4 Forslaget i høringsnotatet

4.1 Innledning

Departementet la i høringsnotatet frem forslag om en ny bestemmelse i barnevernloven som åpner for midlertidig plassering av barn i institusjon uten samtykke, ved fare for utnyttelse til menneskehandel. For å hindre at barnet forsvinner eller kommer i kontakt med bakmenn, ble det foreslått at vedtaket om plassering kan inneholde beskyttelsestiltak som begrenser barnets frihet, jf. forslag til ny § 4-29 i barnevernloven. Det ble også foreslått en ny bestemmelse om oppfølgingen av vedtaket om plassering i institusjon, jf. forslag til ny § 4-30 i barnevernloven. I følge denne bestemmelsen skal barnet plasseres i en institusjon som faglig og materielt er i stand til å ivareta barnets behov for beskyttelse og omsorg.

Departementet la også frem forslag om andre nødvendige justeringer i barnevernloven og i rettighetsforskriften som sikrer grunnlaget for å kunne iverksette de tiltak som er nødvendige for å ivareta disse barnas særlige behov for omsorg og beskyttelse.

4.2 Bakgrunnen for forslaget

Barnevernloven har i dag flere bestemmelser som åpner for plassering av barn i institusjon eller i fosterhjem, både frivillig og med tvang. I høringsnotatet ble det imidlertid fremhevet at dagens barnevernlov ikke er godt egnet som hjemmelsgrunnlag der det er behov for å plassere barn som kan være utsatt for menneskehandel i sikkerhet. For det første er vilkårene for å fatte vedtak etter de ulike plasseringsbestemmelsene i barnevernloven verken utformet med tanke på, eller tilpasset, de situasjoner der barn kan være utsatt for menneskehandel. For det andre gir dagens bestemmelser bare i begrenset grad adgang til å iverksette nødvendige beskyttelsestiltak. Dagens bestemmelser tar heller ikke høyde for den rolle politiet har i disse sakene, herunder at vurderingen av om og eventuelt hvilke beskyttelsestiltak som skal iverksettes, ofte vil måtte bygge på politiets trusselvurdering og anbefaling.

Departementet viste til at det ved mistanke om menneskehandel som regel vil være behov for å handle raskt for å forhindre at barnet forsvinner, og å sikre at det ikke kommer i kontakt med eventuelle bakmenn. Barn som er ofre for menneskehandel kan være instruert om å rømme og om å oppsøke bakmenn så raskt som mulig ved kontakt med barnevernet eller andre myndigheter. I enkelte tilfeller forsøker bakmenn å oppspore og fjerne barnet fra det stedet det befinner seg.

Departementet understreket i høringsnotatet at barnet avhengig av alder først bør motiveres for frivillig beskyttelse. Det ble likevel lagt til grunn at det i visse tilfeller vil kunne være nødvendig for en viss periode å plassere barn i sikkerhet i en institusjon og å iverksette nødvendige og tilstrekkelige beskyttelsestiltak rundt barna. Det ble vist til at barn som er ofre for menneskehandel mangler grunnleggende tillit til myndighetene og at de ofte vil være instruert om ikke å samarbeide med myndighetene.

For å kunne gi barnet nødvendig og tilstrekkelig beskyttelse ble det videre vist til at det vil kunne oppstå behov for å:

• begrense omfanget av personer som får kjennskap til hvilken institusjon barnet er plassert på,

• begrense barnets adgang til å motta besøk,

• hindre barnet i å kommunisere med omverden herunder frata barnet mobiltelefon,

• begrense barnets bevegelsesfrihet uten følge utenfor institusjonen for å forhindre at barnet kommer i kontakt med bakmennene.

Departementet la til grunn at de såkalte atferdsbestemmelsene i barnevernloven §§ 4-24 og 4-25 annet ledd i dag er de mest egnede bestemmelsene med tanke på å kunne iverksette beskyttelsestiltak rundt barna. Disse bestemmelsene gir adgang til plassering og iverksetting av mer omfattende beskyttelsestiltak uten samtykke enn §§ 4-6 annet ledd og 4-12 a. Vilkårene for å kunne benytte atferdsbestemmelsene er imidlertid at barnet må ha vist alvorlige atferdsproblemer ved ”alvorlig eller gjentatt kriminalitet ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte”. Dette er vilkår som barn som kan være utsatt for menneskehandel ikke uten videre oppfyller. Og dersom vilkårene skulle være oppfylt, åpner bestemmelsene uansett ikke for å iverksette beskyttelsestiltak i det omfang som er opplistet ovenfor.

Det ble samtidig understreket at plassering uten samtykke og med iverksetting av omfattende beskyttelsestiltak vil innebære et alvorlig tvangsinngrep overfor det enkelte barn. Det ble derfor foreslått en bestemmelse som skulle:

• ha beskyttelse av og omsorg for barnet som formål,

• ha strenge og klare vilkår som forutsetning for vedtak,

• begrenses til å åpne for en midlertidig plassering med så kort varighet som mulig,

• inneholde et krav om hyppig prøving i fylkesnemnda,

• inneholde adgang til rettslig prøving av fylkesnemndas vedtak.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ikke finnes noen direkte sammenlignbare bestemmelser å se hen til ved utformingen av § 4-29. Ved utformingen av bestemmelsen ble det særlig sett hen til dagens plasseringsbestemmelser i barnevernloven kapittel 4, straffeloven § 224 om menneskehandel, psykisk helsevernloven § 3-3 som gjelder vedtak om tvungent psykisk helsevern og straffeprosessloven § 185 om varetektsfengsling. De to sistnevnte bestemmelsene inneholder enkelte særlig relevante elementer fordi de regulerer adgangen til å iverksette alvorlige inngrep uten samtykke og behandler ivaretakelsen av rettssikkerhet i tilknytning til dette.

Departementet understreket at utgangspunktet ved iverksetting av tiltak etter barnevernloven er det ”mildeste inngreps prinsipp”. Prinsippet innebærer at tvangstiltak ikke skal iverksettes hvis det er mulig å oppnå det ønskede resultatet med mindre inngripende tiltak. Departementet understreket viktigheten av at dette prinsippet også legges til grunn ved utformingen av den foreslåtte bestemmelsen. Det følger derfor av forslaget til ny bestemmelse at plassering ikke skal benyttes i andre tilfeller enn der dette er strengt nødvendig, herunder når andre mindre inngripende tiltak har vært vurdert, men ikke funnet formålstjenelige.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet en ny bestemmelse i barnevernloven § 4-29 som åpner for plassering i institusjon uten samtykke og hjemmel til å kunne iverksette nødvendige beskyttelsestiltak ved fare for utnyttelse av barn til menneskehandel. Videre foreslo departementet en ny bestemmelse i barnevernloven § 4-30 om oppfølgingen av vedtaket.

4.3 Formålet med plassering

Formålet med plasseringen ble foreslått lovfestet i § 4-29 første ledd. Formålet skulle være å ivareta barnets umiddelbare behov for beskyttelse og omsorg.

Det ble understreket at plasseringen for det første skulle beskytte barnet mot menneskehandel ved å sørge for at barnet tas ut av en eventuell menneskehandelsituasjon, samt at barnet ikke forsvinner eller kommer i kontakt med mulige bakmenn. For det andre skulle plasseringen føre til at barnet får god omsorg ved at barnets behov ivaretas på en best mulig måte innenfor de rammer fylkesnemnda har lagt til grunn for plasseringen. Blant annet skulle barnet få nødvendig hjelp og støtte til å opparbeide seg tillit til hjelpeapparatet, bearbeide den situasjonen det har vært i, samt motiveres til selv å bidra til å komme seg ut av menneskehandelsituasjonen.

4.4 Vilkår for plassering

Departementet foreslo å innføre strenge og klare vilkår for å kunne fatte vedtak om plassering av barn utsatt for menneskehandel i institusjon uten samtykke.

For det første ble det foreslått at politiet må ha funnet at det foreligger en nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel, og at vedtak om plassering i institusjon uten samtykke er nødvendig for å beskytte barnet. Departementet viste i den forbindelse til politiets overordnede ansvar for å beskytte personer mot å bli utsatt for alvorlig kriminalitet, herunder å beskytte barn mot menneskehandel. Det ble lagt til grunn at det er politiet som ut fra sine undersøkelser i en slik sak og sin vurdering av om det skal iverksettes etterforskning, har best grunnlag for og kompetanse til å vurdere trusselbildet. Departementet foreslo derfor at et vedtak om plassering av et barn på grunn av fare for utnyttelse til menneskehandel, skulle bygge på politiets trusselvurdering av en slik fare. Det ble videre lagt til grunn at vurderingen av om det skal iverksettes særskilte beskyttelsestiltak, hva disse tiltakene eventuelt skal gå ut på, og hvor lenge de skal opprettholdes, bør bygge på politiets trusselvurdering. Departementet viste forøvrig til at politiet vil være ansvarlig for undersøkelsen og etterforskningen av selve menneskehandelssaken, noe som igjen vil ha betydning for trusselvurderingen.

For det andre ble det foreslått at også den myndighet som skal treffe vedtaket (barneverntjenestens leder eller påtalemyndigheten ved akuttvedtak og fylkesnemnda ved de øvrige vedtak), må foreta en selvstendig vurdering av om det foreligger en slik nærliggende og alvorlig fare, og om plasseringen er nødvendig for å beskytte barnet. Denne vurderingen skal baseres på politiets vurdering, samt på de øvrige opplysningene i saken. Videre skal den som treffer vedtaket foreta en helhetsvurdering av om plassering etter en samlet vurdering er den beste løsningen for barnet.

Når det gjelder vilkåret nærliggende og alvorlig fare, la departementet til grunn at det må foreligge noe mer enn en viss mistanke for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel. Det må foreligge en kvalifisert fare.

Videre viste departementet til at utnyttelse til menneskehandel vil foreligge dersom den aktuelle situasjonen faller inn under gjerningsbeskrivelsen i første og tredje ledd i straffeloven § 224 om forbud mot menneskehandel. Gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 224 bygger på Palermoprotokollens definisjon av menneskehandel, men med enkelte utvidelser/presiseringer. Departementet viste til at det kan tenkes at gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 224 vil kunne endres over tid, avhengig av hvilke utnyttelsesformer som utvikler seg.

På denne bakgrunn ble det verken funnet nødvendig eller hensiktmessig at en definisjon av menneskehandel fremgår av den foreslåtte bestemmelsen. Etter departementets syn burde den til enhver tid gjeldende definisjonen av menneskehandel i straffeloven § 224 også være styrende for hva som skal regnes som utnyttelse til menneskehandel etter barnevernloven. I høringsnotatet ble det derfor lagt til grunn at det ville være tilstrekkelig med en henvisning i barnevernloven § 4-29 til straffeloven § 224.

Departementet viste videre til at et vedtak etter ny § 4-29 er svært inngripende, noe som isolert sett skulle tilsi at det stilles krav om mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Departementet la likevel til grunn at det ville være tilstrekkelig med et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt for å kunne fatte vedtak om plassering etter den foreslåtte bestemmelsen. Departementet viste til at saker om menneskehandel ofte vil være preget av uklart faktum. Videre kan det få alvorlige konsekvenser for barnet dersom tiltak for å beskytte barnet ikke blir iverksatt til rett tid. Departementet la derfor til grunn at beviskravet ikke må legges for høyt dersom bestemmelsen skal gi et effektivt vern for barn utsatt for menneskehandel. Departementet forutsatte at politiets vurdering samt øvrige opplysninger som måtte bli fremlagt i saken skulle danne grunnlaget for vedtaksmyndighetens bevisvurderinger. Når det gjelder midlertidige akuttvedtak, ble det understreket at det ikke kan kreves et for omfattende grunnlagsmateriale. For å unngå tvil om hvilket beviskrav som gjelder, foreslo departementet å lovfeste et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Departementet foreslo i tillegg et lovfestet krav om at vedtak om plassering etter § 4-29 bare skulle kunne skje dersom dette etter en helhetsvurdering er den beste løsningen for barnet. Dette innebærer at den som skal treffe vedtaket, i tillegg til de øvrige vilkårene i bestemmelsen, også må foreta en endelig overordnet vurdering av om en plassering etter § 4-29 vil være til beste for barnet. Forslaget i høringsnotatet bygget på en antakelse om at en slik overordnet vurdering i enkelte tilfeller vil kunne tilsi at det ikke bør treffes vedtak om plassering etter bestemmelsen selv om de øvrige vilkårene er oppfylt. Som et eksempel nevnte departementet tilfeller der et barn ønsker å returnere til hjemlandet og retur vurderes som forsvarlig. Det ble også vist til tilfeller der den unges alder vurderes å være nær 18 år og plassering ikke fremstår som den klart beste løsningen.

4.5 Særlig om uavklart alder

Departementet la i høringsnotatet til grunn at alderen ofte vil kunne være uavklart i saker som gjelder menneskehandel med unge, og at spørsmål om hvordan dette skal håndteres vil kunne oppstå jevnlig. Det ble vist til at det ofte ikke foreligger dokumentasjon som kan verifisere alderen, og man kan heller ikke alltid være sikker på at den alderen som oppgis er riktig.

Etter barnevernloven § 1-3 er aldersgrensen for å iverksette tvangstiltak overfor barn og unge 18 år. Høringsnotatet trakk frem at uklarheter knyttet til alder har vært en lite kjent problemstilling i barnevernet. Etter at barnevernet i 2007 overtok ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere har problemstillinger knyttet til aldersfastsettelse imidlertid blitt mer aktuelle. Enkelte har oppgitt en lavere alder enn den reelle for å bli vurdert som mindreårig ved behandlingen av asylsøknaden.

Høringsnotatet viste videre til at menneskehandel med barn reiser en annen problemstilling knyttet til uavklart alder. En del barn utsatt for menneskehandel instrueres om å oppgi en høyere alder enn den reelle for å unngå oppfølgning fra barnevernet. Det kompliserte spørsmålet som dermed reiser seg er om man skal kunne tvangsplassere unge personer som selv hevder å være myndige dersom myndighetene likevel antar at de under myndighetsalder.

For å sikre at § 4-29 skulle gi en reell mulighet for å hjelpe og beskytte barn utsatt for menneskehandel, ble det foreslått at bestemmelsen skal omfatte personer som kan antas å være under 18 år inntil alderen er fastsatt. Departementet viste i den forbindelse til tilsvarende presumsjonsregler i Europarådets konvensjoner om tiltak mot menneskehandel og beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk. Dersom det i etterkant av plassering skulle bli fastsatt at alderen er over 18 år, ble det imidlertid lagt til grunn at grunnlaget for plassering etter § 4-29 skulle bortfalle.

På denne bakgrunn foreslo departementet å lovfeste at bestemmelsen omfatte tilfeller der det er grunn til å anta at en person er under 18 år, jf. forslagets § 4-29 syvende ledd.

4.6 Om vedtakets innhold

I høringsnotatet ble det foreslått en adgang til å fatte vedtak om plassering i institusjon. Med institusjon menes statlige, kommunale og private institusjoner som omfattes av barnevernloven kapittel 5, jf. §§ 5-1 og 5-8. Videre ble det foreslått at barnet skal plasseres i en institusjon som faglig og materielt er i stand til å ivareta barnets behov for beskyttelse og omsorg.

§ 5-9 i barnevernloven omhandler barn og unges rettigheter og bruk av tvang under opphold i institusjon. For å hindre at barnet får kontakt med personer som kan utnytte det til menneskehandel ble det foreslått å åpne for iverksetting av beskyttelsestiltak som er mer omfattende og inngripende enn det som i dag følger av denne bestemmelsen.

Hvilke beskyttelsestiltak som skal kunne iverksettes ble foreslått å fremgå direkte av loven, både av den nye bestemmelsen i § 4-29 og av § 5-9. Det ble også foreslått at beskyttelsestiltakene i det enkelte tilfellet skulle fremgå av selve plasseringsvedtaket. Det ble vist til at den vanlige løsningen ved plassering av barn og unge i institusjon er at det er overlatt til institusjonen å innføre eventuelle begrensende tiltak overfor beboerne i den grad loven og rettighetsforskrift åpner for det. Institusjonen skulle ha plikt til å iverksette de beskyttelsestiltakene som fremgår av fylkesnemndas vedtak, jf. forslaget til nytt femte ledd i barnevernloven § 5-9.

Departementets forslag inneholdt således en uttømmende opplisting av hva beskyttelsestiltakene kunne gå ut på. Departementet foreslo at vedtaket skal kunne begrense barnets adgang til å:

• motta besøk,

• kommunisere gjennom post, telefon eller annet kommunikasjonsutstyr,

• bevege seg fritt utenfor institusjonens område, samt

• fastsette begrensninger for hvem som kan få vite hvor barnet er.

Det ble samtidig foreslått at de ovennevnte beskyttelsestiltakene ikke skulle kunne hindre barnet i å ha kontakt med verge, advokat, barneverntjeneste, tilsynsmyndighet, prest, annen sjelesørger eller lignende.

Det ble lagt til grunn at både kravet om at beskyttelsestiltakene skal angis i selve plasseringsvedtaket, og at det ikke kan iverksettes andre beskyttelsestiltak enn det som fremgår av opplistingen, skulle ha som formål å sette klare og overprøvbare rammer og grenser for beskyttelsestiltakene.

For institusjoner etter barnevernloven §§ 5-1 og 5-8 gjelder Forskrift av 12. desember 2002 om rettigheter og bruk av tvang under opphold på barneverninstitusjon. I høringsnotatet vurderte derfor departementet institusjonens plikt til å iverksette beskyttelsestiltak vedtatt av fylkesnemnda i lys av denne forskriften.

Det ble lagt til grunn at forskriftens viktige bestemmelser om beboernes rettigheter og grenser for bruk av tvang skulle gjelde fullt ut i den utstrekning disse rettighetene ikke var i motstrid med beskyttelsestiltak nedfelt i vedtaket. Det ble forutsatt at kapittel 4 i forskriften som gjelder ved plassering etter §§ 4-24 og 4-26 ikke skulle gjelde.

§ 5 i forskriften om vern av barnets personlige integritet ble nevnt som en særlig sentral bestemmelse:

Ӥ 5 Vern om personlig integritet:

Institusjonen skal drives på en slik måte at beboernes personlige integritet blir

ivaretatt.

Den enkelte beboer skal selv kunne bestemme i personlige spørsmål og ha det samvær med andre som han eller hun ønsker, så langt dette er forenlig med beboerens alder og modenhet, formålet med oppholdet og institusjonens ansvar for driften, herunder ansvar for trygghet og trivsel.

Med de begrensninger som er nevnt i annet ledd skal bl.a.

• a) forholdene legges til rette for at den enkelte beboer får delta i utformingen av institusjonens daglige liv og andre forhold som berører den enkelte,

• b) forholdene legges til rette for at den enkelte beboer skal ha anledning til å dyrke sine personlige interesser og fritidsaktiviteter,

• c) institusjonen vise respekt for og ta hensyn til den enkelte beboers og foreldres

• livssyn og kulturelle bakgrunn,

• d) institusjonen respekterer den enkeltes rett til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet.

Institusjonen skal ikke utsette beboerne for utilbørlig påvirkning eller påtrykk av livssynsmessig, politisk eller ideologisk art.”

Videre ble rettighetsforskriften § 6 Adgang til å bevege seg innenfor og utenfor institusjonens område omtalt som et viktig utgangspunkt:

”Beboeren skal ha rett til å bevege seg i og utenfor institusjonens område, med de begrensninger som fastsettes av hensyn til behovet for trygghet og trivsel.

Beboeren skal i størst mulig grad kunne nyttiggjøre seg de tilbud som finnes i lokalsamfunnet, herunder aktuelle skole- og fritidstilbud.”

Departementet viste til at forslaget innebærer at det kan fattes vedtak som begrenser barnets rett til å bevege seg fritt utenfor institusjonens område. Den mest aktuelle begrensningen i så måte ville være at barnet skal ha følge av ledsager når det skal ut av institusjonsområdet. Departementet understreket imidlertid at det ikke skal vedtas strengere beskyttelsestiltak enn de som til enhver tid er nødvendige. Videre la departementet til grunn at skal det mye til før det vil være nødvendig å vedta at barnet ikke i det hele tatt skal få bevege seg utenfor institusjonens område.

Det ble også vist til at barn og unge i henhold til opplæringsloven har rett til offentlig grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at vedkommende skal være i Norge i mer enn tre måneder, mens plikten til grunnskoleopplæring inntrer når oppholdet i Norge har vart i tre måneder. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har etter søknad rett til tre års videregående opplæring. Departementet la etter dette til grunn at forholdene så langt som mulig bør legges til rette for at barna kan følge undervisning ved den aktuelle skole i nærområdet og ta del i fritidsaktiviteter. Dersom dette i helt spesielle tilfeller ikke ville være mulig av hensyn til barnet, skulle det legges til rette for at barnet ble gitt nødvendig undervisning og aktivisering på institusjonen.

Også § 10 i forskriften om retten til nødvendig medisinsk tilsyn og behandling under institusjonsoppholdet ble omtalt i høringsnotatet:

”Den enkelte beboer har rett til nødvendig medisinsk tilsyn og behandling under institusjonsoppholdet.”

Det ble vist til at barn utsatt for menneskeandel er særlig utsatt og at de kan ha en forhistorie som tilsier et særskilt behov for medisinsk tilsyn og i enkelte tilfeller behandling for angst og traumer.

Videre ble det i høringsnotatet understreket at kapittel 3 i rettighetsforskriften om bruk av tvang også vil gjelde ved plassering i institusjon etter § 4-29. Det ble vist til at ansatte i barneverninstitusjon ikke har adgang til å bruke noen form for tvang eller makt overfor barna som oppholder seg i institusjonen med unntak av i de særskilte tilfeller som fremgår av bestemmelsene.

Departementet fremhevet i denne forbindelse § 13 i forskriften om bruk av tvang som ledd i behandling, straff eller oppdragelse. Det fremgår av bestemmelsen at tvangsmedisinering, fysisk refsing, isolasjon, mekaniske tvangsmidler eller annen bruk av fysisk tvang eller makt ikke er tillatt verken i straffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed. Videre fremgår at mindre inngripende fysisk tvang eller makt, som for eksempel kortvarig fastholding eller bortvisning fra fellesrom, imidlertid kan anvendes når dette åpenbart er nødvendig som ledd i institusjonens omsorgsansvar.

Videre ble forskriften § 18 om anvendelse av tvang i akutte faresituasjoner fremhevet. Det fremgår blant annet av bestemmelsen at det etter alminnelige nødretts- og nødvergebetraktninger, jf. straffeloven § 47 og § 48 kan anvendes nødvendig tvang dersom det er uomgjengelig nødvendig for å avverge fare for skade på person eller vesentlig skade på eiendom. Videre er det presisert i bestemmelsen at tvangsbruken i slike tilfeller ikke må overstige det som er nødvendig for å avverge skaden. Tiltaket skal opphøre straks skaden eller faren er avverget.

Departementet foreslo at det ikke skal være adgang til å fatte vedtak om å plassere barnet annet sted enn i institusjon. Fosterhjem ble ikke ansett som egnede plasseringssteder ved disse spesielle plasseringene hvor det skal være adgang til å iverksette så vidt omfattende beskyttelsestiltak rundt barna. Det ble også vist til at rettighetsforskriftens vern og fylkesmannens tilsyn er særlig viktig for å ivareta barnas rettssikkerhet.

4.7 Om type vedtak og vedtakets varighet

I høringsnotatet ble det foreslått at barneverntjenestens leder eller påtalemyndigheten i henhold til ny § 4-29 skulle kunne treffe akuttvedtak med to ukers varighet og at fylkesnemnda skulle kunne treffe vedtak med inntil fire ukers varighet. Det ble forutsatt at den samlede plasseringstiden, inkludert et eventuelt akuttvedtak, ikke skulle kunne overstige seks måneder.

Departementet la videre til grunn at kapittel 7 i barnevernloven om saksbehandlingsregler for fylkesnemnda skulle gjelde ved nemndas behandling av saker etter den nye bestemmelsen i § 4-29.

På bakgrunn av den foreslåtte henvisningen til § 7-22 skulle vedtaket snarest og om mulig innen 48 timer godkjennes av fylkesnemndas leder. På samme måte som ved de øvrige vedtakene etter ny § 4-29 skulle også det midlertidige akuttvedtaket bare kunne treffes dersom politiet finner at det foreligger en nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel og at plassering er nødvendig for å beskytte barnet.

Det midlertidige vedtaket ble foreslått å kunne opprettholdes i inntil to uker. Dersom det fremmes forslag for fylkesnemnda om mer langvarig plassering innen utløpet av de to ukene, kunne plasseringen opprettholdes inntil nemnda har behandlet saken. Denne løsningen er parallell med den som gjelder for akuttvedtak ved alvorlige atferdsvansker etter barnevernloven § 4-25. Dersom begjæring om tiltak ikke er oversendt fylkesnemnda innen to uker, faller akuttvedtaket bort. Videre ble det foreslått at fylkesnemnda bare skulle kunne fatte vedtak for inntil fire uker av gangen. Bakgrunnen for at departementet foreslo en så hyppig prøving av om plasseringen skulle opprettholdes, var først og fremst av hensyn til barnets rettssikkerhet. Det ble samtidig vist til at forslaget om at det skal treffes nytt vedtak hver fjerde uke vil være ressurskrevende. Departementet la imidlertid avgjørende vekt på at en plassering etter den foreslåtte bestemmelsen innebærer et så alvorlig inngrep i barnets integritet at det er behov for en jevnlig vurdering av om vilkårene for plassering fortsatt er til stede.

Departementet vurderte hvordan sammensetningen av fylkesnemnda bør være ved behandlingen av vedtak etter den foreslåtte bestemmelsen i § 4-29. Når det gjelder første gangs behandling av vedtaket om plassering i inntil fire uker, kom departementet til at nemnda i samsvar med hovedregelen i § 7-5, skulle bestå av nemndsleder, ett medlem fra det alminnelige utvalg og ett fra det fagkyndige utvalg. Videre følger det av § 7-5 at nemndsleder kan beslutte at nemnda, i tillegg til nemndsleder, skal bestå av to medlemmer fra det alminnelige utvalg og to fra det fagkyndige utvalg, når sakens vanskelighetsgrad gjør dette nødvendig. Dersom partene samtykker, kan nemndsleder alene avgjøre saken når hensynet til en betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det, jf. § 7-5 tredje ledd. Departementet antok at sistnevnte mulighet bare rent unntaksvis ville være aktuell i saker der barn kan være utsatt for menneskehandel.

Når det gjelder fylkesnemndas behandling av spørsmålet om å videreføre det opprinnelige vedtaket om plassering i inntil fire uker, kom departementet til at det ville være tilstrekkelig at dette avgjøres av nemndsleder alene, jf. forslaget til nytt fjerde ledd i § 7-5. Departementet la videre til grunn at nemnda også i disse tilfellene skal prøve om alle vilkårene for plassering foreligger, slik at et forhandlingsmøte med bevisførsel og vitneforklaringer alltid vil være nødvendig.

Når det gjelder den samlede plasseringstiden, la departementet til grunn at denne ikke skulle kunne overstige seks måneder. Ut fra plasseringens inngripende karakter la departementet vekt på at plasseringstiden burde være så kort som mulig. Det ble imidlertid også lagt vekt på at den skulle være vid nok til å kunne klargjøre barnets situasjon nærmere innenfor det aktuelle tidsrommet. Det ble understreket at det er en grunnleggende forutsetning at de berørte myndigheter under hele denne perioden arbeider aktivt for å klargjøre spørsmålet om menneskehandel, barnets situasjon og behovet for videre ivaretakelse. Videre ble det understreket at myndighetene under hele plasseringsperioden skal vurdere om plasseringen fortsatt er nødvendig for å beskytte barnet eller om plasseringen kan opphøre. Dette ble foreslått lovfestet i utkast til § 4-30 tredje ledd.

Departementet la til grunn at behovet for videre oppfølgning i stor grad vil variere ut i fra barnets situasjon, alder, mulighet for retur til hjemland m.v. Videre ble det lagt til grunn at forholdene i noen tilfeller vil ligge til rette for forsvarlig retur til hjemlandet, mens det i andre tilfeller vil kunne være behov for å iverksette andre tiltak etter barnevernloven. Departementet understreket at siden den samlede plasseringstiden etter § 4-29 ikke skulle kunne overstige seks måneder, måtte en slik plassering i så fall treffes med hjemmel i andre bestemmelser i barnevernloven kapittel 4. Departementet viste særlig til muligheten for omsorgsovertakelse etter § 4-12 a) som et aktuelt alternativ dersom barnet skal bli i Norge under barnevernets omsorg over lengre tid. I slike tilfeller kan barnet enten plasseres i et fosterhjem eller i institusjon.

4.8 Rettslig prøving

Departementet viste i høringsnotatet til at fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten til rettslig prøving etter reglene i tvisteloven kapittel 36, jf. barnevernloven § 7-24. Dette innebærer blant annet at saken avgjøres av tingretten etter gjennomføring av hovedforhandling med full tingrett, der retten er satt med en tingsrettsdommer og to meddommere.

Departementet viste videre til at det følger av barnevernloven § 7-23 at akuttvedtak kan påklages til fylkesnemnda. Av hensyn til barnets rettssikkerhet foreslo departementet derfor en henvisning til ny § 4-29 i § 7-23. En klage etter § 7-23 skal behandles av nemndsleder alene og denne avgjørelsen kan bringes inn for tingretten. Det finnes i dag ikke en utrykkelig regel om saksbehandlingen av slike saker for tingretten, og en må derfor falle tilbake på reglene i tvistelovens kapittel 36.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at også de tilfellene der det er aktuelt å videreføre et vedtak etter § 4-29 skal kunne bringes inn for tingretten. Departementet viste til at også disse sakene etter gjeldende rett må gjennomføres ved hovedforhandling hvor retten er satt med en tingsrettsdommer og to meddommere.

Departementet reiste imidlertid spørsmål ved om det er nødvendig at akuttvedtak og vedtak om å videreføre det første vedtaket om plassering etter § 4-29 skal behandles av full tingrett siden fylkesnemndssaken skal behandles av nemndsleder alene. Tilsvarende problemstilling gjør seg også gjeldende i saker hvor barneverntjenestens leder eller påtalemyndigheten har truffet akuttvedtak etter de øvrige bestemmelsene i barnevernloven. Det ble vist til at slike vedtak kan påklages til fylkesnemnda, at sakene behandles av fylkesnemndsleder alene og at avgjørelsen kan bringes inn for tingretten. Etter gjeldende rett må også en slik sak avgjøres etter gjennomføring av hovedforhandling der retten er satt med full tingrett, jf. tvisteloven § 36-4.

Departementet viste på denne bakgrunn til at det i samråd med Justisdepartementet vil bli foretatt en samlet vurdering av om det er behov for egne saksbehandlingsregler i barnevernloven for tingrettens behandling av akuttvedtak etter barnevernloven. Det fremgår av høringsnotatet at akuttvedtak etter ny § 4-29, samt vedtak om videreføring av akuttvedtaket vil inngå som en del av denne vurderingen. Det ble samtidig understreket at rettssikkerhetshensyn gjør seg særlig sterkt gjeldende ved denne type vedtak, og at dette må stå sentralt ved en eventuell utforming av egne saksbehandlingsregler.

4.9 Barnets partsstilling

Departementet viste i høringsnotatet til barnevernlovens regler om partsrettigheter. Barnet kan som hovedregel opptre som part i en barnevernssak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom det har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder. Dette fremgår av barnevernloven § 6-3 annet ledd om barnets rettigheter under saksbehandlingen. Det fremgår av samme bestemmelse at barnet alltid er part i saken dersom den gjelder tiltak for barn med atferdsvansker. I tillegg kan fylkesnemnda innvilge et barn under 15 år partsrettigheter i særlige tilfeller.

På tilsvarende måte som i saker som gjelder plassering av barn med atferdsvansker foreslo departementet at barnet alltid skulle regnes som part i saker om plassering etter § 4-29. I den forbindelse ble det særlig vist til at også denne bestemmelsen er tenkt benyttet for større barn, og at tvangen retter seg mot barnet og ikke foreldrene. Det ble derfor lagt til grunn at det i saker etter § 4-29 vil være svært viktig at barnets egen mening kommer klart til uttrykk. På denne bakgrunn foreslo departementet en tilføyelse i § 6-3 annet ledd.

Departementet viste til at forslaget om å gi barnet partsstatus innebærer at barnet vil få konkrete rettigheter ved fylkesnemndas og domstolens behandling av saken, herunder krav på gratis advokatbistand. Blant annet vil barnets rett til informasjon og anledning til å uttale seg som part i saken ikke bare følge av barnevernloven § 6-3, men i tillegg av forvaltningsloven § 16. Den myndigheten som skal treffe vedtak har ansvar for at barnet får god og tilstrekkelig informasjon og forstår hva saken gjelder.

Departementet understreket i høringsnotatet at vedtak om plassering av barn på institusjon etter § 4-29 vil være av så inngripende karakter at det er særdeles viktig at barnets rett til informasjon og til å uttale seg i saken oppfylles på en god måte. Det ble understreket at det må innhentes tolk som kan formidle informasjon på det språket barnet forstår dersom barnet ikke forstår norsk. Videre ble det understreket at informasjon til barnet må tilpasses barnets alder, utvikling og kulturelle bakgrunn.

4.10 Særlig om vergen

Departementet viste i høringsnotatet til at den eller de som har foreldreansvar for et barn etter barnelovens regler er verge for barnet, jf. vergemålsloven § 3. Overformynderiet skal oppnevne hjelpeverge dersom et barn er uten sine opprinnelige verger og det er usikkert om disse er i live, jf. vergemålsloven § 16. Hjelpevergen blir da en stedfortreder for foreldrene ved de juridiske sidene av foreldreansvaret. I høringsnotatet ble det blant annet vist til at det er vergen som har kompetanse til å samtykke til iverksetting av frivillige hjelpetiltak, som kan samtykke til helsehjelp og som har rett til å bli informert om barnets helse.

Departementet foreslo at det er barneverntjenesten som skal ha omsorgen for barnet ved plassering etter ny § 4-29 og at institusjonen utøver den daglige omsorgen på vegne av barneverntjenesten, jf. ny § 4-30 annet ledd.

Det ble samtidig understreket at vergen skulle følge med på den omsorg og oppfølging barnet får mens det er plassert. Det ble også vist til at eventuelle beskyttelsestiltak som iverksettes ikke kan hindre barnet i å ha kontakt med vergen.

Departementet konkluderte med at det ikke var behov for at en oppnevnt verge skulle kunne utøve partsrettigheter ved fylkesnemndas behandling av saken. Etter departementets oppfatning var det heller ikke behov for å gi vergen adgang til å kunne bringe nemndas vedtak inn for tingretten. Det ble i den forbindelse vist til at et vedtak om plassering etter § 4-29 vil rette seg mot barnet og at barnet ble foreslått gitt partsrettigheter for å ivareta sine rettigheter i saken. Videre viste departementet til at barnet vil få oppnevnt advokat med oppgave å fremme barnets synspunkter, samt at også barneverntjenesten forutsettes å ivareta barnets beste i den konkrete saken. For øvrig ble det vist til at barnets foreldre vil bli ansett som part dersom de skulle dukke opp.

4.11 Øvrige forslag i høringsnotatet til endringer i dagens bestemmelser i barnevernloven

I tillegg til de nye bestemmelsene om plassering av barn utsatt for menneskehandel i institusjon uten samtykke, jf. forslag til §§ 4-29 og 4-30, ble det også foreslått enkelte andre endringer i barnevernloven:

4.11.1 Nytt femte ledd i barnevernloven § 5-9

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre et nytt femte ledd i barnevernloven § 5-9 om rettigheter under opphold på institusjon som er omfattet av barnevernloven §§ 5-1 og 5-8.

Den foreslåtte endringen er en konsekvens av forslaget om at det skal kunne iverksettes særlige beskyttelsestiltak ved plassering etter ny § 4-29 i barnevernloven. Endringen vil sammenholdt med ny § 4-29 gi adgang til å iverksette de beskyttelsestiltakene som er nødvendige ved plassering etter den nye bestemmelsen.

4.11.2 Tilføyelse i barnevernloven § 6-3 annet ledd

I § 6-3 annet ledd ble det foreslått en tilføyelse om at barnet alltid skal regnes som part i sak som gjelder tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel.

4.11.3 Tilføyelse i barnevernloven § 6-4

I høringsnotatet ble det vist til at alle offentlige instanser og tjenester har plikt til å gi opplysninger til den kommunale barneverntjenesten av eget tiltak ved alvorlig bekymring for et barn, jf. § 6-4 annet ledd. Opplysningsplikten gjelder når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt jf. barnevernloven §§ 4-10, 4-11 og 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24.

Ved en begrunnet bekymring for at et barn kan være offer for menneskehandel vil det ofte foreligge grunn til å tro at barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt og dermed allerede i dag være en plikt etter barnevernloven § 6-4 til å melde fra til barneverntjenesten. I høringsnotatet ble det foreslått å tilføye en henvisning til alternativet ”når det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel, jf. § 4-29” i § 6-4 annet ledd første punktum. Forslaget er en naturlig og nødvendig konsekvens av forslaget om å innføre § 4-29 i barnevernloven.

Det ble vist til at tilføyelsen sikrer at det ikke oppstår tvil om at alle instanser og tjenester som har oppgaver overfor det offentlige har meldeplikt til barneverntjenesten i alle situasjoner der det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel.

4.11.4 Tilføyelse i barnevernloven § 6-8

Departementet viste i høringsnotatet til at det ikke alltid vil være mulig å få gjennomført undersøkelser og tiltak etter barnevernloven uten bruk av tvang. Barnevernloven § 6-8 regulerer derfor adgangen for barnevernadministrasjonenes leder til å kreve bistand av politiet til å gjennomføre undersøkelse etter barnevernloven § 4-3 og til fullbyrdelse av nærmere angitte vedtak om plassering m.v. Departementet antok i høringsnotatet at det også ved fullbyrding av vedtak etter forlaget til ny § 4- 29 vil kunne oppstå behov for bistand fra politiet. Det ble derfor foreslått å innføre en henvisning til ny § 4-29 i § 6-8.

4.11.5 Tilføyelse i barnevernloven § 7-5

I høringsnotatet ble det foreslått innført et nytt fjerde ledd i § 7-5 hvor det fremgår at nemndsleder alene behandler saker om forlengelse av nemndas vedtak om plassering etter ny § 4-29 fjerde ledd.

4.11.6 Tilføyelse i barnevernloven §§ 7-22 og § 7-23

I høringsnotatet ble det foreslått tilføyelser til §§ 7-22 og 7-23 som regulerer etterfølgende godkjenning av og klage over akuttvedtak.

Både den etterfølgende godkjenningen av og muligheten til å påklage akuttvedtak skal bidra til å sikre ivaretakelse av rettssikkerheten og sikre at akuttvedtaket bygger på et forsvarlig grunnlag. Det foreslås derfor at det også innføres en henvisning til ny § 4-29 i §§ 7-22 og 7-23.

4.11.7 Tilføyelse i barnevernloven § 8-4

Det følger av barnevernloven § 8-4 at barneverntjenesten i den kommunen der barnet oppholder seg har ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda. § 8-4 henviser til de bestemmelser der det er aktuelt å reise sak for fylkesnemnda. I høringsnotatet ble det derfor foreslått en henvisning til ny § 4-29 i § 8-4.

4.12 Om administrative og økonomiske konsekvenser

I høringsnotatet viste departementet til at barnevernet allerede i dag har ansvaret for barn som kan være utsatt for menneskehandel. Når barn som kan være utsatt for menneskehandel har behov for omsorg og beskyttelse, er det barneverntjenesten som tar hånd om barnet og plasserer det i tiltak ut fra dagens hjemler i barnevernloven. Departementet viste derfor til at også Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker behandler saker om barn som kan være utsatt for menneskehandel. Departementet la til grunn at forslaget ikke ville medføre noen merkbar økning i antall klienter til barnevernet. Departementet anslo at fylkesnemndene fremover ville kunne komme til å behandle rundt 35 saker i året etter den nye bestemmelsen. Departementet viste til at selv om antallet saker ville kunne øke noe, ville de økonomiske og administrative konsekvensene være små sett i lys av det store antallet barnevernssaker som barneverntjenesten og fylkesnemndene behandler hvert år. I forslaget ble det også forutsatt at plasseringer etter ny hjemmel kunne ivaretas innenfor det eksisterende institusjonstilbudet.

Departementet uttalte videre at domstolene kan få noen flere oppgaver ved at fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolene, og at forslaget kunne medføre økte utgifter til fri rettshjelp. Sett i lys av det store antall saker som behandles av landets domstoler, anså departementet imidlertid at en eventuell økning i antall saker ville utgjøre en meget liten andel av den totale saksmengden i domstolene.