Prop. 55 L (2012–2013)

Endringer i tobakksskadeloven (bevillingsordning mv.)

Til innholdsfortegnelse

4 Tobakksfrie arenaer og vern mot passiv røyking

4.1 Røykfrie arbeidslokaler mv.

4.1.1 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven § 12 første, annet og tredje ledd lyder:

«I lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang skal lufta være røykfri. Det samme gjelder i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet. Dette gjelder ikke i beboelsesrom i institusjoner, men institusjonen plikter å gi dem som ønsker det, tilbud om røykfrie rom.
Dersom det innen et område er flere lokaler som har samme formål, kan røyking tillates i inntil halvparten av disse. De røykfrie lokaler må ikke være mindre eller av dårligere standard enn lokaler hvor røyking tillates.
Røyking kan ikke tillates i serveringssteder. Med serveringssteder menes lokaler der det foregår servering av mat og/eller drikke, og hvor forholdene ligger til rette for fortæring på stedet.»

Tobakksskadeloven § 12 første ledd fastsetter et røykeforbud i offentlige lokaler og transportmidler, samt i arbeidslokaler og institusjoner hvor det oppholder seg mer enn én person. Det er i annet ledd åpnet for muligheten til å ha røykerom på slike steder. I tredje ledd fastslås det at serveringssteder skal være totalt røykfrie. Arbeidstilsynet fører tilsyn med røykeforbudet i arbeidslokaler, ellers føres tilsynet av kommunene, jf. tobakksskadeloven § 13 første ledd.

Tobakkskonvensjonen artikkel 8 fastsetter at partene skal innføre effektive tiltak for å beskytte mot passiv røyking:

«Artikkel 8 Beskyttelse mot å bli eksponert for tobakksrøyk
  • 1. Partene erkjenner at vitenskapelig materiale entydig har slått fast at eksponering for tobakksrøyk forårsaker død, sykdom og uførhet.

  • 2. Hver part skal vedta og gjennomføre, innenfor de områder av gjeldende nasjonal jurisdiksjon som den nasjonale lovgivning tilsier, og aktivt arbeide for å vedta og gjennomføre på andre jurisdiksjonsnivåer, effektive tiltak av lovgivningsmessig, iverksettende, administrativ og/eller annen art, som skal beskytte mot eksponering for tobakksrøyk på innendørs arbeidsplasser, offentlige transportmidler, offentlige steder innendørs og, dersom det er hensiktsmessig, på andre offentlige steder.»

Retningslinjer til Tobakkskonvensjonen art. 8

Tobakkskonvensjonen artikkel 8 pålegger partene å innføre effektive beskyttelsestiltak mot passiv røyking på arbeidsplasser og i offentlige lokaler mv. Konvensjonspartene vedtok i 2008 retningslinjer til artikkel 8 som gir anvisning på hvordan partene har blitt enige om at bestemmelsen bør fortolkes og implementeres. Norge har således en rettslig forpliktelse til å innføre effektive beskyttelsestiltak, og hovedprinsippene for hvordan dette bør gjøres er angitt i retningslinjene. I retningslinjene fremkommer at partene har blitt enige om at det kun er totalt røykfrie arbeidslokaler som sikrer beskyttelse mot passiv røyking:

«Principle 1

6. Effective measures to provide protection from exposure to tobacco smoke, as envisioned by Article 8 of the WHO Framework Convention, require the total elimination of smoking and tobacco smoke in a particular space or environment in order to create a 100% smoke free environment. There is no safe level of exposure to tobacco smoke, and notions such as a threshold value for toxicity from second-hand smoke should be rejected, as they are contradicted by scientific evidence. Approaches other than 100% smoke free environments, including ventilation, air filtration and the use of designated smoking areas (whether with separate ventilation systems or not), have repeatedly been shown to be ineffective and there is conclusive evidence, scientific and otherwise, that engineering approaches do not protect against exposure to tobacco smoke.

Principle 2

7. All people should be protected from exposure to tobacco smoke. All indoor workplaces and indoor public places should be smoke free.»

Videre sier retningslinjene i punkt 24 at Tobakkskonvensjonen artikkel 8 pålegger partene en plikt til å sørge for universell beskyttelse mot passiv røyking ved å sørge for at alle lokaler hvor allmennheten har adgang, arbeidslokaler, offentlige transportmidler og eventuelt andre (utendørs eller kvasi-utendørs) offentlige steder, er totalt røykfrie.

4.1.2 Bakgrunn

Tobakksskadeloven § 12 åpner i dag for en rekke unntak fra det alminnelige røykeforbudet; det er på visse vilkår unntak for røykerom, enkeltkontorer og beboelsesrom på institusjoner.

Etter tobakksskadeloven er det kun arbeidslokaler hvor to eller flere personer er samlet, som skal være røykfrie. Røykeforbudet gjelder således i utgangspunktet ikke på enkeltkontorer. I forarbeidene til innføringen av røykeforbudet, Ot.prp. nr. 27 (1987-88) side 29 er det gjort følgende vurdering av når et kontor skal anses som et møterom hvor røykeforbudet skal gjelde:

«Spørsmålet må da avgjøres etter en vurdering av hvor mange og hvor lange besøk av medarbeidere og utenforstående som mottas. Er det i løpet av en arbeidsdag vanligvis mer enn tre-fire besøk som samlet strekker seg over to-tre timer, vil kontoret ha preg av et møterom eller et ekspedisjonslokale hvor allmennheten har adgang.»

Begrunnelsen fremkommer på side 24:

«Unntakene er foreslått fordi det for tida vil være røykere som vil få problemer dersom det nå innføres et helt unntaksfritt prinsipp om røykfrie fellesmiljøer. Unntakene må reduseres med tida slik at en kan nå den langsiktige målsettingen: Det røykfrie samfunnet.»

I rapporten fra Verdens helseorganisasjons evaluering av tobakksarbeidet i Norge i 2010, er en av hovedanbefalingene at Norge bør innføre helt røykfrie arbeidslokaler. Verdens helseorganisasjon påpeker at det faktum at det fortsatt tillates egne røykerom er i strid med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8, og at de anser dette som en av de største utfordringene for fortsatt fremgang i arbeidet med tobakksforebygging i Norge. Videre uttaler de under kapitelet om nøkkelfunn (rapporten side 17):

«Bestemmelser om røykfrihet ble innført i Norge på et tidlig tidspunkt, men de er ikke fullt ut i samsvar med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8. Røykerommene som dagens lovgivning tillater, gir ikke fullstendig vern mot eksponering for passiv røyking.
For øyeblikket støtter 60 % av befolkningen et totalforbud mot røyking på innendørs arbeidsplasser [SIRUS/Synovate 2010]. Ekspertgruppen observerte imidlertid at det fortsatt hersker en del uvitenhet om den faren som røykerom utgjør for arbeidernes helse.
Selv om data vedrørende antallet røykerom ikke kunne gis til ekspertgruppen, er det en generell oppfatning av at slike rom sjeldent forekommer både på offentlige og private arbeidsplasser.»

Verdens helseorganisasjons anbefaling til norske myndigheter lyder slik (side 19):

«Alle arbeidere og publikum bør sikres universelt og likt vern mot eksponering for passiv røyking i tråd med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8, ved at egne røykerom (uansett om de har separat ventilasjon eller ikke) som er tillatt i henhold til gjeldende lov, blir fjernet.
Den eneste måten å fullt ut beskytte arbeidere og publikum mot tobakksrøyk på, er å skape 100% røykfrie innendørsmiljøer, uten unntak. Et totalforbud mot røyking på alle offentlige steder innendørs, innendørs arbeidsplasser, offentlige transportmidler og eventuelt andre offentlige steder, vil sikre konsekvent dekning, effektiv håndheving og bedre forståelse blant myndighetsorganer og publikum.»

Helsedirektoratet fikk i 2008 gjennomført en spørreundersøkelse om røyking på arbeidsplassen. Her svarte 64 prosent at arbeidsplassen har innført totalt røykeforbud innendørs, 18 prosent oppga at arbeidsplassen har separate røykerom og 11 prosent oppga at arbeidsplassen ikke har innført røykeforbud. Kvinner jobber i større grad på arbeidsplasser med røykeforbud enn menn, og de med lang utdanning i større grad enn de med kort utdanning. Videre sa 72 prosent seg helt enig i at det bør være helt røykfritt innendørs på alle arbeidsplasser, mens 13 prosent sa seg helt uenig. Blant dem som røyker daglig sa 50 prosent seg helt enig og 25 prosent seg helt uenig i at arbeidsplassen bør være helt røykfri innendørs.

4.1.3 Kunnskapsgrunnlag

I rapporten Protection from exposure to second-hand tobacco smoke. Policy recommendations fra Verdens helseorganisasjon i 2007, gjennomgås kunnskapsgrunnlaget for at det ikke finnes noen trygg nedre grense for eksponering for tobakksrøyk, og for at separate røykerom med ventilasjonsløsninger heller ikke gir fullgod beskyttelse mot passiv røyking. Dette understøttes også av en rapport fra 2010 fra US Surgeon General, som viser at selv små mengder passiv røyking kan forårsake hjerte- og karsykdom og utløse hjerteinfarkt. Også denne rapporten fastslår at det ikke finnes noen trygg nedre grense for eksponering for tobakksrøyk.

I rapporten MPOWER fra Verdens helseorganisasjon i 2008 konkluderes det med at totalt røykfrie arbeidsplasser fører til fire prosents reduksjon i røykeprevalens blant de ansatte. Videre fastslås det at effekten av røykeforbud på arbeidsplasser svekkes betydelig eller bortfaller helt dersom det tillates røyking i egne områder. Verdens helseorganisasjons kreftforskningsinstitutt, IARC, foretok i 2008 en systematisk og helhetlig gjennomgang av tilgjenglig forskningslitteratur om effekter av tiltak mot passiv røyking på arbeidsplassen. Gjennomgangen viser at tiltak mot passiv røyking på arbeidsplassen også har bidratt til å redusere antall røykere og røykeintensiteten blant de som fortsatt røyker.

4.1.4 Regulering i andre land

Rapporten The Tobacco Control Scale 2010 in Europe tar utgangspunkt i seks kostnadseffektive intervensjoner og rangerer 31 europeiske land ut fra deres innsats på disse områdene. Et av områdene er forbud eller restriksjoner mot røyking på arbeidsplassen og offentlige steder. På dette området får Norge færre poeng (17 av 22 mulige poeng) enn andre land som har innført totalt røykeforbud. I Europa har Irland, Storbritannia, Tyrkia, Spania, Ungarn og Hellas innført totalt røykeforbud i arbeidslokaler. Med dette menes at det ikke er adgang til å røyke innendørs og heller ikke adgang til å ha røykerom. Malta har vedtatt å innføre totalt røykeforbud i arbeidslokaler fra januar 2013.

4.1.5 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått at adgangen til å ha røykerom på arbeidsplasser og i transportmidler og lokaler hvor allmennheten har adgang, oppheves. Kunnskapen om helsefarene ved passiv røyking har økt betraktelig de siste årene, og vi vet i dag at det ikke finnes noen trygg nedre grense for eksponering for tobakksrøyk og at det heller ikke finnes noen ventilasjonssystemer som fjerner alle de helseskadelige partiklene fra tobakksrøyk. Det er i dag bred internasjonal enighet om at kun helt røykfrie miljøer effektivt beskytter mot passiv røyking.

En av forutsetningene for at det i dag er tillatt med røykerom, er at røyken ikke siver over i lokaler som etter loven skal være røykfrie. Helsedirektoratet erfarer at mange arbeidsplasser som har røykerom, mangler ventilasjonssystemer og er plassert slik at lovens krav ikke oppfylles. Dører fra røykerom står også oppe i kortere og lengre perioder.

Det ble også vist til at stadig flere røykfrie arenaer i samfunnet bidrar til å hindre rekruttering av nye røykere.

På bakgrunn av disse forhold ble det i høringsnotatet foreslått at tobakkskadeloven § 12 annet ledd oppheves. Dette vil innebære at det blir forbudt med røykerom i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang og i arbeidslokaler. Det vil heller ikke være tillatt med såkalte røykebokser.

Det ble videre foreslått at røykeforbudet skal omfatte enkeltkontorer. Adgangen til å røyke på enkeltkontorer er ikke lenger i samsvar med den beskyttelse mot eksponering for tobakksrøyk som folk forventer når det gjelder arbeidsmiljøet. Det må også vektlegges at det er langt færre røykere i dag enn da forbudet mot røyking i arbeidslokaler ble innført i 1988, og at toleransen for å eksponeres for tobakksrøyk har blitt betraktelig redusert. Et forbud mot røyking på enkeltkontorer vil ikke gjelde for hjemmekontor.

Det ble ikke foreslått noen endring i gjeldende rett om adgangen til å røyke i overnattingsrom på hoteller og andre overnattingssteder. Hotellene vil således også i fortsettelsen kunne tillate røyking i inntil halvparten av overnattingsrommene.

Høringsnotatet viste også til at det for enkelte arbeidssteder og -situasjoner vil kunne være behov for unntak fra et slikt generelt røykeforbud. Dette kan for eksempel gjelde arbeidsplasser hvor arbeidstakerne over en lengre periode ikke har mulighet til å forlate arbeidslokalene og/eller hvor arbeidstid og fritid avvikles i samme lokaler. Et typisk eksempel er oljeplattformer på sokkelen, hvor arbeidstakerne vanligvis oppholder seg 14 dager i strekk og hvor det ikke er tillatt å røyke utendørs på grunn av brannfaren. Det ble vist til at det i dag finnes en dispensasjonsmulighet i tobakksskadeloven § 13, og bedt om innspill på om dispensasjonsadgangen anses tilstrekkelig for å ivareta slike særtilfeller, eller om det er behov for en egen unntaksbestemmelse i regelverket.

4.1.6 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å fjerne adgangen til å ha røykerom og til å røyke på enkeltkontor fikk bred støtte i høringen. Svært få høringsinstanser uttrykker at de er imot forslaget. Den store støtten til forslaget er et godt eksempel på at toleransen for å eksponeres for tobakksrøyk har blitt betraktelig redusert, og at dette forslaget er i tråd samfunnets holdningsutvikling på området. Flere høringsinstanser som er positive til forslaget om røykeforbud på arbeidsplassen skriver at «det er på høy tid» og «det burde være en selvfølge med røykfrie arbeidslokaler» o.l. Fem høringsinstanser etterlyser også totalforbud mot røyking på hotellrom. Enkelte påpeker at det er behov for unntak for petroleumsvirksomhet til havs.

Statens arbeidsmiljøinstitutt og Helsedirektoratet støtter forslaget om å fjerne adgangen til røykerom. Også en lang rekke kommuner og fylkeskommuner er positive til forslaget om å fjerne adgangen til røykerom. Bærum kommune uttaler at «dette er forenklinger som reduserer ulike tolkninger av regelverket.» Sarpsborg kommune understreker at:

«…forslagene til lovendringer i tobakksskadeloven vil være et hjelpemiddel til å nå målet i Folkehelseloven; fremme folkehelse og utjevne sosiale helseforskjeller.»

Den norske legeforening er opptatt av sosiale helseforskjeller og strukturelle virkemidler, og uttaler at flere arenaer må gjøres røykfrie gjennom endringer i regelverket. De mener derfor at røykfrie arbeidsplasser er et viktig tiltak:

«Legeforeningen støtter forslaget om å forby røykerom på arbeidsplasser. Dette er en arena som dessverre har bidratt til å konservere et røyke-miljø i mange bedrifter, ikke minst i større industribedrifter.»

Miljørettet helsevern Vestfold uttaler at den forslåtte endringen vil medføre at røyking blir forbudt også i bingolokaler, og ber om at dette presiseres. De skriver:

«Det har vært vanskelig å håndheve og kontrollere etterlevelsen av § 12 i bingolokaler, og derfor støtter vi endringsforslaget. Dette er særlig positivt i lys av at bingolokaler er viktige sosiale arenaer for mange mennesker og de aksepterer derfor å bli utsatt for røyking der, bare «for å kunne være med».»

Også Drammen kommune forteller om problemer med røykeforbudet i bingolokaler.

Arbeidsdepartementet skriver at utviklingen har gått i retning av at stadig færre virksomheter tilbyr røykerom og er derfor enig i forslaget om røykeforbud som lovens hovedregel. De påpeker imidlertid at forslaget kan gi urimelige utslag for visse bransjer, eksempelvis offshore. De beskriver situasjonen på følgende måte:

«Arbeidssituasjonen for den enkelte på sokkelen er slik organisert at man oppholder seg på arbeidsplassen både i arbeidstiden og fritiden i hele oppholdsperioden. Et fullstendig forbud mot røyking på arbeidsplass offshore vil da medføre et forbud mot røyking også på fritid, og således gripe inn i privatlivet til de ansatte. Petroleumstilsynet vurderer at dersom endringen gjennomføres slik som forslaget foreligger, bør det for petroleumsvirksomhet til havs lages en unntaksbestemmelse som tillater røykerom, eksempelvis gjennom en regulering i et nytt ledd i § 12. Det anses lite hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle å måtte være henvist til å søke om dispensasjon for bruk av røykerom på offshoreinnstallasjoner.»

Helsedirektoratet er, i likhet med bl.a. Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke, Norges Astma- og Allergiforbund og Nasjonalt råd for tobakksforebygging, negative til at det foreslås å opprettholde et unntak fra røykeforbudet for overnattingsrom på hoteller. De viser til at Finland har vedtatt at alle hoteller skal være helt røykfrie fra 2012. Helsedirektoratet begrunner motstanden mot unntaket med at:

«…vi mener det er stadig flere som etterlyser røykfrie rom når de bor på hotell. Dersom dette ikke er å oppdrive, ser vi at folk reagerer stadig sterkere, særlig dersom barn skal overnatte slike steder. (…) Også arbeidstakere i denne bransjen melder at røyking i hotellrom/overnattingsrom oppleves som en arbeidsmiljøbelastning.»

Helsedirektoratet og Nasjonalt råd for tobakksforebygging ber om at det i det minste innføres røykeforbud på 80 prosent av rommene.

Heller ikke Miljørettet helsevern i Indre Østfold ønsker at det skal være adgang til å røyke på overnattingsrom på hoteller og andre overnattingssteder. De mener at det å overnatte på hotell er en midlertidig situasjon og ikke kan sammenlignes med for eksempel å bo på institusjon, samt at de ansatte som må rengjøre rom der det røykes, ikke sikres mot passiv røyking. De påpeker at enkelte gjester i tilfeller hvor hotellene er nærmest fullbookede, må akseptere å overnatte på rom hvor røyking tillates, til tross for at de ikke ønsker det. Om disse tilfellene uttaler de at:

«Røykelukten henger igjen i slike rom og da blir gjestene utsatt for passiv røyking.»

NHO Reiseliv og Skedsmo kommune støtter at dagens ordning for hoteller videreføres.

NHO Mat og Drikke er en av få høringsinstanser som går imot forslaget om å fjerne adgangen til å ha separate røykerom:

«De bedrifter, som i dag har røykerom, begrunner dette med lang vei til egnet utgang der ansatte kan røyke. De har også derfor gjerne investert ikke ubetydelige summer i nødvendig ventilasjon. Fjerning av adgangen vil medføre tapt arbeidstid.»

Også NHO Reiseliv og Tobakksindustriens Felleskontor er negative til forslaget, mens Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at det er viktig «at forholdene på arbeidsplassen også legges til rette for de som er røykere».

4.1.7 Departementets vurderinger

Departementet legger stor vekt på at Verdens helseorganisasjon anbefaler totalforbud mot røyking i arbeidslokaler og lokaler hvor allmennheten har adgang, og mener at Tobakkskonvensjonens retningslinjer på dette punkt bør oppfylles fullt ut.

Det foreslås derfor at dagens unntaksbestemmelse i § 12 annet ledd, som gir anledning til å opprette særskilte røykerom, oppheves. Hovedregelen blir da at alle arbeidslokaler, møterom og lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, blir totalt røykfrie, jf. forslag til § 25 første ledd første og annet punktum. Dagens særregulering med totalforbud mot røyking på serveringssteder, jf. § 12 tredje ledd, blir da overflødig og foreslås opphevet. Det foreslås likevel at begrepet «serveringslokaler» legges til i hovedregelen i første ledd.

Hovedregelen i § 12 første ledd omfatter møterom og arbeidslokaler «hvor to eller flere personer er samlet». Det foreslås å fjerne kravet om «hvor to eller flere personer er samlet» i bestemmelsens første ledd annet punktum. Dette innebærer at det ikke lenger vil være adgang til å røyke på enkeltkontor. Denne endringen er i tråd med rettsutviklingen på området. Det understrekes at røykeforbudet ikke får anvendelse på hjemmekontor.

Departementet foreslår enkelte unntak fra hovedregelen i første ledd om røykfrie lokaler. For det første foreslås det å videreføre dagens unntaksbestemmelse for beboelsesrom på institusjoner, jf. forslag til ny § 25 annet ledd bokstav a. I tråd med dagens tolkningspraksis er bestemmelsen utformet slik at det kun er institusjoner som erstatter beboerens hjem som omfattes av unntaksbestemmelsens virkeområde. Det vil si at f.eks. sykehjem omfattes, mens sykehus ikke omfattes. For det andre foreslås det at det på nevnte institusjoner og innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten til havs fortsatt kan opprettes felles røykerom, jf. forslag til § 25 annet ledd bokstav b første punktum. Det understrekes at bestemmelsen kun gir en adgang for institusjonseier/arbeidsgiver til å opprette slike røykerom, loven oppstiller ikke noe krav om at slike røykerom må opprettes. Det blir opp til institusjonseier/arbeidsgiver på det enkelte sted å vurdere behovet for og hensiktsmessigheten av slike røykerom.

Bakgrunnen for unntakene på institusjoner omtales nærmere i punkt 4.6 nedenfor. I tråd med dagens tolkningspraksis foreslås det å eksplisitt lovfeste at unntakene ikke gjelder for institusjoner hvor det hovedsakelig bor personer under 18 år.

Begrunnelsen for at innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten til havs står i en særstilling er at arbeidssituasjonen for den enkelte på sokkelen er slik organisert at man oppholder seg på arbeidsplassen både i arbeidstid og fritid i hele oppholdsperioden, som kan strekke seg over flere uker. Et fullstendig forbud mot røyking i arbeidslokalene vil da medføre et forbud mot røyking også på fritiden og således gripe inn i privatlivet til de ansatte.

I tillegg til innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten til havs kan det tenkes andre arbeidsplasser hvor et totalforbud mot røyking innendørs vil kunne gi urimelige utslag. Departementet foreslår derfor at unntaksbestemmelsen i annet ledd bokstav b også åpner for at det kan opprettes røykerom når virksomhetenes art hindrer arbeidstakerne i å forlate arbeidslokalene i løpet av arbeidstiden, jf. bestemmelsens tredje punktum. Med begrepet «virksomhetens art» menes type virksomhet hvor strenge sikkerhetskrav eller lignende innebærer at arbeidstakerne i praksis er forhindret fra å forlate arbeidslokalene i løpet av arbeidstiden for ev. å røyke utendørs. Det presiseres at unntaksadgangen for denne typen virksomhet er ment å være svært snever. Det vil for eksempel ikke være tilstrekkelig at det er langt å gå fra arbeidslokalet til nærmeste utendørs røykeområde og/eller at dette medfører tapt arbeidstid og effektivitet for arbeidsgiver.

For å sørge for beskyttelse mot passiv røyking er det som tidligere et krav at røyk fra rom der røyking tillates ikke siger over til resten av lokalene som etter loven skal være røykfrie. Det er også et krav etter loven at de røykfrie rom/lokaler ikke skal være mindre eller av dårligere standard enn lokalene og sonene hvor røyking tillates. Med dette menes at det røykfrie pauserommet må være minst like stort og av minst like god standard som røykerommet. Røykerommet kan heller ikke plasseres i tilknytning til kantina/serveringssteder. Det vises til forarbeidene til lovbestemmelsen om røykfrie serveringssteder, Ot.prp. nr. 23 (2002-2003) side 19, der det heter:

«Kantiner er serveringssteder, og er derfor omfattet av totalforbudet. Kantiner serverer mat og/eller drikke, og det ligger til rette for fortæring på stedet. Røykerom er dermed ikke tillatt i tilknytning til disse. Eventuelle røykerom på arbeidsplassen må plasseres andre steder i virksomheten.»

I disse forarbeidene framkommer det også på side 28 at hotellrom faller inn under § 12 annet ledd (daværende § 6):

«Hotellets øvrige lokaler faller imidlertid inn under § 6 annet ledd første punktum slik at minst halvparten av rommene skal være røykfrie, og alle fellesarealene helt røykfrie.»

Dette unntaket for overnattingsrom på hoteller foreslås videreført, jf. forslag til § 25 tredje ledd bokstav c. Departementet har notert seg innspillene fra de høringsinstansene som ønsker helt røykfrie hoteller, men har etter en helhetsvurdering kommet til at hotellene selv bør få regulere i hvor mange overnattingsrom de vil tillate røyking. Etter hva departementet erfarer har utviklingen de senere årene gått i retning av at stadig færre hoteller tillater røyking på rommene, og at de som fortsatt tillater det setter av stadig færre slike rom. Dette har sammenheng med at publikum stadig oftere etterspør røykfrie rom.

Det understrekes at minst halvparten av hotellrommene må være røykfrie, at disse ikke kan være i dårligere stand enn rommene hvor det tillates røyking, og at det utover dette ikke tillates røykerom på hotellet/overnattingsstedet. For å kunne tillate røyking i inntil halvparten av overnattingsrommene forutsettes det videre at røyk ikke må sive ut i de røykfrie overnattingsrommene eller i fellesarealene.

Enkelte høringsinstanser har påpekt at det er investert i kostbare ventilasjonsanlegg og ombyggingskostnader for røykerom. Til dette viser departementet til at det i flere år har vært bebudet en gradvis innskjerping av røykeforbudet. Utviklingen har gått i retning av at stadig færre arbeidsplasser har røykerom. Sett i forhold til det relativt beskjedne omfanget av røykerom, vurderer departementet at perioden fra 1988 da den første røykeloven trådte i kraft, og fram til i dag, er en rimelig nedskrivningstid for eventuelle investeringer.

Dersom andre særtilfeller enn de som foreslås regulert i unntaksbestemmelsene i § 25 annet ledd skulle rammes urimelig hardt av forslaget, vises det til dispensasjonsadgangen i dagens lov § 13 sjette ledd (forslaget § 29 sjette ledd). Denne er ikke foreslått endret. Dispensasjonsregelen gir ikke hjemmel for å kunne innvilge dispensasjon i annet enn «særlige tilfeller». Dispensasjonsadgangen skal således kun brukes i særlige unntakstilfeller, og det skal ifølge forarbeidene «sterke grunner til for å få dette», jf. Ot.prp. nr. 69 (1993-1994) side 29 annen spalte.

For å sikre at unntaksbestemmelsene praktiseres i samsvar med intensjonene foreslås det at det gis en forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser til utfylling av lovens unntaksbestemmelser, herunder om meldeplikt til tilsynsmyndighetene og nærmere kriterier for når unntaksbestemmelsene kan komme til anvendelse, jf. forslag til § 25 siste ledd første punktum.

4.2 Uteserveringer

4.2.1 Bakgrunn

Røykeforbudet på serveringssteder ble innført i 2004 og hovedbegrunnelsen var å beskytte arbeidstakere mot passiv røyking. I tillegg ble det lagt vekt på å beskytte gjestene. Mange personer med astma og allergi kunne før 2004 ikke oppholde seg på serveringssteder da de fikk alvorlige plager av den røykfylte luften. Det ble den gang vist til at ved å innføre totalt røykeforbud på serveringssteder ville man unngå at denne store gruppen blir utestengt fra en viktig sosial arena. Det ble også antatt at røykeforbudet ville ha en gunstig effekt på ungdomsrøyking ved at en viktig rekrutteringsarena for røyking ble fjernet. I ettertid har innføringen av røykfrie serveringssteder vist seg å være et viktig skritt i retning av et røykfritt samfunn.

Motstanden mot innføring av røykeforbud på serveringssteder var på forhånd relativt stor og det ble hevdet at forbudet ville medføre store økonomiske konsekvenser for bransjen. Befolkningens støtte til røykeforbudet på serveringssteder har imidlertid økt fra 54 prosent i 2004 til 90 prosent i 2011. Også de aller fleste røykerne støtter nå forbudet. Videre har evalueringer fra Statens institutt for rusmiddelforskning vist at røykeforbudet ikke har hatt noen konsekvenser for omsetningen til norske restauranter. Det ble registrert en mulig kortidseffekt på omsetningen til puber, men ingen langtidseffekter.

I perioden 2006-2009 gjennomførte Arbeidstilsynet vel 200 tilsyn der kontrolltema var om serveringsstedene bryter totalforbudet mot røyking ved å bygge inn uteserveringer. I en landsomfattende tilsynsaksjon i 2010 gjennomførte Arbeidstilsynet i løpet av to uker 180 uanmeldte tilsyn på serveringssteder med uteservering. Arbeidstilsynet konkluderte med at halvparten av stedene ikke følger tobakksskadelovens krav til et røykfritt arbeidsmiljø, mens en av tre bryter loven ved å bygge inn uteserveringen til innerom. Arbeidstilsynet ga 85 pålegg om retting for brudd på regelverket. Påleggene ble gitt til arbeidsgiver med krav om at lokaler for uteservering ikke blir innebygget på en slik måte at det hindrer naturlig utlufting. Det ble også gitt pålegg om å etablere rutiner som sikrer de ansatte fra å bli utsatt for tobakksrøyk.

4.2.2 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven § 12 tredje ledd fastsetter et totalforbud mot røyking på serveringssteder:

«Røyking kan ikke tillates i serveringssteder. Med serveringssteder menes lokaler der det foregår servering av mat og/eller drikke, og hvor forholdene ligger til rette for fortæring på stedet.»

Det er således ikke tillatt med røykerom på serveringssteder. Kommunene og Arbeidstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med røykeforbudet på serveringssteder, jf. tobakksskadeloven § 13 første ledd.

Forarbeider

I forarbeidene til innføringen av røykfrie serveringssteder, Ot.prp. nr. 23 (2002-2003), fremgår det flere steder at det ikke skal være adgang til å ha røykerom på serveringssteder. Om uteserveringer uttales følgende på side 27:

«Som nevnt ovenfor vil uteserveringer som fører til at luften inne på et serveringssted blir røykfylt, være omfattet av forbudet. Dette vil gjelde uavhengig av om uteserveringen har tak eller overbygg av noe slag. Det går imidlertid en grense mellom uteservering med overbygg, lèvegger osv. og det som kan defineres som et lokale etter tobakksskadeloven § 6 første punktum. I Ot.prp. nr. 27 (1987-88) side 25 første spalte står det følgende:
«Bestemmelsen skal gjelde for «lokaler». Dette innbefatter alle innendørs rom i hus, bygninger, haller, telt og hytter.»
På bakgrunn av dette må det foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet om det er snakk om lokaler i lovens forstand eller ikke. Dersom overbygningen eller lignende er av en slik karakter at området ikke får en utlufting tilsvarende utendørs områder, vil dette være et argument for at det er snakk om et lokale i lovens forstand.»

Det fremgår av forarbeidene at lovgiver var bevisst faren for omgåelser ved lovreformen i 2003, og derfor ga uttrykkelig henvisning på en funksjonell og formålsorientert fortolkning av begrepet «lokale», jf. Ot.prp. nr 23 (2002-2003) s. 28. Hvis uteserveringen skjermes i en slik grad at området ikke får en «utluftning tilsvarende utendørs områder», skal uteserveringen anses som et «lokale» hvor loven pålegger røykeforbud.

Rettspraksis

Bestemmelsen i § 12 tredje ledd er blitt tolket og presisert av domstolene. Staten ved Helse- og omsorgsdepartementet ble i mars 2009 saksøkt av et serveringssted i Stavanger. Sakens rettslige problemstilling var hvorvidt uteserveringen på det aktuelle serveringsstedet, som var skjermet med lévegger og markise, var å anse som et «lokale» i tobakksskadelovens forstand, med den følge at lovens røykeforbud gjelder. Staten fikk medhold både i tingretten, lagmannsretten og Høyesterett.

I Stavanger tingretts dom av 27.11.2009 vises det til tobakksskadelovens formål og hensynene bak innføringen av røykfrie serveringssteder i 2004, nemlig «å beskytte arbeidstakere mot eksponering av røyk, beskytte gjester, og da i særlig grad personer med astma og allergi. Det er videre fremhevet at hensynet til å forhindre at serveringssteder fungerer som rekrutteringssted for ungdomsrøyking. Også andre hensyn som forenklet og effektiv kontroll er nevnt samt det forhold at serveringsstedene stiller likt og at en derved unngår konkurransevridning.»

Tingretten viser også til Høyesteretts dom i Rt. 2007 s. 1801 om røykeforbudets anvendelse på medlemsklubber, når det gjelder vektleggingen av formålsbetraktningene. Høyesterett uttaler i punkt 37:

«Eg skal sjå litt på føremålet. Sentralt er det då at det i røykelova § 1 er uttala at føremålet med lova er å avgrense dei helseskadane som bruk av tobakk fører med seg. Det same er sagt fleire stader i førearbeida. I Ot.prp. nr. 27 på side 15 er det uttala at rettslege tiltak mot passiv røyking også vil kome dei aktive røykarane til gode fordi dei vil kunne røyke mindre. Og i Ot.prp. nr. 23 (2002-2003) på side 21 er det uttala at innføring av røykfrie serveringsstader vil kunne ha positiv innverknad på ungdomsrøyking. Same staden er det også vist til at eit røykeforbod vil kunne verke inkluderande på personar med astma og allergiar, som elles vil bli utestengde frå viktige sosiale arenaer.»

Høyesterett legger i denne dommen videre vekt på at lovens forbud ikke må undergraves og at det ikke må bli vanskelig å finne en praktikabel grense for hva som skal anses lovlig.

I Gulating lagmannsretts dom av 23.9.2010 uttales det at «det er på det rene at det generelt i bransjen har vært søkt tilpasninger for uteservering for ikke å komme inn under begrepet «lokale» i lovens forstand». Lagmannsretten viser videre til Helsedepartementets konklusjon i Ot.prp. nr. 23 (2002-2003) på side 22 om at «innføring av totalt røykeforbud er det eneste alternativet som tilfredsstiller de krav som bør stilles til ansattes arbeidsmiljø på serveringssteder, puber, barer osv., og som løser problemet med passiv røyking på arbeidsplassen for disse.» Lagmannsretten fremholder videre at beskyttelsesbehovet for ansatte og gjester mot passiv røyking er et vesentlig element i saken.

Både tingretten og lagmannsretten legger til grunn at uttrykket «lokaler» i lovens forstand må tolkes i lys av kriteriet «utlufting tilsvarende utendørs områder». Lagmannsretten konkluderer med at slik utlufting ikke finner sted på den aktuelle uteserveringen og at det derfor er snakk om et lokale i lovens forstand. Lagmannsretten påpeker videre at «det anses ikke synderlig tvilsomt at tobakksrøyk vil kunne virke sjenerende på stille dager av personer som etter loven er beskyttet mot passiv røyking».

I Høyesteretts dom av 31. mars 2011 konkluderes det med at vurderingen av om man har med et «lokale» å gjøre, må baseres på en «generell vurdering av den fysiske avskjermingen av serveringsstedet. Andre kriterier vil være helt umulig å praktisere. Dersom ytre faktorer som trekk og vind skulle spille inn, ville et serveringsområde hyppig kunne skifte karakter etter loven». Høyesterett viser videre til et notat fra Arbeidstilsynet hvor det fremkommer at det ved vurderingen av om en uteservering har en luftgjennomstrømning tilsvarende utendørs områder, sees på om det er tilstrekkelig tilførsel av uteluft i forhold til mengde forurensning. For effektivt å kunne blande ut eller fjerne røyken fra kilden og sikre nødvendig gjennomstrømning, bør veggene i henhold til notatet ikke være høyere enn den høyden sigaretten holdes i. Videre heter det at for høye og for tette «tak», «vegger», stoler, bord og personer påvirker både mengde tilført luft, utblanding av luften og retningen av luftstrømmene, og reduserer ventilasjonseffekten. Høyesterett er imidlertid ikke enig med staten i at stedets markiser må fjernes, det må kun dokumenteres at markisene ikke brukes.

Forvaltningspraksis

Arbeidstilsynet har følgende praksis for innebygging av uteserveringer:

«Når det er tak eller markise over utendørsserveringen, har Arbeidstilsynet godtatt tett avskjerming opp til 1 meters høyde. Det skal også være minst 1 meter vertikal avstand mellom avskjerming og taket /markisen. Forholdet på stedet må forøvrig være slik at den naturlige utluftingen ikke blir vesentlig hindret. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Når utendørsserveringssteder er innebygd med vegger og avskjerming høyere enn 1 meter, vil røyking kun tillates når det er fri utlufting oppover. Bakgårder er eksempel hvor markiser/tak og parasoller ikke må hindre utlufting oppover. Store sammenhengende markiser eller tak vil hindre utluftingen mer enn mange små parasoller. I bakgårder med parasoller og lignende, kan utluftingen være så dårlig at det vil være røykeforbud. Tobakksrøyk må ikke sive inn i lokalene fra utendørsområder. Det skal være røykeforbud i områder rundt inngang til lokaler og utenfor vinduer/vegger som åpnes.»

Ved tilsyn med røykeforbudet på uteserveringer må det alltid foretas en konkret vurdering av om et område er et lokale i tobakksskadelovens forstand. Det avgjørende er om luftgjennomstrømmingen er tilsvarende et utendørs område. Arbeidstilsynet har følgende praksis når det gjelder vurderingen av dette utluftingskriteriet:

  • Luftgjennomstrømming må vurderes når den er på det laveste.

  • Luftens bevegelse, hastighet og temperatur og antall mennesker på et gitt areal har betydning for graden av utblanding av tobakksrøyken der folk oppholder seg.

  • Forurenset luft vil normalt følge luftstrømmen oppover eller i andre retninger avhengig av arealets utforming, temperatur, trekk osv.

  • For høye lévegger reduserer mengde og hastighet av luftgjennomstrømmingen.

  • For høye og for tette tak, vegger, stoler, bord og personer påvirker både mengden tilført luft, utblanding av luften og retningen på luftstrømmene og reduserer den naturlige ventilasjonseffekten.

  • Det legges vekt på om det er tilstrekkelig tilførsel av uteluft i forhold til mengde forurensing, og hastighet og retning på uteluften slik at luftstrømmen tar med seg eller tynner ut røyken helt

Tobakkskonvensjonen artikkel 8

Tobakkskonvensjonen artikkel 8 fastsetter at partslandene skal beskytte arbeidstakere og allmennheten mot eksponering for tobakksrøyk i innendørs lokaler. I retningslinjene til bestemmelsen anbefales det at lokaler defineres slik at alle områder som er dekket med tak eller som er innhegnet av en eller flere vegger, omfattes av røykeforbudet:

«19. Article 8 requires protection from tobacco smoke in «indoor» workplaces and public places. Because there are potential pitfalls in defining «indoor» areas, the experiences of various countries in defining this term should be specifically examined. The definition should be as inclusive and as clear as possible, and care should be taken in the definition to avoid creating lists that may be interpreted as excluding potentially relevant «indoor» areas. It is recommended that «indoor» (or «enclosed») areas be defined to include any space covered by a roof or enclosed by one or more walls or sides, regardless of the type of material used for the roof, wall or sides, and regardless of whether the structure is permanent or temporary.»

4.2.3 Kunnskap om passiv røyking utendørs og regulering i andre land

Det foreligger foreløpig relativt lite forskning på passiv røyking utendørs. En undersøkelse fra California i 2007 (Klepeis m.fl) påviste at personer kan være utsatt for betydelige mengder passiv røyking også utendørs. Avhengig av forholdene på stedet og nærheten til den som røyker, kan eksponering for tobakksrøyk utendørs tilsvare eksponering innendørs. Det konkluderes i studien med at passiv røyking utendørs under visse forhold kan innebære helsefare. Andre undersøkelser viser tilsvarende resultater. En irsk undersøkelse fra 2005 (Mulcahy m.fl) målte nikotinnivået i blodet hos ansatte ved serveringssteder med røykeforbud innendørs. De fant at ansatte som arbeidet ved serveringssteder med uteserveringer hadde mye høyere nikotinnivåer i blodet enn ansatte som arbeidet ved serveringssteder uten uteservering. Forskning har videre påvist at unge som ofte ser røyking på offentlige steder er mer tilbøyelige til å anse røyking som sosialt akseptabelt og normalt. Røykerestriksjoner reduserer ungdoms positive innstilling til røyking og sannsynligvis andelen unge som eksperimenterer med røyking og blir avhengig.

Deler av Canada, Australia og en rekke lokale jurisdiksjoner i USA har vedtatt røykeforbud på uteserveringer. De samme jurisdiksjonene har i økende utstrekning også innført røykeforbud utendørs i offentlige parker, på badestrender, lekeplasser, idrettarenaer, holdeplasser og inngangspartier.

I Europa har Finland vedtatt forbud mot røyking ved utendørs arrangementer med faste plasser, Ungarn og Polen har vedtatt forbud mot røyking ved utendørs bussholdeplasser og lekeplasser. Spania har røykeforbud på utendørs lekeplasser og flere strender. Latvia har røykeforbud på utendørs lekeplasser, samt egne røykesoner for utendørs kafeer, parker, strender mv.

4.2.4 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet redegjort for problemer med håndhevingen av røykeforbudet på serveringssteder som har uteservering. Helsedirektoratet har mottatt en rekke henvendelser om at loven ikke etterleves tilfredsstillende. Det har i stort omfang vokst frem stadig flere og mer skjermede uteserveringer hvor eierne tillater røyking. Det er etter direktoratets vurdering stort sett snakk om tilfeller hvor det røykes i uteområder som er bygget inn i større grad enn loven tillater, og hvor uteserveringen således fungerer som serveringsstedets røykerom. Denne utviklingen medfører at en rekke arbeidstakere i serveringsbransjen fortsatt er utsatt for betydelige mengder passiv røyking på arbeidsplassen. Også gjester utsettes i slike tilfeller for passiv røyking. Videre oppfatter tilsynsmyndigheter det uklart i hvilken grad det er adgang til å bygge inn uteområder og tillate røyking slike steder.

Høringsnotatet viste til et drøftingsnotat utarbeidet av Helsedirektoratet i 2008 med ulike forslag til løsninger på problemet:

  1. forby røyking på uteserveringer,

  2. forby røyking i en gitt avstand fra serveringssteders lokaler (buffersoner) eller

  3. regulere adgangen til innbygging (f.eks. kun tak, ikke vegger).

Høringsinstansene ble bedt om å vurdere hvilke av direktoratets forslag om henholdsvis buffersoner og nasjonale retningslinjer for innebygging som var mest hensiktsmessig. Retningslinjene kan fastsettes ved forskrift eller på annen måte. Departementet viste til at det allerede er mange kommuner som har vedtatt retningslinjer for tillatt innebygging av uteserveringer. Ulempen med slike kommunale retningslinjer er at reglene og håndhevingen varierer fra kommune til kommune, noe NHO tidligere har påpekt som et problem. Dette vil kunne løses ved at det gis sentrale retningslinjer. Det ble påpekt at en fordel med denne løsningen er at det allerede er innarbeidet en viss praksis for grensene for hva slags skjerming eller innebygging som er tillatt for uteserveringer, dersom det skal kunne røykes der. Når det gjelder direktoratets forslag om buffersoner ba departementet spesielt om innspill på hvordan en slik ordning kan utformes og hvilke kriterier som bør oppstilles.

Departementet mente at et totalforbud mot røyking på uteserveringer ikke var aktuelt på nåværende tidspunkt. Begrunnelsen for dette var at det primært er innebygging av uteserveringer som skaper problemer med å håndheve røykeforbudet på serveringssteder.

4.2.5 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser påpeker behovet for ytterligere regulering av adgangen til å røyke på uteserveringer, og av disse er det 17 som støtter forslaget om nasjonale retningslinjer/forskrifter om grenser for tillatt innbygging av uteserveringsområdet. Syv høringsinstanser ønsker i tillegg røykfrie buffersoner, mens seks høringsinstanser etterlyser totalforbud mot røyking på uteserveringer. Det er kun to høringsinstanser som ikke ønsker noen endring.

Arbeidsdepartementet sier følgende om forslaget om nasjonale retningslinjer:

«Arbeidsdepartementet støtter at det bør utarbeides nasjonale retningslinjer for innebygging av uteserveringer. Dette vil lette håndhevingen for tilsynsmyndighetene og øke forutsigbarheten for virksomhetene.»

Arbeidsdepartementet mener videre at retningslinjene bør fastsettes som bindende forskrifter. De har videre forelagt høringsnotatet for Arbeidstilsynet, som har lang erfaring fra tilsyn med bestemmelsen og har gitt enkelte konkrete innspill på utforming av slike retningslinjer:

«Arbeidstilsynet har i sitt innspill til høringen vist til Høyesteretts dom inntatt i Rettstidende 2011 s. 454:
«Enhver avskjerming gir redusert lufttilstrømning. Ettersom loven ikke garanterer et røykfritt miljø, er det utviklet normer for hvilken avskjerming som maksimalt kan tillates før man overskrider terskelen og at området ikke lenger kan sies å ha en utlufting som tilsvarer utendørs områder. Ved denne vurderingen som må foretas i det enkelte tilfellet, er det bare den fysiske avskjermingen som er avgjørende for om man har med et «lokale» å gjøre.»
Tilsynet mener at det bør vurderes å ta utgangspunkt i Tobakkskonvensjonens artikkel 8 hvor det er gitt anbefalinger om at lokaler defineres slik at alle områder som er dekket med tak eller som er innhegnet av en eller flere vegger, omfattes av røykeforbudet. Arbeidstilsynet peker samtidig på at tobakkskonvensjonen har en vesentlig strengere fortolkning av begrepet «lokale» enn de retningslinjene som Arbeidstilsynet og mange kommuner i dag praktiserer, og at anbefalingene i konvensjonen, f. eks vil innebære røykeforbud på serveringssteder i bakgårder og røykeforbud der en uteservering er avskjermet med vegger på en eller flere sider (i tillegg til en fasade). »

Om buffersoner skriver Arbeidsdepartementet:

«Arbeidsdepartementet er av den oppfatning at det vil være hensiktsmessig med nasjonale retningslinjer for buffersoner (røykeforbudssoner) for adkomstområder og åpninger inn til lokaler.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging uttaler at håndhevingen av dagens regler ikke gir den tiltenkte beskyttelsen og skriver:

«Både gjester og spesielt ansatte blir i dag eksponert for passiv røyking. Det er store lokale variasjoner i hvordan regelverket praktiseres angående hva som er inne- og uteområde.»

Helsedirektoratet viser til at de allerede et og et halvt år etter lovreformen i 2004 advarte om at den fremvoksende praksisen med innebygging av uteserveringer medførte en risiko for uthuling av lovreformen om røykfrie serveringssteder. Om innføring av sentrale retningslinjer skriver direktoratet at det vil føre til at reglene blir like i hele landet. Dette vil kunne bidra til å gjøre situasjonen for tilsynsmyndighetene noe enklere og håndhevingen av regelverket mer enhetlig, men at:

«… slike sentrale regler/føringer også kunne åpne for tolkningsspørsmål. Dette har blant annet sammenheng med at serveringssteder og også deres uteområder er så vidt ulike. Eventuell ulik praksis av reglene i de ulike kommuner vil kunne oppleves som problematisk i bransjen. Tobakkskonvensjonen art. 8 fastsetter at partslandene skal beskytte arbeidstakere og allmennheten mot eksponering for tobakksrøyk i innendørs lokaler. I retningslinjene til bestemmelsen anbefales det at lokaler defineres slik at alle områder som er dekket med tak eller som er innhegnet av en eller flere vegger, omfattes av røykeforbudet. På denne bakgrunn er det vår vurdering at av departementets to forslag støtter vi alternativet med sentrale retningslinjer. Vi vil allerede nå påpeke at disse bør utformes svært strengt slik at bransjens ansatte og gjester i minst mulig grad vil bli utsatt for passiv røyking. De største utfordringene for tilsynsmyndighetene i dag, er uteserveringer i bakgårder eller hvor uteserveringen er «naturlig» bygd inn av omkringliggende bygninger. Dette bør det tas særlig hensyn til ved utforming av eventuelle sentrale retningslinjer.»

Direktoratet støtter ikke innføring av buffersoner og har følgende begrunnelse for dette:

«Etter det vi kan forstå, vil regler om buffersoner kunne utformes ved å innføre røykeforbud i en gitt avstand fra serveringsstedets yttervegger, eventuelt inngangsparti. Helsedirektoratet har imidlertid problemer med å se hvordan en løsning med buffersoner skulle kunne utformes i praksis. (…) Det er videre vår vurdering at en ordning med buffersoner vil føre til at det blir vilkårlig hvilke serveringssteder som omfattes av forbudet og hvilke som har store nok uteserveringer til å gå klar av det. Dersom uteserveringen er stor nok er det tenkelig at innebygging av uteområder vil kunne omfatte også områder utenfor buffersonen og røyking kunne tillates disse stedene. Dette vil kunne føre til at ansatte og gjester også ved en slik ordning vil være utsatt for passiv røyking. Dette vil også kunne virke konkurransevridende. Det er også vår vurdering at uavhengig av hvordan eventuelle regler om buffersoner utformes vil tilsynet med dette by på problemer.»

Stavanger kommune viser til at loven i dag ikke klart spesifiserer hvilke krav som skal stilles til uteserveringer for at røyking skal kunne tillates, og at det er:

«… særdeles viktig at dette spesifiseres slik at likebehandling av landets serveringssteder sikres. Nasjonale retningslinjer for utforming av uteserveringer vil gjøre det lettere for både kommuner og utesteder å forholde seg til regelverket, og vil hindre uheldig forskjellsbehandling fra kommune til kommune.»

Troms fylkeskommune er positive til nasjonale retningslinjer for innebygging for enklere å kunne håndheve røykeforbudet på serveringssteder. De uttaler følgende om buffersoner:

«Hvorvidt buffersoner vil kunne beskytte mot passiv røyking synes uklart. Det må bli en tydelig definisjon på hva som er inne, buffersone, og ute med tanke på at tobakksskadeloven i utgangspunktet ikke regulerer røyking utendørs.»

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) er bekymret for at astmatikere og andre lungsyke, som ikke tåler å eksponeres for tobakksrøyk, i dag er hindret fra å være på uteserveringer. De påpeker at publikum kan bli utsatt for passiv røyking på uteserveringer der bordene står tett, selv om ikke uteserveringen er innebygd i særlig grad. FFO ønsker:

«… nasjonale retningslinjer for innebygging av uteserveringer, slik at man sikrer at dette gjøres på en ensartet og akseptabel måte på alle uteserveringer og at man på den måten sikrer lovens krav om røykfrihet. FFO mener også at det bør innføres «buffersoner» for røyking på uteserveringer slik at astmatikere og lungesyke ikke hindres fra å være på uteserveringen. FFO tenker at dette kan løses ved at en del bord og soner holder røykfritt på uteserveringen, og at det er en viss avstand mellom sonene. Dette vil kunne sikre bedre luft for dem som ikke tåler røyk.»

En del av høringsinstansene mener at et totalforbud mot røyking på uteserveringer ville vært den beste og mest hensiktsmessige løsningen, både av hensyn til gjester og ansattes helse, og av hensyn til enkel håndheving av regelverket for tilsynsmyndighetene.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) begrunner sitt syn slik:

«LHL mener det ut fra helseforebyggende betraktninger bør være forbud mot røyking på uteserveringer. LHL tror andre løsninger bare vil generere nye kreative måter for å omgå regelverket.»

Subsidiært støtter de en kombinasjon av nasjonale retningslinjer og buffersoner.

Norges Astma- og Allergiforbund (NAAF) ser med bekymring på alle kreative løsninger for innebygging av uteserveringssteder som etter deres syn i realiteten representerer en omgåelse av eksisterende lovverk. Også de mener at uteserveringer bør gjøres røykfrie:

«NAAF mener generelt at det skal innføres røykfrihet på uteserveringssteder, da slik røyk plager andre og skader folkehelsen hos både gjester og ansatte. Vi imøteser derfor et snarlig lovforslag som ivaretar befolkningens rett til å ferdes i røykfritt miljø også på uteserveringssteder. Dagens regelverk utestenger i realiteten en høy andel av befolkningen fra å benytte uteserveringssteder.»

Om buffersoner uttaler NAAF videre:

«Skal det imidlertid innføres buffersone, som etter NAAFs syn representerer en subsidiær løsning, mener NAAF at en slik sone minimum må følge en 10 meters regel. (…) Det skal ikke være slik at familier med barn osv. må unngå restauranter, fordi det er lov å røyke utendørs på serveringsstedet. (…).røykeplasser utenfor serveringssteder må organiseres og plasseres slik at inngangspartiene ikke kan utsettes for røyk. Det skal være røykfri ferdsel inn og ut av lokaler for alle.»

Miljørettet helsevern Vestfold er delegert tilsynsansvar etter tobakksskadeloven § 13 for 12 kommuner, og har følgende erfaringer:

«Erfaring fra vårt tilsyn viser at det er mange kreative løsninger for innebygging i dag. Det er også veldig varierende og til dels komplisert bygningsmessig utforming av disse stedene. Det å innføre røykeforbud på uteserveringsstedene hadde gjort det lettere både for eierne, ansatte, allmennheten og tilsynsmyndighetene å forholde seg til regelverket. Selv om det utarbeides nasjonale retningslinjer klarer man ikke å fange opp veldig mange av tilfellene og det blir veldig mye skjønnsmessige vurderinger fra tilsynsmyndighetenes side i forhold til om utlufting er tilsvarende utendørs områder. Vi anbefaler ikke innføring av buffersone. Dette hadde vært vanskelig å håndtere for både serveringsstedene og tilsynsmyndighetene.»

NHO Reiseliv støtter at det ikke foreslås et totalforbud mot røyking på uteserveringer. De har tidligere informert om at håndhevingen av dagens regelverk er en utfordring for tilsynsmyndighetene, og mener derfor at:

«sentrale retningslinjer om røyking på uteservering vil kunne være en løsning på denne utfordringen. Det foreligger i dag en viss innarbeidet praksis på området, jfr. Arbeidstilsynets retningslinjer. Denne praksis bør kunne danne et greit utgangpunkt for et videre arbeid med sentrale retningslinjer.
NHO Reiseliv støtter ikke forslaget fra Helsedirektoratet om å innføre buffersoner. Vi oppfatter direktoratets forslag slik at det i tilfelle skal angis en viss avstand fra inngangen til et serveringssted hvor det skal være forbudt å røyke, samtidig som en slik avstand skal gjøre det umulig å etablere uteområder hvor det kan røykes. Etter vår oppfatning vil dette bare medføre at eventuelle problemer flyttes noen meter.»

Hovedorganisasjonen Virke støtter nasjonale retningslinjer og uttaler:

«Virkes medlemmer i bransjen opplever det som uheldig og konkurransevridende at enkelte aktører har kunnet skaffe seg en konkurransefordel gjennom å gå for langt i innebyggingsløsninger, og det oppleves også som uheldig at praksis varierer fra kommune til kommune. Hensynet til konkurranse tilsier at det gjelder enkle og klare nasjonale retningslinjer.»

Namsos kommune og Overhalla kommune er opptatt av at alle besøkende på serveringssteder skal kunne benytte utearealer uten å bli utsatt for tobakksrøyk, og gir følgende innspill:

«Utearealer på serveringssteder skal ha egne soner for røykere som ikke sjenerer andre gjester.»

Fylkesmannen i Buskerud støtter forslaget om nasjonale retningslinjer og skriver spesielt om inngangspartier:

«Det bør vurderes om akkurat denne delen av utearealet bør være røykfritt slik at gjester til serveringssteder, puber og diskotek slipper å bli eksponert for tobakksrøyk for å entre lokalene eller mens de evt. blir stående å vente (i kø) utenfor. En nærmere presisering av hvor røyking evt. skal skje i uteområdene vil i denne sammenhengen være viktig».

Trondheim kommune og Drammen kommune er de eneste høringsinstansene som er negative til høringsnotatets forslag. Drammen kommune uttaler:

«Drammen kommune mener det bør være en liberal praksis når det gjelder håndheving av røykeforbudet på serveringssteder. Det vil si at det ikke blir noen innstramning i forhold til dagens praksis.»

4.2.6 Departementets vurderinger

Inne i serveringslokaler har røykeforbudet fungert meget tilfredsstillende, men det har oppstått omfattende problemer med håndhevingen av røykeforbudet på uteserveringer. Mange serveringssteder har etter lovendringen om røykfrie serveringssteder i 2004, bygget inn uteområder i stort omfang og tillater røyking der. Slik innebygging hindrer en naturlig utlufting som er påkrevet for at de som oppholder seg slike steder ikke skal være utsatt for passiv røyking. I realiteten har disse stedene opprettet utendørs røykerom, noe det ikke skulle være adgang til etter lovendringen i 2004.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at denne praksisen viser at man ikke fullt ut har oppnådd å gi de ansatte og gjester den tiltenkte beskyttelsen mot passiv røyking. Departementet er også bekymret for at uteserveringene fungerer som rekrutteringsarenaer for røyking blant unge. Etter departementets vurdering er problemer med innebygging og de konsekvensene det har for håndheving av røykeforbudet, et viktig argument for å innskjerpe loven på dette punktet.

Departementet er videre enig med høringsinstansene som mener at nærmere regler om tillatt innebygging bør fastsettes som forskrift og at det er hensiktsmessig at spørsmålet utredes nærmere i en høring i den forbindelse. Mange kommuner har utarbeidet egne retningslinjer med detaljerte regler for høyde på lévegger, avstand fra lévegg til markiser mv. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i forslag til § 25 siste ledd første punktum.

Som det er påpekt av flere høringsinstanser er de største utfordringene for tilsynsmyndighetene uteserveringer i bakgårder eller hvor uteserveringen er «naturlig» bygd inn av omkringliggende bygninger. Vurderingene av om utluftingen tilsvarer utendørs områder er ofte vanskelige og sammensatte.

Et annet problem er ifølge tilsynsmyndighetene at regelverket praktiseres ulikt fra kommune til kommune. Kommunene fører tilsyn med forhold som i hovedsak gjelder gjestene, mens Arbeidstilsynet fokuserer på det som primært angår arbeidstakerne. Dette krever tett samarbeid mellom Arbeidstilsynet og kommunene. Arbeidstilsynet opplyser at noen regioner samarbeider godt med kommunene, mens i andre er det ikke noe slikt samarbeid. Ytterligere forskriftsregulering vil også kunne bidra til likere håndheving lokalt.

Ny kunnskap om farene ved eksponering for tobakksrøyk og anbefalingene i retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8 om at selv røyking i områder som kun har én vegg i tillegg til fasade bør forbys, taler for at retningslinjene som vedtas bør være strengere enn dagens praksis. Dette er også i tråd med høringsuttalelsen fra Arbeidstilsynet som påpeker at Tobakkskonvensjonen har en vesentlig strengere fortolkning av begrepet «lokale» enn de retningslinjene som Arbeidstilsynet og mange kommuner i dag praktiserer. Departementet vil derfor ta sikte på at nasjonale retningslinjer for uteserveringer i størst mulig grad bygger på Tobakkskonvensjonens retningslinjer, slik at fortolkningen av begrepet «lokale» i tobakksskadeloven § 12 første ledd (forslaget § 25 første ledd) strammes inn og presiseres. Dette vil så langt det er mulig gi enkle og klare retningslinjer som ivaretar publikum og ansattes behov for beskyttelse mot passiv røyking, mest mulig forutsigbarhet og like konkurransevilkår for bransjen og enkel håndheving av regelverket for tilsynsmyndighetene.

En rekke høringsinstanser har tatt til orde for at det i tillegg til nasjonale retningslinjer bør innføres regler om såkalte buffersoner, enten i tilknytning til inngangspartiet eller som egne røykfrie soner på deler av uteserveringen. Departementet er enig i at slike buffersoner vil kunne øke tilgjengeligheten til uteserveringer for personer som av ulike grunner ikke tåler å eksponeres for tobakksrøyk, for barnefamilier mv. Samtidig vil det være vanskelig å fastsette konkrete avstander, størrelser mv. som ikke vil ramme de ulike serveringsstedene svært ulikt. Departementet foreslår likevel at det gis en forskriftshjemmel som åpner for at det kan fastsettes slike buffersoner, jf. forslag til § 25 siste ledd siste punktum.

Departementet registrerer videre at en del høringsinstanser mener at kun totalforbud mot røyking på uteserveringer vil kunne løse fortolkningsproblemene og sikre alle parter tilgang til uteserveringer, som har blitt en viktig sosial arena. Departementet synes høringsinstansene har gode innspill på dette punkt, og vil ikke utelukke at det i fremtiden vil kunne være aktuelt å vurdere spørsmålet på nytt i lys av samfunnsutviklingen og ny kunnskap om helsefarene ved eksponering for tobakksrøyk utendørs. Utviklingen går uten tvil i retning av stadig flere røykfrie fellesarenaer. Departementet er imidlertid opptatt av at innstramminger i lovverket skal skje gradvis, og mener at nasjonale retningslinjer og eventuelt buffersoner, vil være et viktig skritt på veien.

4.3 Tobakksfrie skoler

4.3.1 Gjeldende rett og regulering i skolen

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 9a-1 fastslår at alle elever i grunnskoler og videregående skoler har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. I læreplanverket er et sentralt område at elevene skal utvikle en helsefremmende livsstil og lære å ta vare på egen psykisk og fysisk helse.

I forskrift 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. er det i § 18 inntatt et røykeforbud innendørs på skoler.Forskriftens formål er å bidra til at miljøet på skolene «fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade», jf. § 1.

Kommunen og fylkeskommunen som skoleeiere har i dag anledning til å pålegge elevene forbud mot bruk av tobakk gjennom forskrifter om ordensreglement for den enkelte skole, jf. opplæringslova §§ 2-9 og 3-7. Utgangspunktet for ordensreglementets virkeområde er at dette kan regulere elevenes atferd i timene, friminuttene, på skoleveien og turer eller ekskursjoner i skolens regi, men ikke i fritiden ellers. Dette innebærer at elevatferd utenfor skolens område, men innenfor skoletiden, kan reguleres i ordensreglementet. I kraft av arbeidsgiversstyringsrett kan også de ansatte på skoler pålegges forbud mot bruk av tobakk i arbeidstiden.

4.3.2 Bakgrunn og regulering i andre land

I 2006 sendte daværende helseminister og kunnskapsminister et felles brev til fylkeskommunene med oppfordring om å innføre forbud mot tobakksbruk i skoletiden ved videregående skoler, både for elever og ansatte. Bakgrunnen for denne oppfordringen var en målsetting om å redusere tobakksbruken blant ungdom mellom 16 og 19 år. Røyking blant ungdom mellom 13 og 15 år ble halvert fra 2000 til 2005, fra 10 til 5 prosent. I aldersgruppen 16-24 år røykte imidlertid fortsatt 24 prosent i 2005.

I Norge er elevene som går fra ungdomskolen til videregående skole, vant til en restriktiv holdning til tobakksbruk, og et forbud mot tobakksbruk i skoletiden på videregående skole vil ikke representere noe nytt for denne aldersgruppen.I forbindelse med en undersøkelse fra 2006 (Miljøjakt jr) opplyste 65 prosent av elevene ved ungdoms- og videregående skoler at røykepress er den typen press det er viktigst å bli kvitt. Det er i dag svært få som røyker i ungdomsskolen, mens flere begynner i løpet av videregående skole. Gjennom å innføre tobakksfri skoletid vil skolen som rekrutteringsarena reduseres. For hvert år ungdom er tobakksfrie øker sjansen for at de aldri begynner å bruke tobakk.

I en rapport fra Statens institutt for rusmiddelforskning fra 2009 (Aarø m.fl., SIRUS-rapport 3/2009) påpeker forskerne at det er viktig å styrke innsatsen overfor de aldersgruppene som går på videregående skole, da det er her det største tilsiget av nye røykere kommer. Forskerne anbefaler forbud mot røyking i skoletiden, både for lærere og elever. I en kartlegging våren 2008 sa åtte av ti rektorer at de ønsket et enhetlig regelverk for bruk av tobakk som gjelder alle videregående skoler. Undersøkelser viser at det er færre røykere på skoler med forbud mot røyking i skoletiden enn på andre skoler.

Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for tobakksforebygging, Nasjonalt kolsråd og organisasjonene Tobakksfritt, Kreftforeningen og Norges Astma- og Allergiforbund har alle tatt til orde for å innføre tobakksfri skoletid på videregående skoler.

En opinionsundersøkelse gjennomført av organisasjonen Tobakksfritt i mars 2010 viste at 70 prosent av befolkningen var helt eller delvis enig i at skoler skal være tobakksfrie. I en annen undersøkelse, utført på oppdrag fra Statens institutt for rusmiddelforskning i april 2010, støttet 65 prosent innføring av tobakksfri skoletid for elever ved videregående skoler, mens 14 prosent var nøytrale og 21 prosent var negative til forslaget. Når det gjelder innføring av tobakksfri skoletid for lærerne, var 60 prosent positive til dette, 14 prosent nøytrale og 26 prosent negative.

I 2010 hadde 6 fylker vedtak om røykfrie ute- og inneområder ved skoler. I tillegg hadde 7 fylker vedtak om tobakksfrie ute- og inneområder ved skoler. 4 fylker hadde vedtak med noe varierende innhold om røykfrie uteområder. Dette innebærer at til sammen 17 fylker i 2010 hadde vedtak som innebærer innskjerping av adgangen til å bruke tobakk ut over det som er lov- og forskriftsregulert. 2 fylker hadde ikke slike vedtak, men i disse fylkene hadde flere skoler likevel innført en viss regulering av adgangen til å røyke i uteområder.

To fylker har så langt vedtatt å innføre tobakksfri skole- og arbeidstid for elever og ansatte; Nordland fylkeskommune fra 1. januar 2012 og Vest-Agder fylkeskommune fra 2013.

I EU har en rekke land vedtatt totalt røykeforbud på uteområder tilknyttet skoler, herunder Sverige, Finland, Frankrike, Tyskland, Spania og Portugal.

4.3.3 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått å lovregulere et påbud om tobakksfri skoletid for alle elever til og med videregående skole. Det vil si at det ikke er tillatt å bruke tobakk i løpet av skoledagen. I tillegg foreslo departementet et forbud mot tobakksbruk på skolens områder, slik at det klargjøres at heller ikke ansatte eller besøkende til skolen kan bruke tobakk der.

I høringsnotatets kapittel 4.3 Tobakksbruk i arbeidstiden, omtalte departementet arbeidsgiveres styringsrett i forhold til røykfri/tobakksfri arbeidstid. Departementet viste til at ansatte ved visse arbeidsplasser, herunder skoler, har et særskilt ansvar som rollemodeller. Arbeidsgiver har derfor i medhold av sin styringsrett anledning til å pålegge de ansatte å avstå fra tobakksbruk i arbeidstiden. Det bør imidlertid gjøres unntak fra tobakksforbudet når den ansatte befinner seg på kurs, har hjemmekontor osv. Departementet inviterte høringsinstansene til å gi innspill på i hvilken grad målet om tobakksfri skoletid er nådd og om det er behov for ytterligere virkemidler, som f.eks. lovfesting av tobakksfri arbeidstid for skoleansatte.

Det ble i tillegg foreslått at kommunen får utvidet sitt tilsynsansvar til også å føre tilsyn med forbudet mot røyking på skolenes uteområder, samt med forbudet mot tobakksbruk i skoletiden for elevene. I det daglige vil det være rektor som har ansvar for å håndheve forbudet.

Videre ble det foreslått at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. § 18 endres til å inneholde en henvisning til de aktuelle bestemmelsene i tobakksskadeloven, som uttømmende vil regulere tobakksbruk i tilknytning til skoler og barnehager.

4.3.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget om tobakksfri skoletid for elevene er det forslaget som har fått mest støtte i høringen. 35 høringsinstanser uttrykker støtte til forslaget, ingen høringsinstanser er negative. 16 høringsinstanser ønsker imidlertid at også ansatte på skoler skal omfattes av forbudet.

Kreftforeningen skriver:

«Ved å forby tobakksbruk i skoletiden blir en viktig arena for rekruttering og sosialt press om og begynne med tobakk borte.»

Østfold fylkeskommune mener at det er naturlig at det innføres tobakksfri skoletid for elever på videregående skoler og begrunner dette på følgende måte:

«Røyklukt kan forårsake plager for allergikere og astmatikere, og fortsatt er det uvisst hvilke eventuelle og langsiktige helsekonsekvenser snusbruk kan ha. Hensynet til føre var-prinsippet, og ønsket om at skolene skal fremstå som en sunn og helsefremmende arena, tilsier at den strenge praksisen som gjelder på ungdomsskolenivå bør videreføres på videregående. Snusbruk påfører riktignok ikke andre elever helseplager, men det er helseskadelig og kan være et utgangspunkt for gruppepress.»

Skedsmo kommune skriver at barnehager og skoler er «barnas arbeidsmiljø» og at det er viktig at betingelsene på ingen måte stimulerer til tobakksbruk eller at barna får noen form for kontakt med tobakksrøyk. De er også opptatt av at en regulering som den foreslåtte vil forenkle regelverket om krav til røykfrihet i skoler og barnehager.

Vestfold fylkeskommune opplyser at de har vedtatt tobakksfrie uteområder på skolene med unntak av egne skjermede områder for tobakksbruk. De skriver at ordningen ikke fungerer tilfredsstillende, da elever og ansatte beveger seg utenfor definerte røykeområder og røyker der. De støtter forslaget om å lovfeste tobakksfri skoletid og uteområder, og påpeker videre:

«Det er dessuten en stor hygienisk utfordring med snusbruk både inne og ute. Fylkesrådmannen er derfor av den oppfatning at tobakksfri skoletid er et viktig tiltak for å bidra til at færre unge begynner å bruke tobakk.
Et forslag om innføring av tobakksfri skoletid for elever er imidlertid kontroversielt og vil by på utfordringer både av praktisk og holdningsmessig karakter. At det oppstår motstand mot forslaget er ikke overraskende. Slik var det også før røykeloven ble innført. Erfaringer viser imidlertid at forbud skaper endringer i holdninger over tid.»

Drammen kommune støtter forslaget, men påpeker at:

«Når det gjelder spørsmålet om røyk- og snusfri skoletid for elever over 18 år støter en imidlertid på prinsipielle problemstillinger. Det er etter kommunens oppfatning greit å forby tobakksbruk på skolens område, men når elever som er gamle nok til å kjøpe røyk eller snus kan forlate skolens område vil et forbud mot å snuse/røyke på et annet sted enn skolen være problematisk.»

Det er flere høringsinstanser som etterlyser tobakksfri arbeidstid for skoleansatte, herunder Nordland fylkeskommune somstøtter lovforslaget, men tilføyer at forbudet «også bør omfatte de ansattes arbeidstid, da disse er viktige rollemodeller for barn og unge.»

Miljørettet Helsevern Vestfold er en interkommunal sammenslutning for miljørettet helsevern for 12 kommuner. Også de er opptatt av at ansatte bør omfattes av forbudet, og begrunner dette slik:

«Erfaringen viser at det forekommer at lærerne snuser under undervisningstimene, noe som er negativt med tanke på hvor viktige rollemodeller de er. På videregående skoler røyker lærerne sammen med elevene utenfor skolenes uteområde. Det å forby lærerne tobakksbruk i skoletiden støtter oppunder den foreslåtte formålsparagrafen om å hindre barn og unge i å begynne med tobakk.»

Telemark fylkeskommune er skeptiske til effekten av tiltaket dersom ikke også ansatte omfattes av forbudet. De begrunner standpunktet slik:

«På ungdomskulen er det røykjeforbod for både elevar og lærarar. Når elevane kjem på vidaregåande skule møter dei ein ny kvardag kor fleire elevar røyker og snuser rett utafor skulens område til tross for vedtaket i 2007. Undersøkingar visar at dette førar til større røykjepress og fleire røykjande og snusande elevar.
Hovudargumentet bak ynsket om tobakksfrie vidaregåande skular, er elevanes helse og livskvalitet. Det er eit mindretal av elevane som røykjer og mange av desse ynskjer å slutte.
Telemark har allereie, i alle fall på papiret, eit vedtak nært opp til det som er foreslått frå sentralt hald for elevane, men handheving av dette synast vanskeleg, kanskje nettopp fordi det gjeld berre elevane og ikkje dei tilsette. (…)
Det er både vanskeleg og lite hensiktsmessig med forbod til elevane dersom dette ikkje også gjeld tilsette. Vaksne er rollemodellar. Telemark har allereie erfaring frå dette og trur ikkje dette framlegget gjer det enklare å handheve eit forbod. Partane i arbeidslivet og departementet bør difor kome fram til noko meir konkret når det gjeld tilsette i barnehagar, skular, helseinstitusjonar mm.»

Også en rekke andre høringsinstanser tar til orde for at ansatte bør omfattes av lovreguleringen, herunder Barneombudet, Helsedirektoratet, Den norske Legeforening, Landsgruppen av helsesøstre NSF, Nasjonalt råd for tobakksforebygging, Kreftforeningen, Norges Astma- og Allergiforbund, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og flere kommuner og fylkeskommuner.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke viser til at noen elever kan få allergianfall av røyklukt i klær, og at det foreslåtte forbudet ikke hindrer ansatte i å bruke tobakk foran elevene når de er utenfor skolens område, f.eks. på skoleturer.

Barneombudet stiller spørsmål om også besittelse av tobakksvarer skal omfattes av forbudet, og hvordan dette eventuelt skal kontrolleres.

Sarpsborg kommune viser til at selv om de ansatte ikke omfattes av lovreguleringen kan tobakksfri skoletid for elever og spesielt tobakksfrie utearealer ved alle skoler, påvirke voksne ved skolene som bruker tobakk.

Det er få høringsinstanser som kommenterer hvem som bør føre tilsyn med bestemmelsen, men et par instanser påpeker at bestemmelsen kan bli vanskelig å håndheve, spesielt når elevene oppholder seg utenfor skolens område. Miljørettet helsevern i Vestfold mener at forslaget om tobakksfri skoletid bør inntas i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv., siden kommuneoverlegen/miljørettet helsevern regelmessig fører tilsyn etter denne forskriften.

4.3.5 Departementets vurderinger

Skolen er en viktig hverdagsarena i barn og unges liv, og når alle barn på tvers av sosiale skillelinjer. Skolen er derfor en sentral arena i utviklingen av atferd og holdninger, og skoleansatte er viktige rollemodeller for barn og unge.

En del skoler som har innført røykeforbud i skolegården opplever at det har ført til konflikt om hvor grensen for skolens uteområde går. Et forbud mot bruk av tobakk i skoletiden vil bidra til at det ikke oppstår slike diskusjoner. I lys av den kraftige økningen i snusbruk blant unge de siste årene anser departementet det som spesielt viktig at slike forbud omfatter all tobakksbruk, ikke kun røyking. Det foreslås et forbud mot bruk av tobakk i skoletiden for elever, jf. forslag til § 27 annet ledd.

En rekke høringsinstanser har tatt til orde for at også ansatte på skoler bør avstå fra tobakksbruk i arbeidstiden, i hvert fall i den delen av arbeidstiden de er på skolen eller har kontakt med elever. Departementet har stor forståelse for dette synspunktet sett i lys av hvor viktige rollemodeller lærere og andre skoleansatte er for barn og unge. Noen fylkeskommuner har allerede vedtatt å innføre tobakksfri arbeidstid for ansatte på skoler. Departementet viser til at det foreslås et forbud mot tobakksbruk i skolens lokaler og uteområde. Dette vil medføre at ansatte må bevege seg ut av skolens område for å bruke tobakk. Utover dette vil departementet i denne omgang ikke foreslå at skoleansattes tobakksbruk lovreguleres, men støtter at skoleeier selv fatter vedtak om dette. Det understrekes for ordens skyld at arbeidsgiver med enkelte begrensninger står fritt til å pålegge ansatte ved skoler å avstå fra all bruk av tobakk, også snus, i arbeidstiden, da disse ansatte har et særskilt ansvar som rollemodeller.

Et par av høringsinstansene er bekymret for at forbudet mot tobakksbruk i skoletiden vil være vanskelig å håndheve. Departementet viser til at flere skoler allerede praktiserer tilsvarende forbud i dag. Skoleeier bør innta reguleringene i sitt ordensreglement og følge opp på vanlig måte. Reglementene inneholder regler om atferd, regler om hvilke tiltak som skal kunne brukes mot elever som bryter reglementet og regler om fremgangsmåten når slike saker skal behandles. Departementet mener uansett at signaleffekten av et slikt forbud vil være viktig i forhold til å påvirke unges holdninger til tobakksbruk. Det er dokumentert at skoler med slike forbud har færre tobakksbrukere enn skoler uten forbud.

Når det gjelder avgrensningen av hva som skal regnes som «skoletid» anser departementet at vurderingen bør sammenfalle med avgrensningen for ordensreglementenes virkeområde. Kunnskapsdepartementet har tidligere uttalt om ordensreglementets virkeområde at dette kan regulere elevenes atferd i timene, i friminutt, på skoleveien og turer/ekskursjoner i skolens regi. I NOU 1995: 18 er det understreket at ordensreglementet kun kan gi regler med virkning utenfor skolen så langt det kan være grunn direkte for skolegangen. Ordensreglementet vil kunne ha regler om elevenes atferd til og fra skolen, men ikke i elevenes fritid ellers. Dette innebærer at spørsmålet ikke bare blir om eleven er innenfor skolens område, men om elevatferd utenfor skolen kan reguleres i ordensreglementet. Her blir forholdet til elevens fritid relevant. Dersom elevene har fritimer og oppholder seg utenfor skolens nærområde, f.eks. hjemme, vil dette anses som fritid. Friminutter er derimot del av skoletiden. Det understrekes videre at skoleturer o.l. vil omfattes av forbudet.

I tillegg foreslås det et forbud mot bruk av tobakk i skolens lokaler og uteområder, jf. forslag til § 27 første ledd. Dette vil som nevnt ovenfor medføre at heller ikke lærere eller besøkende kan bruke tobakk i skolens lokaler eller på skolens område. Forbudet gjelder alle som oppholder seg i skolens lokaler eller på dens uteområder, også utenfor ordinær skoletid.

Skoleeier er ansvarlig for at forbudene håndheves, i det daglige vil det være rektor som følger opp dette. Videre skal tobakksforbudet og overholdelsen av dette inngå i skolens internkontrollsystem, jf. forslag til § 27 tredje ledd.

Kommunene og Arbeidstilsynet vil føre tilsyn med at skolene følger opp lovbestemmelsen på samme måte som de fører tilsyn med dagens røykeforbud, jf. tobakksskadeloven § 13 (forslaget § 29).

4.4 Tobakksfrie barnehager

4.4.1 Gjeldende rett

Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) § 2 sjette ledd fastsetter at barnehager skal «ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller». Rammeplanen legger også føringer for barnehagens virksomhet på helseområdet: Det er viktig å sikre barna trygge og gode rammer som legger grunnlaget for en god helse og livskvalitet.

Forskrift 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. § 18 regulerer røyking i barnehager:

«§ 18. Røyking
Det skal ikke røykes i virksomhetenes inneområde.
I virksomheter som drives i private hjem, gjelder denne bestemmelsen bare i virksomhetens åpningstid.»

Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager «fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade», jf. § 1.

4.4.2 Bakgrunn og regulering i andre land

I den nasjonale tobakksstrategien for perioden 2006-2010 var det oppstilt en målsetting om røykfrie barnemiljøer, slik at ikke oppvekstmiljøet påfører barn varige skader og økt risiko for sykdom senere i livet.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler forbyr røyking innendørs i alle barnehager, men i private familiebarnehager gjelder røykeforbudet kun i barnehagens åpningstid. Barn som har plass i barnehager som drives i private hjem, er således ikke sikret et røykfritt miljø i barnehagen.

Helsedirektoratet har foreslått at røyking forbys i alle inneområder i private familiebarnehager på samme måte som i andre barnehager. Direktoratet mener at hensynet til barns helse ikke er godt nok ivaretatt når det kan røykes i lokalene utenom åpningstiden.

Direktoratet har i tillegg forelått at det innføres et forbud mot røyking i alle barnehagers uteområder. Barnehagepersonalet er viktige rollemodeller og bør ikke røyke eller snuse i nærheten av barna. Barna er bevisst på hva de voksne gjør når de tar røykepauser og kjenner røyklukten når den ansatte kommer tilbake til barnehagen. De vil også registrere ansattes snusbruk i barnehagen, noe som er uheldig i forhold til den holdningsskapende effekten. Siden barns innstilling til tobakk påvirker risikoen for at de selv skal begynne å røyke eller snuse når de blir eldre er det viktig at tobakksfrihet oppleves som det naturlige og normale. Direktoratet viser til at en av begrunnelsene for det nye forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer, var at barn ikke skulle bli eksponert for tobakksvarer og at dette på lenger sikt skal bidra til en denormalisering av tobakksbruk.

I EU har en rekke land innført forbud mot røyking på barnehagers uteområder, herunder Sverige, Finland, Frankrike, Portugal og Slovenia.

4.4.3 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått at unntaksbestemmelsen i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler om røyking i private familiebarnehagers lokaler utenfor åpningstid, oppheves. I tilfeller der hjemmet benyttes som barnehage, er det rimelig at lokalene underlegges restriksjoner for å beskytte barnas helse gjennom et fullstendig røykfritt barnehagemiljø.

Videre ble det foreslått at alle barnehagers uteområder skal være røykfrie. Ved å utvide dagens røykeforbud i barnehagenes lokaler til å også gjelde barnehagenes uteområder signaliseres det at heller ikke besøkende kan røyke i nærheten av barna.

Det ble i tillegg foreslått at kommunene blir ansvarlige for å føre tilsyn med forbudet mot røyking i barnehagenes lokaler og uteområder.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Det er stor støtte til forslaget blant høringsinstansene. 26 høringsinstanser støtter forslaget, ingen er negative. Ti av høringsinstansene etterlyser lovfesting av at barnehageansatte skal være tobakksfrie i arbeidstiden.

Fylkesmannen i Oppland påpeker at barnehager er viktige hverdagsarenaer i barns liv. Her når man alle barn på tvers av sosiale skillelinjer. Det er viktig at barn opplever en mest mulig tobakksfri oppvekst:

«Barnehagene er en sentral arena i de aller fleste barns liv før skolestart, og barnehageansatte er således med på å påvirke barns holdninger til tobakksbruk fra en tidlig fase. Skolen og barnehagen er derfor sentrale arenaer i utviklingen av atferd og holdninger og lærerne/personalet er viktige rollemodeller for barn og unge. (…) Vi støtter også departementets forslag om at alle barnehagers uteområder skal være røykfrie.»

Troms fylkeskommune er enig i begrunnelsen for forslaget:

«Fylkesrådet er positiv til røykfrie lokaler i private familiebarnehager og at uteområdene i barnehager gjøres røykfrie også dette forankret i begrunnelsen om ansatte som gode rollemodeller.»

Også en rekke kommuner støtter forslaget slik som Askøy, Bærum, Drammen, Namsos, Sarpsborg, Stavanger m.fl. Også disse høringsinstansene er opptatt av at barn skal oppleve en mest mulig tobakksfri oppvekst.

I likhet med innspillene til forslaget om tobakksfri skoletid over, er det flere høringsinstanser som mener at også barnehageansatte bør pålegges tobakksfri arbeidstid, herunder Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for tobakksforebygging, Legeforeningen, Landsgruppen av helsesøstre NSF, Kreftforeningen og Norges Astma- og Allergiforbund.

Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke mener at alle som jobber med barn bør være tobakksfrie i arbeidstiden. Dette er også Stavanger kommune enig i:

«Stavanger kommune er enige i forslaget i paragrafene § 12 b og c, men vil be departementet vurdere også å lovfeste et påbud om tobakksfri arbeidstid også for ansatte i barnehager og skoler innenfor arbeidsforholdets kjerneområde og kjernetid, dvs. i det tidsrommet av arbeidsdagen der man har direkte kontakt med barn/elever, enten på skolen/barnehagens område, eller på utflukter. Det bør også vurderes om et slikt forbud skal inkludere alle som jobber i samhandling med barn og unge.»

Miljørettet Helsevern i Vestfold skriver at deres erfaringer med tilsyn og godkjenning av barnehager er at dette allerede er innført i så å si alle barnehager slik at endringen ikke vil få så store praktiske konsekvenser. De støtter også at:

«…familiebarnehager skal være røykfrie utenom åpningstider. Dette gir en bedre beskyttelse for barna mot passiv røyking, og det gjør det også lettere å kontrollere om røykeforbudet overholdes. Vi er enige i at forbud mot røyking i private hjem som benyttes som familiebarnehager kan oppleves som et inngrep i den private sfære. Samtidig er det frivillig å etablere barnehage i et hjem, så eierne har en valgmulighet. Vi mener at hensynet til barnas helse må veie tyngst.»

Et par av høringsinstansene, herunder Helsedirektoratet og Nordland fylkeskommune, tar også eksplisitt til orde for at det foreslåtte forbudet mot røyking på barnehagens område bør utvides til et forbud mot tobakksbruk, slik at barna heller ikke eksponeres for snus i barnehagen.

4.4.5 Departementets vurderinger

Departementet er opptatt av at barn skal oppleve en mest mulig tobakksfri oppvekst, og i lys av høringsinnspillene foreslås det at tobakksbruk forbys i alle barnehagers lokaler og uteområder, jf. forslag til § 26 første ledd. Barnehagene er en sentral arena i de aller fleste barns liv før skolestart, og barnehageansatte er med på å påvirke barns holdninger til tobakksbruk fra en tidlig fase.

Forslaget vil bidra til at barnehagebarn i minst mulig grad utsettes for passiv røyking eller eksponeres for tobakksbruk. Dette er viktig i lys av departementets langsiktige mål om denormalisering av tobakksbruk.

Forbudet vil gjelde både kommunale og private barnehager, herunder private familiebarnehager. Enkelte høringsinstanser påpeker at forbud mot røyking i private hjem som benyttes som familiebarnehager kan oppleves som et inngrep i den private sfære. Departementet mener imidlertid at det er viktig at alle barn gis det samme vernet mot eksponering for tobakksrøyk, uavhengig av hvilken type barnehage de går i. Bruk av røykfri tobakk utenom barnehagens åpningstid vil naturlig nok ikke omfattes av forbudet.

Forslaget medfører at ansatte ikke kan bruke tobakk i barnehagenes lokaler eller på dens uteområde. En rekke høringsinstanser har tatt til orde for at ansatte i barnehager bør pålegges å avstå fra tobakksbruk i arbeidstiden, slik at ansatte i arbeidstiden heller ikke kan bruke tobakk utenfor barnehagens område. Departementet har stor forståelse for dette synspunktet sett i lys av hvor viktige rollemodeller barnehageansatte er for barn. Noen arbeidsgivere har allerede vedtatt å innføre tobakksfri arbeidstid for ansatte i barnehager. Departementet vil i denne omgang ikke foreslå at barnehageansattes tobakksbruk lovreguleres, men støtter at arbeidsgivere selv fatter vedtak om dette. Det understrekes for ordens skyld at arbeidsgiver med enkelte begrensninger står fritt til å pålegge ansatte i barnehager å avstå fra all bruk av tobakk, også snus, i arbeidstiden, da disse ansatte har et særskilt ansvar som rollemodeller.

Barnehageeier er ansvarlig for at forbudene håndheves, i det daglige vil det være styrer som følger opp dette. Videre skal tobakksforbudet og overholdelsen av dette inngå i barnehagenes internkontrollsystem, jf. forslag til § 27 tredje ledd.

Kommunen og Arbeidstilsynet vil føre tilsyn med at barnehagene følger opp lovbestemmelsen på samme måte som de fører tilsyn med dagens røykeforbud, jf. tobakksskadeloven § 13 (forslaget § 29 første ledd).

4.5 Barns rett til vern mot passiv røyking

4.5.1 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven gjelder i dag ikke i den private sfære.

FNs Barnekonvensjon artikkel 24 nr. 1 angir at konvensjonsstatene anerkjenner barns rett til «å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard». I artikkel 24 nr. 3 står det at partene «skal treffe alle effektive og egnede tiltak med henblikk på å avskaffe tradisjonsbestemt praksis som er skadelig for barns helse». I 2003 ble Barnekonvensjonen inkorporert som en del av norsk lov.

4.5.2 Regulering i andre land

Island innførte i 2001 en generell bestemmelse i sin tobakkslov om vern av barn mot passiv røyking. Bestemmelsen er ikke straffesanksjonert, og lyder:

«Den som er ansvarlig for barn, skal medvirke til barnets rett til å puste i røykfri luft».

Det finnes også eksempler på mer spesifikke bestemmelser om vern av barn mot passiv røyking, for eksempel i hjem og i biler. Deler av Australia, Canada og USA har innført forbud mot røyking i private biler hvor barn er passasjerer, som sanksjoneres med bøter på lik linje med bilbeltepåbud.

4.5.3 Bakgrunn

Røykeforbudet i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang ble innført i 1988. I forarbeidene til lovendringen, Ot.prp. nr. 27 (1987-88), ble det fremhevet at barn er en særlig utsatt gruppe, men at man den gang ikke ville gripe inn på privatlivets områder. Departementet uttalte imidlertid at:

«det er mulig at man i framtiden bør overveie å styrke rettsvernet for barn, allergikere og andre familiemedlemmer som plages av røyking i hjemmet».

Helsedirektoratet foreslo første gang i 2001 å lovfeste barns rett til vern mot passiv røyking etter mønster fra Island.

Også Barneombudet har tidligere uttalt at de ønsker at barns rett til røykfri luft skal lovreguleres. I en høringsuttalelse fra 2001 uttaler ombudet at norsk rett på dette området ikke møter kravene som stilles i Barnekonvensjonen artikkel 24.Videre uttales det:

«Barneombudet ser det slik at voksnes uinnskrenkede rett til å røyke i private hjem er en tradisjonsbestemt praksis som truer barns helse i så alvorlig grad at den må endres med ethvert effektivt og egnet tiltak, slik Barnekonvensjonen krever. Etter vår oppfatning omfatter dette lovgivning. Barn har ingen mulighet til å selv å velge om de vil la seg utsette for foreldres og andres tobakksrøyk i sitt eget hjem eller i private transportmidler.»

I den nasjonale tobakksstrategien for 2006-2010 ble det oppstilt følgende delmål:

«Alle oppvekstarenaer, både ute og hjemme, er tobakksfrie.
Foreldre eksponerer ikke sine barn for passiv røyking i hjemmet, i bilen eller på andre områder.»

Norges Astma- og Allergiforbund vedtok på sitt landsmøte i september 2010 følgende røykepolitikk:

«Barn skal ha lovfestet rett til et røykfritt oppvekstmiljø – helt fra unnfangelsen av. Barn skal ikke utsettes for passiv røyking noen steder. Heller ikke hjemme. Barns helse og deres rett til røykfrihet er viktigere enn å verne voksnes behov for privatlivets fred.
Myndighetene må få på plass nødvendig lovverk og trappe opp det forebyggende arbeidet mot røyking. Tillitsvalgte og ansatte i Astma- og Allergiforbundet går foran som gode eksempler og skal heretter være røykfrie.»

Den britiske legeforeningen tok i 2011 til orde for at røyking i biler bør forbys.

I Verdens helseorganisasjons evalueringsrapport av tobakksarbeidet i Norge fra 2010, utpekes det at barn lever relativt ubeskyttet mot passiv røyking i den private sfære, som en nøkkelutfordring i det norske tobakksforebyggende arbeidet. Verdens helseorganisasjon viser til at barn ikke har like godt vern mot passiv røyking i den private sfære, herunder i hjem og biler, som arbeidstakere har fått på arbeidsplassen. Verdens helseorganisasjon anbefaler i rapporten at norske myndigheter vurderer lovgivning for å beskytte barn i den private sfære innendørs.

4.5.4 Passiv røyking og helseskader hos barn

Helsefarene ved passiv røyking er i dag langt bedre dokumentert enn for bare få år siden. Tobakksrøyk består av en kompleks blanding av 4000–7000 forskjellige kjemiske stoffer og 50–70 av disse er potensielt kreftfremkallende.

Alle som blir utsatt for passiv røyking har økt risiko for de samme sykdommene som den som røyker selv, inkludert kreft og hjerte- og karsykdommer. Barn er spesielt sårbare for andres tobakksrøyk, siden lungene og immunsystemet deres ikke er ferdig utviklet. Dessuten puster de fortere enn voksne og får dermed i seg mer røyk. Minst 80 prosent av den helseskadelige tobakksrøyken er usynlig.

Forskning viser at risikoen for krybbedød øker dersom barn utsettes for passiv røyking etter fødselen. Et stort antall undersøkelser viser at barn som kommer fra hjem hvor foreldrene røyker, har større risiko for luftveissykdommer (akutte og kroniske) enn barn fra hjem hvor det ikke røykes. Barn som blir utsatt for passiv røyking, kan få økt risiko for lungesykdommer og hjerte- og karsykdommer og for å utvikle kreft senere i livet. Videre er det sannsynlig at barn i lavere sosioøkonomiske grupper utsettes for passiv røyking i langt større grad enn andre barn, noe som bidrar til etablering av sosiale helseforskjeller tidlig i livet. Barn av foreldre som røyker, begynner også langt oftere å røyke selv.

Verdens helseorganisasjon har fastslått at det ikke finnes noen trygg nedre grense for eksponering for tobakksrøyk.

I en kanadisk undersøkelse publisert i 2009 (Sendzik m.fl) fremgikk det at mengden tobakksrøyk i en personbil stiger til et helseskadelig nivå selv om det luftes i gjennomførbar utstrekning. Forskerne understreket at barn i slike tilfeller utsettes for passiv røyking som er skadelig for deres helse. California Environmental Protection Agency rapporterte i 2006 at konsentrasjonen av tobakksrøyk i biler kan være mellom 10 og 100 ganger så høy som i hjem og barer hvor det røykes.

Ifølge Folkehelserapporten 2010 fra Nasjonalt folkehelseinstitutt har andelen barn som utsettes for passiv røyking sannsynligvis gått ned i takt med nedgangen i andelen røykere. Fra 1995 til 2001 økte andelen røykfrie småbarnshjem fra 68 prosent til 82 prosent, ifølge selvrapportering fra foreldre. I de husstandene hvor det fortsatt ble røyket inne gikk antallet røykte sigaretter ned, og kunnskapen om helsefarene ved passiv røyking hadde økt. Statens institutt for rusmiddelforskning estimerte i 2010 at det likevel fortsatt er så mange som 100 000 norske barn under 13 år som daglig eksponeres for passiv røyking i hjemmet. Eksponeringen avtar med økende alder, så det er de yngste barna som i størst utstrekning utsettes for passiv røyking. En holdningsundersøkelse bestilt av Helsedirektoratet i 2010 viser at rundt 95 prosent av befolkningen, uavhengig av røykestatus, er enig i at det ikke bør røykes hjemme med barn tilstede.

4.5.5 Høringsnotatets forslag

Høringsnotatet understreket behovet for å verne barn mot passiv røyking, også i den private sfære. Høringsinstansene ble bedt om innspill på behovet for og eventuelt utforming av tiltak, herunder om det kan være aktuelt med en normativ bestemmelse i tobakksskadeloven. Følgende lovbestemmelse ble foreslått: «Barn har rett til et røykfritt miljø. Den som er ansvarlig for barn skal medvirke til at denne retten blir oppfylt». Det ble foreslått at bestemmelsen ikke straffebelegges, og det ble heller ikke foreslått noe særskilt tilsynsapparat.

4.5.6 Høringsinstansenes syn

Forslaget er blant de med størst tilslutning i høringen. 23 høringsinstanser påpeker barns sårbare posisjon og at en normativ lovbestemmelse som den foreslåtte kan bidra til viktige holdnings- og adferdsendringer.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon støtter den foreslåtte lovbestemmelsen:

«Å ta dette inn i lovteksten gir et sterkt signal om at en slik adferd ovenfor barn ikke er akseptabel. Det er viktig at loven gir uttrykk for dette, selv om en slik bestemmelse ikke innebærer at den straffebelegges eller at det innføres et særskilt tilsynsapparat.»

Skedsmo kommune støtter forslaget og påpeker at det er forståelig at myndighetene ønsker å styrke rettsvernet for barn hva gjelder passiv røyking i den private sfære. Videre uttaler de:

«Andre rettsprinsipper gjør det vanskelig å formalisere krav på dette feltet. Det kan eksempelvis vises til at landets generelle helseforskrifter (forskrift om miljørettet helsevern, som regulerer alle andre former for helseforhold ved eiendommer og virksomheter) ikke gjelder miljømessige forhold som oppstår i boligen med mindre forholdet påvirker omgivelsene (etter disse gjelder i utgangspunktet prinsippet om folks frie valg til å leve som de selv vil i egen bolig, men her kan det paradoksalt nok tenkes at mhv-forskriften kan benyttes mot røyking i den private sfære hvis slik adferd gir beviselig helserisiko for naboer).
Det kan være nyttig å understreke det private ansvar for å beskytte både barn og andre mot passiv røyking.»

Helsedirektoratet støtter forslaget og uttaler:

«Helsedirektoratet mener at andre tiltak, for eksempel informasjon og holdningskampanjer ikke vil gi barn et tilfredsstillende vern mot passiv røyking. Eventuelt kan slike andre tiltak vurderes benyttet i forkant av eller parallelt med innføring av en regel som nevnt.
Dersom en slik normativ bestemmelse innføres, er det etter Helsedirektoratets vurdering, særlig viktig at det fra myndighetenes side vektlegges og tydeliggjøres at dette er en normativ bestemmelse som ikke skal straffebelegges. Videre at det ikke legges opp til at det på noen måte skal drives tilsyn med regelen. Dette er viktig fordi vi ser at når spørsmålet om innføring av en slik normativ regel reises, er begrunnelsen for å avvise dette at det ikke er ønskelig at myndighetene skal kunne kontrollere denne type spørsmål. Mange ser for seg at politiet skal inn i den private sfære for å sjekke om regelen etterleves.
Helsedirektoratet synes det er unødvendig at det reguleres hvilke steder et slikt vern skal gjelde. Vi støtter departementet i at en mulig lovbestemmelse kan lyde: «Barn har rett til å puste i røykfri luft. Den som er ansvarlig for barn skal medvirke til at denne retten blir oppfylt». »

Barneombudet støtter forslaget og slutter seg til den foreslåtte ordlyden. Ombudet uttaler videre:

«Vi tror en lovbestemmelse om å verne barn mot passiv røyking kan være nyttig, også i saker hvor barnevernet vurderer omsorgssituasjonen knyttet til et barn. Hvis barnet lever under forhold som gir grunn til alvorlig bekymring, og det i tillegg utsettes for passiv røyking, vil en lovbestemmelse knyttet til dette gi ytterligere grunnlag for å iverksette barnevernstiltak.»

Den norske legeforening er også positiv til å lovfeste barns rett til vern mot passiv røyking og viser til en landsomfattende undersøkelse gjennomført for Tobakksfritt i februar 2012:

«Undersøkelsen viser at mellom 85 og 90 prosent av befolkningen mener røyking er uakseptabelt med barn tilstede. Denne oppfatningen er vanlig i alle grupper av befolkningen – også blant dem som røyker. Røyking i bil er i befolkningen enda mindre akseptabelt. Kun 1 prosent av befolkningen kan godta røyking i bil med barn tilstede.»

Landsforeningen for uventet barnedød (LUB) skriver:

«Tobakksbruk bidrar til økt risiko for både krybbedød og dødfødsler. LUB støtter derfor ethvert tiltak som kan beskytte barn mot skadelige følger av tobakksbruk i barns omgivelser. Vi mener barn bør ha en lovfestet rett til et røykfritt oppvekstmiljø og støtter derfor forslaget om at barn skal gis vern mot passiv røyking»

Fylkesmannen i Buskerud understreker at bestemmelsen inneholder et prinsipp som det er viktig å slå fast, selv om den ikke har sanksjonsmuligheter knyttet til seg.

Kreftforeningen viser til at barn er særlig utsatt for helseskader ved passiv røyking, og at de i kraft av å være barn har behov for en særskilt vernebestemmelse. De uttaler videre:

«Selv om normative bestemmelser ikke kan gjennomtvinges med makt, oppleves de som bindende og vil bidra til å endre holdninger og atferd blant folk.
Barnas rett til å puste i røykfri luft må prioriteres foran røykernes rett til fritt å røyke hvor de vil (jf etisk prinsippet om ikke å skade andre med egen adferd/handling).
En lovfesting av barns rettigheter til å puste i røykfri luft vil være en naturlig og lojal oppfølging av Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen, og en tydeliggjøring av foreldrenes ansvar etter barneloven og barnevernloven.
Vi foreslår samme lovformulering som i den islandske tobakksskadeloven, slik at følgende presisering tas inn i § 12 A: Barn har rett til et røykfritt miljø. Den som er ansvarlig for barn, skal medvirke til at denne retten blir oppfylt også på steder hvor det ikke er et særskilt røykeforbud i loven, som i private hjem og i biler.»

Norges Astma- og Allergiforbund støtter Kreftforeningen i behovet for mer spesifikke bestemmelser som uttrykkelig nevner hjem og transportmidler.

Nasjonalforeningen for folkehelsen mener forslaget bør gå enda lenger:

«Nasjonalforeningen for folkehelsen ønsker ytterligere å sikre barns rett til vern mot passiv røyking. Vi fremmer med dette et forslag om forbud mot røyking i bil hvor barn er passasjer. Det er mye evidensbasert forskning som viser sammenheng mellom helseskader hos barn og passiv røyking. Mengder tobakksrøyk i en personbil stiger til et helseskadelig nivå, selv om det luftes når det røykes i bil. Røyking i bil hvor barn under 18 år befinner seg, bør kunne bøtelegges på lik linje med mobiltelefonbruk i bil.»

Også Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og Legeforeningen etterlyser et bøtesanksjonert forbud mot røyking i bil hvor barn er passasjer.

Kun én høringsinstans er negativ til forslaget om lovregulering. Østfoldhelsa er et regionalt folkehelsepartnerskap som består av alle kommunene i Østfold, sykehuset Østfold HF, fylkesmannen, høgskolen, Østfold fylkeskommune og en rekke frivillige organisasjoner. De uttaler:

«Fylkesdirektøren tolker [forslaget] som at eksempelvis røyking i eget hjem og i bil forbys hvis barn er tilstede. Det kan fremføres faglige argumenter for hvorfor dette er hensiktsmessig. I stor grad er det også en verdidiskusjon som høringsnotatet i liten grad omhandler. Det er også uheldig om foreldre gir barna usunn mat. Hvor langt skal med andre ord den offentlige styringen gå? Fylkesdirektøren tror det er et viktig prinsipp at man er varsom med å lovregulere levevaner i den private sfæren, ikke minst fordi man flytter grenser som i neste omgang kan åpne for ytterligere innstramninger. I et folkehelseperspektiv er det også viktig å ha et samfunn der man har frihet til å ta selvstendige valg.
Samtidig er det et vektig argument at også barn har rettigheter. Da det ble forbudt å røyke på utesteder, var det blant annet hensynet til de ansattes rett om et røykfritt arbeidsmiljø som foranlediget bestemmelsen. Den samme logikken kan benyttes i spørsmålet om barns rett til et røykfritt oppvekstmiljø. (…)
Østfoldhelsa er enig i at barn har rett til et røykfritt miljø, men synes det må brukes andre virkemidler enn lovbestemmelser for å ivareta en slik målsetting.»

4.5.7 Departementets vurderinger

Barn har ingen mulighet til selv å velge om de vil la seg utsette for foreldres og andres tobakksrøyk i sitt eget hjem eller i private transportmidler, og har i dag ikke noe rettsvern mot passiv røyking i den private sfære. Departementet viser til at rundt 100 000 norske barn under 13 år daglig utsettes for passiv røyking i hjemmet.

Tobakksskadelovens bestemmelser har siden 1988 flere ganger blitt endret og skjerpet for å sikre stadig større grupper i samfunnet vern mot passiv røyking. I dag er det ingen gruppe i samfunnet som er så utsatt for passiv røyking som barn som bor i hjem der det røykes inne eller er passasjer i biler der det røykes.

Departementet viser til omtalen av kunnskap om passiv røyking og helseskader hos barn, og at helseskadene av passiv røyking nå er bedre dokumentert enn tidligere.

Barnekonvensjonen fastslår barns rett til helse. Konvensjonen tydeliggjør at barn har rettigheter på lik linje med voksne, og at myndighetene har en forpliktelse til å sørge for at disse blir reelle. Departementet mener at barns rett til helse i Barnekonvensjonen også må innebære en rett til å beskyttes mot passiv røyking, spesielt i lys av kunnskapen om hvor helsefarlig passiv røyking er.

Selv om det er stor støtte til forslaget, er det flere høringsinstanser som etterlyser en mer spesifikk bestemmelse som tydeliggjør at barn har rett til vern mot passiv røyking i private hjem og biler. Flere tar også til orde for at et forbud mot røyking i bil hvor barn er passasjer bør bøtelegges.

Departementet er opptatt av at en bestemmelse om barns rett til beskyttelse mot passiv røyking vil kunne ha en viktig normgivende funksjon. Slike normative fanebestemmelser er ikke uvanlige. Beslektede eksempler er barnelovens bestemmelser som pålegger foreldre å gi barnet omsorg og omtanke. Ifølge forarbeidene innebærer dette blant annet at foreldrene skal gi barna kjærlighet og trygghet. Et annet eksempel er bestemmelsen som gir barn rett til samvær med begge foreldre etter samlivsbrudd. Her er barnet rettssubjektet, men rettighetene kan ikke håndheves dersom en av foreldrene ikke ønsker samvær.

Den foreslåtte bestemmelsen er generell og pålegger alle som har ansvar for barn å påse at de ikke utsettes for passiv røyking, jf. forslag til § 28. Selv om bestemmelsens virkeområde således ikke er begrenset, vil departementet understreke at bestemmelsen er ment å være normgivende, og brudd på bestemmelsen er ikke underlagt sanksjoner. Departementet anser dette som et viktig første skritt for å bedre barns rettsvern mot passiv røyking. Det utelukkes ikke at samfunnsutviklingen kan tilsi at bestemmelsen etter hvert bør utvides og/eller sanksjoneres. Departementet tror imidlertid at det på det nåværende tidspunkt er mest hensiktsmessig med en generell, normativ bestemmelse som ikke er straffesanksjonert.

4.6 Institusjoner

4.6.1 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven § 12 første og annet ledd lyder:

«I lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang skal lufta være røykfri. Det samme gjelder i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet. Dette gjelder ikke i beboelsesrom i institusjoner, men institusjonen plikter å gi dem som ønsker det, tilbud om røykfrie rom.
Dersom det innen et område er flere lokaler som har samme formål, kan røyking tillates i inntil halvparten av disse. De røykfrie lokaler må ikke være mindre eller av dårligere standard enn lokaler hvor røyking tillates.»

Som det fremgår, gjelder røykeforbudet i utgangspunktet også for institusjoner. Det er imidlertid gjort et unntak for beboelsesrom i institusjon, jf § 12 første ledd tredje punktum. Videre kan det i medhold av unntaksbestemmelsen i annet ledd opprettes felles røykerom.

4.6.2 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått at det generelle unntaket i tobakksskadeloven § 12 annet ledd om adgangen til å ha røykerom, skulle oppheves. Dette vil medføre at alle institusjonslokaler blir røykfrie, med unntak av beboelsesrom. Det ble ikke foreslått å oppheve unntaket for beboelsesrom i § 12 første ledd tredje punktum. Et forslag fra Helsedirektoratet om røykfrie uteområder ble ikke fulgt opp av departementet, men det ble foreslått røykfrie inngangpartier til alle helseinstitusjoner, jf. punkt 4.7 nedenfor.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er stort sett enige i departementets forslag. Enkelte høringsinstanser mener at det er en bedre løsning å forby røyking på beboelsesrom, og heller tillate felles røykerom. Hensynet til de ansatte og til brannfaren blir trukket frem som viktig i denne sammenheng.

Helsedirektoratet viser til ny kunnskap om helsefarene ved passiv røyking og knytter følgende kommentarer til problemstillingen:

«Spørsmålet om adgang til å røyke på beboelsesrom på institusjoner innebærer en vanskelig avveining mellom hensynet til beboere som røyker, og ansatte og andre beboeres rett til et røykfritt miljø. Dette er en spesiell utfordring på sykehjem og andre institusjoner der beboerne oppholder seg over lang tid og der beboelsesrommet fungerer som et hjem. Dette gjelder særlig for institusjonsbeboere som har problemer med å bevege seg ut. Dersom unntaket for røyking i beboelsesrom i institusjon oppheves, vil det være et inngrep i retten til privatliv. (…)
Når det er adgang til å røyke i beboelsesrom på institusjon vil røyk ofte sive ut i lokaler som i følge loven skal være røykfrie. Dette plager ansatte og andre beboere. Etter det vi kjenner til innfører stadig flere institusjoner røykeforbud, også i beboelsesrom. Ofte har hensynet til arbeidstakere og branntekniske hensyn vært avgjørende. At mange institusjoner har innført røykeforbud også i beboelsesrom, vil kunne føre til reaksjoner fra arbeidstakere der dette ikke er gjort.
På bakgrunn av ovenstående vil det kunne argumenteres for at adgangen til å røyke på beboelsesrom i institusjon bør oppheves. I denne sammenheng er det viktig å understreke at tobakksskadeloven § 13 sjette ledd første punktum (slik den lyder i dag) gir tilsynsmyndighetene adgang til å gi dispensasjon fra forbudet i «særlige tilfeller».
Fordi vi får henvendelser fra foresatte til barn på barnevernsinstitusjoner som opplever at i tillegg til andre problemer, er de bekymret for at det er så vidt stor anledning til å røyke slike steder. Helsedirektoratet mener det kan være behov for at departementet ser nærmere på om et eventuelt forbud mot røyking både innendørs og utendørs på barnevernsinstitusjoner, bør innføres.»

Skedsmo kommune er enig i departementets forslag om å tillate røyking på beboelsesrom for institusjonsbeboere fordi beboelsesrom i institusjon betraktes som privat sfære. De ser at det kan være vanskelige avveininger mellom hensynet til beboere og de ansatte. De uttaler videre:

«Heller ikke Tobakkskonvensjonen gir konkrete anvisninger om hvordan disse utfordringene kan løses. Rådmannen ser det urimelige i å pålegge alle institusjonsbeboere/brukere (også ved fengsel, asylmottak etc.) røykeavholdenhet. Eier har ansvar for å ivareta hensynene til alle parter og en bevis[s]t holdning er nødvendig. Det kunne vært formålstjenelig med noen sentrale føringer på dette feltet, ikke minst ift ungdom som bor i institusjon, asylmottak m.v. Rådmannen stiller seg ellers bak forslagene om å tillate røyking på institusjonens uteområder med unntak av ved inngangspartier (jf neste punkt), samt et forbud mot egne røykerom.»

Overhalla kommune uttaler:

«Adgangen til å ha røykerom på institusjon bør vurderes nærmere, og må sees i forhold til om adgangen til å røyke på beboerrom bør oppheves. Dette er et problematisk område hvor departementet bør søke å komme lenger enn dagens bestemmelser, for å begrense passiv røyking/røyklukt som ansatte og øvrige beboere utsettes for.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet omtaler behovet for å regulere adgangen til å røyke på beboelsesrom på barnevernsinstitusjoner spesielt:

«Vi er av den oppfatning at det bør presiseres i lovteksten til tobakksskadeloven § 12 at dette unntaket ikke gjelder for beboere på barneverninstitusjoner. Det vises her til Helsedirektoratets uttalelse om denne problemstillingen datert 16.6.2010. Vi anser det som viktig å presisere dette i lovtekst, og ikke kun under et delpunkt i forarbeidene til den foreslåtte lovendringen. Bufetat har fokus på at våre ansatte skal være gode rollemodeller for barna/ungdommene som oppholder seg i våre institusjoner, også når det gjelder bruk av tobakk. Det er en viktig målsetning at ingen ungdommer skal begynne å røyke i løpet av et opphold i barneverninstitusjon, i tillegg til at vi skal støtte og motivere ungdommene til å slutte å røyke. Direktoratet har utført en kartlegging av praktisering av tobakkskadeloven ute i regionene, og skal arbeide videre med denne tematikken. Røyking er skadelig uansett alder, og vi vil blant annet se på behovet for å utarbeide felles retningslinjer/rutiner for å motivere både ansatte og beboere til et røykfritt miljø.»

Arbeidsdepartementet påpeker at avveiningen mellom hensynet til beboere og ansatte er vanskelige vurderinger, og at:

«Det er ikke alltid mulig å beskytte alle arbeidstakere mot enhver eksponering for tobakksrøyk. Et forbud mot røykerom på helseinstitusjoner vil imidlertid ikke nødvendigvis være den beste løsningen for de ansatte. Mange beboerrom har mangelfull ventilasjon, en del beboere trenger hyppig tilsyn når de røyker og enkelte trenger hjelp til å røyke. Istedenfor å tillate røyking på beboelsesrom, kan godt tilrettelagte røykerom gi mulighet for tilsyn av de ansatte utenfor rommet, og det vil også være enklere å sørge for god ventilasjon på et røykerom.»

Norges Astma- og Allergiforbund (NAAF) støtter ikke departementets forslag:

«NAAF mener prinsipielt at det vil gi et større vern mot tobakksskader for beboere og ansatte om man kun tillater ett røykerom med særdeles god ventilasjon og ekstra godt og hyppig renhold på det enkelte bo- og behandlingshjem, framfor å tillate røyking i beboelsesrom. Samtidig er det viktig at beboere i omsorgsboliger og på sykehjem får den hjelpen de trenger for å komme seg til røykerom/uteplass hvis de har behov for det. NAAF ser imidlertid utfordringene knyttet til forbud mot tobakksrøyk i beboernes private rom, da dette er deres hjem i det som for mange kan være en krevende fase i livet. Her må den enkelte beboers behov for å røyke blant annet vurderes opp mot andre beboeres behov for røykfritt miljø.
Røykes det på beboelsesrom, vil avtrekkslufta fra et beboerrom lett blandes med tilluften. Videre vil det kreve ekstra store kostnader å renovere rommet til en røykfri standard for neste beboer.
Dersom det likevel fortsatt skal være tillatt å røyke på beboelsesrom, må rommet ha eget ventilasjons-/avtrekksanlegg, slik at røyk ikke siver ut i fellesarealer eller blandes med tilført friskluft. Videre må rommet renoveres til en røykfri standard for neste evt. ikke- røykende beboer.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging uttaler:

«Det er et stort problem å skaffe røykfrie beboelsesrom i sykehjem. Det er etter rådets syn rimelig at røykernes interesse må vike.»

Bærum kommune støtter i utgangspunktet forslaget, men mener at det bør åpnes for felles røykerom i særlige tilfeller:

«Bærum kommune er positiv til forslaget, men vil bemerke mulige negative konsekvenser for pasienter/klienter med sterk bevegelsesinnskrenkning av ulike årsaker og karakter. Ved å åpne for egne røykerom i særlige tilfeller vil brannsikkerhet bedre kunne ivaretas ved at disse kan henvises til røykerom framfor å røyke på egne beboelsesrom uten tilsyn.»

Også Bergen kommune mener at det heller bør tillates felles røykerom:

«Av hensyn til ansattes arbeidsmiljø og brannsikkerhet bør røyking i helseinstitusjoner ikke foregå i beboelsesrom. Det må derimot kunne etableres røykerom.»

4.6.4 Departementets vurderinger

Spørsmålet om adgang til å røyke på institusjoner innebærer en vanskelig avveining mellom hensynet til beboere som røyker på den ene siden, og ansatte og andre beboeres rett til et røykfritt miljø på den andre siden. Dette er en spesiell utfordring på sykehjem og andre institusjoner der beboerne oppholder seg over lang tid og der beboelsesrommet fungerer som et hjem. Dette er også fremhevet av høringsinstansene.

Flere høringsinstanser tar til orde for at det heller bør tillates ett godt ventilert røykerom i institusjonen enn at alle beboere kan røyke på sine egne rom fordi: mange beboere må ha tilsyn når de røyker, ikke alle institusjoner tilbyr enkeltrom, en del institusjoner har allerede innført forbud mot røyking på beboelsesrom f.eks. av brannvernhensyn, og beboelsesrom er ofte dårlig ventilerte slik at røyken går ut i felleslokaler. Departementet foreslår likevel at unntaksbestemmelsen fra røykeforbudet på beboelsesrom på institusjoner, opprettholdes, jf. forslag til § 25 tredje ledd bokstav a. Retten til privatliv står sentralt i vurderingen, og unntaket avgrenses til institusjoner som erstatter beboerens hjem. I dette ligger at oppholdet må være av mer permanent karakter. Kriteriet om at institusjonen må erstatte beboerens hjem for at unntaket skal kunne få anvendelse, er ment å innsnevre kretsen av institusjoner i forhold til tolkningen av dagens regelverk. Dette er en naturlig konsekvens av samfunnsutviklingen på området, da aksepten for å utsettes for passiv røyking i dag er langt lavere enn da unntaksbestemmelsen opprinnelig ble innført i loven i 1995. Dette medfører at for eksempel sykehjem vil omfattes av unntaket, men ikke sykehus. Selv om oppholdet også på slike institusjoner kan strekke seg over lengre tid er institusjonen ikke en reell erstatning for vedkommendes hjem.

Institusjonene plikter å gi dem som ønsker det, tilbud om røykfrie rom.

Det kan tenkes at spesielle forhold, for eksempel brannvernhensyn, kan være grunnlag for å forby røyking på beboelsesrom. Den type vedtak kan påklages iht. forvaltningslovens regler. Slike spørsmål ligger utenfor tobakksskadelovens virkeområde. Det er imidlertid et krav etter tobakksskadeloven at røyk fra beboelsesrommene ikke siver over i andre beboelsesrom eller ut i felleslokalene. Norsk brannvernforening meldte i 2007 at det siden 1992 hadde vært 26 dødsbranner med til sammen 29 omkomne ved norske helseinstitusjoner. 73 prosent av brannene skyldtes ifølge foreningen, røyking.

Høringsinstansene oppgir gode begrunnelser for at det mange steder bør være adgang til å opprette felles røykerom. På denne bakgrunn foreslås det at adgangen til å ha røykerom generelt oppheves, jf. punkt 4.1 ovenfor, men at det tas inn et unntak for institusjoner hvor beboerne har sitt hjem, jf. forslag til § 25 tredje ledd bokstav b. Det understrekes at bestemmelsen kun gir en adgang til å opprette røykerom, institusjonen pålegges ikke en plikt til å gjøre dette. Institusjonseier må vurdere behovet for og hensiktsmessigheten av slike røykerom på det enkelte sted.

I tråd med dagens tolkningspraksis foreslås det å eksplisitt lovfeste at unntaksbestemmelsene som tillater røyking på beboelsesrom og egne røykerom på institusjoner, ikke gjelder for institusjoner hvor det hovedsakelig bor personer under 18 år, jf. forslag til § 25 annet ledd bokstav a siste punktum og bokstav b siste punktum.

4.7 Røykfrie inngangspartier

4.7.1 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven regulerer i utgangspunktet ikke røyking utendørs. Eier av en bygning eller et område kan i kraft av sin eierrådighet i stor grad regulere røyking ved inngangspartier og andre utendørsområder.

4.7.2 Bakgrunn

Norges Astma- og Allergiforbund (NAAF) sendte 21. april 2009 et brev til helse- og omsorgsministeren med krav om røykfrie inngangspartier ved alle sykehus. NAAF begrunnet kravet med at inngangspartier har blitt fast røykeplass. NAAF mener at selv om det å røyke er et personlig valg, er det ikke opp til den enkelte å velge hvor man skal røyke – også utendørs bør det tas hensyn. Helseinstitusjoner bør gå foran som et godt eksempel og ønske pasienter, pårørende og ansatte en sunn og hyggelig velkomst.

Departementet støttet initiativet og fulgte opp henvendelsen ved at de regionale helseforetakene i foretaksmøtene i januar 2010 ble bedt om at de innen utgangen av 2010 skulle legge til rette for at inngangspartiene ved egeneide helseinstitusjoner blir røykfrie. Alle de regionale helseforetakene har igangsatt et arbeid med å implementere dette tiltaket.

Tobakksfritt, Legeforeningen og Kreftforening har tidligere foreslått at det bør innføres røykeforbud på holdeplasser for offentlig kommunikasjon. Etter hva departementet er kjent med har Ungarn og Polen vedtatt forbud mot røyking i nærheten av bussholdeplasser.

4.7.3 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo i høringsnotatet at det lovfestes et påbud om røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter. Eier eller leier av bygningen vil få ansvar for at røykeforbudet overholdes på samme måte som etter dagens regulering i tobakksskadeloven § 12 fjerde ledd. Kommunene vil, på samme måte som etter dagens regulering i tobakkskadeloven § 13, ha ansvar for å føre tilsyn med overholdelsen av røykeforbudet.

Forslaget til røykfrie inngangspartier har fått bred støtte blant høringsinstansene. Ingen stiller seg negative til forslaget, tvert i mot ønsker en stor andel av høringsinstansene at forslaget skal gå lenger.

Arbeidsdepartementet, Skedsmo kommune og Landsforeningen for hjerte- og lungesyke mener at påbudet bør gjelde for alle virksomheter hvor allmennheten har tilgang. Arbeidsdepartementet uttaler:

«Etter departementets oppfatning bør det også vurderes om et slikt forbud bør gjøres gjeldende for inngangspartier til alle bygninger med arbeidsplasser og lokaler hvor allmennheten har adgang. Røyking i eller tett opp til inngangspartier er svært vanlig og innebærer et helseproblem for noen og ubehag for mange. Arbeidstilsynet opplyser at de får mange henvendelser om røyklukt inne i arbeidslokaler som skyldes røyking ute. Tilsynet viser til at krav om røykfri inngang til arbeidsplasser og lokaler hvor allmennheten har adgang, er en naturlig konsekvens av samfunnsutviklingen på tobakksområdet.»

Skedsmo kommune sier i sin høringsuttalelse at:

«Ufrivillig eksponering av tobakksrøyk kan utløse akutte plager og endog akutte sykdomstilfeller hos særlig følsomme personer. Alle bør ha en rett til å ta seg inn på sin arbeidsplass eller inn i allment tilgjengelige lokaler og transportmidler uten risiko for eksponering av tobakksrøyk. Kravene som gjelder til røykfrihet innendørs bør derfor tilsvarende gjøres gjeldende for inngangspartiene ved de samme virksomhetene. Minstekrav til buffersoner bør innføres.»

Flere høringsinstanser, herunder Kreftforeningen, Nasjonalt råd for tobakksforebygging, Den norske legeforening, Landsgruppen av helsesøstre NSF ogflere kommuner, mener at også holdeplasser og/eller idrettsanlegg og sportsrelaterte bygg bør gjøres røykfrie.

Miljørettet helsevern Vestfold uttaler:

«Idrettshaller og klubblokaler er steder hvor det ofte ferdes barn og hvor det organiseres arrangementer for dem. Det er ofte foreldre og trenere som røyker på slike steder og de som rollemodeller påvirker barna negativt. De enkelte foreldre som er mot slik eksponering har ikke mulighet til å beskytte sine egne barn heller. Røyking og sport er heller ikke forenlig etter vårt syn.»

4.7.4 Departementets vurderinger

Ufrivillig eksponering for tobakksrøyk utendørs kan være plagsomt for alle, og helsefarlig dersom eksponeringen er av et visst omfang. For allergikere, astmatikere og andre lungesyke kan selv svært kort eksponering for tobakksrøyk fremkalle akutte sykdomsanfall.

I en undersøkelse fra 2006, utført på oppdrag fra Norges Astma- og Allergiforbund blant 400 av organisasjonens medlemmer, fremkom det at rundt halvparten blir plaget av at folk røyker ved sykehusinnganger, og en tilsvarende andel oppga at de også blir plaget av røyking på offentlige steder som trikke- og bussholdeplasser. Undersøkelsen viste videre at 53 prosent av de spurte synes det er vanskelig å ta opp med folk at det er plagsomt at de røyker og tre av ti sier at de ukentlig eller daglig unngår steder der det røykes.

Det bør etter departementets vurdering være en selvfølge at alle skal kunne ta seg inn til en helseinstitusjon eller en offentlig virksomhet uten å bli hindret av tobakksrøyk ved inngangspartiet. Det er naturlig at helseinstitusjoner går foran som et godt eksempel. Departementet foreslår derfor en lovfesting av røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter, jf. forslag til § 25 annet ledd.

Rent praktisk vil dette bety at det må settes opp skilt som informerer om røykeforbudet, samt at alle askebeger o.l. fjernes fra inngangspartiet. Eier eller leier av bygningen vil få ansvar for at røykeforbudet overholdes på samme måte som etter dagens regulering i tobakksskadeloven § 12 fjerde ledd (forslaget § 25 femte ledd). Kommunene vil, på samme måte som etter dagens regulering i tobakkskadeloven § 13 (forslaget § 29), ha ansvar for å føre tilsyn med overholdelsen av røykeforbudet.

Departementet har notert seg at mange høringsinstanser etterlyser mer vidtgående regulering av røyking utendørs. Departementet viser til den langsiktige målsetningen om et tobakksfritt samfunn og utelukker ikke at ytterligere reguleringer vil kunne bli aktuelt i tråd med samfunnsutviklingen.

Til dokumentets forside