4 Presisering av sentralbankloven § 18
4.1 Bakgrunn
Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for statens gjeldsforvaltning og forvaltningen av statens kontantbeholdning. Det er inngått avtaler med Norges Bank om forvaltningen av statens gjeld og likviditet, herunder om konsernkontoordningen. Norges Banks oppgaver er særlig knyttet til markedsoperasjonene i statsobligasjoner og statskasseveksler. Statens kontantbeholdning er plassert som innskudd på folio i Norges Bank (statens foliokonto), jf. bevilgningsreglementet § 14.
Staten må til enhver tid ha en viss likviditetsreserve slik at en alltid kan dekke daglige betalinger.
Tilbakebetalingen til fordringshaverne til statslån skjer i interbankoppgjøret i Norges Bank (NBO). Tidligere var Norges Bank transaksjonsbank for staten, og oppgjør av forfalte statslån ble derfor håndtert internt i Norges Bank. DnB NOR fungerer nå som statens transaksjonsbank for oppgjør av statslån.
Rent teknisk gjennomføres oppgjørene av forfalte statslån ved at forfallsbeløpene godskrives investorenes bankkonto på termindag via avregningen i NICS (Norwegian Interbank Clearing System – bankenes felles avregnings- og informasjonssystem i betalingsformidlingen), basert på instruksjoner fra Verdipapirsentralen (VPS). Dette skjer i morgenoppgjøret i Norges Bank, som normalt gjennomføres før kl. 05.45. Transaksjonsbanken forskutterer utbetalingene til eierne av statskassevekslene, og henter deretter inndekning for beløpet fra statens foliokonto i Norges Bank.
I forbindelse med den internasjonale finanskrisen høsten 2008 ble det for å bedre bankenes likviditet og muligheter for finansiering, etablert en ordning hvor staten låner ut statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett eiet av banker.
Bytteordningen har medført en betydelig økning i utestående statskasseveksellån. Mens største utestående i statskasseveksellån tidligere lå på om lag 15 mrd. kroner, har volumet i statskasseveksellånene ved forfall i den senere tiden typisk ligget på godt over 100 mrd. kroner. I praksis har veksten i utestående på statskasseveksler etter at bytteordningen ble innført gjort det utfordrende for transaksjonsbanken å skaffe til veie tilstrekkelig likviditet til å kunne forskuttere beløpet ved forfall. For å løse dette problemet har departementet fra mai 2009 åpnet for å kunne dekke forfallsbeløp over 30 mrd. kroner helt eller delvis. Forskuttering fra staten til transaksjonsbanken vil typisk kunne løpe fra klokken 05.30 til ca. 06.00 på betalingsdagen.
Ved forfall av veksler brukt i bytteordningen vil deltagerne i ordningen være forpliktet til å videreføre forfalte veksler ved å kjøpe nye veksler for et beløp tilsvarende det som er forfalt. Nettobetalingen for staten på rulleringsdatoene vil derfor normalt være relativt liten. Oppgjøret ved kjøp og salg av verdipapirer skjer imidlertid i verdipapiroppgjøret (VPO1), som gjennomføres uavhengig av og senere enn interbankoppgjøret (vanligvis før klokken 06.10). Tidsdifferansen innebærer at utbetalingene av forfalte statskasseveksler og innbetalingene for kjøp av nye statskasseveksler gjøres opp hver for seg. Dette medfører et større likviditetsbehov for staten enn dersom oppgjørene hadde skjedd samtidig og dermed kunne gjennomføres som én nettobetaling.
Veksten i utestående volum av statskasseveksler som følge av bytteordningen har medført en økt risiko for at det ikke alltid vil være dekning for bruttobeløpet på statens foliokonto i Norges Bank når utbetalingene skal gjennomføres. Dette kan føre til at det oppstår forsinkelser i betalingsoppgjørene. For å sikre betalingssystemets integritet kan det være ønskelig å etablere en ordning som sikrer at oppgjørene kan gjennomføres uten avbrudd også dersom det unntaksvis ikke skulle finnes dekning for bruttobeløpet på statens foliokonto i Norges Bank. Norges Bank har foreslått at ordningen kan utformes slik at banken forskutterer det nødvendige beløp ved å overtrekke statens foliokonto i Norges Bank. Det er imidlertid spørsmål om en slik ordning kan anses å være i strid med forbudet etter sentralbankloven § 18 mot at Norges Bank yter kreditt direkte til staten.
4.2 Gjeldende rett
Av lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) § 18 følger det at Norges Bank ikke kan ikke yte kreditt direkte til staten. Forbudet ble innført ved lovendring 20. juni 2003. Før denne lovendringen var hovedregelen at Norges Bank kunne yte sesongmessig og annen kortsiktig kreditt til staten innenfor særskilte rammer fastsatt av Stortinget. I særlige tilfeller kunne Norges Bank også yte langsiktig kreditt innenfor særskilte rammer fastsatt av Stortinget. Bankens kjøp av statskasseveksler, statsobligasjoner og andre gjeldsdokumenter var før lovendringen eksplisitt unntatt fra virkeområdet til bestemmelsen.
Om bakgrunnen for lovendringen heter det i høringsnotat 18. januar 2003 blant annet:
”En vesentlig grunn til at sentralbanker er skilt ut fra staten, har vært å forhindre at staten skal kunne finansiere seg mer eller mindre fritt gjennom seddelmonopolet. Organisering av sentralbanken som eget rettssubjekt har vært kombinert med forbud mot eller begrensninger i sentralbankens adgang til å yte staten kreditt. Dette kan gjelde både direkte, ordinære lån og kjøp av statspapirer i første hånd.
[…]
På bakgrunn av praksis i Norge og utviklingen internasjonalt, synes det nå prinsipielt riktig å stramme inn bestemmelsene om kreditt til staten i sentralbankloven § 18. Departementet anser særlig at adgangen i sentralbankloven til å yte langsiktig kreditt til staten er betenkelig sett hen til tilliten til pengepolitikken. En begrenset adgang til å yte kortsiktig kreditt til staten anses mindre betenkelig. Et skille mellom langsiktig og kortsiktig kreditt kan imidlertid være vanskelig å praktisere og vil lett bli kunstig. For eksempel vil kort kreditt kunne bli lang kreditt ved fornyelse. Slik situasjonen er i Norge, er det etter departementets vurdering neppe behov for å beholde adgangen til å yte sesongmessig og annen kortsiktig kreditt til staten.”
Vurderingene i høringsnotatet ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 81 (2002-2003), hvor det blant annet heter:
”Departementet legger vekt på at et forbud for Norges Bank mot å yte kreditt direkte til staten, kan bidra til å styrke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Departementet vil peke på at det i denne sammenhengen er viktig å følge den internasjonale utviklingen i retning av strammere bestemmelser. Et forbud for Norges Bank mot å yte kreditt direkte til staten skal signalisere at sentralbankens oppgave er å utøve pengepolitikk, og at banken ikke har ansvar for å finansiere statlige utgifter.”
Samtidig ble det i proposisjonen forutsatt at Norges Bank fortsatt skal ha en rolle som tilrettelegger/markedspleier i statsgjeldsforvaltningen. I Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) heter det blant annet:
”Norges Bank er gitt en rolle som tilrettelegger/ markedspleier i organiseringen av statsgjeldsforvaltningen, noe som bl.a. innebærer kjøp og salg av statspapirer. Dagens praksis med kjøp direkte fra staten for markedspleieformål kan ikke videreføres etter forslaget her. Departementet anser ikke at dette vil skape særlige problemer for gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen. Som Norges Banks hovedstyre indikerer i sin høringsuttalelse, kan dette løses ved at Norges Bank gis fullmakt til å handle med statens egne beholdninger av statspapirer. Norges Bank trenger da ikke ha statspapirer i eget navn for å utøve markedspleie. For aktørene i statspapirmarkedet vil ikke dette innebære noen forskjell. I Danmark, der også sentralbanken har operative oppgaver i statsgjeldsforvaltningen, er forholdet til artikkel 101 nr.1 i EF-traktaten løst gjennom en tilsvarende omlegging. Etter departementets vurdering vil ikke en slik omlegging svekke Norges Banks mulighet til å ivareta de gjeldsforvaltningsoppgavene som banken i dag utfører på vegne av Finansdepartementet.”
4.3 Forslag fra Norges Bank om mulige tiltak for å sikre likviditet ved framtidige oppgjør av statskasseveksler
Finansdepartementet viser i brev 11. november 2009 til Norges Bank til at dagens ordning for gjennomføring av rulleringer av statskasseveksler innebærer at staten må ha et beløp stående på konto som svarer til bruttobetalingen ved rullering. Det pekes på at det ikke er sannsynlig at staten alltid vil ha et tilstrekkelig stort beløp på konto til å forskuttere de framtidige bruttobeløpene. Departementet viser videre til at selv om nærmeste rullering vil kunne håndteres med gjeldende ordning, vil det likevel måtte etableres en alternativ ordning med tanke på senere forfall. Finansdepartementet ber på den bakgrunn om Norges Banks forslag til hvordan dette kan løses.
I brev til Finansdepartementet 22. januar 2010 viser Norges Bank til at en eventuell situasjon hvor statens bankforbindelse ikke har tilstrekkelig likviditet til å foreta utbetalinger for staten som er lagt inn i masseoppgjøret, vil medføre at betalingssystemet stopper opp. I brevet heter det at Norges Bank i slike situasjoner, som en beredskapsordning, vil kunne legge til rette for å overføre det nødvendige beløpet fra statens konto i Norges Bank selv om staten ikke har dekning for beløpet.
Norges Bank peker på at en eventuell situasjon med forskuttering fra Norges Bank som eneste utvei ikke er ønskelig. Det vises til at dette ikke stiller seg annerledes utelukkende fordi formålet er å håndtere et ekstraordinært og svært tidsbegrenset behov knyttet til bytteordningen. Norges Bank ber derfor om at departementet, før en slik beredskapsordning iverksettes, gir en grundig redegjørelse for de alternative muligheter som departementet har vurdert for å unngå situasjonen med manglende dekning på statens foliokonto i Norges Bank.
Norges Bank tar i brevet også opp spørsmålet om en beredskapsordning som skissert kan være i strid med forbudet mot at sentralbanken yter kreditt direkte til staten etter sentralbankloven § 18. Norges Bank antar ut fra en formålsbetraktning at en særskilt beredskapsordning med svært kortvarige overtrekk på statens kronekonto i sentralbanken i løpet av dagen for å gjennomføre rulleringene av statskasseveksler, ikke rammes av forbudet i sentralbankloven § 18 mot direkte kreditt til staten. Norges Bank mener det må tillegges en viss vekt at Sveriges Riksbank, som er en del av ECSB-systemet (det europeiske sentralbanksystemet), har lovfestet en adgang til å bevilge staten kreditt i løpet av dagen, uten krav om sikkerhet. Norges Bank viser videre til at en beredskapsløsning som nevnt ikke vil medføre sentralbankfinansiering av staten.
4.4 Departementets vurdering
Departementet viser til at dagens organisering av betalingsoppgjørene, hhv. oppgjørene i Norges Bank av massebetalinger (NICS Netto) og verdipapiroppgjøret (VPO1), medfører at oppgjør av utbetalinger og innbetalinger ved rullering av statskasseveksler vil måtte skje hver for seg som bruttobetalinger. Samtidig viser departementet til at den beløpsmessige økningen i disse rulleringene, grunnet bytteordningen, har medført et behov for at staten avsetter en betydelig likviditet for et svært kortvarig tidsrom. I gitte situasjoner vil slik likviditetsstillelse etter departementets vurdering kunne representere en lite effektiv bruk av samfunnets ressurser. Samtidig vil det etter departementets oppfatning kunne ha svært negative konsekvenser dersom man grunnet uforutsette omstendigheter skulle komme i en situasjon hvor betalingssystemet stopper opp på grunn av manglende likvider på statens foliokonto.
På denne bakgrunn ser departementet et klart behov for en ordning som sikrer at rulleringene av statskasseveksler kan gjennomføres uten avbrudd selv om det på oppgjørstidspunktet skulle være en helt kortsiktig underdekning på statens foliokonto i Norges Bank.
Departementet har vurdert om en slik ordning vil være i strid med forbudet i sentralbankloven § 18 mot at Norges Bank yter kreditt direkte til staten.
Departementet anser det isolert sett ikke for tvilsomt at benyttelse av en overtrekksfasilitet innebærer en kredittstillelse. Dette er blant annet lagt til grunn i EF-traktaten artikkel 101 nr. 1, vist til i Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) under behandlingen av forslaget om et forbud mot at Norges Bank yter staten kreditt. Departementet antar at slik kredittstillelse vil kunne betraktes som direkte dersom Norges Bank forskutterer utbetaling av statens forpliktelser ved debitering av statens foliokonto dersom dette medfører at kontoen overtrekkes.
På den annen side vil en beredskapsordning som foreslått av Norges Bank kun åpne for overtrekk av statens konto innenfor en enkelt dag, idet inndekning forutsettes gjennomført etter at rulleringen av statskassevekslene har blitt gjennomført. Dette innebærer at statens konto vil måtte være i balanse senest ved arbeidsdagens utløp, og slik kortsiktig kreditt vil dermed ikke kunne løpe over natten. Følgelig vil en slik ordning ikke kunne brukes til å finansiere staten ved løpende å fornye kreditten. Ut fra en formålsbetraktning er departementet på denne bakgrunn enig med Norges Bank i at det er mye som kan tale for at den typen kortsiktig kreditt det her er tale om ikke kan anses omfattet av forbudet i sentralbankloven § 18.
Departementet viser videre til at det etter Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) var en klar forutsetning at lovendringen ikke skulle svekke Norges Banks mulighet til å ivareta de gjeldsforvaltningsoppgavene som banken utfører på vegne av Finansdepartementet. Departementet vurderer det slik at behovet for en ordning som skissert har oppstått som en følge av kombinasjonen av de store forfallsbeløpene bytteordningen har ført med seg og organiseringen av betalingssystemet, som krever bruttooppgjør av statens forpliktelser i interbankoppgjøret. Også det forhold at et forbud mot kreditt i løpet av dagen som del av en slik ordning vil medføre en klar svekkelse av Norges Banks mulighet til å ivareta gjeldsforvaltningsoppgaver for staten, taler således etter departementets oppfatning for at ordningen må anses å falle utenfor bestemmelsen.
På bakgrunn av at betenkelighetene som begrunnet lovendringen i 2003 ikke gjør seg gjeldende for en intradag overtrekksadgang, og at situasjonen som har oppstått uansett er en følge av endringer i organiseringen av statsgjeldsforvaltningen, mener departementet etter en samlet vurdering at de beste grunner taler for at ordningen som det her er tale om må anses for å falle utenfor virkeområdet til sentralbankloven § 18. Departementet ser imidlertid at den absolutte utformingen av lovens ordlyd, sett i sammenhengen med merknadene til bestemmelsen i forarbeidene, kan være egnet til å skape en viss tvil om rekkevidden av forbudet i sentralbankloven § 18. Departementet finner det derfor likevel hensiktsmessig å foreslå en lovendring som fjerner enhver tvil om at forbudet mot å yte direkte kortsiktig kreditt til staten ikke er til hinder for at Norges Bank kan stille til rådighet likviditet for staten forutsatt at kreditten ikke løper utover kalenderdagen.
Departementet ser det som hensiktsmessig at ordlyden gis en generell utforming. Selv om det særlige behovet for en intradag kredittadgang som har oppstått har sin bakgrunn i bytteordningen og hovedsaklig skyldes oppgjørstekniske forhold, vil departementet ikke utelukke at det også kan være andre situasjoner hvor det kan være hensiktsmessig at Norges Bank forskutterer betaling for staten mot tilbakebetaling samme dag. Departementet mener at bestemmelsen ikke i seg selv bør hindre slike løsninger dersom et konkret behov skulle vise seg å oppstå. Det vises som nevnt til at de betenkelighetene som begrunnet forbudet mot direkte kreditt fra Norges Bank til staten ikke gjør seg gjeldende på samme måte for kortsiktig kreditt, og enda mindre for kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag. Det vises videre til opplysninger fra Norges Bank om at det i Sverige er lovfestet en adgang for Sveriges Riksbank, som er en del av ECSB-systemet (det europeiske sentralbanksystemet), til å bevilge staten intradag kreditt.