9 Ulike former for praktisk politisamarbeid

9.1 Kontrollerte leveranser

Bruk av denne etterforskningsmetoden er først og fremst aktuelt i forbindelse med leveranser av ulovlige eller mistenkelige forsendelser av varer eller penger, eller erstatninger for dette. Leveransen er kontrollert, siden etterforskerne kjenner til forsendelsen før den har nådd sin destinasjon, og overvåker den på ulike måter. Hensikten med å følge leveransen er å avvente et gunstig tidspunkt for å slå til slik at man kan avsløre mottakere og leveringsapparat i et kriminelt nettverk.

En kontrollert leveranse regnes til de ekstraordinære eller utradisjonelle etterforskningsmetodene. I gjeldende rett regnes denne metoden som lovlig, jf. Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1986 side 779. Metoden er ikke lovregulert.

Ved grenseoverskridende, kontrollerte leveranser vil det være behov for å få tillatelse til at leveransen passerer ut av, gjennom, eller inn i et annet medlemslands territorium. 2000-konvensjonenartikkel 12 og Annen tilleggsprotokollartikkel 18 har tilnærmet like bestemmelser om kontrollerte leveranser mellom medlemsstatene. Artikkel 12 i 2000-konvensjonen er Schengen-relevant, jf. samme konvensjon artikkel 2 nr. 1, og gjelder således allerede for Norge, jf. punkt 3.2.

2000-konvensjonen artikkel 12 nr. 1 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 18 nr. 1 fastsetter at den anmodede medlemsstats forpliktelse til å bistå ved kontrollerte leveranser skal gjelde ”innenfor rammen av etterforskning av straffbare handlinger som kan medføre utlevering”. Med utlevering siktes det til utlevering av personer fra en medlemsstat til en annen medlemsstat hvor den personen det gjelder er siktet eller domfelt for en straffbar handling. Utlevering fra Norge kan som hovedregel bare skje når handlingen ”etter norsk lov kan medføre fengsel i mer enn 1 år”, jf. utleveringsloven § 3 nr. 1 første punktum. For øvrig skal kontrollerte leveranser utføres i samsvar med intern rett i den anmodede staten, jf. 2000-konvensjonen artikkel 12 nr. 3 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 18 nr. 3.

Etter 2000-konvensjonen artikkel 24 nr. 1 bokstav c), jf. artikkel 6 nr. 5 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 18 nr. 4, skal medlemsstatene avgi erklæring om hvilke nasjonale myndigheter som er kompetente til å behandle anmodninger om kontrollerte leveranser.

Ved undertegningen av Annen tilleggsprotokoll benyttet Norge seg av adgangen til å reservere seg mot anvendelsen av artikkel 18, jf. artikkel 33 nr. 2.

I høringsnotatet foreslo departementet at Norge opphevet dette forbeholdet. Om bakgrunnen het det (punkt 13.4 side 71):

”Bakgrunnen for dette er at departementet finner det hensiktsmessig at Norge kan benytte seg av muligheten som artikkelen åpner for. Eventuelle operasjoner som nevnt i artikkel 18 vil i Norge bli gjennomført i henhold til norsk regelverk, og en finner det på denne bakgrunn ikke betenkelig å oppheve forbeholdet.”

Forholdet til gjeldende rett ble omtalt slik (punkt 13.5 side 71):

”Som nevnt skal beslutninger om å gjennomføre kontrollerte leveranser etter artikkel 18 treffes i hvert enkelt tilfelle av den kompetente myndighet i den anmodede stat i samsvar med denne stats nasjonale rett, samt gjennomføres i samsvar med nasjonale prosedyrer i den anmodede stat. Myndigheten til å handle, lede operasjonene og føre kontroll med dem, skal være tillagt kompetente myndigheter i denne stat. Dette tilsier etter departementets oppfatning at det ikke kreves noen lovendring for å implementere bestemmelsen.”

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til forslaget. Om hvilke norske myndigheter som er kompetente til å behandle anmodninger om kontrollerte leveranser, uttalte Riksadvokaten:

”Riksadvokaten antar at det ikke er behov for at andre enn de myndigheter som allerede er erklært som rettshåndhevende myndigheter etter 59-konvensjonen (domstolene, statsadvokatene og politimestrene) er kompetente etter 2000-konvensjonen. Det legges til grunn at sjefen for Kripos, sjefen for Økokrim og sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste omfattes av foranstående”.

Departementet opprettholder synet i høringen om at det ikke er behov for å lovregulere kontrollerte leveranser som etterforskningsmetode. Gjennomføringen av kontrollerte leveranser gjennom og til norsk territorium, vil skje i samsvar med norske prosedyrer og under ledelse og kontroll av norsk politi.

Departementet går også inn for å oppheve forbeholdet til Annen tilleggsprotokoll artikkel 18. Det er hensiktsmessig at norsk politi kan be om bistand til og samarbeide om gjennomføring av kontrollerte leveranser, med Europarådets medlemsstater og andre tilsluttede stater.

9.2 Felles etterforskningsgrupper

Et utviklingstrekk de senere årene er at enkelte typer alvorlig organisert kriminalitet er grenseoverskridende og at bakmenn retter den kriminelle virksomheten sin inn mot flere stater. Denne form for kriminalitet har riktignok eksistert i lang tid, men mulighetene for slik uønsket aktivitet har økt i takt med at statene i økende grad har redusert grensekontrollen og andre ordninger som er egnet til å hindre fri bevegelse av personer.

Norsk politi har, i likhet med andre land, i lang tid samarbeidet med myndighetene i land som har vært berørt av grenseoverskridende kriminalitet. Intensiteten i samarbeidet varierer fra sak til sak, etter hva behovet tilsier.

I gjeldende rett synes politisamarbeid over landegrensene å falle inn under politiloven § 20 tredje ledd som lyder:

”Politimyndighet kan unntaksvis gis til andre. Politimyndigheten skal i slike tilfeller i alminnelighet være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner. Departementet gir nærmere bestemmelse om tildeling og anvendelsen av begrenset politimyndighet. Departementet gir også nærmere bestemmelser om adgang for tilsatte i politiet til å utføre særskilte oppdrag med begrenset politimyndighet.”

Om forståelsen av bestemmelsen heter det videre om adgangen til å gi slik myndighet til andre (høringsnotatet punkt 14.3 side 75):

”Etter denne bestemmelsen kan politimyndighet unntaksvis gis til andre. Det fremgår imidlertid av forarbeidene til denne bestemmelsen at begrenset politimyndighet kan gis til personer som ikke er ansatt i politiet, jf. Ot.prp. nr. 22 (1994-1995) pkt. 6.4.1. Videre heter det blant annet at begrenset politimyndighet ”… brukes hvor noen har et oppdrag hvor offentlige interesser tilsier at vedkommende utstyres med politimyndighet på et begrenset område. Det er i praksis i første rekke i forbindelse med oppsyn i utmark og på sjøen at dette benyttes.”

2000-konvensjonen artikkel 13 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 20 om felles etterforskningsgrupper er et naturlig uttrykk for det behov for organisering som i økende grad melder seg for etterforskninger som har forbindelse til og berører flere stater. Artikkel 13 er ikke angitt som Schengen-relevant, se artikkel 2 nr. 1 i 2000-konvensjonen.

2000-konvensjonen artikkel 13 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 20 er materielt identiske, så vel ved innhold som ved oppbygning. To eller flere medlemsstater kan, for bestemte formål og for en begrenset tid, avtale å etablere felles etterforskningsgruppe for å etterforske straffesaker. Gruppens sammensetning beror på avtalen, deriblant om andre enn representanter fra de rettshåndhevende myndigheter i deltakerlandene kan delta, såfremt ikke noe deltakerlands lovgivning er i strid med slik deltakelse. Gruppen opprettes i en av de medlemsstater der etterforskningen forventes å finne sted, jf. de nevnte artikler nr. 1. Det kan også avtales at tjenestemenn fra eksempelvis EU-organer kan delta i gruppens virksomhet (nr. 12).

Gruppens leder skal være en representant for kompetent myndighet i den medlemsstaten der gruppen utfører oppdraget (vertsstaten), jf. nr. 2 bokstav a). Gruppen utøver virksomheten i samsvar med nasjonal rett i vertsstaten, og under ledelse av den utnevnte lederen, samtidig som det tas hensyn til deltakerstatenes vilkår slik det fremgår av etableringsavtalen (bokstav b). Vertsstaten treffer nødvendige organisatoriske tiltak for at gruppen skal kunne utøve virksomheten (bokstav c).

Medlemmer fra andre stater enn vertsstaten betegnes som ”utlånte medlemmer” (nr. 4), og kan – såfremt ikke lederen i samsvar med nasjonal rett i vertsstaten beslutter annet – være til stede når det foretas etterforskningsskritt i vertsstaten (nr. 5). Dersom vertsstaten og deltakerstaten godkjenner det, kan leder be utlånte medlemmer om å foreta etterforskningsskritt i vertsstaten (nr. 6). Er det behov for etterforskningsskritt i en av deltakerstatene, kan et utlånt medlem herfra begjære kompetente myndigheter i ”hjemstaten” om dette. Begjæringen skal i så fall behandles som om den gjaldt en innenlandsk etterforskning (nr. 7). Anmodning om bistand fra medlemsstater som ikke er en del av etterforskningsgruppen, eller fra tredjeland, fremsettes av vertsstaten (nr. 8).

I nr. 9 og 10 reguleres behandling og utlevering av opplysninger. Dette ble omtalt slik i høringsnotatet (punkt 14.1 side 73):

”Et medlem kan gi gruppen opplysninger som er tilgjengelige i den medlemsstat vedkommende er utlånt fra, til bruk for den straffeprosessuelle etterforskningen gruppen foretar. Slike opplysninger kan bare gis i samsvar med den nasjonale rett vedkommende er underlagt og innen rammen av dens kompetanse. Videre fremgår det at opplysninger som et medlem eller et utlånt medlem rettmessig har fremskaffet i forbindelse med sin deltakelse i en felles etterforskningsgruppe, og som på annen måte ikke er tilgjengelig for vedkommende myndigheter i de berørte medlemsstatene, kan brukes til fire formål. Herunder (1) det formål gruppen er opprettet for, (2) med forbehold for forutgående samtykke fra den medlemsstat der opplysningene er blitt tilgjengelig, for å avdekke, etterforske og påtale andre straffbare handlinger, (3) for å forebygge en overhengende og alvorlig trussel mot den offentlige sikkerhet og, uten at anvendelsen av foregående formål berøres, dersom straffeprosessuell etterforskning skulle innledes på senere tidspunkt, og (4) for andre formål i den utstrekning dette er avtalt mellom statene som opprettet gruppen.”

Artiklene berører ikke andre eksisterende bestemmelser eller ordninger om opprettelse av felles etterforskningsgrupper eller deres virksomhet (nr. 11).

Ved undertegningen av Annen tilleggsprotokoll benyttet Norge seg av adgangen til å reservere seg mot anvendelsen av artikkel 20, jf. artikkel 33 nr. 2.

I høringsnotatet foreslo departementet at Norge opphever dette forbeholdet. Om bakgrunnen het det (punkt 14.2 side 74):

”Bakgrunnen for dette er at departementet finner det hensiktsmessig at Norge kan benytte seg av muligheten som artikkelen åpner for. Eventuelle operasjoner som nevnt i artikkel 20 vil i Norge bli gjennomført i henhold til norsk regelverk, og en finner det på denne bakgrunn ikke betenkelig å oppheve forbeholdet.”

Det ble dessuten foreslått å lovregulere internasjonalt politisamarbeid (punkt 14.3 side 75):

”Etter departementets syn bør det derfor fastsettes en egen lovbestemmelse om internasjonalt politisamarbeid, som blant annet omfatter deltakelse i felles etterforskningsgrupper. En slik bestemmelse bør imidlertid ikke begrenses til deltakelse i slike grupper, men gjelde også for annet politisamarbeid slik som kontrollerte leveranser og hemmelig undersøkelser […]. Norge er dessuten i ferd med å inngå en avtale med EU om forsterket politisamarbeid (Prüm-avtalen) og en nordisk avtale om samtjenestegjøring. En mer generell bestemmelse bør også ivareta eventuelle fremtidige behov.”

Lovbestemmelsen ble foreslått gjennom en endring i politiloven § 20 a (høringsnotatet punkt 14.3 side 75-76):

”Politiloven § 20a annet ledd fastslår at utenlandske polititjenestemenn som foretar tjenestehandlinger etter første ledd (grensekryssende observasjon og forfølgelse) skal anses som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser. Departementet vil foreslå at samme regel gjøres gjeldende for utenlandske tjenestemenn som deltar i felles etterforskningsgrupper eller politioperasjoner eller på annen måte utøver tjenestehandlinger i Norge.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår departementet at politiloven § 20a endres til en mer generell bestemmelse om internasjonalt samarbeid, herunder også om adgangen til å fortsette observasjon og forfølgelse. Nærmere regler om vilkår for og gjennomføringen av internasjonalt samarbeid kan reguleres i forskrift. Politiloven § 20a foreslås endret slik:

§ 20a Internasjonalt samarbeid

Utenlandsk tjenestemann kan delta i felles etterforskningsgrupper, felles politioperasjoner, eller på annen måte utføre tjenestehandlinger i Norge i den grad det følger av overenskomst med fremmed stat. Tilsvarende gjelder for adgangen til å fortsette observasjon og forfølgelse på norsk territorium.

Det kan gis politimyndighet til utenlandsk tjenestemann som nevnt i første ledd.

Utenlandsk tjenestemann som nevnt i første ledd er å anse som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser.

Kongen kan gi nærmere regler om vilkår for og gjennomføringen av internasjonalt samarbeid som nevnt i første ledd, herunder særlig om vilkårene for adgangen til å fortsette observasjon og forfølgelse som nevnt i første ledd annet punktum.”

Av høringsinstansene er det kun Advokatforeningen som har uttalt seg om forslaget:

”Advokatforeningen er skeptisk til forslaget om endring i politiloven som gir hjemmel til å gi utenlandske tjenestemenn politimyndighet. Etter Advokatforeningens syn bør dette underkastes en langt grundigere utredning i en mer omfattende revidering av politiloven. Det er tale om en strengt regulert myndighetsutøvelse med omfattende inngrepshjemler, som forutsetter inngående kjennskap til norsk regelverk”.

Departementet viser til at det grunnleggende utgangspunktet er at utøvelse av politioppgaver, herunder politimyndighet på norsk territorium, skal tilligge norske politimyndigheter. Behovet for at Norge skal kunne delta i felles etterforskningsgrupper for å bekjempe kriminalitet med forgreninger til andre land, tilsier at Norge opphever forbeholdet mot Annen tilleggsprotokoll artikkel 20.

Departementet opprettholder også forslaget om å endre politiloven § 20 a, til en mer generell bestemmelse om internasjonalt samarbeid. Bestemmelsen åpner for at utenlandske tjenestemenn kan gis politimyndighet. Slike situasjoner antas imidlertid å være relativt sjeldne siden tjenestemenn fra den staten hvor det er aktuelt å anvende tvangsmidler normalt vil påta seg gjennomføringen av dette. Blant annet har kunnskap om nasjonale rettsregler om de ulike tvangsmidler, praksis, språk, lokale forhold m.v., ofte avgjørende betydning for om en operasjon blir vellykket.

Et eksempel på et tilfelle der det kan være behov for at utenlandske tjenestemenn gis politimyndighet, er hvor medlemmene av den felles etterforskningsgruppen oppholder seg på forskjellige steder, og hvor utlånte medlemmer forfølger mistenkte som noe uventet beveger seg over til en annen stats territorium. Et annet eksempel er tilfeller hvor det er aktuelt å gjennomføre tvangsmidler på norsk jord men hvor språkbarrieren forvansker gjennomføringen.

Politiloven § 20 tredje ledd fastsetter at politimyndighet som tildeles andre, i alminnelighet skal være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner. Det er naturlig at det samme prinsippet legges til grunn for utenlandsk politipersonell som utfører politioppgaver på norsk territorium. Det foreslås derfor en henvisning til § 20 tredje ledd i § 20 a annet ledd.

9.3 Hemmelige undersøkelser

Hemmelige undersøkelser som ledd i etterforskning i straffesaker, kan foregå som skygging, observasjon, kommunikasjonskontroll, romavlytting, skjult fotografering og filming, samt ved bruk av tystere. Slike undersøkelser kan være en del av et spaningsopplegg i en kriminaletterretningsoperasjon, enten før det er etablert en straffesak eller på et tidlig stadium av oppklaringsprosessen.

I gjeldende rett er ikke hemmelige undersøkelser ved bruk av hemmelig eller falsk identitet som etterforskningsmetode, lovregulert. I den grad hemmelige undersøkelser gjennomføres med provokativt tilsnitt, vil riksadvokatens rundskriv nr. 2/2000 Vederlag til politiets kilder og provokasjon som etterforskningsmetode komme til anvendelse.

2000-konvensjonen artikkel 14 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 19 omfatter de situasjoner hvor medlemsstatene bistår hverandre ved etterforskning av straffbare handlinger foretatt av tjenestemenn som opptrer under hemmelig eller falsk identitet. I praksis innebærer dette som regel at tjenestemenn aktivt går inn i det miljø som er under oppsikt uten at tilknytningen til politiet tilkjennegis (”undercover agents”). Hensikten med denne form for infiltrasjon er å skaffe informasjon for å få identifisert og kartlagt medlemmer av et kriminelt nettverk.

En form for slik bistand er når en stat anmoder norske myndigheter om utplassering av tjenestemenn fra den anmodende staten for hemmelige undersøkelser i Norge, og motsatt. En annen form for bistand er når norske myndigheter anmoder en annen stat om å oversende tjenestemann derfra for å bistå med hemmelige undersøkelser i en etterforskning i Norge. En tredje form for bistand er når norske myndigheter anmoder om at en stat bistår ved bruk av tjenestemann derfra i hemmelige undersøkelser i den anmodede staten.

2000-konvensjonen artikkel 14 nr. 1 til 3 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 19 nr. 1 til 3 er identiske, så vel materielt som ved oppbygning. Det er krav om gjensidig avtale mellom medlemsstatene dersom det skal ytes bistand i etterforskningen av straffbare handlinger ved at tjenestemenn kan opptre under hemmelig eller falsk identitet (nr. 1). Det er den anmodede medlemsstat som avgjør hvordan anmodningen skal besvares. Det nærmere innhold i undersøkelsene, dvs. varighet, vilkår og tjenestemenns rettsstilling, fastsettes i avtalen. Både ved behandlingen av anmodningen og inngåelsen av avtalen skal det ”tas behørig hensyn til nasjonal rett og nasjonale prosedyrer” (nr. 2). Hemmelige undersøkelser skal gjennomføres i samsvar med vertsstatens interne rett og prosedyrer. De involverte stater skal i samarbeid sikre forberedelse og overvåkning av operasjonen, og treffe tiltak for sikkerheten til de tjenestemenn som opptrer under hemmelig eller falsk identitet (nr. 3). 2000-konvensjonen åpner for reservasjon (nr. 4). Etter Annen tilleggsprotokoll skal medlemsstatene angi hvilke myndigheter som er kompetente (nr. 4).

Ved undertegningen av Annen tilleggsprotokoll benyttet Norge seg av reservasjonsadgangen etter artikkel 33 i forhold til artikkel 19 om hemmelige undersøkelser.

I høringsnotatet vurderte departementet spørsmålet om gjennomføring dithen at det ikke krevde lovendringer (høringsnotatet punkt 15.3 side 77):

”Hemmelig undersøkelser, herunder spaning og infiltrasjon, er etterforskningsmetoder som ikke er særskilt lovregulert i norsk rett. Som det fremgår av bestemmelsene i de ovennevnte artiklene skal det tas hensyn til nasjonal rett og prosedyrer når det avgjøres hvordan en anmodning om hemmelig undersøkelse skal besvares og ved den nærmere avtale om innholdet av undersøkelsene. Likeledes skal gjennomføringen av undersøkelsene skje i samsvar med nasjonal rett og prosedyrer i den stat hvor undersøkelsen foregår. Dette tilsier i utgangspunktet at implementeringen av bestemmelsene ikke krever lovendring.”

I høringsnotatet foreslo departementet videre at Norge opphevet sitt forbehold mot Annen tilleggsprotokoll artikkel 19, og at det ikke tas forbehold mot 2000-konvensjonen artikkel 14 (høringsnotatet punkt 15.2 side 77):

”Justisdepartementet foreslår at Norge opphever sitt forbehold mot Annen tilleggsprotokoll artikkel 19, samtidig foreslås det at det ikke tas forhold mot 2000-konvensjonen artikkel 14. Bakgrunnen for dette er at departementet finner det hensiktsmessig at Norge kan benytte seg av muligheten som artiklene åpner for. Eventuelle operasjoner som nevnt i Annen tilleggsprotokoll artikkel 19 og 2000-konvensjonen artikkel 14 vil i Norge bli gjennomført i henhold til norsk regelverk, og en finner det på denne bakgrunn ikke betenkelig å oppheve forbeholdet.”

Advokatforeningen uttalte følgende om forholdet til bestemmelsene om hemmelige undersøkelser:

”Advokatforeningen vil fremheve at hemmelige undersøkelser, herunder spaning og infiltrasjon, er etterforskningsmetoder som ikke er lovregulert i norsk rett. Slike undersøkelser kan også være problematisk i forhold til grensen til provokasjon, i forhold til rett til å nekte å avgi forklaring mm.

Etter Advokatforeningens syn bør Norge benytte adgangen til å ta reservasjon etter artikkel 33. Man bør ikke utvide denne type etterforskningstiltak før det har skjedd en bred gjennomgang med fastlegging av rammer for hvordan slik etterforskning skal skje. Det er grunn til fremheve at kommunikasjonskontroll er strengt regulert, mens man ikke har noen regulering av denne type etterforskning. Det er ikke umiddelbart enkelt å se at en type overvåkning skal undergis en slik streng regulering, mens andre typer overvåkning skal være uregulert og uten rettslig kontroll”.

Departementets utgangspunkt er at når det stadig blir mer grenseoverskridende kriminalitet, er det desto viktigere å legge til rette for at politiet i de berørte statene kan samarbeide i etterforskningen av slik kriminalitet. Departementet fastholder således forslaget om å oppheve reservasjonen i forhold til Annen tilleggsprotokoll artikkel 19, samt å avstå fra å ta forbehold mot 2000-konvensjonen artikkel 14.

Etter forslag til endring i politiloven § 20 a (jf. punkt 9.2) vil hemmelige undersøkelser være å anse som ”på annen måte å utføre tjenestehandlinger i Norge i den grad det følger av overenskomst med fremmes stat” (§ 20 a første ledd). Slik bistand skal bare finne sted i den grad det er avtalt mellom den anmodende og den anmodede staten, og gjennomføres i samsvar med nasjonal rett i den staten der undersøkelsene skal foregå. Etter departementets syn sikrer disse forutsetningene at hemmelige undersøkelser av utenlandske tjenestemenn i Norge, kan gjennomføres like betryggende som om de ble utført av norske polititjenestemenn. Det er endelig også adgang til å fastsette generelle regler om hemmelige undersøkelser som skjer i Norge, jf. forslag til politiloven § 20 a fjerde ledd som inneholder en forskriftshjemmel. Etter departementets syn innebærer adgangen til å avtale de konkrete rammene for den enkelte hemmelige undersøkelsen, samt gi generelle regler om slike undersøkelser, tilstrekkelig grad av rettsikkerhet knyttet til slike undersøkelser.

9.4 Observasjon over landegrensene

Når politiet holder en person under oppsikt, og vedkommende beveger seg over grensen til en annen stat, oppstår spørsmålet om i hvilken grad politiet kan fortsette observasjonen. Denne problemstillingen er mest aktuell ved grensekryssing til lands og for Norges vedkommende ved grensekryssing til Sverige, Finland og Russland.

Etter gjeldende rett er Norge forpliktet etter Schengenkonvensjonen artikkel 40 som har en bestemmelse om observasjon over landegrensene. Artikkel 41 åpner for at polititjenestemenn på annen medlemsstats territorium kan forfølge en person som er påtruffet på fersk gjerning mens han begikk et straffbart forhold. Slik forfølgning kan skje uten at politiet har innhentet forhåndstillatelse fra vertsstaten (nr. 1). Det åpnes også for at tjenestemennene kan anholde den forfulgte på annet lands territorium (nr. 2).

Politiloven § 20 a regulerer utenlandsk polititjenestemanns rett på norsk territorium. Bestemmelsen supplerer utgangspunktet i gjeldende norsk rett om at det eksklusivt tilligger norsk politi, eventuelt andre norske myndigheter, å utøve myndighet overfor norske eller fremmede statsborgere på norsk territorium.

Annen tilleggsprotokoll artikkel 17 regulerer observasjon over landegrensene. Bestemmelsen åpner for at polititjenestemenn på bestemte vilkår kan fortsette observasjon av person på annen medlemsstats territorium (vertsstaten). Observasjonen må skje som ledd i etterforskningen av en straffesak, og den straffbare handlingen må kunne medføre utlevering (nr. 1), jf. punkt 9.1 om utleveringsvilkår.

Etter hovedregelen kan observasjon foretas når vertsstaten har tillatt dette etter anmodning fremsatt på forhånd. Det kan knyttes vilkår til tillatelsen. På anmodning fra vertsstaten skal observasjonen overlates til vertsstatens polititjenestemenn.

Dersom ”presserende årsaker” gjør at tillatelse ikke kan innhentes på forhånd, er besøkende stats polititjenestemenn gitt hastekompetanse (nr. 2). Den person som observeres i hastetilfellene, må være å anse som mistenkt, i motsetning til hovedregelen (nr. 1), hvor også ”en person som det er grunn til å tro vil føre til identifisering eller lokalisering av” mistenkte, kan observeres. Bruk av hastekompetanse er dessuten begrenset til særskilt alvorlige straffbare handlinger (nr. 6). Mens observasjonen pågår, skal vertsstaten underrettes, og ”uten opphold” skal besøkende stat fremsette anmodning i ettertid i samsvar med hovedregelen. Observasjonen skal innstilles når vertsstaten krever dette, eller når tjenestemennene ikke har fått tillatelse innen fem timer etter grensepassering.

Nr. 3 bokstav a-h fastsetter en rekke vilkår for observasjonen – både etter hovedregelen og ved bruk av hastekompetanse. Blant annet er det forbudt for tjenestemennene å ta seg inn i private boliger (bokstav e) og de kan verken stoppe og utspørre eller pågripe den som holdes under oppsikt (bokstav f). Tjenestemennene ”kan bære tjenestevåpen under observasjonen, med mindre den anmodede stat uttrykkelig har motsatt seg dette; bruk av tjenestevåpen er forbudt unntatt i lovlige nødvergesituasjoner” (bokstav d).

Ved undertegningen av Annen tilleggsprotokoll benyttet Norge seg av reservasjonsadgangen etter artikkel 33 i forhold til artikkel 17 om observasjon over landegrensene.

I høringsnotatetforeslo departementet å oppheve forbeholdet (punkt 16.2 side 79):

”Justisdepartementet foreslår imidlertid at Norge opphever sitt forbehold mot artikkel 17. Bakgrunnen for dette er at departementet finner det hensiktsmessig at Norge kan benytte seg av muligheten som artikkelen åpner for. Eventuelle operasjoner som nevnt i artikkel 17 vil i Norge bli gjennomført i henhold til norsk regelverk, og en finner det på denne bakgrunn ikke betenkelig å oppheve forbeholdet.”

Og videre om forholdet til gjeldende rett (punkt 16.3 side 79):

”Observasjon over landegrensene er i dag regulert i politiloven § 20a. Slik departementet vurderer det dekker de foreslåtte endringene i politiloven § 20a forpliktelsene etter Annen tilleggsprotokoll artikkel 17, jf. pkt. 14.3. De nærmere vilkårene for adgangen til å fortsette observasjon over landegrensene kan reguleres i forskrift.”

Av høringsinstansene er det bare Advokatforeningen som har kommet med innspill på dette punktet:

”Etter Advokatforeningens syn er det grunn til å fremheve at det ikke er klart hvordan departementets forutsetning skal overholdes når en pågående forfølgning tar utenlandske tjenestemenn til Norge. Det kan ikke i alminnelighet forutsettes at andre lands tjenestemenn kjenner det norske regelverket. Advokatforeningen har merket seg at departementet mener at man ikke skal følge norske bestemmelser om bevæpning, uten at forskjellen har hjemmel i politiloven. Den grunnleggende forutsetning synes da heller ikke å være fulgt opp.

Advokatforeningen mener at en slik utvidelse må skje i forbindelse med en grundigere og mer helhetlig gjennomgang av politiloven, der man også skaper sikkerhet for at operasjoner gjennomføres etter norsk regelverk”.

Departementet fastholder at reservasjonen oppheves. Annen tilleggsprotokoll artikkel 17 har materielt det samme innhold som Schengenkonvensjonen artikkel 40. Sistnevnte er gjennomført i norsk rett. Annen tilleggsprotokoll artikkel 17 gir medlemsstatene anledning til å foreta observasjon av personer på norsk territorium, uten mulighet for anholdelse, slik Schengenkonvensjonen artikkel 41 åpner for. I praksis har dette vist seg mest aktuelt når russiske polititjenestemenn har behov for å krysse landegrensen til Norge for å foreta observasjon, og motsatt.

Tilslutning til Annen tilleggsprotokoll artikkel 17 er mindre vidtgående enn Schengen-konvensjonen artikkel 40 og artikkel 41. Departementet deler således ikke det syn at tilslutning til denne bestemmelsen skulle nødvendiggjøre en grundig gjennomgåelse av politiloven. Om sikkerheten vises det til at observasjoner etter Annen tilleggsprotokoll skal skje i samsvar med gjeldende rett på det territoriet der tjenestemennene skal operere, jf. artikkel 17 nr. 3 bokstav a. Polititjenestemennene skal dessuten også rette seg etter pålegg fra lokale politimyndigheter.

9.5 Særlig om polititjenestemenns rettslige stilling

Utgangspunktet i gjeldende rett er at kun norske polititjenestemenn har kompetanse til å utøve politimyndighet. Utenlandske polititjenestemenns kompetanse på norsk territorium er regulert i politiloven § 20 a. Av annet ledd følger at utenlandsk polititjenestemann er underlagt det samme strafferettslige ansvaret som norske polititjenestemenn. Regler om polititjenestemenns erstatningsrettslige og strafferettslige ansvar og vern er aktuelt i situasjoner hvor politiet samarbeider over landegrensene, dvs. som nevnt i punkt 9.1 til 9.4.

Polititjenestemenns strafferettslige ansvar er regulert i 2000-konvensjonenartikkel 15 og Annen tilleggsprotokollartikkel 21. Bestemmelsene er tilnærmet likelydende. Det fremgår av disse at tjenestemenn fra en annen medlemsstat enn den medlemsstat der oppdraget utføres, likestilles med tjenestemenn med hensyn til straffbare handlinger de utsettes for eller selv begår. Artikkel 21 åpner for at medlemsstatene, i enkelttilfeller eller som en stående bilateral avtale, kan avtale at bestemmelsen ikke skal gjelde.

2000-konvensjonen artikkel 16 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 22 regulerer spørsmålet om tjenestemenns erstatningsansvar i de angitte tilfeller. Bestemmelsene er tilnærmet likelydende. Hovedregelen (artiklene nr. 1) er at besøkende stat (altså staten som utfører oppdrag i en annen medlemsstat) skal være ansvarlig for skader som den besøkende stats tjenestemenn forvolder ved oppdraget i vertsstaten (altså den stat hvor oppdrag blir utført), i samsvar med nasjonal rett i vertsstaten. Men skadelidte kan også kreve erstatning fra vertsstaten i samme utstrekning som for skader ellers voldt av vertsstatens egne tjenestemenn (artiklene nr. 2). Bestemmelsen vil være til gunst for den som er skadelidt etter nr. 1, siden den skadelidte også kan forholde seg til sine lokale myndigheter som erstatningspliktig, selv om det er den besøkende stats tjenestemenn som har forårsaket skaden. Skade påført person på vertsstatens territorium skal refunderes av den besøkende stat til fordel for vertsstaten, i de tilfeller hvor vertsstaten har utbetalt erstatning til den skadelidte (artiklene nr. 3). Slikt refusjonskrav er likevel begrenset til det beløp som er utbetalt til skadelidte (artiklene nr. 4). I Annen tilleggsprotokoll art. 22 nr. 5 tas det forbehold mot annen avtale inngått mellom partene. 2000-konvensjonen artikkel 16 har ingen tilsvarende bestemmelse.

I høringsnotatet ble reglene om tjenestemenns strafferettslige og erstatningsrettslige ansvar og vern behandlet i tilknytning til reglene om felles etterforskningsgrupper. Departementets syn var at Annen tilleggsprotokoll artikkel 21 og 22 og 2000-konvensjonen artikkel 15 og 16 ikke krevde lovendringer. Det ble begrunnet med at virksomheten etter disse bestemmelsene enten skal gjennomføres i henhold til nasjonal rett i den staten handlingen utføres eller kan reguleres gjennom avtale statene imellom.

Departementet mente likevel det kunne være behov for lovendringer for så vidt gjaldt utenlandske polititjenestemenns strafferettslige vern og ansvar (høringsnotatet punkt 14.3 side 75):

”Etter 2000-konvensjonen artikkel 15 og Annen tilleggsprotokoll artikkel 21 skal utlånte medlemmer underlegges samme strafferettslige vern og ansvar som norske medlemmer av gruppen. Dette fremstår som naturlig da de vil være undergitt norsk lovgivning når de befinner seg på norsk territorium.

Straffeloven §§ 127, 128 og 326 har som formål å verne offentlig tjenestemenn under utøvelse av tjenestehandlinger. Straffeloven § 128 gjelder også for utenlandske tjenestemenn, mens Kongen kan beslutte at straffeloven §§ 127 og 326 også kan gjelde for utenlandske tjenestemenn. Forskriftshjemmelen gjelder bare ved gjensidighet.

Straffeloven 2005 § 155 viderefører §§ 127 og 128 i gjeldende straffelov. Kongen er gitt hjemmel til å beslutte at bestemmelsen også skal gjelde for utenlandske tjenestemenn ved gjensidighet. Gjeldende straffelov § 326 er videreført i straffeloven 2005 § 156. Det gis ingen hjemmel for Kongen til å beslutte at denne skal gjelde for utenlandske tjenestemenn.

Politiloven § 20a annet ledd fastslår at utenlandske polititjenestemenn som foretar tjenestehandlinger etter første ledd (grensekryssende observasjon og forfølgelse) skal anses som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser. Departementet vil foreslå at samme regel gjøres gjeldende for utenlandske tjenestemenn som deltar i felles etterforskningsgrupper eller politioperasjoner eller på annen måte utøver tjenestehandlinger i Norge”.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til dette.

Departementet opprettholder det syn som ble fremhevet i høringsnotatet om at det ikke er behov for lovendringer om utenlandske polititjenestemenns erstatningsansvar. For så vidt gjelder behovet for lovendringer som nevnt om utenlandske polititjenestemenns strafferettslig ansvar og vern og forslaget til endring av politiloven § 20 a, vises det til omtale under punkt 9.2 om felles etterforskningsgrupper.