2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Etterkontroll av deltakerloven og gjennomgang av fiskeriforbudsloven

Bakgrunnen for høringsforslaget er at departementet har foretatt en etterkontroll av deltakerloven som ble vedtatt i 1999. Formålet med etterkontrollen var å undersøke om deltakerloven virker etter sin hensikt, og sørge for forbedringer ved behov.

Regelverksarbeid er en kontinuerlig prosess som ikke avsluttes selv om en lov eller forskrift er vedtatt og satt i kraft. En etterkontroll gjør det mulig å oppdage eventuelle problemer med loven slik at en kan sørge for nødvendige forbedringer. En etterkontroll kan gjennomføres på ulike måter, for eksempel ved å nedsette en partssammensatt arbeidsgruppe eller et utvalg, eller ved at et departement selv gjennomfører etterkontrollen. Fiskeri- og kystdepartementet fant det mest formålstjenlig å gjennomføre etterkontrollen selv.

Forarbeidene til deltakerloven § 21 gir uttrykk for at ordningen med årlige adgangsbegrensninger i kystfartøygruppens fiske bør vurderes på nytt dersom den videreføres år etter år med strenge inngangsvilkår, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997-98) s. 52. De årlige adgangsbegrensningene har stort sett blitt videreført år etter år med relativt strenge adgangsvilkår, og en etterkontroll av § 21 vil derfor være i tråd med lovens forarbeider.

I tillegg til etterkontrollen av deltakerloven har departementet foretatt en gjennomgang av fiskeriforbudsloven fra 1966. På bakgrunn av lovens alder er det et klart behov for oppdatering av lovens bestemmelser. I tillegg har flere av lovens bestemmelser over tid blitt flyttet til andre lover, slik at loven i dag inneholder færre bestemmelser enn da den ble vedtatt. Departementet har på denne bakgrunn vurdert om det er hensiktsmessig å flytte lovens gjenværende bestemmelser til andre lover.

Forslaget som legges fram i denne proposisjonen går likevel ut på å beholde enkelte bestemmelser i fiskeriforbudsloven fordi de ikke egner seg i andre lover. Dette gjelder for eksempel forbudet mot at de som ikke er norske statsborgere eller likestilte med norske statsborgere kan fiske i territorialfarvannet. Videre foreslås det å oppheve noen av lovens bestemmelser fordi de er uaktuelle. Gjennomgangen av fiskeriforbudsloven har resultert i forslag til endringer i flere lover, herunder havressursloven og soneloven.

2.2 Høringsforslag

Departementet utarbeidet et høringsnotat datert 8. mai 2009 om etterkontroll av deltakerloven og gjennomgang av fiskeriforbudsloven. De foreslåtte lovendringene er først og fremst av teknisk art, men inneholder også en del materielle endringer. Endringene skal bidra til et forenklet og mer oversiktlig regelverk.

Fiskeri- og kystdepartementet utarbeidet i tillegg et høringsbrev datert 11. august 2009 med forslag til to endringer i havressursloven, om henholdsvis overtredelsesgebyr og krav til leidere.

Departementet foreslår i tillegg i denne proposisjonen enkelte endringer som ikke er omtalt i høringsnotatet eller høringsbrevet. Disse er av en slik karakter at departementet har funnet det unødvendig med en særskilt høring.

2.3 Høringsinstanser

Departementets høringsnotat av 8. mai 2009 ble sendt på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Innovasjon Norge

• Kystvakten

• Rogaland statsadvokatembeter

• Sametinget

• Troms og Finnmark statsadvokatembeter

• Fylkeskommunene

• Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag

• Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

• Fiskekjøpernes forening

• Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Råfisklag

• Norges Sildesalgslag

• Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL)

• Norsk Maskinistforbund

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelsarbeiderforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Rogaland Fiskesalgslag

• Skagerakfisk

• Sparebankforeningen

• Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

• Sør-Norges Trålerlag

• Vest-Norges Fiskesalslag

Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader: Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Innovasjon Norge, Kystvakten, Rogaland statsadvokatembeter, Sametinget, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, fylkeskommunene, Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Fiskekjøpernes forening, Norges Råfisklag, Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL), Norsk Maskinistforbund, Norsk Sjøoffisersforbund, Rogaland Fiskesalgslag, Skagerakfisk, Sparebankforeningen, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag, Sør-Norges Trålerlag og Vest-Norges Fiskesalslag

Høringsbrevet av 11. august 2009 ble sendt på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Havforskningsinstituttet

• Innovasjon Norge

• Kystvakten

• Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

• Fiskesalgslagenes samarbeidsråd

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Nærings- og Nytelsesmiddelforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Sør-Norges Trålerlag

• Taretrålfiskernes forening

Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader: Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Utenriksdepartementet, Innovasjon Norge, Kystvakten, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Fiskesalgslagenes samarbeidsråd, Norges Kystfiskarlag, Norges Nærings- og Nytelsesmiddelforbund, Norsk Sjømannsforbund, Norsk Sjøoffisersforbund, Sør-Norges Trålerlag og Taretrålfiskernes forening

2.4 Generelle merknader i høringsuttalelsene

Enkelte av organisasjonene har i sine høringsuttalelser kommet med generelle merknader til departementets forslag i høringsnotatet datert 8. mai 2009. Disse vil bli gjengitt og kommentert i dette og neste kapittel.

Norges Fiskarlag uttaler bl.a. følgende:

«1. Norges Fiskarlag er svært undrende til departementets fremgangsmåte hvor departementet alene har foretatt en revisjon av deltakerloven for så å sende dette til høring. Deltakerloven er en svært sentral og viktig fiskerilov og Norges Fiskerlag sitt prinsipielle syn er at revisjoner av sentrale fiskerilover skal foregå i en prosess gjennom oppnevninger av lovutvalg, eventuelt utvalg hvor sentrale aktører i fiskeriene er bidragsytere. Dette har også tidligere vært praksis. Det vises her til forrige revisjon av en sentral fiskerilov; saltvannsfiskeloven av 1983 hvor havressurslovutvalget ble oppnevnt av Regjeringen 14.03.2003. Det vises også til at det ved kongelig resolusjon av 8. juni 2001 ble oppnevnt et utvalg for å utrede deltakerlovens bestemmelser som omhandlet eierskap til fiskefartøy, jf NOU 2002: 13 Eierskap til fiskefartøy.

2. Norges Fiskarlag mener således at fremgangsmåten til departementet i revisjonsarbeidet med deltakerloven er svært uheldig og bryter med tidligere praksis. Det er åpenbart en svakhet med departementets høringsnotat og departementets konklusjoner at disse ikke på forhånd er drøftet med relevante aktører. Uten tidlige innspill om eventuelle behov for endringer i deltakerloven for de aktører som vet hvor «skoen trykker», risikerer man alltid at det er temaer som ikke tas opp til vurdering og som dermed ikke blir gjort til gjenstand for drøftelser i høringsprosessen. Når departementet først har kommet til den konklusjon at det er behov for en revisjon av deltakerloven med sikte på oppdatering og utvikling av regelverket, bør dette følges opp ved nedsettelse av lovutvalg. Det er meget beklagelig at aktørene ikke er gitt reell adgang til å være med på helhetlige vurderinger før departementet sender sitt eget forslag til høring.

3. Høringsnotatet og noen av dets forslag er videre formulert slik at konsekvensene ikke klart kommer frem.

4. Norges Fiskerlag vil således be departementet trekke tilbake forslaget og nedsette et utvalg som er bredt og representativt sammensatt ved revisjonen av deltakerloven. Dette vil også sikre legitimiteten for lovens innhold. Norges Fiskarlag vil som en konsekvens av dette syn ikke gi et utførlig høringssvar på de problemstillingene høringsnotatet reiser.»

Norges Kystfiskarlag uttaler bl.a. følgende:

«Fiskeri- og kystdepartementet ønsker gjennom denne høringen å gjennomføre en etterkontroll av deltakerloven, samt forslag til endringer i deltakerloven, fiskeriforbudsloven, havressursloven mv. En svakhet med høringsnotatet er at etterkontrollen ensidig er gjennomgått av Fiskeri- og kystdepartementet, og Norges Kystfiskarlag reagerer således på den prosessen som ligger til grunn for høringsforslaget.»

Norges Sjømannsforbund uttaler:

«Vi registrerer at departementet ønsker en evaluering av deltakerloven, samt vurdere en samordning av øvrige sentrale lover i norsk fiskerinæring. Etter våre synspunkter er tiltaket positivt, ut fra ønske om en samordning og evaluering av lovverket.

Vi noterer at deltakerlovens formål er å tilpasse fiskeflåtenes fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, herunder trygge bosettingen og arbeidsplasser i kystdistriktene, for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

Vi noterer at det skjer en internasjonalisering av bemanningen i fiskeflåten. Slik dette har utviklet seg synes det som at rekrutteringen til yrket har sviktet, og at redere nå rekrutterer en vesentlig del av bemanningen til det enkelte fiskefartøy med fiskere fra baltiske land, Russland, Ukraina, Polen, Moldova mv. Bakgrunnen for en slik rekruttering kan være av flere årsaker, blant annet rekrutteringssvikt, internasjonalisering av norsk fiskerinæring og ønske for noen om billig arbeidskraft.

Sett i et politisk perspektiv vil utviklingen av rekrutteringen til fiskeryrket med en internasjonal bemanning av fiskeflåten, svekke intensjonene i deltakerloven om at ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. I dette perspektiv vil en slik utvikling pleie investorene og gi minimal gevinst tilbake til kyst- og lokalsamfunnet. Det kan ut fra dette stilles spørsmål om effekten av de politiske ambisjonene om å trygge bosettingene og arbeidsplasser i kystdistriktene. En slik utvikling vil svekke kyst og lokalbefolkningens mulighet til å høste av de marine ressurser. Dette vil ha betydning for bosettingsmønsteret og lokalsamfunnenes utvikling i årene som kommer.

Når det gjelder ervervstillatelse stilles det krav om norsk statsborgerskap, eller at personer som likestilles med norsk statsborger skal kunne få ervervstillatelse, samtidig kan 50 % av mannskapet være utenlandske statsborgere. Dette bildet illustrerer utviklingen av norsk fiskerinæring.

Ut fra utviklingen med internasjonalisering av bemanningen på norske fiskefartøy og i norske mottaksanlegg og fiskeforedlingsindustri vil det være relevant å få en nærmere vurdering av de øvrige lovrammer og rettigheter for utenlandsk arbeidskraft i Norge.»

Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelsarbeiderforbund (NNN) uttaler:

«NNN deler departementets oppfatning av at det i dag er naturlig å videreutvikle regelverket og oppdatere deltakerloven. Vi vil her påpeke forslagene om:

• flytting av bestemmelse i andre fiskerilover til deltakerloven

• styrking av nasjonalitetskravet

• styrking av bostedskravet

• presisering av reglene om ervervstillatelse

• skjerping av strafferammene

Med disse merknadene vil forbundet gi sin tilslutning til de fremlagte endringer som er foreslått i høringsnotatet»

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) uttaler:

«FHL har gjennomgått høringsnotatet og vil uttale at det er positivt at departementet har tatt initiativ til etterkontroll av ovennevnte lov, ikke minst på bakgrunn av den nye og omfattende havressursloven.

I stor grad dreier høringen seg om å skape bedre oversikt over lovverket ved at nærmest identiske bestemmelser i ulike lover nå forslås flyttet dit de naturlig hører hjemme. I tillegg er behovet for eventuelle endringer og/eller opphevelser av flere bestemmelser i ovennevnte lover vurdert. Departementet har klart tilkjennegitt sine vurderinger og gitt sitt syn på spørsmålene om videreføring, endring eller oppheving av bestemmelsene.»

Landsorganisasjonen i Norge uttaler bl.a.:

«LO synes den gjennomgangen som Fiskeri- og kystdepartementet har foretatt er en grundig og god samordning og evaluering og støtter i hovedsak endringer som er foretatt.

I likhet med Norsk Sjømannsforbund vil LO rette søkelyset mot den internasjonaliseringen av bemanningen som nå skjer i fiskeflåten. Når redere nå rekrutterer fra EØS-land og andre land som ikke er med i EØS er det viktig å ha fokus på deltakerlovens intensjon om at ressursene i havet skal komme kystbefolkningen til gode. Denne bestemmelsen har til hensikt å trygge bosettingen og arbeidsplasser i kystdistriktene og en må derfor holde et våkent øye med utviklingen.

Samtidig bør en ut fra utviklingen med internasjonalisering av bemanningen på norske fiskefartøy, i norske mottaksanlegg og fiskeforedlingsindustri få en nærmere vurdering av de øvrige lovrammer og rettigheter for utenlandsk arbeidskraft i Norge»

2.5 Departementets merknader

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene er positive til at departementet har foretatt en etterkontroll av deltakerloven, men Norges Fiskarlag og Norges Kystfiskarlag stiller spørsmål ved om departementet burde ha opprettet en partssammensatt arbeidsgruppe.

Departementet vil bemerke at en ikke har funnet behov for å nedsette en partssammensatt arbeidsgruppe. De foreslåtte endringene er gjennomgående av en slik karakter at det etter departementets oppfatning bør være tilstrekkelig at de sentrale forslagene har vært ute på en omfattende høring.

Departementet har videre merket seg at Norges Fiskarlag uttaler at de ikke har gitt et utførlig høringsvar fordi departementet ikke nedsatte et utvalg i forbindelse med etterkontrollen. Departementet registrerer at Norges Fiskarlag likevel har kommentert de fleste av forslagene i høringsnotatet.

Departementet har også merket seg Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Sjømannsforbunds betraktninger om internasjonaliseringen av bemanningen i fiskeflåten. En vurdering av slike forhold hører etter departementets mening hjemme i en egen prosess.