8 Omtale av særskilte saker
8.1 Folkerettslige avtaler med begrensede budsjettkonsekvenser
I forbindelse med inngåelse av nye folkerettslige avtaler, inkludert innlemmelse av EØS-rettsakter, må det vurderes om det er behov for å innhente Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd. Grunnloven § 26 andre ledd stiller krav om Stortingets samtykke ved inngåelse av folkerettslige avtaler som er av «særlig stor viktighet», og for alle folkerettslige avtaler som «nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning». «Stortingsbeslutning» vil i praksis bety bevilgningsvedtak. I noen tilfeller vil Stortingets samtykke være nødvendig utelukkende fordi en folkerettslig avtale vil nødvendiggjøre budsjettvedtak. Det legges nå opp til å tydeliggjøre når dette er nødvendig.
Stortingets samtykke til inngåelse av nye folkerettslige avtaler innhentes i egne proposisjoner (Prop. S eller Prop. LS). Utenriksdepartementet fremmer Prop. S om inngåelse av folkerettslige avtaler. Prop. LS fremmes av fagdepartementene. Siste to år har det vært lagt frem ca. 24 slike Prop. S eller Prop. LS. Økonomiske konsekvenser omtales i proposisjonene, normalt uten at det foreslås bevilgnings- eller andre budsjettvedtak. Budsjettmessige konsekvenser håndteres i budsjettprosessen.
Stortinget orienteres om alle rettsakter som innlemmes i EØS-avtalen, i forkant av innlemmelse. Dette skjer ved at EØS-notatene (der økonomiske konsekvenser skal beskrives) legges frem for Europautvalget i Stortinget, og det sendes en samlet oversikt til Stortinget i etterkant om alle innlemmede EØS-rettsakter. Det treffes imidlertid ikke formelle vedtak i Stortinget med mindre det fremmes en proposisjon om samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd.
Det vurderes som hensiktsmessig at forvaltningen kan planlegge for å videreføre driften utover budsjettåret også når det gjelder økonomiske konsekvenser ved inngåelse av folkerettslige avtaler. Utgifter knyttet til å ivareta forpliktelser ved slike folkerettslige avtaler har over tid blitt en normal og viktig del av forvaltningens ansvar. Samtidig vurderes det som viktig å tydeliggjøre de bevilgningsmessige rammene for dette. Oppfyllelse av Grunnloven § 26 andre ledd tilsier en operativ terskel for når det er nødvendig å innhente Stortingets samtykke ved inngåelse av internasjonale avtaler ut fra budsjetthensyn. Dette synes også å ha blitt praktisert, uten at det har vært formalisert.
I henhold til bevilgningsreglementet § 6 første ledd kan staten bare pådras forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et bestemt beløp. Slikt samtykke til å pådra forpliktelser kan gis i form av et romertallsvedtak i tilknytning til det årlige statsbudsjettet.
Utenriksdepartementet har enkelte tilsagnsfullmakter knyttet til EØS-finansieringsordningene og andre internasjonale avtaler. Slike fullmakter foreslås for Stortinget i de årlige budsjettproposisjonene. Tilsagnsfullmaktene gir hjemmel til å inngå forpliktelser til direkte utlegg (kontingenter, tilskudd, mv.) utover budsjettåret. Så langt en folkerettslig avtale med betalingsforpliktelser er dekket av en slik tilsagnsfullmakt, vil det ikke være behov for å innhente Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd utelukkende av budsjetthensyn knyttet til forpliktelser utover budsjettåret.
Dersom inngåelse av en ny folkerettslig avtale kun medfører begrensede årlige økonomiske og administrative konsekvenser, innhentes normalt ikke Stortingets samtykke utelukkende av budsjetthensyn, da kostnadene kan dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettposter utover budsjettåret. I slike tilfeller legges det nå opp til at departementet i tilknytning til de aktuelle budsjettpostene i fagproposisjonen omtaler generelt opplegget for inngåelse og gjennomføring av avtalene og at årlige utgifter knyttet til de(n) inngåtte avtalen(e) er begrensede og dekkes over postene.
Finansdepartementet har i hovedbudsjettskrivet for statsbudsjettet 2024 gitt nærmere retningslinjer for omtale av budsjettkonsekvenser av folkerettslige avtaler, jf. Finansdepartementets rundskriv R-4, 21. mars 2023, punkt 7.2.3 Omtale av særlege tema.
Direkte årlige betalingsforpliktelser (for eksempel kontingenter mv.) knyttet til en folkerettslig avtale antas å være begrensede hvis de er under 200 000 kroner per år, i tråd med den praksis som har etablert seg over tid for disse sakene. For høyere årlige direkte betalingsforpliktelser enn 200 000 kroner per år kan det eventuelt vises til tilsagnsfullmakt som hjemmel for å pådra betalingsforpliktelsene.
Indirekte kostnader til saksbehandling, mv. antas å være begrensede hvis det ikke er vesentlige merkostnader sammenlignet med dagens kostnadsnivå på saksområdet. Merkostnadene må likevel utgjøre en mindre andel av bevilgningsnivået på de aktuelle budsjettpostene, og skal i utgangspunktet kunne nedskaleres ved behov og dekkes ved omprioriteringer innenfor vedkommende virksomhets relevante budsjettposter innenfor uendret bevilgningsnivå. Håndteringen kan ses i sammenheng med fullmakten til forvaltningen etter bevilgningsreglementet § 6 andre ledd, jf. kgl. res. av 2. desember 2005 og Finansdepartementets rundskriv R-110 punkt 2.3, om adgang til å inngå visse avtaler vedrørende den ordinære driften av statlige virksomheter utover budsjettåret.
Dersom det ikke foreligger tilsagnsfullmakt, og merkostnadene utover budsjettåret er høyere enn angitt ovenfor, må det innhentes Stortingets samtykke til inngåelse av folkerettslige avtaler etter Grunnloven § 26 andre ledd, ettersom avtalen da nødvendiggjør budsjettvedtak.
8.2 Evaluering av budsjettprosessen
Budsjettprosessen er den viktigste prioriterings- og samordningsmekanismen før regjeringen sender neste års budsjettforslag til Stortinget. Regjeringens budsjettprosess må på en god måte legge til rette for faglige vurderinger og politiske prioriteringer av tiltak og helheten i budsjettet. Budsjettprosessen vurderes å fungere i hovedsak godt, men det er lenge siden den har blitt evaluert, og i de senere år har det skjedd en rekke teknologiske og organisatoriske endringer. I tillegg ventes handlingsrommet i budsjettene å avta i årene fremover. Analysene i Perspektivmeldingen 2021 viste at det som følge av lavere vekst i statens inntekter og høyere utgifter til demografi må forventes at handlingsrommet for nye satsinger vil bli langt mindre enn det har vært.
Finansdepartementet har derfor satt i gang en evaluering av regjeringens budsjettprosess for å vurdere om den er hensiktsmessig innrettet. Formålet med evalueringen er å vurdere hvordan regjeringens budsjettprosess kan innrettes med sikte på å legge best mulig til rette for godt opplyste politiske prioriteringer innenfor en gitt, samlet budsjettramme. Det skal også vurderes om den overordnede budsjettprosessen kan forenkles og gjøres mer målrettet og mindre tids- og arbeidskrevende for regjeringen og departementene.
Som en del av evalueringen har Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) på oppdrag fra Finansdepartementet gjennomført en kartlegging av budsjettprosessen i staten og sammenlignet med erfaringer fra andre land, særlig fra våre naboland. DFØ har blant annet intervjuet et utvalg av nåværende og tidligere politikere, departementsråder, ekspedisjonssjefer, budsjettledere og andre i departementene. DFØ finner at budsjettprosessen er velfungerende og forutsigbar, men at det er behov for tydeligere prioriteringer i arbeidet og et mer strategisk og langsiktig perspektiv i budsjettprosessen. Finansdepartementet vil følge opp DFØs gjennomgang og jobbe videre med tiltak som vil forbedre budsjettprosessen.