4 Avgjørelsesmyndighet i saker om straffegjennomføring med elektronisk kontroll
4.1 Innledende merknader. Gjeldende rett
Fra 1. september 2008 startet Justisdepartementet opp et prøveprosjekt i seks fylker for å teste ut en ny gjennomføringsform utenfor fengsel, straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Ordningen er ment som et tiltak for å øke kvaliteten i soningen ved å gi domfelte mulighet til å ivareta sine sosiale og økonomiske forpliktelser og dermed bidra til å redusere tilbakefall til ny kriminalitet. Ordningen kan bare benyttes hvis den idømte fengselsstraffen eller resterende tid frem til forventet prøveløslatelse er inntil fire måneder.
Straffegjennomføringsloven § 6 fastsetter hvem som har myndighet til å treffe avgjørelser etter straffegjennomføringsloven. Lokalt nivå i kriminalomsorgen, dvs. det enkelte fengsel og det enkelte friomsorgskontor, treffer de fleste avgjørelsene om straffegjennomføring, jf. straffegjennomføringsloven § 6 første ledd. Kriminalomsorgsregionene har avgjørelsesmyndighet i saker om straffegjennomføring med elektronisk kontroll, jf. straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning er klageinstans.
4.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslår departementet å endre beslutningsreglene om straffegjennomføring med elektronisk kontroll:
«Etter departementets vurdering taler gode grunner for å legge avgjørelsesmyndigheten til lokalt nivå. Ved oppstart av den nye straffegjennomføringsformen var det nyttig å ha en oversikt over utviklingen av den nye ordningen, og man ønsket å sikre ensartet praksis. Etter at ordningen nå er godt i gang, viser erfaringer at avgjørelsesmyndigheten bør følge hovedregelen om lokal avgjørelse. Lovgrunnlaget er supplert med underliggende regelverk som ivaretar domfeltes rettssikkerhet på en god måte. Et annet viktig moment er at lokalt nivå i dag treffer avgjørelser om straffegjennomføringen for dommer opp til ti år. Det vil harmonere godt med dette prinsippet at lokalt nivå treffer avgjørelser om straffegjennomføring med elektronisk kontroll, og saksbehandlingen vil bli mer effektiv.
Departementet foreslår derfor å endre straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd slik at de generelle reglene etter straffegjennomføringsloven også gjelder for elektronisk kontroll. Dette innebærer i praksis at ordene «§ 16 annet ledd» fjernes i § 6 annet ledd, slik at hovedregelen i § 6 første ledd også gjelder for straffegjennomføring med elektronisk kontroll.»
4.3 Høringsinstansenes syn
Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget i høringsnotatet. Dette er Fredrikstad tingrett, Hordaland statsadvokatembeter, Kriminalomsorgen region øst, nord og sør, Det kriminalitetsforbyggende råd, Advokatforeningen, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Politiets Fellesforbund og Stine Sofies Stiftelse. For eksempel uttaler Advokatforeningen:
«Etter Advokatforeningens syn foreligger gode grunner til at også denne avgjørelsesmyndigheten kan legges til lokalt nivå i kriminalomsorgen i likhet med de fleste andre avgjørelser som er tillagt lokalt nivå i henhold til straffegjennomføringsloven § 6.
Det underliggende regelverk til denne typen straffegjennomføring ansees av Advokatforeningen å ivareta de nødvendige rettssikkerhetshensyn i tilstrekkelig grad, uavhengig av på hvilket nivå i kriminalomsorgen avgjørelsen fattes.
For øvrig økes sannsynligvis effektiviteten i saksbehandlingen ved en slik endring. Lokalt nivå vil erfaringsmessig også ofte ha et tett forhold og kjennskap til den det gjelder, slik at de nødvendige tilpasninger og tillatelser lettere kan vurderes og gis.
En endring av straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd i samsvar med ovennevnte vil etter Advokatforeningens syn også kunne bidra til økt harmonisering, idet lokalt nivå i dag treffer avgjørelser om straffegjennomføring for dommer opp til 10 år.
På denne bakgrunn er Advokatforeningen enig i den foreslåtte endring av straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd.»
Kriminalomsorgen region sørvest avviser ikke forslaget, men peker blant annet på hvilke konsekvenser forslaget vil få for kriminalomsorgen:
«Har departementet vurdert å vente med å overføre avgjørelsesmyndigheten til alle fylkene er omfattet av ordningen? En overføring av avgjørelsesmyndigheten til lokalt nivå vil muligens gå lettere når alle fylkene er omfattet av ordningen. En overføring av avgjørelsesmyndigheten på nåværende tidspunkt vil kreve tett oppfølging.
En økonomisk konsekvens med forslaget vil være at det skjer innsparing på regionalt nivå, mens utgiftene på lokalt nivå øker. Det er ikke gitt at dette går opp i opp.
I forhold til friomsorgen i region sørvest, vil forslaget innebære en betydelig økning i arbeid. Praksis i dag er at regionalt nivå kun sender over saker som vil bli innvilget dersom domfelte vurderes som egnet og det ikke fremkommer nye opplysninger som taler mot. Det betyr at ca halvparten av sakene blir avslått direkte av regionalt nivå, uten at friomsorgen har foretatt egnethetsvurdering. Dersom friomsorgen skal gå gjennom alle sakene, vil dette øke arbeidsmengden betraktelig i region sørvest som har et stort antall søknader om EK.
Den forslåtte endringen i avgjørelsesmyndighet vil bety at friomsorgen vil få et behov for økte ressurser i forhold til i dag.»
Følgende høringsinstanser er uenige eller kritiske til forslaget: Kriminalomsorgen region nordøst og vest, Jusshjelpa i Nord-Norge, Juss-Buss og KROM.
Kriminalomsorgen region nordøst uttaler:
«Region nordøst mener at en endring av avgjørelsesmyndighet ikke bør innføres i pilotprosjektets periode da det er uheldig å endre prosjektets forutsetninger underveis. Vi vil videre påpeke at det kan være problematisk å legge beslutningsmyndigheten i umiddelbar nærhet til utreder. Av hensyn til å oppnå objektivitet kan det være fornuftig med en viss avstand. Dette kan imidlertid løses med å ha egne saksbehandlere hos friomsorgen som innehar nødvendig grad av uavhengighet.»
Kriminalomsorgen region vest uttaler:
«Region vest vurderer at prosessøkonomiske hensyn, samt hensynet til konsekvens og harmoni i straffegjennomføringen taler for at lokalt nivå delegeres den angitte avgjørelsesmyndigheten. Vi stiller likevel spørsmålstegn ved om endringen vil svekke hensynet til likebehandling og ensartet praksis i saksbehandlingen.
Vi tiltrer region øst sine bemerkninger knyttet til at endringen medfører behov for å øke ressursene ved lokalt nivå.»
Jusshjelpa i Nord-Norge uttaler:
«Geografiske forskjeller kan gi negative utslag, som forskjellsbehandling, i små regioner. Det vil ofte være snakk om personlig kunnskap om søkeren hos forvaltningsorganet, som kan påvirke en avgjørelse. Slike problemer vil ikke oppstå på større steder som i Oslo, hvor det vil være langt flere kriminelle. Utgangspunktet er selvfølgelig at forvaltningsorganene ikke lar seg påvirke av slik kunnskap, men Jusshjelpa i Nord-Norge er skeptisk til at lokale organ skal ta seg av denne saksbehandlingen.»
Juss-Buss uttaler:
«Juss-Buss er kritiske til at myndighet til å treffe avgjørelse om straffegjennomføring med elektronisk kontroll blir flyttet fra regionalt til lokalt nivå. Juss-Buss erfarer at det på mange områder er store ulikheter i fengslenes praktisering av regelverket. For å sikre en ensartet praksis, bør avgjørelsesmyndighet i disse sakene derfor beholdes på regionalt nivå med Kriminalomsorgens sentrale forvaltning som klageinstans. Juss-Buss er på bakgrunn av det ovennevnte kritiske til at myndighet til å fatte avgjørelser av sentral betydning for straffegjennomføringen legges til lokalt nivå. Dersom Justisdepartementet velger å legge slik myndighet til lokalt nivå, mener Juss-Buss at det i større grad enn i dag bør føres kontroll med praksisen i de ulike fengslene. I saker der tidsmomentet er sentralt og klageomgangen kan gå på bekostning av for eksempel tiden med lenkesoning, blir det ekstra viktig med et korrekt og velbegrunnet vedtak i første instans.»
KROM uttaler:
«Det fremgår av forvaltningsloven § 28 at enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken, til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). KROM understreker at departementets forslag nødvendigvis vil medføre at også klagebehandlingsfunksjonen vil bli flyttet; fra sentralt til regionalt nivå. Som følge av dette vil «fotlenkesakene» sjelden eller aldri bli behandlet på sentralt nivå, hvilket øker risikoen for betydelige lokale og regionale forskjeller.
At departementet ikke har drøftet mulige konsekvenser av å flytte klagebehandlingsfunksjonen er etter vår oppfatning en betydelig svakhet ved forslaget.
Vi finner også grunn til å påpeke at saksbehandlingskompetansen på lokalt nivå synes å være varierende og ujevnt fordelt.»
4.4 Departementets vurdering
Departementet går inn for å endre straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd slik som foreslått i høringsnotatet. Et flertall av de som har uttalt seg, støtter forslaget. Endringen innebærer at lokalt nivå kan treffe avgjørelser om straffegjennomføring med elektronisk kontroll med regionalt nivå som klageorgan.
Departementet har vurdert å utsette å fremme forslaget slik at alle forslag til regelendringer inngår som ledd i evalueringen av prosjektet, men har kommet til at det bør fremmes nå. Et viktig hensyn ved forslaget er å avlaste Kriminalomsorgens sentrale forvaltning for klagesaker. Da underliggende regelverk er godt utbygget, vil hensynet til rettssikkerhet og likebehandling allerede være godt ivaretatt. Endringen vil dessuten harmonere godt med hovedregelen som gjelder for avgjørelsesmyndigheten i øvrige saker om straffegjennomføring, idet lokalt nivå i dag treffer avgjørelser om straffegjennomføring for dommer opp til 10 år.
Etter dette foreslås at henvisningen til § 16 annet ledd utgår i § 6 annet ledd, slik at hovedregelen i § 6 første ledd også gjelder for straffegjennomføring med elektronisk kontroll.