7 Statens lånebehov

7.1 Fullmakt til å ta opp statslån o.a.

Statens lånebehov for 2018 følger av forslaget til statsbudsjett for 2018. Det blir lagt opp til at finansieringsbehovet i hovedsak blir dekket ved opptak av nye, langsiktige lån innenlands. Av hensyn til markedet for statspapirer legger Finansdepartementet normalt opp til å søke å jevne ut den langsiktige opplåningen over flere år. For 2018 er det foreslått en fullmakt på 75 mrd. kroner for opptak av nye, langsiktige lån.

Statens kortsiktige opplåning i markedet skjer ved salg av statskasseveksler, som er papirer med løpetid på inntil tolv måneder. For 2018 er det foreslått en ramme på 125 mrd. kroner for utestående volum i kortsiktige markedslån. Det er samme ramme som i 2017.

For andre kortsiktige lån ber Finansdepartementet om en fullmakt der det ikke blir satt noen konkret beløpsgrense. Departementet ber i tillegg om at den generelle fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført. Dette er omtalt nærmere i avsnitt 7.3, og forslagene er sammenfattet i tabell 7.3.

Det vises også til generell omtale av statsgjeldsforvaltningen i Meld. St. 1 (2017–2018) Nasjonalbudsjettet 2018. Dersom Stortinget vedtar de fullmaktene det her bes om, vil Finansdepartementet gi Norges Bank fullmakt til å dekke lånebehovet og eventuelt inngå derivatavtaler.

7.2 Sammensetningen av statsgjelden

Tabell 7.1 viser størrelsen på og sammensetningen av statens bruttogjeld ved utgangen av de to siste årene og første halvår i 2017.

Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån. Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge statsobligasjoner i det innenlandske markedet gjennom auksjoner. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler i auksjoner. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til underkursen de blir lagt ut til. Andre, kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som i særskilte tilfeller kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten.

7.3 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter i 2018

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Avdrag på statsgjelden, netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i denne proposisjonen et brutto finansieringsbehov på -62,4 mrd. kroner i 2018, jf. tabell 7.2.

Når en vurderer statens lånebehov i markedet, tar Finansdepartementet normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov, jf. tabell 7.2. Videre tas det hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Pengemarkedet blir tilført likviditet når staten betaler avdrag på gjelden eller øker netto utlån fra statsbankene, mens opptak av statslån inndrar likviditet fra markedet. Det er et mål at statens transaksjoner over tid ikke skal endre den samlede likviditeten i pengemarkedet.

Siden underskuddet på statsbudsjettet blir dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland, påvirker ikke statsbudsjettet likviditeten i pengemarkedet. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank. Når statens kapitaltransaksjoner samlet sett ikke skal påvirke likviditeten i pengemarkedet, må det korrigeres for slike poster. Det må også korrigeres for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men som ikke har likviditetseffekt, som innskudd i fond. For 2018 er det samlet sett beregnet at disse postene vil øke behovet for likviditetsinndragning med om lag 83 mrd. kroner netto. Et likviditetsjustert finansieringsbehov blir på om lag 21 mrd. kroner.

Tabell 7.3 gir en samlet oversikt over gjeldende lånefullmakter for 2017 og forslag til nye fullmakter for 2018. I tillegg ber departementet om at fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført.

7.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2018

Statens lånebehov blir dekket ved å ta opp nye, langsiktige lån innenlands. Departementet legger normalt opp til å søke å jevne ut opptakene av langsiktige lån. Formålet er at store svingninger i finansieringsbehovet fra ett år til det neste ikke skal slå ut tilsvarende på opplåningstakten. I 2018 er det ikke forfall av langsiktige obligasjonslån, mens det i 2019 forfaller et langsiktig obligasjonslån med utestående volum per 1. august på 84,0 mrd. kroner. Det tas sikte på å finansiere om lag halvparten av dette forfallet i løpet av 2018. En slik strategi ville innebære å ta opp om lag 42 mrd. kroner mer i langsiktige lån i 2018 enn det som følger direkte av det likviditetsjusterte finansieringsbehovet. I motsatt retning trekker behovet for å jevne ut låneopptakene fra år til år. Et samlet anslag på opplåningen i 2018 blir om lag 50 mrd. kroner.

For å ta hensyn til usikkerhet og at det ikke er ønskelig at fullmakten blir for liten, er det ønskelig med en lånefullmakt som er noe høyere enn planlagt opplåning. Finansdepartementet ber på denne bakgrunn om at fullmakten for 2018 til å ta opp nye langsiktige lån innenlands blir satt til 75 mrd. kroner, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer fullmakten for 2017.

7.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige markedslån i 2018

Fullmakten under kortsiktige markedslån er utformet som en ramme for maksimalt utestående beløp. Finansdepartementet ber om at fullmakten til å ha utestående kortsiktige markedslån blir satt til 125 mrd. kroner i 2018, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer fullmakten for 2017.

7.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2018 mv.

Fullmakten for andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond og eventuelle kontolån fra institusjoner som kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Fullmakten omfatter også eventuelle plasseringer som er gitt som sikkerhet fra motparter i rentebytteavtaler. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskudd fra operatørbanken for skattebetalingsordningen.

Lånene under denne fullmakten er gjeld av en slik karakter at en ikke bør fastsette en beløpsgrense. Det foreslås at Finansdepartementet for 2018 får fullmakt til å ta imot slike plasseringer som kontolån uten at det blir satt en beløpsgrense, jf. forslag til romertallsvedtak. Da unngår en at staten må avvise innskudd fordi fullmakten ikke er stor nok.

Finansdepartementet bruker rentebytteavtaler i gjeldsforvaltningen for å styre rentebindingen på gjelden sammenlignet med det som følger direkte av en strategi der opplåningen spres på løpetider fra null til ti år. Rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre den gjennomsnittlige rentebindingen på gjeldsporteføljen uten at selve opplåningen blir endret. Det bes om fullmakt til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler i 2018, jf. forslag til romertallsvedtak.