2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Klima- og miljødepartementet foreslår å endre klimakvoteloven. De foreslåtte endringene i klimakvoteloven vurderes som nødvendige av to årsaker.

1. I oktober 2016 vedtok generalforsamlingen i FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) å innføre et markedsbasert virkemiddel for å bidra til at videre vekst i internasjonal luftfart etter 2020 ikke øker netto CO₂-utslipp, såkalt karbonnøytral vekst. På engelsk kalles dette virkemiddelet «Carbon Offsetting Reduction Scheme for International Aviation», som forkortes ICAO CORSIA. ICAO har vedtatt utfyllende bestemmelser i senere rådsmøter, blant annet i juni 2018, november 2018 og mars 2019. Norge er blant 79 land, inkludert EU-landene, som så langt har meldt at vi ønsker å delta i den frivillige fasen 2021–2026 for ICAO CORSIA. Norsk deltakelse gjør det nødvendig å innføre en ny bestemmelse som gir norske myndigheter hjemmel til å stille krav til internasjonale luftfartsaktiviteter. Fremfor å vedta en ny lov om utslipp fra internasjonal luftfart vurderes det som hensiktsmessig å ta den nødvendige hjemmelen inn i klimakvoteloven. EU vil også gjennomføre ICAO CORSIA gjennom endringer i klimakvotedirektivet, som er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften.

2. Norge har deltatt i det europeiske kvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. I 2018 vedtok EU en del endringer i klimakvotesystemet. Endringene skal gjelde for fjerde fase av kvotesystemet, som starter 1. januar 2021. Overgangen fra tredje til fjerde fase av det europeiske systemet gjør det nødvendig med enkelte mindre endringer i klimakvoteloven. Endringene som foreslås medfører at Norge og EU kan regulere utslipp fra luftfart på samme måte, herunder gjennomføre kvotesystemet for luftfartøysoperatører.

I det følgende gjøres det rede for forslag til lovendringer som vurderes som nødvendige for å gjennomføre ICAO CORSIA i norsk rett og lovendringer som vurderes som nødvendige i forbindelse med overgangen fra tredje til fjerde fase av det europeiske kvotesystemet.

2.2 Lovendringer som er nødvendige for å tilrettelegge for gjennomføring av ICAO CORSIA-regelverket i norsk rett

2.2.1 Innledning

ICAO CORSIA-regelverket omfatter utslipp av CO₂ fra internasjonale flygninger foretatt av luftfartøysoperatører tilknyttet ICAOs medlemsstater. Norsk deltakelse i dette regelverket gjør det nødvendig for norske myndigheter å stille krav knyttet til internasjonale luftfartsaktiviteter, noe som krever hjemmel i lov. Luftfartsaktiviteter innen, og til og fra EØS-området, er i dag omfattet av klimakvoteloven.

Klima- og miljødepartementet mener det er en fordel å samle reglene som gjelder for utslipp av klimagasser fra luftfartsaktiviteter, og foreslår derfor at ICAO CORSIA tas inn i norsk rett gjennom klimakvoteloven.

For at det skal være mulig å ta inn ICAO CORSIA i klimakvoteloven må virkeområdet til klimakvoteloven endres slik at loven kommer til anvendelse på alle internasjonale flygninger. Klimakvoteloven gir i dag utelukkende regler for EUs klimakvotesystem (EU ETS). Det er derfor behov for en ny bestemmelse i klimakvoteloven som gir hjemmel til å stille nærmere krav i forskrift til utslipp av klimagasser fra luftfartsaktiviteter som ikke er omfattet av EUs klimakvotesystem. Det vil være behov for å stille nærmere krav til at luftfartøysoperatører skal overvåke utslipp av CO₂ fra luftfartsaktiviteter som ikke er omfattet av EUs kvotesystem, og rapportere disse til norske myndigheter. Det vil også være behov for stille nærmere krav til å kompensere for økte utslipp ved kjøp og sletting av utslippsenheter.

2.2.2 Nærmere om innholdet i ICAO CORSIA-regelverket

Rammeverket for ICAO CORSIA omfatter blant annet regler for overvåking, rapportering og verifikasjon (MRV) av CO₂-utslipp. Alle luftfartøysoperatører som er omfattet av ICAO CORSIA må overvåke og rapportere sine utslipp fra internasjonale flygninger fra 1. januar 2019. Dette gjelder i hovedsak operatører med over 10 000 tonn utslipp av CO₂ per år fra internasjonale flygninger. Luftfartøysoperatørene skal kompensere for økte utslipp etter 2020 ved å kjøpe og slette utslippsenheter. Sletting av utslippsenheter for årene 2021–2023 starter først i 2024 for operatører som administreres av stater som deltar frivillig i pilotfasen (2021–2023), deriblant Norge. ICAO vedtok i mars 2019 kriterier og retningslinjer for utslippsenheter som kan brukes i ICAO CORSIA. Det er likevel per i dag en del elementer i ICAO CORSIA som ikke er ferdig forhandlet. Dette gjelder blant annet hvilke og hvor gamle utslippsenheter som vil kunne brukes og nærmere krav til bærekraftig alternativt drivstoff.

2.2.3 Forholdet til EUs klimakvotesystem (EU ETS)

I EU er markedsmekanismen ICAO CORSIA planlagt implementert gjennom EUs klimakvotedirektiv i to steg.

Første steg tas i 2019 gjennom enkelte mindre endringer i EUs klimakvoteregelverk. Disse endringene går ut på å tilpasse EU-regelverkets krav til overvåking, rapportering og verifisering av utslipp fra luftfart slik at de er i overensstemmelse med kravene som gjelder i ICAO CORSIA. Disse endringene i EU-regelverket betyr at luftfartøysoperatørene kan fortsette å forholde seg til kun ett rapporteringsregime. EU-kommisjonen har videre lagt frem et forslag til eget EU-regelverk for ICAO CORSIA som blant annet angir hvilke operatører som er omfattet, hva virkeområdet skal være og rapporteringsplikt for luftfartøysoperatører. Dette EU-regelverket har vært på høring og forventes vedtatt i løpet av våren 2019.

Det forventes at EU vil ta andre steg i implementeringen av ICAO CORSIA i 2023, etter at alle elementer i ICAO CORSIA er ferdig forhandlet og vedtatt. Slik ICAO CORSIA og det europeiske kvotesystemet er utformet per i dag vil enkelte flygninger være omfattet av begge systemene. Dette gjelder internasjonale flyvninger innenfor EØS-området, for eksempel flyvninger mellom Oslo og Frankfurt. Etter at ICAO CORSIA-regelverket er vedtatt vil EU vurdere ICAO CORSIA opp mot det europeiske klimakvotesystemet for luftfart. Det er ventet at EU i denne forbindelse vil ta stilling til hvilke regler som skal gjelde for internasjonale flyvninger innenfor og inn og ut av EØS-området.

2.3 Lovendringer som er nødvendige for å tilrettelegge for implementering av klimakvotesystemet for 2021–2030 i norsk rett

Klimakvoteloven og den tilhørende klimakvoteforskriften gjennomfører det europeiske klimakvoteregelverket i norsk rett.

Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) er et klimapolitisk virkemiddel som setter et felleseuropeisk tak på utslippene fra industri, petroleum, kraftproduksjon og luftfart. Det felleseuropeiske utslippstaket blir gradvis redusert over tid. Det synkende utslippstaket gjør at utslippene innenfor kvotesystemet gradvis reduseres.

Norge har deltatt i det europeiske kvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. Fjerde fase av det europeiske kvotesystemet begynner i 2021 og gjelder for perioden 2021–2030. Overordnede regler for fjerde fase ble vedtatt i EU i 2018 gjennom direktiv (EU) 2018/410 om endringer i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet). Norge har åpnet for at direktiv (EU) 2018/410 innlemmes i EØS-avtalen, slik tidligere direktiver om endringer i klimakvotedirektivet har blitt.

Direktivet innlemmes trolig i EØS-avtalen i løpet av 2019. Norge vil da være rettslig forpliktet til å gjøre nødvendige endringer i norsk lovgivning slik at vi etterlever innholdet i direktivet. Regjeringen legger til grunn at Norge fortsatt vil være en del av kvotesystemet etter 2020. Det vurderes derfor som forsvarlig å fremme forslag om nødvendige lovendringer før direktivet er formelt innlemmet i EØS-avtalen.

Siden tredje fase av det europeiske kvotesystemet (perioden 2013–2020) har kvotesystemet vært totalharmonisert. Harmoniseringen innebærer at de samme reglene gjelder i alle landene som deltar i kvotesystemet, det vil si EU-landene og de tre EØS/EFTA-statene Liechtenstein, Island og Norge. I forbindelse med overgangen til tredje fase av kvotesystemet ble en større del av det materielle innholdet i loven flyttet til forskrift. Samtidig ble det innført en del forskriftshjemler som langt på vei gjorde den norske klimakvoteloven til en rammelov som gir hjemmel til å gjennomføre relevant europeisk klimakvoteregelverk gjennom klimakvoteforskriften. Nærmere begrunnelse for beslutningen om å overføre de detaljerte bestemmelsene fra lov til forskrift er gitt i kapittel 4 i Prop. 68 L (2011–2012).

Regjeringen foreslår å videreføre prinsippet om å regulere detaljene i kvotesystemet gjennom forskrift. Overgangen fra tredje til fjerde fase av det europeiske kvotesystemet utløser derfor bare behov for mindre endringer i klimakvoteloven. Det alt vesentligste av nødvendige endringer vil bli håndtert gjennom endringer i klimakvoteforskriften som Miljødirektoratet har sendt på høring med frist 27. mai 2019.

2.4 Høringen av lovforslaget

2.4.1 Høringsinstansene

Klima- og miljødepartementet sendte 5. mars 2019 et notat med forslag til endringer i klimakvoteloven på høring. Høringsfristen ble satt til 16. april 2019.

Følgende instanser ble hørt:

• Departementene

• Innovasjon Norge

• Konkurransetilsynet

• Luftfartstilsynet

• Miljødirektoratet

• Norsk Akkreditering

• Oljedirektoratet

• Petroleumstilsynet

• Regelrådet

• Sametinget

• Sjøfartsdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Avinor AS

• Bjerknessenteret for klimaforskning

• CICERO Senter for klimaforskning

• Handelshøyskolen BI

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• KS Bedrift

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Nord universitet

• Norges forskningsråd

• Norges handelshøyskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk bioenergiforening (NoBio)

• Norsk institutt for luftforskning

• Norsk institutt for bioøkonomi (Nibio)

• OsloMet - storbyuniversitetet

• Transportøkonomisk institutt

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• 3B-Fibreglas

• A/S Norske Shell

• Aasta Hansteen

• Abelia

• Advokatforeningen

• Agder Energi Varme

• Akademikerne

• Alcoa Lista

• Alcoa Mosjøen

• Alvheim

• Avfall Norge

• Balder og Ringhorne

• BE Varme

• BKK Produksjon

• BKK Varme

• Boliden

• Borregaard avd. spesialcellulose

• Brage

• Brynhild

• Brødr. Sunde

• Bureau Veritas DK

• Celsa Armeringsstål

• Det norske veritas - DNV GL

• Drammen Fjernvarme

• Draugen

• Draupner

• Drivkraft Norge

• Dynea

• Ecoxy

• Edvard Grieg

• Eidsiva Bioenergi avd. Hamar

• Ekofisk

• Elkem Bjølvefossen

• Elkem Bremanger

• Elkem Rana

• Elkem Salten

• Elkem Thamshavn

• Energi Norge

• Equinor ASA

• Eramet Kvinesdal

• Eramet Porsgrunn

• Eramet Sauda

• Ernst og Young

• Esso Norge AS

• Esso Slagentangen

• Fellesforbundet

• Ferroglobe Manganese

• Finans Norge

• Finnfjord

• Force Technology Danmark

• Fortum Oslo Varme AS

• Fortum Varme Oslo

• Forum for natur og friluftsliv

• Forum for utvikling og miljø

• Framtiden i våre hender

• FREVAR

• Fridtjof Nansens Institutt

• Gasnor Kollsnes

• Gassco Kollsnes

• Gassco Kårstø

• GE Healthcare

• Gina Krog

• Gjøa

• Glava Askim

• Glava Stjørdal

• Goliat

• Grane

• Greenpeace

• Gullfaks

• Gyda

• Hafslund AS

• Hammerfest LNG

• Handel og Kontor i Norge

• Heidrun

• Heimdal

• Hellefoss Paper

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huntonit

• Hydro Aluminium Høyanger

• Hydro Aluminium Karmøy

• Hydro Aluminium Sunndal

• Hydro Aluminium Årdal Karbon

• Hydro Aluminium Årdal Metallverk

• Industri Energi

• Ineos Bamble

• INOVYN Norge Porsgrunn

• INOVYN Norge Rafnes

• Ivar Aasen

• Johan Sverdrup

• Jotun

• Knarr

• KPMG

• Kristin

• Kronos Titan

• Kvitebjørn

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Leca Rælingen

• Lyse NEO

• Maria

• Martin Linge

• Maskinentreprenørenes forbund

• Miljøstiftelsen Bellona

• MM Karton FollaCell

• Mo Fjernvarme

• Natur og ungdom

• Naturkraft Kårstø

• Naturvernforbundet

• NHO Logistikk og Transport

• NHO Luftfart

• NHO Reiseliv

• NHO Transport

• Njord

• Noralf

• Norcem Brevik

• Norcem Kjøpsvik

• Norconsult AS

• Nordic Paper

• Noretyl

• NorFraKalk

• Norges astma- og allergiforbund

• Norges miljøvernforbund

• Norgips

• Norne

• Norsk elbilforening

• Norsk fjernvarme

• Norsk forening mot støy

• Norsk gjenvinning AS

• Norsk Hydro ASA

• Norsk industri

• Norsk olje og gass

• Norsk transportarbeiderforbund

• Norsk vann BA

• Norsk varme

• Norske Skog Saugbrugs

• Norske Skog Skogn

• Norwegian Air Shuttle ASA

• Nyhamna Prosessanlegg

• Nyhamna Reservekraftverk

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Oda

• Ormen Lange

• Oseberg

• Oslo Lufthavn Gardermoen

• Oslofjord Varme AHUS

• Oslofjord Varme Lysaker

• Oslofjord Varme Sandvika

• Pelagia Fiskemel Karmsund

• Pelagia Sildoljefabrikk Bodø

• Pelagia Sildoljefabrikk Egersund

• Pelagia Sildoljefabrikk Måløy

• Rambøll Norge AS

• Ranheim Paper & Board

• RHI Normag

• Rockwool Moss

• Rockwool Trondheim

• Rygene-Smith & Thommesen

• Røde Kors

• Rådgivende ingeniørers forening

• Sarpsborg Avfallsenergi

• SAS - Scandinavian Airlines System

• SINTEF

• Skagerak Varme

• Skangas LNG

• Skarv

• Sleipner

• SMA Mineral

• Småkraftforeninga

• Snorre

• Spire - Utviklingsfondets ungdom

• Statfjord

• Statkraft

• Statkraft Varme avd. Gardermoen

• Statkraft Varme avd. Trondheim

• Statnett SF

• Statoil Mongstad

• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

• Stiftelsen natur og kultur

• Stureterminalen

• Sør-Norge Aluminium

• Tine Meieriet Jæren

• TiZir Titanium & Iron

• Tjeldbergodden Metanolfabrikk

• Tjeldbergodden Reservekraftverk

• Troll A

• Troll Vest (Troll B og C)

• Ula

• Unio

• Vafos Pulp

• Vajda-Papir Scandinavia

• Valemon

• Valhall

• Varg

• Vedde

• Vega

• Verdalskalk

• Veslefrikk

• Visund

• Wacker Chemicals

• Widerøes flyveselskap

• WWF-Norge

• Yara Glomfjord

• Yara Norge AS

• Yara Porsgrunn

• Yme

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ZERO - Zero Emission Resource Organisation

• Åsgard

Det kom inn 12 uttalelser. Følgende instanser hadde realitetsmerknader:

• Akademikerne

• Landsorganisasjonen i Norge

• Naturvernforbundet

• NHO Luftfart

2.4.2 Merknader fra høringsinstansene

Akademikerne støtter den foreslåtte lovendringen og mener det er viktig at Norge har høye ambisjoner på klimafeltet. Akademikerne trekker frem forurenser betaler som et viktig prinsipp og er positiv til at større deler av luftfarten underlegges internasjonale klimavirkemidler.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det er svært viktig å redusere utslippene fra internasjonal luftfart, er fornøyd med at ICAO CORSIA nå kommer på plass og støtter at regelverket tas inn i klimakvoteloven. LO oppfordrer også norske myndigheter til å arbeide for et høyere ambisjonsnivå og til at flere land deltar i ICAO CORSIA.

Naturvernforbundet har ingen innspill til detaljene i lovforslaget, men mener det er flere store utfordringer med ICAO CORSIA. De peker blant annet på at ambisjonsnivået er svært lavt og at innføringen av ICAO CORSIA kan bidra til å svekke andre og bedre virkemidler for å kutte luftfartens klimagassutslipp. De påpeker at det derfor er viktig at norske myndigheter samtidig arbeider med andre virkemidler som kutter utslipp fra luftfarten.

NHO Luftfart er positive til etableringen av ICAO CORSIA som vil bidra til at så godt som all internasjonal luftfart vil bli omfattet av klimavirkemidler. NHO Luftfart har ikke spesielle kommentarer til lovendringene, bortsett fra at § 2 om lovens stedlige virkeområde fremstår som upresis når den kun henviser til «øvrige internasjonale luftfartsaktiviteter».

2.4.3 Departementets vurderinger

Naturvernforbundet setter spørsmålstegn ved klimaeffekten av ICAO CORSIA, men har ikke kommentarer til at ICAO CORSIA gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven. De tre andre høringsuttalelsene er alle positive til innføringen av ICAO CORSIA. Høringen tilsier dermed at det er bred støtte til forslaget om å gjennomføre ICAO CORSIA gjennom endringer i klimakvoteloven.

Når det gjelder forslag til endringer i § 2 om lovens stedlige virkeområde er departementet enig med NHO Luftfart i at formuleringen ikke er spesielt presis. Den valgte formuleringen må imidlertid, som NHO Luftfart også påpeker i sin uttalelse, ses i sammenheng med usikkerheten knyttet til fremtidige justeringer i det europeiske kvotesystemet for luftfart.

De foreslåtte endringene vurderes som nødvendige for at Norge skal kunne etterleve ICAO CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), et markedsbasert virkemiddel for å bidra til at videre vekst i internasjonal luftfart etter 2020 ikke øker netto CO₂-utslipp, såkalt karbonnøytral vekst. ICAO CORSIA forutsetter at Norge stiller krav til måling, rapportering, verifisering overfor både norske og utenlandske operatører. ICAO CORSIA-reglene planlegges implementert som norsk forskrift. Det er derfor nødvendig å utvide virkeområdet for klimakvoteloven og vedta en ny bestemmelse som gir hjemmel til å implementere detaljerte krav fra ICAO CORSIA i forskrift. Det foreslås også enkelte mindre lovendringer som er nødvendige i forbindelse med overgangen fra tredje til fjerde fase av det europeiske kvotesystemet, som starter 1. januar 2021.

Nærmere omtale av de enkelte lovendringene er gitt i merknadene til de enkelte lovbestemmelsene.

ICAO CORSIA trådte i kraft fra 1. januar 2019. Det foreslås derfor at loven trer i kraft straks.