2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Kort om ordningene i introduksjonsloven

Introduksjonsordningen

Fra og med 1. september 2004 gjelder introduksjonsloven som en obligatorisk ordning for alle kommuner. Loven pålegger alle kommunene en plikt til å sørge for introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen og som omfattes av introduksjonslovens personkrets.

Personer mellom 18 og 55 år med følgende oppholdsgrunnlag etter utlendingsloven omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen, forutsatt at de er nyankomne og at de har behov for grunnleggende kvalifisering:

• Asyl, jf. utlendingsloven § 28

• overføringsflyktninger, jf. utlendingsloven § 35 tredje ledd

• personer med kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven § 39

• personer som er innvilget fornybar oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl, jf. utlendingsloven § 38 første ledd, og

• familiemedlemmer til de ovennevnte gruppene.

Ovennevnte grupper har både rett og plikt til å delta i et helårig introduksjonsprogram på fulltid.

Introduksjonsprogrammet skal minst inneholde norskopplæring, opplæring i samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Hver enkelt deltaker skal ha et individuelt tilpasset introduksjonsprogram, basert på vedkommendes bakgrunn og kvalifiseringsbehov. Deltakelse i introduksjonsprogram gir rett til introduksjonsstønad tilsvarende to ganger folketrygdens grunnbeløp (G) på årsbasis.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Fra og med 1. september 2005 fikk voksne innvandrere gjennom introduksjonsloven rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Personer mellom 16 og 55 år som har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven har rett og plikt til deltakelse i 300 timer gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, personer som har fått opphold i en massefluktsituasjon, overføringsflyktninger, personer med oppholdstillatelse som familiemedlemmer til de gruppene som er nevnt foran og personer med oppholdstillatelse som familiemedlemmer til norske og nordiske borgere har rett og plikt til deltakelse i 300 timer gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Personer mellom 55 og 67 år som tilhører en av de nevnte gruppene har rett, men ikke plikt til opplæring. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området og deres voksne familiemedlemmer har plikt til å delta i 300 opplæring i norsk og samfunnskunnskap, uten rett til å få opplæringen gratis.

Den enkeltes plikt omfatter 250 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakerne forstår. Kommunene på sin side har en tilsvarende plikt til å gi 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og kommunene har også plikt til å tilby dem som omfattes av rett til opplæring inntil 2 700 timer ytterligere opplæring ved behov. Kommunens plikt til å tilby opplæring gjelder i fem år. Den enkeltes individuelle rett til opplæring består i tre år fra retten oppstår, og all opplæring må være gjennomført innen fem år. Opplæringen skal tilrettelegges individuelt og tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov for opplæring1.

2.2 Evaluering av introduksjonsordningen

På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet sluttførte Forskningsstiftelsen Fafo i samarbeid med Institutt for Samfunnsforskningen (ISF) en omfattende evaluering av introduksjonsordningen høsten 20072. Evalueringen skulle kartlegge hvorvidt introduksjonsordningen (introduksjonsprogram og introduksjonsstønad) er implementert i kommunene, om de sentrale virkemidlene i introduksjonsloven virker etter hensikten, og om ordningen har de forventede effekter i forhold til formålet om å styrke deltakernes mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.

Evalueringens hovedfunn er at de viktigste elementene i introduksjonsloven i stor grad er iverksatt i de kommunene som bosetter flyktninger. De fleste starter i program innen tre måneder etter bosetting i kommunen, blir kartlagt og får en individuell plan. De fleste kommunene tilbyr helårig program på fulltid til sine deltakere, men i en rekke kommuner er det utfordrende å sikre en variasjon i tilgjengelige tiltak som gir muligheter til reell individuell tilpasning for alle deltakerne. Dette er særlig en stor utfordring for små kommuner. Selv om det store bildet er positivt, viser evalueringen likevel at flere kommuner ikke oppfyller de minstekrav som loven stiller. Eksempler på dette er at ikke alle kommuner tilbyr program innen tre måneder etter bosetting, ikke tilbyr fulltidsprogram, ikke tilbyr tiltak som forbereder for deltakelse i arbeidslivet, eller ikke oppfyller kravet om å tilpasse programmet til den enkeltes kvalifiseringsbehov. På bakgrunn av funn i evalueringen foreslås det i denne proposisjonen å innføre statlig tilsyn med kommunenes virksomhet etter introduksjonsloven. Det foreslås også å innføre plikt for kommunen til å føre internkontroll med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn, se kapittel 6.

2.3 Evaluering av opplæring i norsk og samfunnskunnskap

På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere evaluert av Rambøll Management i 20073. Flere av høringsforslagene er en oppfølging av funnene og anbefalingene i evalueringen.

Funn i evalueringen tyder på at det legges noe større vekt på progresjon og gjennomstrømning i opplæringen etter innføringen av rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap 1. september 2005. Det stilles ifølge kommunene større krav til at deltakerne skal gjennomføre den frivillige avsluttende prøven. Antallet som går opp til norskprøver har økt etter innføringen. Omleggingen av tilskuddordningen som fulgte parallelt med innføringen av rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, antas å ha bidratt til økt gjennomstrømning og effektivitet, og det er særlig resultattilskuddet som bidrar til dette. Rambøll Management anbefaler å bygge videre på insentiver som øker andelen deltakere som går opp til avsluttende prøver. I kapittel 3 beskrives forslaget til innføringen av obligatoriske avsluttende prøver.

Evalueringen viser at å fastsette et bestemt antall timer på opplæringen i norsk og samfunnskunnskap blir oppfattet som hensiktsmessig av kommunene. Det bidrar til at det blir lagt større vekt på progresjon og en økt bevissthet rundt omfang, opplæringsbehov og ressursbruk. Kommunene oppgir imidlertid at svært mange deltakere har behov for mer enn 300 timer opplæring. Selv deltakere med rask progresjon har ifølge kommunene behov for opp mot 850-1000 timer norskopplæring totalt. Personer med størst opplæringsbehov oppgis å kunne trenge mer opplæring. Evalueringen viser videre at et flertall av kommunene tilbyr opplæring utover 300 timer til alle som har behov for det. Store kommuner tilbyr dette i større grad enn små kommuner. Som en oppfølging av evalueringens funn om timeomfang, foreslås nå en utvidelse av retten og plikten til opplæring fra 300 til 600 timer, se kapittel 4.

I evalueringen ble kommunenes oppfyllelse av kravene i introduksjonsloven og i læreplanen, som er en forskrift til introduksjonsloven, undersøkt. Overordnet sett viser evalueringen at implementeringen av opplæringen er godt i gang i kommunene. På enkelte områder er det imidlertid mangelfull overholdelse av krav i lov- og forskrift. Evalueringen viser at det er mangler i utarbeiding av individuelle planer, at kommunene ikke alltid tilbyr samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår på et tidlig tidspunkt i opplæringsforløpet, og at ikke alle får det omfanget av opplæring de har behov for. Individuell tilrettelegging av opplæringen er en stor utfordring, særlig i små kommuner. Med bakgrunn i disse funnene, sammenholdt med funnene i evalueringen av introduksjonsordningen (se pkt. 2.2), fremmes det forslag om innføring av statlig tilsyn og plikt for kommunen til å føre internkontroll. Dette skal bidra til å redusere risikoen for lovbrudd og styrke deltakernes rettssikkerhet, se kapittel 6.

For øvrig tydeliggjorde evalueringen at særlig de små kommunene har problemer med å ivareta de forpliktelser som introduksjonsloven pålegger dem innenfor rammen av den tilskuddsordningen som ble innført i 2005. For å kompensere for den vanskelige økonomiske situasjonen for små kommuner, er det etablert en ordning med grunnstilskudd for alle kommuner med 1-150 personer i personkretsen for rett og plikt eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tilskuddet blir utbetalt over tre år i stedet for fem år.

2.4 Høringen

Forslagene i denne proposisjonen har vært på høring. Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 25. juni 2009 ut høringsbrev med forslag til endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven. Innholdet i høringsbrevet blir presentert i tilknytning til de enkelte forslag til lovendringer.

2.5 Høringsinstansene

Forslagene ble sendt på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Datatilsynet

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)

Fylkeskommunene

Fylkesmennene

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kommunene

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Politiets sikkerhetstjeneste

Regjeringsadvokaten

Riksrevisjonen

Sivilombudsmannen

Statens råd for funksjonshemmede

Sysselmannen på Svalbard

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (Vox)

Afrikan Youth in Norway

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arbeidstakerorganisasjonen Delta

CULCOM v/UiO (Kulturell kompleksitet i det nye Norge)

Den norske advokatforening

Den norske Dommerforening

Det norske Arbeiderparti

Driftsoperatørene for asylmottak

Dysleksiforbundet

ECON Senter for økonomisk analyse

Forskningsstiftelsen FAFO

Faglig forum for kommunalt flyktningearbeid (ffkf)

Flyktningerådet

Fremskrittspartiet

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

Human Rights Service

Høyres Hovedorganisasjon

Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Institutt for samfunnsforskning (ISF)

Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG)

Islamsk kvinnegruppe i Norge (IKN)

Islamsk råd

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

Kristent interkulturelt arbeid (KIA)

Landbrukets arbeidsgiverforening

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lærernes yrkesforbund

MIRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Nettverket for samfunnsvitenskaplige forskningsinstitusjoner

NIFU STEP

Norges Forskningsråd

Norges Juristforbund

Norges lensmannslag

Norges Røde Kors

Norsk Folkehjelp

Norsk forbund for fjernundervisning

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk Handicapforbund

Norsk Innvandrerforum

Norsk kommuneforbund

Norsk Lektorlag

Norsk organisasjon for asylsøkere

Norsk Senter for flerkulturell verdiskapning

Norsk Skolelederforbund

Norsk språktest v/Universitetet i Bergen

NOVA

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD)

Politiembetsmennenes landsforening

Politiets Fellesforbund

Primærmedisinsk senter

Rettspolitisk forening

Samarbeidsforum for funksjonshemmedes fellesorganisasjon (SAFO)

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

Senter for interkulturell kommunikasjon

Senterpartiets Hovedorganisasjon

SINTEF-IFIM

Skolenes landforbund

Sosialistisk venstreparti

SOS Rasisme

Statistisk Sentralbyrå (SSB)

Studieforbundet Folkeuniversitetet

Universitets- og høgskolerådet

Utdanningsforbundet

Venstres Hovedorganisasjon

Voksenopplæringsforbundet

Voksenopplæringsrådet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)