8 Begrensninger i saklig virkeområde
8.1 Vrakfjerningskonvensjonen
I vrakfjerningskonvensjonen artikkel 4 er det angitt flere unntak fra konvensjonens saklige virkeområde. Etter artikkel 4 (1) får konvensjonen ikke anvendelse på tiltak som er truffet i henhold til Internasjonal konvensjon om inngrep på det frie hav i tilfelle av oljeforurensningsulykker, 1969, med endringer eller Protokoll vedrørende inngrep på det frie hav i tilfelle av forurensning av sjøen ved andre stoffer enn olje, 1973, med endringer. Etter artikkel 4 (2) får konvensjonen ikke anvendelse på krigsskip eller andre skip som eies eller driftes av en stat, og som for tiden bare benyttes i offentlig ikke-kommersiell drift, med mindre staten vedtar noe annet. Dersom en konvensjonsstat vedtar at konvensjonen får anvendelse på skip som omfattes av artikkel 4 (2), skal den underrette IMOs generalsekretær om dette og angi vilkårene for slik anvendelse, jf. artikkel 4 (3). I artikkel 4 (4) er det angitt bestemmelser som ikke kommer til anvendelse på territoriet, se punkt 4.1 og 5.2.3.
I artikkel 11 (1) er det gjort unntak fra ansvaret for kostnadene nevnt i artikkel 10 (1) hvis og i den utstrekning et slikt ansvar ville være i konflikt med Den internasjonale konvensjonen om erstatningsansvar for oljesølskader, 1969, med endringer (1996 ansvarskonvensjonen), Den internasjonale konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer, 1996, med endringer (2010 HNS-konvensjonen), Konvensjon om erstatningsansvar på atomenergiens område, 1960, med endringer, Wien-konvensjonen om erstatningsansvar for atomskade, 1963, med endringer, nasjonal rett som regulerer eller forbyr begrensning av ansvar for atomskade, eller Den internasjonale konvensjonen om erstatningsansvar for bunkersoljesølskader, 2001, med endringer (2001 bunkerskonvensjonen). Det forutsettes at den relevante konvensjonen kommer til anvendelse og er trådt i kraft. I den utstrekning tiltak etter konvensjonen regnes som berging etter nasjonal rett som kommer til anvendelse, eller internasjonal konvensjon, skal spørsmål om vederlag eller kompensasjon til bergere løses etter slik lov eller konvensjon i stedet for etter reglene i vrakfjerningskonvensjonen, jf. artikkel 11 (2).
I artikkel 16 er det angitt at ingen bestemmelser i konvensjonen skal berøre rettighetene og forpliktelsene til noen stat i henhold til De forente nasjoners havrettskonvensjon, 1982, og i henhold til folkerettslig sedvanerett på havrettens område.
Artikkel 2 om mål og allmenne prinsipper gir utfyllende regler om statenes rettigheter og plikter og forholdet mellom statene. De delene av bestemmelsen som antas å ha praktisk betydning for anvendelsen av konvensjonen i norsk rett, er omtalt i punkt 5.2.3. For øvrig fremgår det av artikkel 2 (1) at konvensjonsstaten kan treffe tiltak i samsvar med konvensjonen i forbindelse med fjerning av et vrak som utgjør en fare i konvensjonsområdet, og av artikkel 2 (4) at anvendelsen av konvensjonen i konvensjonsområdet ikke skal gi en konvensjonsstat rett til å hevde eller utøve suverenitet eller suverene rettigheter over noen annen på det frie hav.
8.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått følgende bestemmelser om forholdet til andre konvensjoner og om statsskip (som andre, tredje og fjerde ledd i sjøloven § 210 i):
«Kapittel 10 a gjelder ikke for forurensningsskade som er omfattet av §§ 183, 191 eller § 212, spørsmål om vederlag eller kompensasjon for berging etter kapittel 16, tiltak truffet i henhold til Den internasjonale konvensjon om inngrep på det frie hav i tilfelle av oljeforurensningsulykker, 1969, med endringer eller Protokoll vedrørende inngrep på det frie hav i tilfelle av oljeforurensning av sjøen ved andre stoffer enn olje, 1973, med endringer.
Reglene i kapittel 10 a gjelder ikke for krigsskip eller andre skip som eies eller brukes av en stat, og som utelukkende nyttes i statlig, ikke-kommersielt øyemed. Reglene i §§ 210 a til 210 c gjelder likevel når vraket befinner seg i riket, i norsk økonomisk sone, fiskevernsonen ved Svalbard eller fiskerisonen ved Jan Mayen, eller det er truffet tiltak for å avverge eller begrense omfanget av et slikt vrak.
Reglene i kapittel 10 a gjelder ikke i den utstrekning de skulle komme i strid med Norges konvensjonsforpliktelser overfor stater som ikke har sluttet seg til vrakfjerningskonvensjonen.»
I spesialmerknaden til bestemmelsen ble forslaget om at kapittel 10 a ikke skulle gjelde for statsskip, men at ansvarsreglene likevel skulle gjelde for statsskip som befant seg i norsk konvensjonsområde, forklart slik:
«Departementet foreslår ikke å la vrakfjerningskonvensjonens bestemmelser få anvendelse på norske statsskip. Departementet viser blant annet til at det ikke anses som hensiktsmessig at Norge på denne måten gir avkall på full suverenitet over egne statsskip. Departementet antar at det vil være i strid med nasjonale interesser om en fremmed konvensjonsstat i medhold av vrakfjerningskonvensjonens regler ble gitt adgang til å fjerne vrak av for eksempel et norsk krigsskip uten uttrykkelig samtykke fra norske myndigheter. Forslaget innebærer imidlertid at de foreslåtte reglene i sjøloven §§ 210 a til 210 c gjøres gjeldende for statsskip (enten de er eid av den norske eller fremmed stat) i norsk konvensjonsområde.»
Det ble også foreslått en tilføyelse i sjøloven § 152 som gikk ut på at bestemmelsene i sjøloven ikke skulle medføre endring i det som var fastsatt i internasjonal konvensjon som Norge var tilsluttet om ansvar for atomskade. For øvrig ble det i spesialmerknaden vist til at ansvar for krav undergitt internasjonal konvensjon eller nasjonal lov som forbyr eller regulerer atomskade, ikke kunne begrenses, jf. høringsnotatets lovforslag § 210 c og § 173 nr. 3.
I høringsnotatet punkt 3.3 ble det uttalt at forurensningslovens og havne- og farvannslovens bestemmelser om vrakfjerning skulle gjelde i økonomisk sone, Jan Mayen, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen ved Svalbard «med de begrensninger som følger av folkeretten eller av overenskomst med fremmed stat». Denne folkerettsreservasjonen fremgår også av forslaget til forskrift om gjennomføring av den internasjonale Nairobi-konvensjonen 2007 om fjerning av vrak (vrakfjerningskonvensjonen) i fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen og forslaget til ny § 15 andre ledd i vrakloven.
8.3 Høringsinstansenes syn
Kystverket reiser spørsmål om det er adgang til å benytte vrakfjerningskonvensjonens bestemmelser om økonomisk ansvar og forsikring etter inngrep som er foretatt i henhold til inngrepskonvensjonen, når inngrepet for øvrig faller inn under vrakfjerningskonvensjonens materielle virkeområde. Vrakfjerningskonvensjonen artikkel 4 (1) forutsettes å innebære at inngrepskonvensjonen gjelder i stedet for vrakfjerningskonvensjonen ved hendelser som medfører fare for alvorlig forurensning, men Kystverket viser til at inngrepskonvensjonen ikke har regler om kostnadsrefusjon.
Utenriksdepartementet støtter ikke forslaget om at ansvarsreglene i sjøloven kapittel 10 a skal gjelde for utenlandske statsskip i norsk konvensjonsområde:
«Utkastet som er sirkulert gir inntrykk av at sjøl. §§ 210 a til 210 c skal gis generell anvendelse også på statsskip fra andre stater i norske jurisdiksjonsområder, uavhengig av om staten har inngitt notifikasjon til IMOs generalsekretær eller ikke. Dette er ikke i tråd med konvensjonens system, som kun åpner for å gi konvensjonens bestemmelser anvendelse overfor statsskip dersom vedkommende stat har inngitt en slik notifikasjon.
Utenriksdepartementet er på generelt grunnlag skeptisk til å gi lovregler anvendelse overfor fremmede skip dersom man ikke har tilstrekkelig jurisdiksjon eller praktisk mulighet til å håndheve lovreglene. Kyststatene er etter Havrettskonvensjonen ikke gitt generell jurisdiksjon i sine respektive maritime jurisdiksjonsområder, kun spesifikt angitte suverene rettigheter. Dette taler etter UDs syn for at reglene i sjøl. §§ 210 a til 210 c ikke bør gjøres gjeldende overfor statsskip i større utstrekning enn det som vil være tillatt etter vrakfjerningskonvensjonen, dvs. overfor statsskip hvor vedkommende flaggstat har inngitt notifikasjon til IMOs generalsekretær. I tillegg kommer at sjøloven mangler en generell folkerettsreservasjon. Etter det dualistiske prinsipp vil interne rettsregler i tilfelle motstrid kunne gå foran folkerettslige forpliktelser. Det fremstår dermed ikke som tilstrekkelig klart at de aktuelle reglene i sjøloven ikke vil gjøres gjeldende overfor fremmede statsskip på en måte som vil kunne lede til brudd på Norges folkerettslige forpliktelser.»
Utenriksdepartementet uttaler dessuten at folkerettsreservasjonen bør omformuleres slik at også folkerettslig sedvanerett, f.eks. flaggstatsprinsippet, er omfattet.
8.4 Departementets vurderinger
Når det gjelder avgrensningen mot konvensjonene som er angitt i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 4 (1) og artikkel 11, opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet § 210 i andre ledd, men med en litt annen struktur, se § 210 h andre ledd i departementets lovforslag del I og del III. Etter departementets vurdering er det ikke behov for en særskilt gjennomføring av vrakfjerningskonvensjonen artikkel 11 (1) bokstav c, ettersom sjøloven § 152 allerede gir regelverket om atomskade (se særlig atomenergiloven kapittel III og sjøloven § 173 nr. 3) forrang ved motstrid. Departementet går derfor ikke videre med forslaget til tilføyelse i § 152. Ved ulykker der både inngrepskonvensjonen og vrakfjerningskonvensjonen gir hjemmel for vrakfjerning, antar departementet at det må vurderes om det er mest hensiktsmessig å fjerne vraket etter inngrepskonvensjonens regler eller etter vrakfjerningskonvensjonens regler. Slik departementet forstår vrakfjerningskonvensjonen artikkel 4 (1) og 10 (1), gjelder vrakfjerningskonvensjonens regler om kostnadsdekning bare for vrakfjerning som er foretatt etter denne konvensjonens regler.
§ 210 h tredje ledd i departementets lovforslag, som gjelder statsskip, gjennomfører artikkel 4 (2), og tilsvarer med enkelte endringer § 210 i tredje ledd i høringsnotatet. Departementet støtter Utenriksdepartementets synspunkt om at reglene som gjennomfører vrakfjerningskonvensjonen, ikke bør gjøres gjeldende overfor statsskip i større utstrekning enn det konvensjonen tillater. Selv om konvensjonen i utgangspunktet ikke gjelder for statsskip, antar departementet at det kan gis regler om ansvaret for eventuelle kostnader norske myndigheter skulle få til lokalisering, merking og fjerning av vrak av statsskip, slik det også var foreslått i høringsnotatet. I tråd med høringsnotatet legger departementet til grunn at det ikke er i den norske stats interesse å vedta at vrakfjerningskonvensjonen får anvendelse på norske statsskip, og departementet fremmer derfor ikke noe forslag om dette nå.
Folkerettsreservasjonen i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 16 regulerer forholdet til havrettskonvensjonen og folkerettslig sedvanerett på havrettens område og gjelder både overfor stater som ikke er tilsluttet vrakfjerningskonvensjonen, og overfor konvensjonsstater. Lovforslaget § 210 h fjerde ledd er utformet i tråd med dette. Departementet foreslår dessuten en mer generell folkerettsreservasjon overfor stater som ikke er tilsluttet vrakfjerningskonvensjonen.
Begrensningene i vrakfjerningskonvensjonens virkeområde bør hensyntas også i andre bestemmelser som gjennomfører konvensjonen. Departementet foreslår at § 210 h tredje ledd første punktum og fjerde ledd skal gjelde også for § 475 tredje ledd og § 471, som gjelder melde- og vrakfjerningsplikt overfor andre konvensjonsstater. For disse bestemmelsene har departementet ikke funnet grunn til å vise til § 210 h andre ledd. Departementet legger til grunn at forholdet til andre ansvarsregler er lite relevant for melde- og vrakfjerningsplikt, og at begrensningen i forhold til inngrepskonvensjonen ikke begrenser melde- og vrakfjerningsplikten etter vrakfjerningskonvensjonen. Departementet viser til at begrensningen i artikkel 4 (1) gjelder for «tiltak som er truffet» i henhold til inngrepskonvensjonen, at hvilken av konvensjonene som kommer til anvendelse, kan bero på skjønn, og at det ville være i strid med vrakfjerningskonvensjonens formål om skipseieren skulle kunne motsette seg melde- og vrakfjerningsplikt etter konvensjonen under henvisning til at forurensningsfaren var for alvorlig.