militære behov, skal det fastsettes mål for tjenesteyternes effektivitet i relasjon til gjennomføringen av militære oppdrag. Ytelsesplanene for NEFAB vil omfatte de ytelsesområdene som til enhver tid er fastsatt i SES-regelverket, samt ytelsesmål for gjennomføring av militære oppdrag.
Norge er ikke omfattet av ytelsesstyringsregimet i SES pakke II, men vil forpliktes av bestemmelsene om ytelsesplaner i NEFAB-avtalen.
Kapittel 9: Erstatningsansvar
Artikkel 27 inneholder bestemmelser om mulig erstatningsansvar for statene og for flysikringstjenesteleverandørene. Når det på en avtalestats territorium eller ansvarsområde har oppstått tap eller skade, kan staten inngi søksmål om dekning av erstatning som er utbetalt eller kostnader som er påløpt som følge av tap eller skade som skyldes uaktsomhet utvist av en annen avtalestat. Ytere av flysikringstjenester i NEFAB skal bare være erstatningspliktige for tap eller skade som skyldes egen uaktsomhet eller uaktsomhet utvist av deres personell eller representanter. Det kan ikke framsettes noe direkte krav mot personell eller representanter for ytere av flysikringstjenester i utførelsen av deres plikter. Søksmål som vedrører erstatningsansvaret til ytere av flysikringstjenester skal bringes inn for domstolene i den avtalestat på hvis territorium eller ansvarsområde tapet eller skaden oppsto, og skal være underlagt denne avtalestats lovgivning.
Kapittel 10: Institusjonelle bestemmelser
Artikkel 28 inneholder bestemmelser om tvisteløsning. Alle tvister som måtte oppstå mellom avtalestatene i forbindelse med denne avtalen, og som ikke avgjøres innen seks måneder ved direkte forhandlinger mellom de berørte avtalestater eller på annen måte, skal bringes inn for NEFAB-rådet. Dersom NEFAB-rådet ikke kan avgjøre en tvist innen tre måneder etter at den ble forelagt, skal de berørte avtalestater ha anledning til å bringe tvisten inn for mekling ved en tredjemann eller til avgjørelse ved voldgift, som skal være bindende.
Artikkel 29 fastsetter at avtalen er åpen for tiltredelse av andre stater.
Artikkel 30 sier at en avtalestat kan si opp avtalen ved skriftlig underretning til NEFAB-rådet og depositaren. Oppsigelsen skal tre i kraft ett år etter den dag depositaren har mottatt underretningen.
Artikkel 31 inneholder bestemmelser om endringer i avtalen.
Artikkel 32 angir prosessuelle regler i tilfelle at alle statene er enige om å heve avtalen.
Artikkel 33 gir hver av avtalestatene en mulighet til midlertidig oppheving av avtalen med henvisning til offentlig orden, sikkerhet og forsvarshensyn.
Artikkel 34 fastsetter at avtalen skal registreres hos Den internasjonale organisasjon for sivil luftfart (ICAO).
Artikkel 35 angir at avtalen trer i kraft 30 dager etter at det siste ratifikasjons-, godtakelses- eller godkjenningsdokumentet er deponert hos depositaren.
Artikkel 36 fastsetter at Norge er depositar for avtalen, samt inneholder en liste over de viktigste oppgavene til depositaren.