8 Lovendringer i kap. IX – Håndhevning og sanksjoner
8.1 Tilsyn - § 92 gebyr for saksbehandling og kontroll
8.1.1 Gjeldende rett
Etter svalbardmiljøloven § 92 kan departementet gi forskrift om gebyr for kontrolltiltak som miljøvernmyndighetene utfører i medhold av kapittel VIII.
Gjeldende bestemmelse hjemler kun myndighet til å fastsette forskrifter om gebyrer for myndighetenes kontroll. Slike forskrifter er ikke gitt. Det fremgår av Ot.prp. nr. 38 (2000-2001) at man anså en egen hjemmel til å fastsette gebyrer for saksbehandling i svalbardmiljøloven som unødvendig fordi det er en generell hjemmel i forvaltningsloven § 27 a til å fastsette slike forskrifter.
8.1.2 Departementets forslag på høring
Forvaltningsloven § 27 a gir nødvendig hjemmel til å fastsette forskrifter om gebyrer for saksbehandling, men den inneholder en kompetansemessig skranke da slike forskrifter må fremmes ved kongelig resolusjon av vedkommende fagdepartement. Forskrifter etter § 92 fastsettes av Miljøverndepartementet.
Det er til nå ikke foretatt noen bred vurdering av behovet for å iverksette et gebyrsystem på Svalbard. Departementet ser det som hensiktsmessig at bestemmelsen i § 92 utvides til også å omfatte gebyrer for saksbehandlingen slik at myndighetskompetansen til å fastsette forskrifter blir lik for gebyrer for saksbehandling og kontroll.
Bestemmelsen i § 92 omfatter hele lovens virkeområde.
8.1.3 Høringsinstansenes syn
Det er kun Svalbard Sience Forum som har kommentert forslaget. Det uttales at et eventuelt saksbehandlingsgebyr vil bety press på begrensede forskningsmidler og sende negative signaler i strid med regjeringens strategi om Svalbard som attraktivt forskningssted.
8.1.4 Departementets vurderinger
Departementet mener det er hensiktsmessig at hjemmelen til å fastsette forskrifter om gebyrer også omfatter gebyrer for saksbehandlingen. Det er ikke bestemt om det skal gis slike forskrifter og heller ikke hvor store slike gebyrer eventuelt skal være, og departementet kan ikke se at dette vil sende negative signaler til forskningsmiljøene slik Svalbard Science Forum fremholder. Dersom det kommer forslag til en slik forskrift, vil den sendes på høring og de berørte parter vil få anledning til å uttale seg.
8.2 Håndheving og sanksjoner - § 94 eiendomsrett til flora og fauna håndtert i strid med loven mv.
8.2.1 Gjeldende rett
Etter svalbardmiljøloven § 94 vil flora og fauna som er innsamlet, fanget eller avlivet i strid med loven eller med hjemmel i enkelte av lovens bestemmelser, samt fallvilt og dyr som er avlivet av dyrevernhensyn, tilfalle Svalbards miljøvernfond. Det er også Svalbards miljøvernfond som avgjør hvordan slik flora og fauna skal disponeres.
Svalbardmiljøloven § 94 gir miljøvernfondet en eiendomsrett, men praksis i dag er at det er Sysselmannen som håndterer denne type flora og fauna i tråd med etablerte rutiner hos Sysselmannen. Dette omfatter blant annet innhenting av viltet, diverse prøvetaking og kontakt med forskningsmiljøene i den anledning. Utgiftene ved Sysselmannens arbeid har ikke vært belastet Svalbards miljøvernfond.
Svalbardmiljøloven § 94 regulerer ikke fauna felt i samband med forskning. Sysselmannen avgjør søknader om felling av fauna i tilknytning til forskning. I tilfeller der det gis tillatelse til felling av fauna, settes det normalt som vilkår at faunaen tilfaller Svalbards miljøvernfond. Det innebærer at i praksis har miljøvernfondet fått eiendomsretten til fauna også i slike tilfeller. Når det gjelder forskningsfellingen, har det vært praksis at forskerne kostnadsfritt slakter dyrene og bringer dem til Longyearbyen.
Det følger av svalbardmiljøloven § 98 at midler innkrevd i medhold av bl.a. § 94 tilfaller Svalbards miljøvernfond. Fondet har fått noen inntekter ved salg av viltkjøtt, men disse har vært begrenset og variert kraftig. Inntekter fra salg av viltkjøtt varierer fra kr 4 500 i 2008 til kr 46 936 i 2009.
Dersom Svalbards miljøvernfond skal overta ansvaret for forvaltningen av flora og fauna som nevnt i § 94 som Sysselmannen i dag i praksis har, krever det et sekretariat med en viss kompetanse og kapasitet. Det har ikke sekretariatet for Svalbards miljøvernfond i dag, og det er heller ikke hensiktsmessig at fondets sekretariat skal bygge opp denne kompetansen og kapasiteten. Styret for Svalbards miljøvernfond ønsker derfor at eiendomsretten til flora og fauna som nevnt i § 94 samt verdien av dette, overføres til Sysselmannen.
8.2.2 Departementets forslag på høring
Hensynet bak § 94 er bl.a. å forebygge miljøkriminalitet, ettersom det uttrykkelig fremgår av bestemmelsen at man ikke vil kunne beholde flora eller fauna som er håndtert på ulovlig vis. Dette hensynet ivaretas også ved at eiendomsretten til flora og fauna som opplistet i § 94 overføres til Sysselmannen. Departementet er enig med styret for Svalbards miljøvernfond i at det ikke er hensiktsmessig at fondets sekretariat bygger opp kompetanse og kapasitet til å håndtere denne type flora og fauna i praksis. Departementet foreslår at det er Sysselmannen som har eiendomsretten og skal avgjøre hvordan dette materialet skal disponeres. Dermed vil Sysselmannen ha mulighet til å bringe de aktuelle forskningsinstitusjonene inn på en hensiktsmessig måte.
Det følger av svalbardmiljøloven § 98 at midler innkrevd i medhold av bl.a. § 94 tilfaller Svalbards miljøvernfond. Departementet foreslår ingen endring i denne paragrafen, noe som innbærer at verdien av flora og fauna som nevnt i § 94 fortsatt bør tilfalle miljøvernfondet. Dette foreslås presisert i nytt første punktum i § 94 tredje ledd. Videre finner departementet det naturlig å lovfeste deler av den praksis Sysselmannen har etablert ved at verdien av fauna felt i samband med forskning tilfaller miljøvernfondet selv om Sysselmannen ved lovendringsforslaget også vil få eiendomsretten til denne type fauna. På denne måten sikrer man at midlene blir brukt på Svalbard og kun til miljøformål.
En slik endring vil bringe regelverket mer i samsvar med dagens praksis. Den gir for øvrig god sammenheng med at det er Sysselmannen som er den stedlige miljøvernmyndigheten på øygruppen, og som også er ansvarlig for å føre tilsyn med at svalbardmiljøloven overholdes.
Departementet har vurdert om det er den totale inntekten ved salg av denne type flora og fauna som skal tilfalle fondet eller om det er nettoinntekten, dvs. med fradrag for Sysselmannens utgifter ved håndteringen av dette materialet.
Departementet har forstått det slik at dersom Sysselmannen både er eier av og får verdien av denne type flora og fauna, så vil evt. inntekter fra salg ikke kunne godskrives Sysselmannen direkte slik systemet er i dag. Det vil si at Sysselmannen ikke vil få dekket sine utgifter knyttet til håndteringen av dette materialet. Departementet mener det er lite heldig at verdien ikke blir på Svalbard, enten i form av godtgjøring til Sysselmannen eller bidrag til miljøvernfondet.
Dersom verdien skal tilfalle fondet, peker Sysselmannen på at han vil fakturere miljøvernfondet for sine utgifter med håndtering av viltet. Disse utgiftene kan i noen tilfelle komme til å overstige inntekter fra salg av viltet. Departementet ser at dette er uheldig, men viser til at loven slik den er formulert i dag ikke er til hinder for at Sysselmannen kan ta betalt for de tjenestene han yter miljøvernfondet. Departementet mener det er lite naturlig at Sysselmannen tar betaling for å håndtere noe som han selv eier, og mener det også har en symbolsk verdi at disse midlene tilfaller miljøvernfondet og ikke går til det offentlige. I utgangspunktet ser departementet det slik at den totale verdien tilfaller miljøvernfondet, men at det vil være mulig for Sysselmannen og miljøvernfondet å avtale en viss kompensasjon for Sysselmannens innsats som ikke overstiger inntektene fondet har fra salg av dette materialet.
8.2.3 Høringsinstansenes syn
Svalbards miljøvernfond ønsker en differensiering om fallvilt mellom fauna som er felt i forskningssammenheng og annen fangst. Det uttales videre at det kun er forskningsfangst som har generert inntekter til miljøvernfondet.
Longyearbyen jeger- og fiskeforening mener bestemmelsen er uklar og vanskelig å forstå.
Norsk Polarinstitutt støtter forslaget, men bemerker at det pågår en diskusjon mellom Sysselmannen og NP om det praktiske arbeidet med å ivareta fallvilt og prøvetakning med mer. Det må derfor sikres i lovendringen at NP gis adgang til kreve kompensasjon og til å fakturere miljøvernfondet.
8.2.4 Departementets vurderinger
Departementet anser det ikke hensiktsmessig med en differensiering mellom fauna som er felt i forskningssammenheng og annen fangst. Det er meningen at alt fallvilt skal generere inntekter til Svalbards miljøvernfond, og at en slik differensiering da kan gjøre bestemmelsen vanskelig å praktisere.
Når det gjelder innspillet fra Norsk Polarinstitutt om at NP må kunne kreve kompensasjon og fakturere miljøvernfondet, anser departementet det lite hensiktsmessig at dette tas inn i loven. Dette vil være et forhold som må løses mellom Sysselmannen og NP i de tilfeller hvor det er NP som har det praktiske arbeidet med å håndtere fallvilt og prøvetakning. Det er Sysselmannen som etter loven kan kreve erstatning fra miljøvernfondet. Dersom NP mener å ha krav på disse midlene, bør dette kunne løses i en avtale mellom NP og Sysselmannen.
Departementet fremmer forslag som fremsatt under høringen.
8.3 Håndheving og sanksjoner - ny § 96 a overtredelsesgebyr
8.3.1 Gjeldende rett
Ved brudd på plikter, påbud eller forbud fastsatt i svalbardmiljøloven eller i forskrift med hjemmel i svalbardmiljøloven, gir loven flere alternative sanksjonsmuligheter i kap. IX. Sysselmannen har pekt på tilfeller med overtredelser av mindre alvorlig art hvor det kan være vanskelig å finne riktig og adekvat sanksjon. Sysselmannen har vist til rettsutviklingen i spesiallovgivningen for øvrig, og foreslår å innføre overtredelsesgebyr som sanksjonsform etter svalbardmiljøloven.
Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som innebærer en plikt for den som overtrer nærmere definerte regler, til å betale et gebyr. Mange av de lovbestemmelser som åpner for overtredelsesgebyr, går ut på at det er forsettelige eller uaktsomme overtredelser av lov (eller forskrift) som kan gi grunnlag for en slik sanksjon. Ileggelse av overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak som må forhåndsvarsles og senere kan påklages etter de alminnelige forvaltningsrettslige regler. Et endelig vedtak kan videre bringes inn for domstolene, som behandler saken i sivilprosessuelle former.
8.3.2 Departementets forslag på høring
Formålet med å innføre overtredelsesgebyr som sanksjonsform er for det første å avkriminalisere mindre alvorlige overtredelser som etter dagens lovgivning er belagt med straff. Det er grunn til å anta at en hjemmel til å reagere med overtredelsesgebyr fremfor anmeldelse til politiet vil senke terskelen for å anvende sanksjoner.
Det vil være ressursbesparende å ilegge overtredelsesgebyr fremfor å utferdige forelegg. Det vil dessuten ta kortere tid fra lovbrudd til sanksjon sammenlignet med dagens ordning med anmeldelse til politiet, etterforsking og påtalevedtak.
Departementet ønsker å innføre denne typen sanksjon i svalbardmiljøloven også for å unngå en evt. forskjellsbehandling ved overtredelser. Longyearbyen lokalstyre arbeider nå med å implementere den nye plan- og bygningsloven i ”Byggesaksforskrift for Longyearbyen”. Dersom bestemmelsen om overtredelsesgebyr i plan- og bygningsloven § 32-8 gis anvendelse gjennom byggesaksforskriften får Longyearbyen lokalstyre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr innenfor sitt planområde. Såfremt det ikke inntas en lignende hjemmel for overtredelsesgebyr i svalbardmiljøloven, kan det skje at like overtredelser behandles ulikt alt etter hvilket geografisk område forholdet har funnet sted.
Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bør gjelde overfor både private rettssubjekter og foretak, såfremt overtredelsen er begått på vegne av foretaket. Ileggelse av overtredelsesgebyr kan måtte ses som straff i relasjon til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Hvor grensen mellom anmeldelse til politiet og ileggelse av overtredelsesgebyr skal trekkes, kan løses gjennom forskrift eller ved å utvikle forvaltningspraksis over tid. Utgangspunktet for grensedragningen vil naturlig være at overtredelsesgebyr velges som sanksjonsform ved de minst alvorlige straffbare forhold.
Departementet mener adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bør være generell, dvs. at det gis adgang til å foreta en skjønnsmessig vurdering ved ethvert forsettelig eller uaktsomt brudd på handlingsnormer eller plikter fastsatt i svalbardmiljøloven.
Overtredelsesgebyrets størrelse kan fastsettes skjønnsmessig, men med muligheter for departementet til i forskrift å gi nærmere regler om dette. Sentrale momenter i vurderingen av gebyrets størrelse vil normalt være vinningen eller den potensielle vinningen ved lovbruddet, lovbruddets alvor og omfang, overtrederens økonomi, samt graden av skyld. En rettesnor kan være hvilken bøtestraff som ellers ville blitt utmålt for forholdet.
Departementet foreslår at overtredelsesgebyret tilfaller Svalbards miljøvernfond. Overtredelsesgebyr hjemlet i annen spesiallovgivning tilfaller statskassen, men departementet mener det vil være naturlig at et gebyr ilagt ved brudd på svalbardmiljøloven går inn i miljøvernfondet på lik linje med erstatning etter svalbardmiljøloven § 95 og tvangsmulkt etter svalbardmiljøloven § 96. Det vil dermed være i tråd med svalbardmiljølovens system at gebyret tilfaller miljøvernfondet. Forslaget medfører at svalbardmiljøloven § 98 må endres.
Kompetansen til å ilegge lovovertredelsesgebyr foreslås lagt til Sysselmannen da Sysselmannen har bred erfaring med forvaltning av svalbardmiljøloven og straff.
8.3.3 Høringsinstansenes syn
Svalbards miljøvernfond støtter forslaget i sin helhet.
Finansdepartementet uttaler at forslag om nye gebyrer / endring av eksisterende må spilles inn i ordinær budsjettprosess.
Justis- og politidepartementet mener at det med fordel kan presiseres at gebyr skal kunne anvendes både overfor personer og foretak. Videre uttales at
”behovet for en hjemmel for overtredelsesgebyr må vurderes konkret for den enkelte handlingsnorm, og det bør fremgå av lovteksten hvilke bestemmelser som skal utløse overtredelsesgebyr […]”.
8.3.4 Departementets vurderinger
Departementet er enig med Justis- og politidepartementet at det bør presiseres klarere at overtredelsesgebyret kan ilegges både privatpersoner og virksomheter. Departementet vil derfor endre ordlyden fra ”den” til ”enhver som forsettelig eller uaktsomt…”. Departementet legger til grunn at overtredelse av bestemmelsene i §§ 16 annet ledd, 26 til 28, 30a, 30 til 33, 35, 42, 46, 65 til 68, 70, 71, 73 annet ledd, 79 til 83, 86 og 94 i loven vil kunne utløse overtredelsesgebyr, og at det vil måtte bli en konkret vurdering i de enkelte tilfellene hvilken sanksjonsform som skal benyttes. Departementet presiserer at overtredelsesgebyr er tenkt for mindre alvorlige overtredelser og at bakgrunnen er et ønske om å avkriminalisere mindre alvorlige overtredelser. Departementet anser det som hensiktsmessig at mindre overtredelser blir sanksjonert uten at de må gjøres til gjenstand for offentlig påtale.
Når det gjelder innspillet fra Finansdepartementet, presiserer departementet at dette er et forslag om en lovhjemmel som gir kompetanse til å gi et overtredelsesgebyr. Det er ikke mulig på nåværende tidspunkt å gi et overslag over hvor mye ileggelsen av gebyr vil kunne innbringe årlig før praksis og omfang har vært mulig å kartlegge. Departementet fremhever imidlertid viktigheten av å kunne sanksjonere også mindre alvorlige lovovertredelser som av hensyn til effektivitet, offentlige ressurser og forholdsmessighet tilsier at ikke burde møtes med straffesanksjoner.
8.4 Håndheving og sanksjoner - § 98 Svalbards miljøvernfond
8.4.1 Gjeldende rett
Svalbardmiljøloven § 98 omhandler Svalbards miljøvernfond. Etter denne bestemmelsen kan fondets midler bare brukes til tiltak på Svalbard som har til formål å beskytte miljøet. Paragraf 98 annet ledd bokstav c fastsetter bruken av fondets midler til ”tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning etter §§ 21 og 44 tredje ledd og 45 så langt dette ikke kan ventes dekket av den ansvarlige”. Disse bestemmelsene refererer seg dels til skjøtsel av verneområder, dels til fredete kulturminner.
Det foreslås at miljøvernfondet får et bredere tilfang, slik at midler også kan brukes til tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning av kulturminner med høy kulturhistorisk verdi uten at de nødvendigvis har et formelt vern.
8.4.2 Departementets forslag på høring
Det kan skilles mellom følgende kategorier kulturminner på Svalbard:
Faste fredete kulturminner, jf. § 39 bokstav a fra 1945 eller tidligere
Løse fredete kulturminner, jf. § 39 bokstav b fra 1945 eller tidligere
Vedtaksfredete kulturminner yngre enn 1945, jf. § 39 bokstav c
Kulturminneområde kartfestet i arealplan, jf. § 49 tredje ledd punkt 3
Kulturminner etter 1945 som tilkjennes bevaringsverdi
Kulturminner etter 1945 som ikke tilkjennes bevaringsverdi
Kulturminner i kategori 1, 2 og 3 er entydige og omfatter fredete kulturminner. Kategori 4 omfatter til dels verdifull bebyggelse i bosetningene, dvs. planområdene.
Kategori 5 kan deles i følgende underkategorier:
a) Kulturminner som er tilkjent bevaringsverdi i skriftlige uttalelser eller rapporter, men som mangler formelt vern gjennom fredning eller arealplan.
b) Nyere tids kulturminner uten definert bevaringsverdi, slik som enkelte bygninger i Barentsburg og Pyramiden. Her kan enkeltbygninger være bevaringsverdige uten at det foreligger noen skriftlig vurdering av disse.
Begrepet ”bevaringsverdig” er ikke et juridisk begrep i loven, men et begrep som viser til en skjønnsmessig vurdering gjort av for eksempel Sysselmannen som kulturminnemyndighet.
Kategori 6 faller utenfor kulturminneforvaltningens ansvarsområde. Slike nyere tids bygninger kan likevel bli definert som bevaringsverdige kulturminner i dag eller i fremtiden. De kan da eventuelt sikres gjennom vedtaksfredning eller avsettes som kulturminneområde i arealplan.
Kulturminner i kategori 1, 2 og 3 kan motta støtte fra miljøvernfondet etter gjeldende regelverk, mens de øvrige kategorier faller utenfor fondets virkeområde. Det har vært reist spørsmål om miljøvernfondet bør favne bredere slik at det også omfatter kulturminner med høy kulturhistorisk verdi, og stor betydning for den historiske identiteten, som blant annet bosetningene på Svalbard, men uten at de er underlagt noe formelt vern.
Departementet foreslår at det åpnes for en utvidelse av fondets virkeområde, uavhengig av bevaringsstatus, ved å endre § 98 annet ledd bokstav c til tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning av kulturminner så langt dette ikke kan ventes dekket av den ansvarlige”.
8.4.3 Høringsinstansenes syn
Det er kun Svalbards miljøvernfond og Norsk Polarinstitutt som har kommentert bestemmelsen og begge er positive til endringsforslaget.
8.4.4 Departementets vurderinger
Departementet foreslår en utvidelse av virkeområdet for Svalbard miljøvernfond, uavhengig av kulturminnenes bevaringsstatus, ved å endre § 98 annet ledd bokstav c til tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning av kulturminner så langt dette ikke kan ventes dekket av den ansvarlige. Dette vil sikre at et større og bredere omfang kulturminner vil kunne motta støtte fra fondet.
Departementet har for øvrig foreslått et tillegg i § 98 første ledd, slik at det fremgår at fondets midler også består av inntekter fra innkreving av gebyr i henhold til ny § 96 a.