10 Administrative og økonomiske konsekvenser
10.1 Innledning
Bestemmelsene i de to forordningene er beskrevet i kapittel 8 og 9. Nedenfor gis derfor bare en kort gjennomgang av de bestemmelsene i forordningene som særlig er relevante for å vurdere de administrative og økonomiske konsekvensene. I tillegg til innspillene i den ordinære høringsrunden har departementet også hatt kontakt med særskilt berørte departementer for å få en ytterligere utdyping av mulige økonomiske og administrative konsekvenser av forordningene på kort og lengre sikt.
10.2 Forordningenes hovedinnhold
Forordning (EF) nr. 764/2008 gjelder for ikke-harmoniserte varer. Den gir regler og framgangsmåter som nasjonale myndigheter må følge når de treffer eller har til hensikt å treffe vedtak som helt eller delvis forbyr en vare som lovlig markedsføres i en annen EØS-stat.
Artikkel 9 i forordningen pålegger EØS-statene å opprette nasjonale varekontaktpunkter. Varekontaktpunktet skal kunne besvare henvendelser fra for eksempel næringsdrivende eller andre EØS-staters myndigheter om hvilke norske regler som gjelder for en spesifikk varekategori. Forordningen oppstiller ikke konkrete krav med hensyn til hvem som skal ha denne oppgaven eller hvordan varekontaktpunktet skal organiseres. Henvendelser til kontaktpunktet skal imidlertid besvares innen 15 dager, jf. artikkel 10 nr. 2.
Etter artikkel 12 plikter EØS-statene å avgi en årlig rapport om anvendelsen av forordningens bestemmelser. Rapporten skal for Norges vedkommende sendes til EFTAs overvåkingsorgan. Rapporten skal inneholde opplysninger om hvor mange forhåndsvarsler, vedtak og unnlatte vedtak som er truffet i henhold til artikkel 6 nr. 1, 2 og 3 i forordningen. Bestemmelsen pålegger myndighetene en plikt til å samle informasjon om sin virksomhet og å rapportere om dette.
Forordning (EF) nr. 765/2008 artikkel 3 til 14 fastsetter regler om organisering og utføring av akkrediteringsvirksomhet. Artikkel 16 nr. 1 krever at EØS-statene skal organisere og utføre markedstilsyn i samsvar med reglene i forordningen. Etter artikkel 18 nr. 1 skal EØS-statene etablere egnede ordninger for kommunikasjon og koordinering mellom sine ulike markedstilsynsmyndigheter. Artikkel 18 nr. 3 pålegger EØS-statene å sikre at tilsynsmyndighetene har den myndighet, de ressurser og den kunnskap som er nødvendig for at de skal kunne utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.
Etter artikkel 22 nr. 4 skal det eksisterende informasjonssystemet RAPEX benyttes til å sende meldinger om varer som medfører alvorlig risiko. Systemet skal sikre hurtig utveksling av informasjon om alle harmoniserte varer som medfører alvorlig risiko, det vil si også for andre varer enn forbrukervarer. Europakommisjonen skal etter artikkel 23 nr. 1 etablere og drive et generelt elektronisk system for arkivering og utveksling av informasjon knyttet til markedstilsynsaktiviteter.
Bestemmelsene i forordning (EF) nr. 765/2008 om kontroll av tredjelandsvarer er i utgangspunktet en videreføring av gjeldende regelverk. Det stilles krav om samarbeid og legges opp til at tollmyndighetene i større grad skal være en aktør i tilsynet med varer ført inn over grensen fra tredjeland.
Forordningens artikkel 30 fastsetter generelle prinsipper for CE-merking. Formålet med bestemmelsen er å fremme og klargjøre betydningen av at en vare er påført slik merking, samt å sikre at tilliten til CE-merking ikke blir svekket som følge av uriktig bruk.
10.3 Høringsinstansenes syn
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener forordning (EF) nr. 765/2008 må forstås slik at det skal gjøres mer markedstilsyn og at det skal utføres markedstilsyn på alle direktivområder i passende omfang basert på en risikovurdering. De peker i den sammenheng på at den danske Sikkerhetsstyrelsen og det svenske Arbeidsmiljøverket er tilført nye ressurser i forbindelse med innføring av varepakken. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har påpekt at de som nasjonalt kontaktpunkt for RAPEX mottar meldinger om farlige produkter etter artikkel 22 i forordning (EF) nr. 765/2008. Direktoratet mener dette vil kreve økte ressurser.
Finansdepartementet viser til at Toll- og avgiftsetaten allerede i dag utfører de oppgaver som påligger grensemyndighetene i tråd med forordning (EØF) nr. 339/93. I så måte innebærer i utgangspunktet ikke varepakken noen nye oppgaver for etaten. Imidlertid viser Finansdepartementet til at dersom kontrollinnsatsen skal økes, vil dette kreve tilførsel av ressurser.
Justis- og beredskapsdepartementet referer til at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener det er behov for økte ressurser for at direktoratet skal kunne ivareta sine forpliktelser etter varepakken på en tilfredsstillende måte. Dette omfatter behov for ressurser til markedstilsyn, ad hoc markedstilsyn/nødtilsyn, øvrige tilleggsoppgaver, ansvar for et utvidet RAPEX-system og myndighetsnettverk.
Justis- og beredskapsdepartementet peker på at det er vanskelig å vurdere om dagens markedstilsyn er å anse som «i passende omfang» og «på et tilstrekkelig nivå». Justis- og beredskapsdepartementet mener en omforent forståelse av dette er nødvendig for å kunne vurdere ressursbehovet framover. Justis- og beredskapsdepartementet mener imidlertid at uten økte ressurser vil markedstilsynsaktivitetene innen ansvarsområde til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap bli liggende på dagens nivå eller mest sannsynlig bli noe redusert på grunn av nye oppgaver. Det pekes på at behovet for økte ressurser blant annet er avhengig av hva de nasjonale markedstilsynsprogrammene skal inneholde og hvor ofte det skal gjennomføres slike programmer innenfor de ulike produktområdene. Direktoratet har fått opplysninger om at flere stater planlegger årlige kontrollprogrammer innen hvert vareområde/sektordirektiv. Dette er langt flere enn det direktoratet har lagt opp til. Uten tilførsel av ressurser vil forskjellen på tilsynet i Norge og tilsynet med tilsvarende produktområder i en del andre stater kunne bli forholdsvis stor. Dette kan gi uheldige virkninger som kan føre til at Norge fremstår som attraktivt for useriøse aktører. Det vil heller ikke fremme kravet om like konkurranseforhold for aktørene i næringslivet.
Kommunal- og regionaldepartementet har vist til de vurderingene Direktoratet for byggkvalitet har gjort. De peker på at byggevarevaresektoren er komplisert og omfattende, og at Direktoratet for byggkvalitet i dag fortrinnsvis driver markedstilsyn basert på innmeldte saker. Kommunal- og regionaldepartementet mener maksimumsfristen på 20 dager for å stanse en vare, informasjonskravene knyttet til varekontaktpunktet og rapporteringspliktene vil medføre økt ressursbehov for Direktoratet for byggkvalitet. Det samme gjelder gjennomføringen av nasjonale markedstilsynsprogram, markedstilsynstiltak og kravene om rask inngripen mot varer som utgjør en alvorlig risiko.
Norsk akkreditering forventer økt arbeidsmengde som følge av tilpasning til forordningens krav. Et krav om akkreditering som korresponderer med utpekingen vil innebære at flertallet av de utpekinger som er gjort av norske tekniske kontrollorgan vil måtte gjennomgås. Det er bl.a. behov for dialog med aktuelle sektormyndigheter. Norsk akkreditering anfører behov for å oppdatere sin innsikt i de ulike sektordirektivene.
Samferdselsdepartementet viser til at Vegdirektoratet har anslått at varepakken vil kreve økte ressurser, mens øvrige underliggende etater ikke har gitt tilbakemelding om at de ser for seg et økt ressursbehov. Samferdselsdepartementet viser imidlertid til at det er usikkerhet om hvilke konkrete krav til markedstilsyn en revisjon av gjeldende direktiver, som følge av varepakken, vil innebære.
Sjøfartsdirektoratet mener varepakken vil innebære noe økt administrasjon pga. deltakelse i nasjonal koordinering av tilsyn og plikt til å gi utfyllende informasjon.
Direktoratet for byggkvalitet mener at forordning (EF) nr. 765/2008 legger opp til økt markedstilsyn som vil få store budsjettmessige konsekvenser for de fleste sektormyndighetene. Det vil innebære en overgang fra dokumentkontroll til omfattende markedstilsyn med planmessig inspeksjon, uttak av produkter og uavhengig prøving. Etaten mener de fleste stater allerede har et omfang og en grundighet på markedstilsynet som langt overstiger det norske. Direktoratet for byggkvalitet mener samlet sett det er behov for økte ressurser til bl.a. testing, kontroll og informasjonstiltak.
Vegdirektoratet mener det er behov for en avklaring av adgangen varekontaktpunktet som skal etableres i henhold til artikkel 9 i forordning (EF) nr. 764/2008 har til å ta gebyr for tilleggsinformasjon. Etaten anfører behov for noe økt ressursbruk for å kunne utføre informasjonsoppgaven på en tilfredsstillende måte. Vegdirektoratet viser til at oppfølgingen av bestemmelsene i forordningen vil føre til økt arbeidsmengde for direktoratet og regionene. Dette vil særlig gjelde for ikke-registreringspliktige varer hvor det må institusjonaliseres kontrollregimer og saksbehandlingsrutiner.
Når det gjelder forordning (EF) nr. 765/2008 anfører Vegdirektoratet at dagens kontroll- og sanksjonshjemmelsregime er mangelfullt. Dette gjelder både hjemmel for tilsyn og tilgjengelige ressurser. Dersom et effektivt tilsyn skal kunne føres, mener Vegdirektoratet det er behov for opp til flere nye årsverk i Statens vegvesen.
10.4 Departementets vurdering
Norge har en åpen økonomi, og vi er avhengige av at den internasjonale handelen fungerer for å sikre høy sysselsetting og verdiskaping. Handel innebærer at vi kan produsere og eksportere det som er mest lønnsomt for oss og importere det andre er dyktige til å produsere. Gjennom handel får vi og de vi handler med, mulighet til å frikoble konsum fra produksjon. Fritt varebytte er en viktig drivkraft for økt konkurranseevne og økonomisk vekst. Det bidrar bl.a. til økt konkurranse og sikrer forbrukerne lavere priser og større utvalg. Konkurranse bidrar også til å stimulere til produktutvikling og innovasjon. Samlet sett øker handel Norges og andre staters verdiskaping og velferd, og Norge er derfor tjent med å arbeide for økt handel. Reglene i varepakken bidrar til å legge til rette for økt handel og er derfor positive for Norge.
EU er Norges viktigste handelspartner. Omtrent 80 prosent av den norske vareeksporten går til EU, mens omtrent 70 prosent av vareimporten kommer derfra. Formålet med regelverket i forordning (EF) nr. 764/2008 og 765/2008 er å sikre at varer i det indre marked oppfyller strenge krav til viktige samfunnshensyn som sikkerhet, helse og miljø, samtidig som det frie varebytte ikke hindres i større grad enn det som er nødvendig. Det er viktig for norsk næringsliv at alle EØS-stater etterlever reglene om samhandel med varer over grensene i EØS. Særlig for små og mellomstore bedrifter vil det være viktig å unngå unødvendig belastende kostnader til tilleggstesting og -merking.
Fri bevegelse av varer har vært en del av EØS-avtalen siden den trådte i kraft. Reglene i varepakken innebærer slik sett ikke noe prinsipielt nytt. Det er derfor ikke grunn til å tro at varepakken vil føre til en vesentlig endring i nivået på handelen. En viktig intensjon med reglene er at varene skal bli tryggere og at myndighetssamarbeidet skal styrkes. Det er positivt for samfunnet dersom dette kan føre til færre skader og ulykker ved at varene er tryggere og bedre. Økt tillit til varene vil også være positivt og kan føre til noe økt handel.
De reelle økonomiske virkningene av varepakken vil avhenge av hvor mye handelen med varer endrer seg i årene fremover. Det er flere drivkrefter bak endringene i eksport og import av varer, bl.a. den generelle økonomiske utviklingen og graden av internasjonalisering i norsk økonomi. Samtidig bidrar nedbygging av handelshindringer i alminnelighet til økt handel.
Det er departementets vurdering at gjennomføring av forordning (EF) nr. 764/2008 i norsk rett ikke vil kreve vesentlige omlegginger i saksbehandlingsprosedyrene for myndigheter som treffer avgjørelser som er omfattet av forordningen. Norske myndigheter er i dag forpliktet til å følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler når det treffes enkeltvedtak. Kravene som stilles i forordningen har sterke fellestrekk med kravene som allerede følger av forvaltningsloven.
Nærings- og handelsdepartementet vil i første omgang ivareta kravene i forordningens artikkel 9 om opprettelse av et varekontaktpunkt. Det er opprettet et internettbasert kontaktpunkt hvor det er mulig å finne opplysninger om nasjonale regler knyttet til en vare. Driften av internettsiden håndteres innenfor departementets rammer.
Det er lagt opp til at brukere som ikke finner opplysningene de har behov for på varekontaktpunktets nettsider, skal kunne sende en e-post til kontaktpunktet for å få hjelp til å finne frem til aktuelt regelverk eller myndighet. Manuell oppfølging av e-posthenvendelser innen den fastsatte 15-dagersfristen krever at andre departementer og underliggende etater som er ansvarlige for regelverk som regulerer de aktuelle varekategoriene, bistår Nærings- og handelsdepartementet med å finne frem til de etterspurte opplysningene. Antallet henvendelser til kontaktpunktet fra næringsdrivende og myndigheter som ikke finner den informasjonen de er ute etter på nettsiden, og som dermed må følges opp manuelt, har til nå vært begrenset. Det legges til grunn at departementer og etater har etablerte rutiner for besvarelse av henvendelser om regelverk de er ansvarlige for. Opprettelsen av et varekontaktpunkt vurderes derfor ikke å ville kreve vesentlige administrative omlegginger eller vesentlig økt ressursbruk.
Ifølge artikkel 10 nr. 4 i forordning (EF) nr. 764/2008 skal varekontaktpunktet som opprettes, ikke kreve gebyr for å gi opplysninger som angitt i artikkel 10 nr. 1. Det fremgår imidlertid av forordningens fortale at det kan kreves gebyr for visse typer tilleggsinformasjon. Vegdirektoratet har bedt om en avklaring på om det kun er det formelle varekontaktpunktet som vil omfattes av gebyrordningen, eller om fagmyndighetene vil kunne kreve gebyr dersom de gir slik tilleggsinformasjon. Nærings- og handelsdepartementet vil administrere varekontaktpunktet, og det foreligger ikke planer om å innføre en betalingsordning for brukere som ønsker tilleggsinformasjon. Departementet viser for øvrig til at artikkel 10 nr. 4 kun setter krav til varekontaktpunktet. Dersom Vegdirektoratet eller andre fagmyndigheter ønsker å kreve gebyr for å gi informasjon kan dette ikke hjemles i forordning (EF) nr. 764/2008. Det bemerkes at forvaltningsloven § 11 pålegger forvaltningsorganer en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Ifølge forvaltningslovforskriften § 7 kan det ikke kreves gebyr eller annet vederlag for veiledning eller bistand som gis i medhold av forvaltningsloven § 11.
Den årlige rapport om anvendelsen av forordningens bestemmelser er ny. Det må imidlertid legges til grunn at myndigheter som treffer slike avgjørelser allerede i dag har oversikter over antall avgjørelser som treffes, og at det vil være mulig å hente ut tall fra eksisterende saksbehandlingssystemer uten vesentlig ressursbruk. Nærings- og handelsdepartementets forslag til hvordan rapporteringen kan koordineres, er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 8.
I Norge eksisterer allerede et nasjonalt akkrediteringsorgan, Norsk akkreditering. Norsk akkreditering vil måtte tilpasse sin virksomhet til kravene i forordning (EF) nr. 765/2008. Gjennomgangen av bestemmelsene om akkreditering viser at Norsk akkreditering allerede oppfyller vilkårene i forordningen. Regulering av akkreditering på EU-nivå har medført økt fokus på arbeidet med harmonisering og videreutvikling av den europeiske akkrediteringsordningen. Det ligger ikke noe krav om økt antall akkrediteringer i varepakkens regelverk. Det kan imidlertid tenkes at flere tekniske kontrollorganer velger å bruke akkreditering som verktøy som følge av at systemet harmoniseres på europeisk nivå. En eventuell økning i akkrediteringer av tekniske kontrollorganer vil imidlertid helst komme som følge av at varedirektivene revideres eller oppdateres. Dette vil skje gradvis de nærmeste årene. Det må fortløpende vurderes om Norsk akkrediterings inntekter fra akkrediteringsvirksomheten dekker en eventuell økning i oppdragsmengde.
Det er i dag ikke noen overordnet koordinering av markedstilsynsmyndighetene i Norge, jf. kravene i forordning (EF) nr. 765/2008 artikkel 18 nr. 1. Departementet har foreslått at det etableres en interdepartemental koordineringsgruppe og et underliggende myndighetsnettverk. Departementet har valgt å foreslå en modell som ikke vil kreve endring av de enkelte departementer eller etaters ansvarsområder, men som på en effektiv måte koordinerer uten å endre på ansvarsforhold. Oppgavene vil være der de er i dag. Departementet har valgt denne løsningen også i lys av at vi i prosessen ikke har fått tilbakemeldinger om at markedstilsynet i Norge nå er utilfredsstillende eller mangelfullt. Det nye med varepakken er at det opprettes systemer for informasjonsutveksling og samarbeid. Den foreslåtte løsning vil kunne styrke informasjonsflyten og samarbeidet mellom fagdepartementene og tilsynsmyndighetene på etats- og direktoratsnivå. Den vil også sikre at departementene er bevisst sitt ansvar å organisere og gjennomføre tilsyn i samsvar med reglene i forordningen jf. artikkel 16 nr. 1. En gruppe på dette nivået skal raskt kunne iverksette tiltak der det viser seg at tilsynet på et vareområde ikke fungerer. Koordineringsgruppen og myndighetsnettverket vil også bidra til avklaring av prinsipielle spørsmål, som omfanget på markedstilsyn slik Justis- og beredskapsdepartementet ønsker.
Departementet vurderer at en videreføring av dagens modell vil være en kostnadseffektiv løsning siden ansvaret vil ligge der det allerede er i dag. Nærings- og handelsdepartementet vil ha ansvaret for koordineringsgruppen og vil, med innspill fra departementene som deltar, rapportere til EFTAs overvåkingsorgan/Europakommisjonen. Det vil medføre noe merarbeid for departementet å koordinere arbeidet, men det er hensiktsmessig å holde oppgavene sammen med det generelle ansvaret for det indre marked. Europakommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan har ikke klargjort hvilket nivå av rapportering og informasjon som vil kreves av EØS-statene. Det er således ikke klart hvorvidt oppfølgingen av dette vil kreve økte ressurser. Dersom noen departementer ikke følger opp sitt ansvar om å rapportere og videreformidle informasjon til og fra underliggende etater, vil det kunne medføre merarbeid for Nærings- og handelsdepartementet.
Norge er allerede tilknyttet informasjonssystemet RAPEX som frem til nå kun er blitt benyttet for forbrukervarer med alvorlig risiko mot helse og sikkerhet, men som fra 29. mai 2012 også er tilrettelagt for å kunne sende meldinger om alvorlig risiko relatert til industrivarer og varer med annen risiko enn helse og sikkerhet. Systemet skal sikre hurtig utveksling av informasjon om alle harmoniserte varer som medfører alvorlig risiko. I 2011 ble det sendt 1803 meldinger gjennom dette systemet. Ordningen med å melde inn alle varer med alvorlig risiko, det vil si også for farlige industrivarer, trådte i kraft 1. januar 2010. Europakommisjonen mottok i 2011 17 meldinger om varer med alvorlig risiko, mens det i de fem første månedene i 2012 kom inn 17 slike meldinger. Sett i sammenheng med det totale antall RAPEX meldinger, representerer dette derfor en beskjeden økning etter at meldeplikten ble utvidet 1. januar 2010. Det kan imidlertid forventes en økning i antall meldinger over tid, og ressursbehovet må derfor vurderes løpende i lys av utviklingen på dette området.
Europakommisjonen har tatt i bruk det eksisterende informasjonssystemet ICSMS1 som verktøy for å oppfylle kravene i artikkel 23. Systemet eies av Europakommisjonen, og EØS-statene skal ikke måtte betale for å tilknytte seg dette. Norge deltar foreløpig ikke i ICSMS. Systemet vil kunne være arbeidsbesparende for norske myndigheter som vil bli del av nettverkene og få tilgang til informasjonen i databasene.
Toll- og avgiftsdirektoratet har allerede i dag det ansvar som påligger grensemyndighetene i medhold av forordning (EØF) nr. 339/93. Bestemmelsene i forordning (EF) nr. 765/2008 er i utgangspunktet en videreføring av gjeldende regelverk. En videreføring av dagens kontrollnivå vil derfor ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.
Bestemmelsene knyttet til CE-merking er en videreføring det etablerte systemet for slik merking. Departementet har under arbeidet med regelverket ikke mottatt innspill som tilsier at bestemmelsene vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.
Samlet sett viser Nærings- og handelsdepartementet til at det er en viss usikkerhet om det reelle ressursbehovet framover. Departementet mener ordlyden i forordning (EF) nr. 765/2008 ikke inneholder et direkte krav om at innsatsen i det nasjonale markedstilsynet skal styrkes eller intensiveres. Varepakken innebærer imidlertid at myndighetene i EØS-statene skal samarbeide i forbindelse med tilsyn nasjonalt og mellom statene. Departementet viser til at de aktuelle tilsynsoppgavene må ses i sammenheng med oppfølgingen av de enkelte sektordirektiv. Tilsynsoppgavene vil være del av den løpende driften til de ulike tilsynsmyndighetene framover. Eventuelle økte ressurser må derfor vurderes for den enkelte virksomhet separat.
Det må kunne forventes at de nye reglene vil bidra til en viss effektivisering av arbeidet hos de respektive tilsynsmyndighetene pga. styrket samarbeid og nye arbeidsformer. Eventuelle endringer i oppgavene hos ansvarlige myndigheter vil skje gradvis, bl.a. som følge av endringer i sektorspesifikt regelverk som de enkelte departementer har ansvar for. Etter at EU har vedtatt endringer i sektorspesifikt regelverk, vil det på vanlig måte måtte tas stilling til om dette skal tas inn i EØS-avtalen. Da vil også økonomiske og administrative konsekvenser måtte vurderes på vanlig måte. Hvorvidt det vil komme endringer som får reelle konsekvenser for arbeidet til de norske markedstilsynsmyndighetene, er det ikke mulig å gå nærmere inn på før det foreligger konkrete forslag på de ulike vareområdene.
Samlet sett ventes ikke forordning (EF) nr. 765/2008 å medføre endringer i ressursbehovet på kort sikt som ikke kan håndteres innenfor den ordinære aktiviteten til de enkelte myndigheter. Departementet legger imidlertid til grunn at det enkelte ansvarlige departement løpende vil vurdere ressursbehovet i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen for den enkelte tilsynsmyndighet.