4 Befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika

Etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24 første ledd, straffes ulovlig bruk og besittelse av narkotika med bøter eller fengsel inntil seks måneder, eller begge deler. Virkeområdet avgrenses mot den strengere bestemmelsen i straffeloven § 231, som rammer den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika, se punkt 4.1.2. Brukerromsloven etablerer en begrenset straffrihet for bruk og besittelse av narkotika innenfor rammene av brukerromsordningen, jf. brukerromsloven § 4.

For å regnes som «narkotika» må det aktuelle stoffet være oppført på narkotikalisten, jf. legemiddelloven § 22 første ledd og narkotikaforskriften §§ 3 og 4. Med «bruk» menes lovbryterens eget inntak av stoffet. Straffeloven § 231 inneholder ikke noe tilsvarende forbud. Når det gjelder alternativet «besittelse», trekkes det en grense oppad mot straffelovens forbud mot «oppbevaring» av narkotika. Et forhold som kun rammes av forbudet mot «besittelse» i legemiddelloven, kjennetegnes ved at det er et kortvarig innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk, se Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.4 side 409. Som kortvarig anses «den rent midlertidige besittelse av den type som normalt er forbundet med bruk», se Ot.prp. nr. 23 (1983–84) punkt B.4.1.1 side 28. Grensen for hvilken mengde narkotika som er liten nok til å omfattes av legemiddellovens forbud mot besittelse, har vært antatt å gå ved én til to brukerdoser. Innehav av narkotika til andre formål enn egen bruk, typisk innehav av brukerdoser for videresalg, anses som «oppbevaring» og rammes av straffeloven, selv i de tilfellene hvor mengden er liten og innehavet kortvarig.

Erverv av narkotika til egen bruk rammes i utgangspunktet ikke av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, men omfattes av straffeloven § 231. Rushåndhevingsutvalget drøfter i punkt 8.2.1 side 104–105 om besittelse etter legemiddelloven konsumerer et forutgående erverv av stoffet, eller om det bør ses på som separate straffbare forhold. Hvorvidt ulike former for befatning med samme stoff skal anses som ett sammenhengende lovbrudd eller som flere lovbrudd i realkonkurrens, beror i utgangspunktet på en konkret vurdering, jf. Rt. 2005 side 1524 avsnitt 12 og 13 og Rt. 2006 side 964 avsnitt 14–17. Som utvalget påpeker, kommer spørsmålet ikke på spissen i praksis, ettersom riksadvokaten i rundskriv nr. 2/2014 punkt III.2 har instruert påtalemyndigheten om at «[d]ersom en person pågripes for besittelse eller oppbevaring av narkotika, bør det som hovedregel ikke opprettes egen sak om erverv av det samme partiet, idet dette har begrenset betydning for straffutmålingen». Det samme fastsettes i riksadvokatens brev 9. april 2021 punkt 7, presisering nr. 3. Brevet fra riksadvokaten, som særlig gjaldt presiseringer av kravet om relevant etterforskingsformål og forholdsmessighet, ble sendt til statsadvokatembetene og politidistriktene på bakgrunn av diskusjonene i kjølvannet av Solberg-regjeringens forslag til rusreform. Se nærmere om riksadvokatens brev i punkt 6.2.2.

Legemiddelloven § 24 inneholder en uttrykkelig rettsstridsreservasjon om at bruk og besittelse av narkotika er forbudt «uten lovlig adkomst». Dermed vil eksempelvis bruk og besittelse som er lovlig foreskrevet av lege, falle utenfor.

Både forsettlig og uaktsom overtredelse av legemiddelloven er straffbart, jf. § 31 første ledd. Forsøk straffes som fullbyrdet overtredelse, jf. § 31 fjerde ledd. Medvirkning til besittelse eller bruk er straffbart etter straffeloven § 15. Staffereaksjonen ved brudd på legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, vil som regel være bot, se riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 og redegjørelsen i punkt 4.1.2. For rusmiddelavhengige er det etablert en egen straffutmålingspraksis etter Høyesteretts avgjørelser 8. april 2022 og riksadvokatens oppfølgende brev 13. mai 2022, se nærmere om dette i punkt 5.1.2.

4.1.2 Straffeloven § 231 om narkotikaovertredelse

Etter straffeloven § 231 straffes den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika. Bestemmelsens virkeområde er avgrenset nedad mot legemiddelloven § 31 og oppad mot straffeloven § 232 om grov narkotikaovertredelse.

Det første straffalternativet i § 231 rammer den som ulovlig «tilvirker» narkotika. Alternativet omfatter enhver fremstilling av narkotika. Forbudene mot «innføring» og «utføring» rammer import og eksport av narkotika. Begge alternativene forutsetter at stoffet passerer rikets grense, og kommer inn på eller går ut av norsk jurisdiksjonsområde. Alternativet «sender» rammer den som bruker en transporttjeneste til å bringe stoffet fra ett sted til et annet. «Overdrar» tar på sin side sikte på avhendelse av narkotika, slik at eiendomsretten overføres til en annen person.

Å «erverve» narkotika vil typisk innebære et mottak til eie. Det er ikke noe krav om motytelse, og erverv ved reseptforfalskning er eksempelvis også omfattet av dette alternativet, jf. Rt. 2005 side 755. Det er heller ikke et vilkår at man ved ervervet har fått eiendomsrett til stoffet. Både tyveri og ran av narkotika anses å oppfylle kravene til «erverv», jf. Rt. 1989 side 105 og Rt. 2009 side 1531.

«Oppbevaring» avgrenses mot helt kortvarig innehav av små mengder narkotika til egen bruk, som i stedet straffes som «besittelse» etter legemiddelloven, se punkt 4.1.1. Det stilles ikke strenge krav til hvor narkotikaen må befinne seg for at man skal anses å ha oppbevart den. Det vil etter forholdene være tilstrekkelig om man har stoffet på seg. Også oppbevaring på et sted hvor en annen har eksklusiv rådighet, kan rammes, samt oppbevaring utendørs, jf. Rt. 2008 side 1325. Denne avgjørelsen illustrerer også at en som erverver narkotika, kan anses å oppbevare stoffet etter ervervet selv om vedkommende ikke vet nøyaktig hvor det ligger eller har vanskeligheter med å finne det.

Selv om oppbevaring forutsetter et forutgående erverv, er erverv og oppbevaring selvstendige og likestilte befatningsmåter etter straffeloven § 231. Der man først har ervervet et narkotisk stoff for så å ha oppbevart stoffet, beror det på en konkret vurdering om dette skal anses som ett sammenhengende lovbrudd eller som flere lovbrudd i realkonkurrens, jf. Rt. 2005 side 1524 avsnitt 12 og 13 og Rt. 2006 side 964 avsnitt 14–17. Der ikke særskilte hensyn gjør seg gjeldende, taler den logiske sammenhengen mellom de to befatningsmåtene for å anse oppbevaringen og det forutgående ervervet som ett sammenhengende lovbrudd.

Straffeloven § 231 rammer kun «ulovlig» befatning med narkotika. Både forsettlig og uaktsom overtredelse er straffbart. Straffen for forsettlig overtredelse er bot eller fengsel inntil to år. Uaktsom narkotikaovertredelse straffes med bot eller fengsel inntil ett år. Også medvirkning og forsøk straffes, jf. straffeloven §§ 15 og 16.

Grensene for forelegg for befatning med narkotika til egen bruk følger av riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, se tabell 4.1.

For rusmiddelavhengige er det etablert en egen straffutmålingspraksis etter Høyesteretts avgjørelser 8. april 2022 og riksadvokatens oppfølgende brev 13. mai 2022, se nærmere om dette i punkt 5.1.2.

4.2 Nordisk rett

4.2.1 Sverige

I Sverige er befatning med narkotika forbudt etter narkotikastrafflagen (1968:64) 1 §. Bestemmelsen suppleres av bestemmelser om mindre narkotikaovertredelser («ringa narkotikabrott») og grove narkotikaovertredelser («grovt narkotikabrott» og «synnerligen grovt narkotikabrott») i henholdsvis 2 § og 3 §. Se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1 for en nærmere redegjørelse for svensk rett.

Narkotikastrafflagen 1 § rammer en rekke spesielle befatningsmåter, men forbyr også «annan befattning med narkotika». Dette innebærer at enhver form for befatning med narkotika i utgangspunktet er straffbart, herunder også bruk og innehav til egen bruk. Heller ikke virkeområdet til 2 § om mindre narkotikaovertredelser er begrenset til bestemte befatningsmåter. Loven gir i stedet anvisning på en skjønnsmessig og konkret grensedragning, der spørsmålet er om «arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter» tilsier at forholdet skal anses som en mindre narkotikaovertredelse. I tillegg er det som utgangspunkt et vilkår for å anvende 2 § at narkotikaen er ment for egen bruk. Overdragelse og oppbevaring i overdragelseshensikt faller derfor i utgangspunktet utenfor anvendelsesområdet til 2 §. Forarbeidene åpner likevel for at overdragelse av små mengder i en lukket forsamling av brukere også skal anses som en mindre narkotikaovertredelse, se Prop. 1992/93:142 side 17.

Hvilke mengder narkotika som kan anses som en mindre narkotikaovertredelse etter 2 §, følger av rettspraksis og direktiver fra påtalemyndigheten. Grensen mellom mindre narkotikaovertredelser og normalgradslovbrudd sammenfaller med bøtegrensene, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.1 side 119. Grensene følger av Rättslig vägledning 2021:21, Normalstraff för vissa bötesbrott, Utvecklingscentrum, desember 2021, oppdatert februar 2025, se tabell 4.2.

Befatning med mengder over disse grensene anses som normalgradslovbrudd etter 1 §, selv i de tilfellene hvor narkotikaen er ment for egen bruk.

Straffen for narkotikaovertredelse etter 1 § er fengsel inntil tre år. Mindre narkotikaovertredelser straffes med bot eller fengsel inntil seks måneder. Ettersom grenseverdiene som skiller virkeområdene til 1 § og 2 §, også angir grensen mellom bot og (betinget) fengsel, er straffenivået for mindre narkotikaovertredelser gjennomgående bot. Alternativer til bøter finnes i liten grad for voksne. Den svenske straffelovgivningen inneholder reaksjonstyper som åpner for å sette vilkår som har et forebyggende og rehabiliterende formål, men disse er i liten grad aktuelle som alternativ til bøter. Dette innebærer at det i praksis i all hovedsak reageres med bøter overfor voksne ved mindre narkotikaovertredelser, også overfor rusmiddelavhengige, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.2 side 120.

Politiet i Sverige har en skjønnsmessig adgang til å unnlate å opprette straffesak ved mindre alvorlige lovbrudd, jf. polislagen (1984:387) 9 §. I praksis unnlater svensk politi i enkelte tilfeller å iverksette etterforskning mot personer med en kjent rusmiddellidelse, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.1.1 side 119–120 med videre henvisninger.

4.2.2 Danmark

I Danmark er mindre alvorlig narkotikakriminalitet regulert i lov om euforiserende stoffer. De mer alvorlige narkotikaovertredelsene reguleres av dansk straffelov § 191. Se NOU 2024: 12 punkt 9.1.2 for en nærmere omtale av dansk rett.

Etter § 1 stk. 3 i lov om euforiserende stoffer er inn- og utførsel, salg, kjøp, utlevering, mottakelse, fremstilling, produksjon og besittelse av narkotika forbudt. Ettersom besittelse og erverv av narkotika til egen bruk er straffbart, kan politiet iverksette etterforskning av dette når de treffer på en person som fremstår påvirket av stoff. Bruk av narkotika er imidlertid ikke en straffbar handling i seg selv.

Straffen for brudd på bestemmelsen er bot eller fengsel inntil 2 år, jf. § 3 stk. 1. Besittelse av mindre mengder narkotika straffes i all hovedsak med bøter. Dette gjelder også ved gjentakelse, men bøtene økes ved gjentatte lovbrudd. Bøtegrensene ved besittelse av narkotika i Danmark følger av direktiver gitt av Rigsadvokaten. Bøtesatsene gjelder for besittelse av narkotika til egen bruk. Hvorvidt dette er tilfellet, må vurderes konkret i den enkelte sak. Rigsadvokaten har utarbeidet en tabell som angir hvilke mengder narkotika som i utgangspunktet skal anses å være ment til egen bruk, som fungerer som en presumsjonsregel, se Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, versjon 18. desember 2024, punkt 4.1 (Skema 1), se tabell 4.3.

Det er presisert at disse mengdene ikke er absolutte grenser for hva som kan anses å være til egen bruk. Det angis at det eksempelvis kan være konkrete omstendigheter som indikerer at mindre mengder kan være ment for videreoverdragelse, for eksempel at stoffet er oppdelt i mindre porsjoner, besittelse av vekt og funn av større kontantbeløp.

Lov om euforiserende stoffer § 3 stk. 4 inneholder en regel om bruk av «tiltalefrafald» overfor personer med sterk avhengighet av narkotika, ved besittelse av narkotika til egen bruk. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 5.3.2. Det er også adgang til å ilegge tiltalefrafald i enkelte andre, nokså snevre tilfeller, se Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, versjon 18. desember 2024, punkt 2.2.1. I praksis avgjøres saker om overtredelse av lov om euforiserende stoffer i all hovedsak med bot, både for personer over og under 18 år, se NOU 2024: 12 punkt 9.1.2.3 side 125 og 127.

4.3 Ny straffebestemmelse om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk

4.3.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny straffebestemmelse i straffeloven § 232 a som regulerer bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk, se NOU 2024: 12 punkt 10.7. Forslaget til første ledd i bestemmelsen lyder slik:

«Den som ulovlig bruker narkotika eller erverver eller innehar narkotika til egen bruk straffes med bot eller fengsel inntil 6 måneder. Uaktsom mindre narkotikaovertredelse straffes med bot.»

I andre og tredje ledd er det foreslått bestemmelser om reaksjonsvalg, blant annet når lovbryteren er rusmiddelavhengig. Se nærmere om dette i punkt 5.4. I fjerde ledd er det foreslått en forskriftshjemmel for fastsetting av terskelverdier, i tillegg til en særskilt bevisregel om når en mengde narkotika skal anses å være til egen bruk:

«Kongen kan ved forskrift fastsette terskelverdier for hvilken mengde narkotika som kan anses å være til egen bruk. Terskelverdi kan settes til null. Befatning som nevnt i første ledd innenfor terskelverdi skal anses for å være til egen bruk med mindre et annet formål sannsynliggjøres.»

Utvalget vurderer i utredningen punkt 10.7.2 side 168 hvorvidt bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser bør plasseres i straffeloven eller i legemiddelloven. Forslaget til en ny straffebestemmelse er etter utvalgets syn utformet slik at den kan plasseres i begge lovene. Utvalget anbefaler å plassere bestemmelsen i straffeloven, med den begrunnelsen at den strafferettslige reguleringen av narkotikaovertredelser bør samles ett sted. Utvalget påpeker at det også er uheldig at temmelig likeartede handlinger i dag omfattes av både legemiddelloven og straffeloven, og at grensedragningen er uklar:

«Selv om kvantumet er lite, dreier det seg om oppbevaring (straffeloven) hvis formålet er videresalg, mens det foreligger besittelse (legemiddelloven) hvis formålet er egen bruk. Det uklare grensesnittet mellom straffeloven og legemiddelloven vil forsterkes dersom utvalgets forslag til terskelverdier blir gjennomført. Befatning med narkotika innenfor terskelverdi til egen bruk kan da – avhengig av mengden – enten være besittelse etter legemiddelloven eller oppbevaring etter straffeloven. For reaksjonsvalg og straffutmåling har subsumsjonen ingen betydning.»

En lovstruktur der det i tillegg til de nåværende «narkotikaovertredelser» etter straffeloven § 231 og «grove narkotikaovertredelser» etter § 232 også opereres med en tredje kategori «mindre narkotikaovertredelse», passer ifølge utvalget godt med straffelovens ordning ellers.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er gjennomgående positive til å samle den strafferettslige reguleringen av befatning med narkotika til egen bruk i en felles bestemmelse. Dette gjelder blant annet Advokatforeningen, Nordland statsadvokatembeter, riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Trøndelag statsadvokatembeter og Vest politidistrikt.

Riksadvokaten skriver i sitt høringssvar at det med en ny straffebestemmelse i utgangspunktet vil bli bedre muligheter for å markere forskjellen i straffverdighet mellom befatning med narkotika til egen bruk og salgsvirksomhet. Videre uttales det at forslaget vil innebære at det vil kunne innhentes mer treffsikker kunnskap om håndhevings- og reaksjonspraksis på narkotikaområdet. Riksadvokaten gir samtidig uttrykk for at utvalgets forslag er relativt komplekst, og foreslår en enklere utforming etter mønster av andre straffebestemmelser om mindre overtredelser.

Blant høringsinstansene som uttaler seg, er flere positive til utvalgets forslag om å plassere bestemmelsen i straffeloven. Dette gjelder blant annet Advokatforeningen, Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Trøndelag politidistrikt, Trøndelag statsadvokatembeter og Vest politidistrikt. To høringsinstanser gir uttrykk for at bestemmelsen bør plasseres i legemiddelloven, nemlig riksadvokaten og Rusfeltets hovedorganisasjon. R iksadvokaten fremhever særlig tre momenter. For det første sammenhengen med de materielle bestemmelsene i legemiddelloven med forskrifter:

«Det er som kjent bare den ulovlige befatningen med narkotika som er straffbar. Både definisjonen av ‘narkotika’ og de materielle reglene om u-/lovligheten av den enkeltes befatning med narkotika, følger av legemiddelloven og forskrifter til loven. Utvalgets forslag til terskelverdier, som vil være en forskrift til den loven der straffebudet plasseres, vil være av utpreget teknisk art, og hører bedre hjemme blant eksisterende forskrifter til legemiddelloven, herunder narkotikalisten, enn som en forskrift til vår alminnelige straffelov.»

For det andre mener riksadvokaten at det ikke er slik at straffebudet har en strafferamme som i seg selv tilsier at den bør plasseres i straffeloven. Det vises til at departementet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.2 side 54 sa seg enig med Straffelovkommisjonen i at «hvis det fremstår som unaturlig å flytte en slik bestemmelse fra spesiallovgivningen, bør spørsmålet reises om krenkelsen av den straffbelagte normen er av en slik alvorlig og viktig karakter at det forsvarer en strafferamme på 6 år eller mer». For det tredje mener riksadvokaten at en ordning der mindre alvorlige lovbrudd rammes av straffebud i særloven, mens mer alvorlige overtredelser rammes av straffeloven, svarer til forholdet mellom andre spesiallover og straffeloven. Som eksempel nevnes våpenloven § 39 og straffeloven § 190 første ledd, brann- og eksplosjonsvernloven § 42 og straffeloven § 190 andre ledd og alkoholloven § 10-1 og straffeloven § 233. Om utvalgets argumentasjon om at en plassering i straffeloven vil passe godt med straffelovens ordning i kapittel 27, 28 og 30, uttaler riksadvokaten følgende:

«Riksadvokaten kan ikke se at løsningen i disse kapitlene har nevneverdig overføringsverdi, fordi det er uklart hvilken spesiallovgivning de mindre alvorlige lovbruddene i disse kapitlene kunne vært plassert i – for eksempel mindre skadeverk, mindre tyveri eller mindre bedrageri. Etter riksadvokatens syn er det klart mer nærliggende å følge mønsteret fra lovbruddstyper der overtredelse av bestemmelser i spesiallovgivningen er bestemmende for gjerningsbeskrivelsen, som eksemplifisert ovenfor.»

Riksadvokaten uttaler videre at betenkelighetene ved å skille straffebud for saklig likeartede overtredelser mellom to lover svekkes når det gjøres et klarere strafferettslig skille mellom brukersaker og saker som har sammenheng med videresalg mv.

4.3.3 Departementets vurdering

Befatning med narkotika til egen bruk er i dag regulert i både straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Departementet foreslår en samlet regulering av befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Forslaget er i tråd med intensjonen bak utvalgets forslag til en ny straffebestemmelse om mindre narkotikaovertredelser. Departementet har imidlertid valgt en annen plassering av bestemmelsen og en noe annen lovteknisk løsning enn det utvalget har foreslått.

Høringsinstansene er gjennomgående positive til en samlet straffebestemmelse om befatning med narkotika til egen bruk. Etter departementets syn er det lite som taler for at befatning med mer eller mindre beskjedne mengder narkotika til egen bruk fortsatt bør rammes av to ulike straffebestemmelser. At de to straffebestemmelsene i dag har vidt forskjellig strafferamme, gir et misvisende signal om ulik straffverdighet. Det er tale om svært like handlinger som normalt vil straffes på liknende vis, uavhengig av om forholdet rammes av straffeloven § 231 eller legemiddelloven. Som fremhevet av riksadvokaten i høringen vil en samlet regulering i én straffebestemmelse gi bedre muligheter for å markere forskjellen i straffverdighet mellom befatning med narkotika til egen bruk på den ene siden, og salgsvirksomhet på den andre. Departementet antar også at en samlet straffebestemmelse vil gjøre den strafferettslige reguleringen lettere tilgjengelig for allmennheten. En samlet straffebestemmelse vil også legge godt til rette for en hensiktsmessig regulering av reaksjonsfastsettelsen, se nærmere om dette i punkt 5.6.

Som påpekt i riksadvokatens høringssvar vil også muligheten til å føre statistikk over straffesaker om egen befatning med narkotika forbedres med en samlet straffebestemmelse. På grunn av det vide virkeområdet for straffeloven § 231 er det i dag dårligere forutsetninger for å kartlegge utviklingen i sakene om befatning til egen bruk. Endringen legger dermed til rette for å bedre kunnskapsgrunnlaget om håndhevings- og reaksjonspraksis på narkotikaområdet.

Departementet foreslår at den strafferettslige reguleringen av befatning med narkotika til egen bruk skal samles i legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Departementet foreslår dermed en annen plassering enn utvalget, som foreslo en ny bestemmelse om mindre narkotikaovertredelser i straffeloven § 232 a. Departementet presiserer at plasseringen av bestemmelsen om befatning med narkotika til egen bruk verken har strafferettslig eller straffeprosessuell betydning. Departementets forslag er i tråd med høringsinnspillene fra riksadvokaten og Rusfeltets hovedorganisasjon.

Ved valget av plassering legger departementet vekt både på den lovgivningsmessige tradisjonen og den symbolske betydningen av hvilken lov som regulerer slike lovbrudd. Det er tradisjon for at den mildeste straffebestemmelsen om befatning med narkotika til egen bruk er plassert i legemiddelloven, mens mer alvorlige narkotikaovertredelser er regulert i straffeloven. Det at befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk fortsatt reguleres i legemiddelloven, vil tydeligere markere forskjellen i straffverdighet og alvorlighet mellom befatning med narkotika til egen bruk og salgsvirksomhet. Den symbolske betydningen av plasseringen forsterkes av at legemiddelloven primært er en «helselov». Å flytte straffebestemmelsen fra legemiddelloven til straffeloven ville etter departementets syn kunne blitt oppfattet som en skjerpelse av alvoret i slike lovbrudd. En plassering i legemiddelloven gir dermed etter departementets syn et riktigere signal, som også kan være med på å redusere stigmaet som personer med rusmiddelproblemer opplever.

Departementet mener videre at sammenhengen i regelverket taler for en plassering av straffebestemmelsen i legemiddelloven. Forbudet mot befatning med narkotika til egen bruk fremkommer av legemiddelloven § 24, mens overtredelse av loven i sin alminnelighet er straffesanksjonert i § 31. Ved å plassere straffehjemmelen for befatning med narkotika til egen bruk i legemiddelloven beholdes en naturlig sammenheng mellom handlingsnormen i § 24 og straffetrusselen i samme lov.

4.4 Nærmere om de ulike befatningsmåtene

4.4.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget foreslår at den nye straffebestemmelsen skal omfatte bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk. Innehav er et nytt rettslig begrep som er ment å omfatte det som etter gjeldende rett straffes som besittelse etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, samt oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk etter straffeloven § 231, se NOU 2024: 12 punkt 10.4 side 143.

Utvalget er også inne på spørsmålet om andre befatningsmåter bør være omfattet av den nye bestemmelsen, men lander på at innførsel, overdragelse og tilvirkning mv. fortsatt skal straffes som en alminnelig narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231. Når det gjelder innførsel, mener utvalget at det bør holdes utenfor den nye bestemmelsen også når innførselen skjer til egen bruk, og viser i den forbindelse til Rusreformutvalgets drøftelse av det samme spørsmålet i NOU 2019: 26 punkt 13.4.4 side 276:

«Imidlertid er det viktige samfunnsinteresser, herunder behovet for å begrense illegal omsetning av rusmidler over riksgrensen, som taler for at det fortsatt skal reageres strengt når slike rusmidler innføres. Gitt at narkotika i liten grad tilvirkes i Norge, er det en forutsetning for spredning av narkotika her at stoffet føres inn over riksgrensen. Opprettholdelse av straffebud mot innførsel av narkotika kan dessuten være av betydning for det internasjonale samarbeidet mot omsetning av narkotika.

Sett i lys av disse hensynene foreslår utvalget at innførsel av narkotika ment til egen bruk ikke skal omfattes av utvalgets modell.»

Utvalget mener det samme må gjelde for salg og andre former for overdragelse, da begrensningen til «egen bruk» som utgangspunkt ikke vil være til stede ved slike overtredelser, se punkt 10.4 side 143–144. Utvalget skriver videre at dette også må gjelde for småsalg som foretas for å finansiere egen bruk, selv om tilknytningen til egen bruk foreligger i disse tilfellene, og selv om selgeren er rusmiddelavhengig. Noe vanskeligere stiller det seg ifølge utvalget ved vederlagsfri deling av stoff, noe som er vanlig blant brukere av narkotika. Utvalget legger til grunn at også slik deling etter gjeldende rett må anses som «overdragelse» i strafferettslig forstand. Med henvisning til at Rusreformutvalget forkastet å definere «egen bruk» på en slik måte at «ikke-kommersiell deling av rusmidler omfattes», konkluderer utvalget med at også vederlagsfri deling av stoff bør holdes utenfor den nye straffebestemmelsen.

Også tilvirkning bør ifølge utvalget holdes utenfor. Utvalget vurderer særskilt om dyrking av cannabis burde tas med i forslaget til den nye straffebestemmelsen. Utvalget har i denne sammenhengen innhentet en redegjørelse fra Kripos om tilvirkning av narkotika, som er vedlagt utredningen som digitalt vedlegg 3. I redegjørelsen opplyser Kripos at det ved dyrking på brukernivå er vanlig med 12–16 planter, og at hver plante gir en forventet avkastning fra 30 gram rusgivende materiale og oppover. Utvalget legger til grunn at det er forholdsvis vanlig at cannabisbrukere dyrker cannabis til egen bruk, men blir likevel stående ved at dyrking ikke skal tas med i bestemmelsen. Begrunnelsen er dels at de mengdene som fremstilles ved hver avling, langt vil overstige utvalgets foreslåtte terskelverdi for cannabis på 15 gram, og dels håndhevingsmessige hensyn. Med de mengdene som dyrkes også på brukernivå, vil spredningsfaren ifølge utvalget være betydelig. Allerede den foreslåtte terskelverdien gjør at det er vanskelig for politiet å vurdere om cannabisen som en person innehar og hevder at han eller hun har dyrket selv, er til egen bruk eller for salg.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om utvalgets forslag til hvilke former for befatning med narkotika som bør tas med i bestemmelsen. Riksadvokaten ber om at det vurderes hvorvidt tilvirkning og innførsel skal medtas i bestemmelsen. Det fremgår av høringssvaret at ulovlig innførsel og produksjon av narkotika til gjerningspersonens egen bruk skiller seg fra andre former for personlig narkotikabruk, fordi det øker den totale mengden ulovlig narkotika i samfunnet. Av denne grunn mener riksadvokaten at det er grunnlag for strengere reaksjoner for tilvirkning og innførsel, enn for eksempel erverv av narkotika. Samtidig er det ifølge riksadvokaten ikke åpenbart at det er en så markert forskjell i straffverdighet mellom for eksempel å bestille noen brukerdoser til egen bruk fra utlandet og å bestille fra en innenlands selger, at de mildere reaksjonene som utvalget foreslår, ikke kan være adekvate:

«Gjennomgangen som Riksadvokatembetet har foretatt av narkotikasaker som er avgjort med betinget påtaleunnlatelse viser at noen av disse sakene gjaldt innførsel, hvilket tilsier at påtalejuristen i den enkelte sak har ansett påtaleunnlatelse med særvilkår som en egnet reaksjon på forholdet. I de saker det dreide seg om, kan riksadvokaten ikke se at det var noe vesentlig misforhold mellom lovbruddets alvor og reaksjonen som ble ilagt.»

Hva gjelder tilvirkning, skriver riksadvokaten at den mengden som kommer ut av hver cannabisavling, formentlig ofte vil være i en slik størrelsesorden at det blir lite sammenlignbart med den befatningen som for øvrig foreslås omfattet av den nye straffebestemmelsen. Samtidig skriver riksadvokaten at det i noen saker om tilvirkning kan problematiseres om handlingen er mer straffverdig enn det å erverve tilsvarende narkotika fra det illegale markedet, for eksempel plukking og prosessering til egen bruk av en mindre mengde narkotisk sopp.

Oslo politidistrikt uttrykker skepsis til å innføre «innehav» som rettslig begrep, og tar til orde for å fortsatt benytte «besittelse». Det påpekes at besittelse er et innarbeidet begrep, og at begrepet kan omdefineres slik at det omfatter mengder innenfor terskelverdiene.

4.4.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at den nye straffebestemmelsen skal gjelde bruk av narkotika og erverv og oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk. Dette er de mest sentrale befatningsmåtene forbundet med egen bruk av narkotika. Utvalget har foreslått å innføre «innehav» som et nytt rettslig begrep for å tydeliggjøre at det er tale om et annet begrep enn «besittelse» etter legemiddelloven og «oppbevaring» etter straffeloven § 231, se NOU 2024: 12 punkt 10.4 side 143. Departementet mener at det ikke er nødvendig å innføre et tredje begrep i loven for det som i realiteten er samme fenomen. I stedet foreslår departementet at den nye straffebestemmelsen skal speile begrepsbruken i straffeloven § 231 ved at den rammer «erverv» og «oppbevaring», samtidig som bestemmelsen avgrenses til å gjelde for erverv og oppbevaring av «mindre mengder» narkotika «til egen bruk», se punkt 4.5 og 4.6. Etter departementets syn vil dette gi en klarere regel og færre ulike begreper å forholde seg til.

Riksadvokaten har oppfordret departementet til å vurdere om også innførsel og tilvirkning av mindre mengder narkotika til egen bruk skal omfattes av den nye straffebestemmelsen. Riksadvokaten skriver blant annet at det til tross for at det kan være grunnlag for strengere reaksjoner for tilvirkning og innførsel enn for erverv, ikke er åpenbart at det er en så markert forskjell i straffverdighet mellom å bestille noen brukerdoser til egen bruk fra utlandet og å bestille fra en selger i Norge, at de mildere reaksjonene som utvalget foreslår i bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser, ikke vil være adekvate. Etter departementets syn er det mer straffverdig å innføre narkotika enn å erverve og oppbevare narkotika. Innførsel innebærer at ulovlige stoffer medbringes over landegrensene og øker den totale mengden narkotika som er tilgjengelig i landet. Departementet mener at dette bør markeres ved at den strengere straffebestemmelsen i straffeloven § 231 skal anvendes. Hensynet til effektiv grensekontroll og håndhevelse av grenseoverskridende kriminalitet taler for det samme.

Når det gjelder tilvirkning av narkotika, dreier dette seg i Norge hovedsakelig om dyrking av cannabis, se NOU 2024: 12 punkt 10.4 side 144. Departementet er prinsipielt sett enig i at tilvirkning av mindre mengder narkotika utelukkende til egen bruk neppe er vesentlig mer straffverdig enn erverv og oppbevaring av tilsvarende små mengder, selv om tilvirkning bidrar til at den totale mengden narkotika i samfunnet økes. Egen tilvirkning innebærer også at brukerne unngår risikoen ved å måtte oppsøke kriminelle miljøer og å understøtte disse økonomisk. Samtidig vil det trolig være lite praktisk å dyrke en mengde cannabis som holder seg innenfor mengdegrensene, se NOU 2024: 12 punkt 10.4 side 144 med videre henvisning til en redegjørelse fra Kripos. Dyrking av cannabis vil dermed i praksis innebære en økt risiko for spredning av narkotika. Departementet foreslår derfor å holde tilvirkning utenfor den nye bestemmelsen. Departementet vil samtidig påpeke at det neppe er noe prinsipielt i veien for at det å ha en cannabisplante til egen bruk i praksis kan forfølges som oppbevaring etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, forutsatt at mengden rusgivende materiale ikke overstiger mengdegrensene. I et slikt tilfelle kan påtalemyndigheten vurdere ikke å forfølge tilvirkningen, etter prinsippene i straffeprosessloven § 224 første ledd og § 62 a tredje ledd. En slik tilnærming praktiseres så vidt departementet forstår i Danmark, se Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, versjon 18. desember 2024, punkt 5.1 (Skema 4).

4.5 Kravet om at befatningen er «til egen bruk»

4.5.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Etter utvalgets foreslåtte straffebestemmelse er det et vilkår at befatningen med narkotika er «til egen bruk». Utvalget foreslår at «det mest sannsynlige formålet» skal legges til grunn ved vurderingen av om narkotikaen som siktede har ervervet eller innehatt, er til egen bruk eller bestemt for videresalg. Utvalget presiserer at beviskravet innebærer at egen bruk skal legges til grunn med mindre det er «konkrete holdepunkter som gjør det mer sannsynlig at formålet med befatningen var et annet», se NOU 2024: 12 punkt 10.6.4.3 side 168. Utvalget viser i denne forbindelsen til håndhevingsmessige og operative hensyn, og videre til at beviskravet ikke bør være strengere enn at det bør være nokså enkelt for politiet å avgjøre på stedet om formålet er egen bruk eller videresalg.

I bestemmelsens fjerde ledd har utvalget foreslått en presumsjonsregel om at befatning med narkotika innenfor terskelverdiene skal anses å være til egen bruk med mindre et annet formål sannsynliggjøres, se punkt 10.3.5 side 142–143. Bevisbyrden for å motbevise presumsjonen påhviler påtalemyndigheten, som da må føre bevis for at formålet med befatningen var et annet enn egen bruk. Utvalgets forslag til terskelverdier er nærmere omtalt i punkt 4.6.1.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag til beviskrav ved vurdering av om stoffmengder under terskelverdiene skal anses å være til egen bruk. Advokatforeningen er enig med utvalget i at der mengden narkotika som gjerningspersonen har hatt befatning med, ligger under terskelverdiene, er det forsvarlig å operere med en presumsjon for at narkotikaen også var til egen bruk. Samtidig skriver foreningen at dersom presumsjonen skal fravikes, bør det være bevist utover enhver rimelig tvil at stoffet ikke er ment for egen bruk:

«Å legge til grunn at stoffet ikke var til eget bruk vil være helt sentralt for valg av reaksjon. I motsetning til spørsmålet om gjerningspersonen er rusmiddelavhengig, vil spørsmålet om befatningen har skjedd for eget bruk være et sentralt faktum for om forholdet subsumeres etter strl. § 232a eller § 231. Om befatningen har vært til eget bruk er avgjørende for om § 232a kommer til anvendelse og blir dermed en omstendighet som hører inn under straffespørsmålet. Etter Advokatforeningens syn må eksistensen eller fraværet av slike omstendigheter under straffespørsmålet bevises ut over enhver rimelig tvil.»

Foreningen Tryggere Ruspolitikk skriver i sitt høringssvar at det vil være «uakseptabelt» med sannsynlighetsovervekt som beviskrav ved vurdering av om stoffmengder under terskelverdiene skal anses å være til egen bruk. Foreningen tar til orde for at strafferettens strenge beviskrav for skyld også må gjelde ved hensiktsvurderingen, i hvert fall «så lenge hensikt om videreformidling av stoffet rammes av en annen og strengere bestemmelse enn hensikt om å bruke stoffet selv».

Dersom departementet går videre med forslaget, anbefaler Norges institusjon for menneskerettigheter at det bør vurderes inngående i proposisjonen om det er tilstrekkelig grunnlag for et lavere beviskrav. Den delen av gjerningsbeskrivelsen hvor det foreslås et lavere beviskrav, omfatter forhold som har stor betydning for subsumeringen av overtredelsen og straffutmålingen. På dette punktet er hensynene bak uskyldspresumsjonen etter høringsinstansens syn «svært relevante». Det poengteres i denne forbindelse at det er begrenset med rettspraksis fra EMD som omhandler staters adgang til å senke beviskravet under det alminnelige strafferettslige nivået for slike vilkår.

Også riksadvokaten mener at forholdet til uskyldspresumsjonen bør vurderes nærmere. Riksadvokaten gir i høringssvaret uttrykk for at det er rom for et lavere beviskrav etter norsk strafferett «for enkelte straffbarhetsbetingelser», men at en slik særregulering av et senket beviskrav under skyldspørsmålet som det utvalget foreslår, vil reise nye rettslige problemstillinger for håndhevende myndigheter:

«Dersom et forhold må henføres under § 231 i stedet for ny § 232 a, alene fordi et annet formål enn egen bruk er mest sannsynlig, vil påtalemyndigheten og domstolene måtte ta stilling til om det er forenlig med uskyldspresumsjonen at rimelig tvil om formålet ikke skal komme den siktede til gode.»

Det vises deretter til Rt. 1998 side 1945, hvor Høyesterett med henvisning til prinsippet om at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode la til grunn et strengt beviskrav for kvantumet i narkotikasaker – også der det ikke var avgjørende for subsumsjonen. For det tilfellet at departementet følger opp utvalgets forslag om senket beviskrav, anbefaler riksadvokaten at forholdet til særlig de «overordnede normer» som er påberopt i den forannevnte høyesterettsavgjørelsen, i større grad drøftes i proposisjonen. Riksadvokaten mener i tillegg at det nye straffebudet, og forholdet til straffeloven § 231, vil vanskeliggjøres når det opereres med ulike begreper om egen bruk:

«[…] på den ene side et begrep som er regulert med terskelverdier og presumsjoner, og ofte vil være avgjørende for subsumsjonen, og på den annen side et videre begrep som etter sikker rett har betydning for straffutmålingen mer generelt i narkotikasaker.»

4.5.3 Departementets vurdering

I likhet med utvalget foreslår departementet at den nye straffebestemmelsen bare skal omfatte befatning med narkotika «til egen bruk», slik legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, er tolket også i dag. Dersom befatningen med narkotika ikke er til egen bruk, men for eksempel ment for videresalg, vil forholdet ikke rammes av den foreslåtte straffebestemmelsen. Er de øvrige vilkårene oppfylt, vil forholdet da i stedet straffes som en alminnelig narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231. Departementet foreslår at det alminnelige strafferettslige beviskravet skal gjelde for spørsmålet om befatningen er til egen bruk eller ikke. Det innebærer at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Departementet følger dermed ikke opp utvalgets forslag om at det skal være tilstrekkelig å sannsynliggjøre et annet formål for at befatningen ikke skal anses til egen bruk.

I HR-2022-731-A kom Høyesterett med enkelte uttalelser om bevisvurderingen av om en mengde narkotika er til egen bruk. Høyesterett uttaler at dersom det er tvil, «må denne komme tiltalte til gode, og det må legges til grunn at stoffet faktisk var til egen bruk», se avsnitt 46 i dommen. I denne avgjørelsen gjorde Høyesterett en vesentlig omlegging av reaksjonspraksis ved rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, og den er omtalt nærmere i punkt 5.1.2. Som utvalget påpeker, er det ikke uten videre klart om Høyesterett her la til grunn det alminnelige strafferettslige beviskravet, se NOU 2024: 12 punkt 10.6.2 side 163. Departementet foreslår imidlertid nå «til egen bruk» som et vilkår som vil kunne være avgjørende for om et forhold rammes av den nye straffebestemmelsen i legemiddelloven eller den strengere bestemmelsen i straffeloven § 231, i motsetning til bare et moment i vurderingen av hvilken reaksjon som skal ilegges. Da må det etter departementets syn legges til grunn at det ordinære strafferettslige beviskravet vil gjelde med mindre lovgiver uttrykkelig bestemmer noe annet. Departementet ser det med andre ord slik at utvalgets forslag til krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt innebærer et senket beviskrav sammenlignet med utgangspunktet som gjelder i et tilfelle som dette.

Uskyldspresumsjonen, som blant annet kommer til uttrykk i Grunnloven § 96 andre ledd, EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2, innebærer at enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven, se NOU 2024: 12 punkt 6.2.4 side 93. Selv om uskyldspresumsjonen, innenfor visse begrensninger, ikke er til hinder for å operere med presumsjonsregler eller senkede beviskrav, har departementet lagt vekt på at hensynet til uskyldspresumsjonen ivaretas best ved at det ordinære strafferettslige beviskravet beholdes. Dette harmonerer også med høringsinnspillene fra Advokatforeningen, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Norges institusjon for menneskerettigheter og riksadvokaten. Etter departementets syn veier ikke de håndhevingsmessige og operative hensynene som utvalget viser til, tilstrekkelig tungt til å fravike utgangspunktet om det alminnelige strafferettslige beviskravet. Departementet vil fremheve at selv om det alminnelige strafferettslige beviskravet skal gjelde, vil det i etterforskningsfasen normalt være tilstrekkelig med «skjellig grunn til mistanke» – det vil si alminnelig sannsynlighetsovervekt – om at formålet er et annet enn «egen bruk», dersom det er aktuelt å benytte tvangsmidler for å ettergå en mistanke om salgsvirksomhet etter straffeloven § 231.

4.6 Hvilke mengder befatningen kan gjelde

4.6.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget foreslår terskelverdier for hvor store mengder narkotika som skal kunne anses å være til egen bruk etter den nye straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser. Utvalgets drøftelse av terskelverdier er knyttet opp mot straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige, se NOU 2024: 12 punkt 10.5. Forslaget til reguleringsmåte innebærer imidlertid at terskelverdiene også utgjør den øvre grensen for hvilke mengder som omfattes av bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser. Terskelverdiene får dermed rettslig betydning også for andre enn rusmiddelavhengige.

Utvalget understreker at fastsettelsen av terskelverdier til syvende og sist er et politisk spørsmål, men foreslår likevel terskelverdier for de fleste aktuelle stoffer. Utvalget hensyntar i denne forbindelsen flere momenter, blant annet de rusmiddelavhengiges behov, stoffenes farlighet og forholdet til riksadvokatens foreleggsgrenser. Se om utvalgets nærmere begrunnelse for valget av de ulike terskelverdiene i NOU 2024: 12 punkt 10.5.8. Utvalgets foreslåtte terskelverdier fremgår i tabell 4.4.

Etter utvalgets syn bør terskelverdiene fastsettes i en egen forskrift, da det vil bli for omfattende og detaljert å ta disse inn i selve lovteksten, se utredningen punkt 10.5.6 side 150. Utvalget poengterer at det dessuten bør være mulig å endre bestemmelser om terskelverdier raskt, både for å sette nye stoffer på listen, å ta stoffer ut av listen og å endre terskelverdiene i lys av ny kunnskap eller utvikling. En lovprosess vil da ifølge utvalget være «unødvendig tidkrevende og tungvint».

Utvalget foreslår at det i forskriftshjemmelen skal presiseres at terskelverdien kan settes til null, se utredningen punkt 10.5.8.3 side 157. Begrunnelsen er at enkelte stoffer, blant annet syntetiske opioider slik som nitazener, er så farlige at de kan gi alvorlige forgiftninger og dødelig utfall i selv svært små doser. Ifølge utvalget er dette stoffer som det ikke er noe reelt behov for at rusmiddelavhengige skal ha befatning med til egen bruk. At terskelverdien for et stoff er satt til null, vil innebære at det bare er bruk som vil straffes som en mindre narkotikaovertredelse. All annen befatning vil straffes etter straffeloven § 231. For stoffer som det ikke er fastsatt terskelverdi for i forskriften, legger utvalget opp til at det må foretas en skjønnsmessig vurdering av om befatningen gjelder en «mindre mengde», se utredningen punkt 10.5.9 side 158.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Det synes å være bred enighet blant høringsinstansene om at den nye straffebestemmelsen bør operere med grenseverdier for hvor mye narkotika det kan være snakk om. Flere høringsinstanser uttrykker støtte til utvalgets forslag om at grensene skal fastsettes i forskrift. Dette gjelder Innlandet politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter, Trøndelag politidistrikt, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt. Trøndelag politidistrikt uttaler at hvilke mengder som kan anses å være til egen bruk, vil endre seg over tid, og at en forskriftsregulering vil sørge for at mengdegrensene raskt kan endres i takt med samfunnsutviklingen. Riksadvokaten tar ikke klart stilling til om mengdegrensene bør reguleres i forskrift, men nevner samtidig muligheten for at veiledende grenser kan angis i forarbeidene til straffebestemmelsen.

Det har kommet en rekke ulike høringsinnspill om mengdegrensene for de enkelte stoffene. Overordnet sett støtter et flertall av høringsinstansene utvalgets forslag om å senke grenseverdiene for flere av stoffene sammenlignet med det som gjelder for dagens straffutmålingspraksis for rusmiddelavhengige. Høringsinstansene som generelt ønsker lavere grenser, er Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Blå Kors, Det Hvite Bånd, FMR: fellesskap – menneskeverd – Rusfrihet, Helse Midt-Norge, Hjartdal kommune, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Nissedal kommune, Nordland politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter, Norges politilederlag, Norsk narkotikaforebyggende forening, Oslo politidistrikt, Porsgrunn kommune, proLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR, Rogaland statsadvokatembeter, Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF), Vest politidistrikt, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter og Øst politidistrikt. Enkelte av disse ønsker lavere grenser for enkeltstoffer enn det utvalget har foreslått, for eksempel GHB og cannabis. Flere gir uttrykk for at amfetamin og kokain bør ha samme grenseverdi.

Enkelte høringsinstanser gir på den andre siden uttrykk for at grenseverdiene utvalget foreslår, er for lave. Dette omfatter Advokatforeningen, Foreningen for human ruspolitikk, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Oslo kommune, Pro Sentret, Stiftelsen CRUX og Tyrilistiftelsen. Foreningen for human ruspolitikk fremholder at lavere grenser vil være negativt for brukerne:

«Utvalget foreslår å senke terskelverdiene for bl.a. heroin, noe som fører til at personer som bruker rusmidler må oppsøke selgere oftere, og med det utsette seg for belastende situasjoner (med bl.a. økt risiko for vold). Det vil føre til at det er vanskeligere for personer som bruker rusmidler og/eller som har utviklet en rusmiddelavhengighet, å opprettholde stabilitet og forutsigbarhet i hverdagen. Dette fører til ytterligere utenforskap og belastninger for brukere.»

Det samme hovedsynet kommer til uttrykk i høringsuttalelsen fra Stiftelsen CRUX, som også uttaler at mengdegrensen for heroin bør vurderes satt noe høyere enn det utvalget har foreslått, «slik at livet ikke blir et evig jag etter neste dose». Stiftelsen Kirkens Bymisjon uttaler at for lave grenseverdier vil utsette rusmiddelavhengige for risiko ved at de må oppsøke salgsmiljøer oftere.

Utvalgets forslag om å gi adgang til å sette grensen til null for særlig farlige stoffer støttes av Bærum kommune, Helse Midt-Norge, Innlandet politidistrikt, Norsk narkotikaforebyggende forening, Rogaland statsadvokatembeter, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter og Øst politidistrikt. Blant annet syntetiske stoffer (opioider og cannabinoider) og GHB nevnes som aktuelle stoffer for en nullgrense, og det vises til det store skadepotensialet ved slike stoffer. Høringsinstanser som er negative til at grensene kan settes til null, er Advokatforeningen, Foreningen for human ruspolitikk og Foreningen Tryggere Ruspolitikk. Foreningen for human ruspolitikk uttaler at «en nullvisjon verken er logisk eller smart», og at en nullverdi som innebærer strengere straff vil gjøre terskelen høyere for å melde fra om et farlig rusmiddel, og at noen vil unngå å søke hjelp i nødssituasjoner. Foreningen viser også til at brukerne ikke alltid vet hvilket stoff de er i besittelse av. Dette nevnes også av Helse Midt-Norge, som uttaler at hvis brukeren ikke er klar over at stofftypen, så bør det tilbys hjelp og ikke ilegges straff.

4.6.3 Departementets vurdering

I likhet med utvalget foreslår departementet at rekkevidden av den nye straffebestemmelsen skal ta utgangspunkt i grenser for hvor mye narkotika befatningen kan gjelde. Departementet har valgt å omtale dette som «mengdegrenser» i stedet for «terskelverdier», da det i større grad gir uttrykk for at det nettopp er mengden narkotika som setter grensen for anvendelsesområdet til den foreslåtte straffebestemmelsen. Etter forslagene i denne proposisjonen vil mengdegrensene for befatning med narkotika få betydning både for om et forhold rammes av den foreslåtte straffebestemmelsen i legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, og for virkeområdet til den særlige reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se punkt 5.6.1. Av praktiske og rettstekniske hensyn mener departementet at mengdegrensene for begge disse bør sammenfalle, se nærmere nedenfor.

I dag brukes antall «brukerdoser» for å angi hvor grensen går mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven § 231, se punkt 4.1.1. For den nye straffebestemmelsen mener departementet at mengdegrensene for de enkelte stoffene heller bør angis på en måte som enklere kan konstateres av politiet. Departementet er derfor enig med utvalget i at mengdegrensene bør angis i vekt og ikke i rusdoser eller brukerdoser, se NOU 2024: 12 punkt 10.5.6 side 150. Dette tilsvarer før øvrig hvordan grenseverdiene er angitt for dagens reaksjonspraksis overfor rusmiddelavhengige, se punkt 5.1.2. For enkelte stoffer er det imidlertid nødvendig å angi grensen i rusdoser, noe som også er innarbeidet praksis for de aktuelle stoffene.

Departementet forutsetter at styrkegraden av stoffet ikke skal ha betydning for mengdegrensene. Også dette er i tråd med utvalgets forslag, og departementet kan ikke se at noen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette. Etter gjeldende retningslinjer fra riksadvokaten vil små narkotikabeslag bare unntaksvis bli analysert, se riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt VI.2, og departementets forslag legger ikke opp til noen endring av denne praksisen.

Selv om departementet går inn for at grensen mellom legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231 skal ta utgangspunkt i mengdegrenser, anser departementet det ikke nødvendig eller hensiktsmessig at disse fastsettes i en egen forskrift, slik utvalget har foreslått. Departementet vil derfor ikke foreslå en egen forskriftshjemmel for dette i legemiddelloven. I stedet foreslås det at straffebestemmelsen avgrenses til å gjelde for «mindre mengder» narkotika. Tilsvarende som for dagens grensedragning mellom besittelse og oppbevaring mener departementet at det er naturlig at mengdegrensene etableres gjennom praksis, på bakgrunn av uttalelser i forarbeidene om hvordan den foreslåtte lovendringen skal forstås. Mengdegrensene som omtales nedenfor, blir dermed veiledende og ikke til hinder for nyansering og utvikling gjennom domstolenes og påtalemyndighetens praksis, for eksempel dersom endrede samfunnsforhold eller ny faglig kunnskap tilsier det.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å forskriftsfeste mengdegrensene, og at ingen høringsinstanser uttrykkelig går mot utvalgets forslag på dette punktet. Departementet erkjenner at en regulering av mengdegrensene i forskrift kan ha noen fordeler, blant annet at det gir mulighet for relativt enkelt å endre grensene etter behov og å legge til nye stoffer. Det er imidlertid etter departementets syn også noen betenkeligheter ved å forskriftsregulere mengdegrensene. Departementet viser til at mengdegrensene kan ha avgjørende betydning for virkeområdet for straffebestemmelsene i legemiddelloven og straffeloven § 231. En forskriftsregulering av mengdegrensene vil innebære at virkeområdet for disse bestemmelsene kan endres uten lovbehandling. Etter departementets syn er det på dette området ønskelig med en forutsigbar rettstilstand, noe som best ivaretas ved at mengdegrensene angis i forarbeidene til den nye straffebestemmelsen. Etter departementets syn er det dessuten neppe noe avgjørende behov for en regulering som legger til rette for fortløpende endringer i mengdegrensene. Et eventuelt behov for endringer eller fleksibilitet kan etter departementets syn best ivaretas gjennom utvikling i rettspraksis på vanlig måte. Når det gjelder særlig farlige stoffer, foreslår departementet likevel en snever adgang til at det i forskift skal kunne fastsettes unntak fra straffebestemmelsens virkeområde, se nærmere nedenfor. En slik klart innrammet forskriftshjemmel reiser etter departementets syn ikke de samme betenkelighetene som en generell hjemmel til å fastsette mengdegrensene i forskrift.

Uansett hvordan mengdegrensene etableres, vil det ikke være mulig å fange opp alle tenkelige stoffer. Ved befatning med stoffer som det ikke er etablert noen mengdegrense for, vil det måtte foretas en skjønnsmessig vurdering ved å sammenligne det aktuelle stoffet med stoffer som det er etablert mengdegrenser for, se NOU 2024: 12 punkt 10.5.9 side 158. Dette tilsvarer vurderingen som domstolene i dag benytter for å fastsette straffenivået for narkotiske stoffer som det ikke finnes noe etablert straffenivå for, jf. blant annet Rt. 2011 side 1313.

Mengdegrensene som Høyesterett har etablert for dagens reaksjonsordning for rusmiddelavhengige, se punkt 5.1.2 under, baserer seg på spennet i hvilke mengder narkotika brukere erfaringsmessig har til egen bruk, se HR-2022-731-A avsnitt 48–49. Høyesterett tok utgangspunkt i terskelverdiene som ble foreslått av Rusreformutvalget, og uttalelser i enkelte andre kilder om hvilke mengder som vanligvis erverves og besittes av brukerne. Departementet mener at det i vurderingen av hvilke mengdegrenser som bør gjelde for den foreslåtte straffebestemmelsen om befatning av mindre mengder narkotika til egen bruk, er grunn til å foreta en bredere avveining av hensyn. Som nevnt over mener departementet at praktiske og rettstekniske hensyn tilsier at mengdegrensene bør være de samme for virkeområdet til straffebestemmelsen og for den foreslåtte reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se punkt 5.6. Det ville etter departementets syn ha komplisert regelverket unødvendig å operere med flere grenser, i tillegg til riksadvokatens foreleggsgrenser. Når mengdegrensene skal være de samme, er det ved vurderingen av hvor grensene bør gå, naturlig å ta utgangspunkt i de rusmiddelavhengiges behov, samtidig som dette etter departementets syn også må avveies mot andre viktige samfunnshensyn.

Mengdegrensene bør derfor settes slik at rusmiddelavhengige kan erverve og ha en mengde narkotika som dekker deres behov i en rimelig tidsperiode. Det vil være relevant å se hen til hvilke mengder narkotika rusmiddelavhengige erfaringsmessig har befatning med til egen bruk, slik Høyesterett gjorde i HR-2022-731-A. Samtidig må det legges til grunn at rusmiddelavhengige til en viss grad vil innrette seg etter mengdegrensene. Trolig vil de mest ressurssvake rusmiddelavhengige likevel bare i begrenset grad ha et bevisst forhold til mengdegrensene. Hvis grensene settes for lavt, er det dermed en risiko for at de med de største rusmiddelproblemene blir straffet for befatning med stoffer som er ment til egen bruk, i strid med intensjonen med reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. En viss romslighet i mengdegrensene vil også være en fordel for brukerne i den forstand at de da vil slippe å oppsøke salgsmiljøene for ofte, med den risikoen det innebærer for uønskede hendelser. Brukerne kan da også i større grad forholde seg til selgere de har tillit til, noe som reduserer risikoen for å kjøpe dårlig eller farlig stoff. Lave terskelverdier kan videre bidra til å drive brukerne til en livsstil der livet «blir et evig jag etter neste dose», slik Stiftelsen CRUX har gitt uttrykk for i høringen.

Hensynet til brukerne peker imidlertid ikke entydig i retning av høye mengdegrenser. Som påpekt av Helse Midt-Norge i høringen kan høye mengdegrenser gi økt risiko for at brukerne kjøper mer narkotika enn de trenger og inntar større doser, noe som kan føre til økt bruk og dermed større negative konsekvenser, herunder risiko for overdoser. Det som taler for lave mengdegrenser, er likevel først og fremst behovet for å hindre spredning av narkotika. Spredningsfaren øker jo større mengdegrensene settes. Det er heller ikke uvanlig at rusmiddelavhengige selger narkotika for å finansiere egen bruk, og mengdegrensene bør derfor ikke være så høye at de langt overstiger den enkeltes reelle behov. Det må også legges en viss vekt på håndhevingshensyn. Med for høye mengdegrenser vil det være vanskeligere for politiet å avgjøre hva som er befatning med narkotika til egen bruk, og hva som er salgsvirksomhet. Etter departementets syn må mengdegrensene ikke settes så høyt at det som reelt sett er salgsvirksomhet, enkelt kan kamufleres som befatning med narkotika til egen bruk.

Stoffenes skadepotensial, både i form av akutte og mer langsiktige negative virkninger, må naturlig nok ha betydning for mengdegrensene. For de mest potente og skadelige stoffene bør mengdegrensen i utgangspunktet settes lavt. Samtidig er enkelte av de mest skadelige stoffene, slik som heroin og andre opioider, viktige stoffer for personene med de største rusmiddelproblemene, og denne gruppens behov må særlig ivaretas. For stoffer som har mindre skadepotensial, typisk cannabis (hasj og marihuana), mener departementet at grensen for egen bruk bør settes noe høyere. I noen grad vil det være relevant å se hen til hva som er de eksisterende mengdegrensene, og at det må være en rimelig sammenheng mellom de ulike stoffene. Mengdegrensene må ses i sammenheng med forslaget om at straffebestemmelsen skal gjelde for befatning med inntil tre ulike stoffer opp til mengdegrensen, se punkt 4.7.3.

Etter en samlet vurdering mener departementet at mengdegrensene bør være noe lavere enn de etablerte grensene etter dagens straffutmålingspraksis for rusmiddelavhengige. I tabell 4.5 gis en veiledende oversikt over hvilke mengder departementet mener utgjør en «mindre mengde» narkotika etter den nye straffebestemmelsen i legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Mengdegrensene vil også angi den øvre grensen for reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, se punkt 5.6.1.

Enkelte stoffer er så potente og farlige at erverv og oppbevaring etter departementets syn bør straffes som en narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231, selv om det er snakk om en liten mengde til egen bruk. Departementet foreslår derfor en hjemmel til å fastsette ved forskrift at enkelte stoffer skal være unntatt fra virkeområdet til den nye straffebestemmelsen. Dette er i tråd med utvalgets forslag om at enkelte stoffer skal kunne ha en mengdegrense på null. Adgangen til å unnta visse stoffer fra bestemmelsens virkeområde er ment å være snever, og den kan bare brukes for stoffer som er særlig farlige og gir risiko for dødelige overdoser ved inntak av små mengder. Blant stoffene som er tilgjengelige på markedet i dag, kan enkelte syntetiske opioider være aktuelle. At vurderingstemaet retter seg mot hvor farlig den aktuelle typen stoff er, innebærer at hjemmelen ikke åpner for å unnta stoffer som normalt ikke er i denne kategorien, med den begrunnelse at et urent parti som er i omløp, er usedvanlig farlig.

Konsekvensen av at et stoff defineres ved forskrift som særlig farlig, vil være at erverv og oppbevaring av stoffet faller inn under straffeloven § 231 selv om det er ment til egen bruk, og at det bare er bruk av stoffet som straffes etter legemiddelloven. Ved at erverv og oppbevaring av slike stoffer holdes utenfor legemiddelloven, vil heller ikke rusmiddelavhengige nødvendigvis kunne erverve og oppbevare dem reaksjonsfritt, se punkt 5.6.1. Dersom det kan bevises at en rusmiddelavhengig lovbryter har utvist den nødvendige skyld om hva slags stoff det er tale om, kan straff etter straffeloven § 231 for slik befatning være aktuelt. Etter departementets syn er det særlig viktig at politiet effektivt kan håndheve narkotikaovertredelser som gjelder de aller farligste stoffene. At et stoff defineres som særlig farlig, vil signalisere at befatning med stoffet er alvorlig uavhengig av mengde. Det vil også medføre en videre adgang til etterforskning og straffeforfølgning.

Selv om flere høringsinstanser har vært positive til forslaget, er det også enkelte som har vært kritiske til at noen stoffer skal holdes utenfor den mildere straffebestemmelsen. Advokatforeningen viser til at det finnes rusmiddelavhengige som bruker slike stoffer, og at en særregulering av særlig farlige stoffer vil innebære at rusmiddelavhengige kan straffes for befatning med stoffene. Av enkelte er det også pekt på at rusmiddelavhengige uvitende kan være i besittelse av slike farlige stoffer i den tro at det er et annet stoff, se innspillene fra Foreningen for human ruspolitikk og Foreningen Tryggere Ruspolitikk. Til disse innvendingene vil departementet peke på at bruken av disse stoffene vil være meget farlig også for rusmiddelavhengige, og at det finnes alternative stoffer som vil dekke deres behov. Departementet vil videre presisere at ingen kan straffes for befatning med et særlig farlig stoff uten å ha utvist nødvendig skyld. Ved uaktsomhet legger departementet til grunn at det i høyden vil bli tale om bøtestraff. Departementet legger avgjørende vekt på viktigheten av å bekjempe spredningen av særlig farlige stoffer.

4.7 Befatning med flere stoffer

4.7.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Ved samtidig befatning med flere narkotiske stoffer innenfor terskelverdiene foreslår utvalget at det i forskrift fastsettes at bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser skal gjelde for befatning med inntil tre stoffer, med ordinær terskelverdi for ett stoff og halv terskelverdi for de øvrige stoffene. Utvalget foreslår at denne regelen også skal gjelde som en øvre grense for reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige. Forslaget avviker noe fra gjeldende påtalepraksis, se vedlegget til riksadvokatens brev 13. mai 2022, hvor det er gitt uttrykk for at rusmiddelavhengige skal gis ubetinget påtaleunnlatelse ved befatning med inntil tre stoffer opp til terskelverdi. Riksadvokaten bygger sitt syn på forslaget i Prop. 92 L (2020–2021), hvor straffri befatning med narkotika ble foreslått å gjelde inntil tre stoffer. Rushåndhevingsutvalget begrunner sitt forslag slik:

«Hensynet til sammenheng mellom straffenivåer tilsier imidlertid etter utvalgets syn at ‘rabatten’ ved befatning med flere stoffer bør være noe mindre enn departementet la opp til i proposisjonen og som riksadvokaten deretter har instruert om.»

Se nærmere om utvalgets forslag i NOU 2024: 12 punkt 10.5.11 side 160.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag støttes av Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan og Nordland statsadvokatembeter, mens Norsk narkotikaforebyggende forening og Rogaland statsadvokatembeter gir uttrykk for at antallet stoffer bør reduseres sammenlignet med dagens praksis. Vest politidistrikt gir uttrykk for at de støtter færre stoffer enn i dag, men uttaler at den foreslåtte regelen med halve terskelverdier vil være «lite praktisk håndterbart i førstelinjen». Politidistriktet foreslår i stedet at regelen bør begrenses til befatning med to stoffer samtidig, inntil full terskelverdi. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter uttrykker bekymring for at spredningsfaren blir stor med en regel som åpner for befatning med tre stoffer samtidig, og at det må tas høyde for dette ved fastsettelsen av mengdegrensene. Psynapse gir uttrykk for at bestemmelsen bør gjelde opp til full terskelverdi for inntil tre stoffer.

4.7.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at den nye straffebestemmelsen for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk skal gjelde for befatning med inntil tre stoffer samtidig, og at full mengdegrense skal gjelde for alle stoffene. Dette innebærer en videreføring av gjeldende praksis i henhold til vedlegget til riksadvokatens brev 13. mai 2022, som bygger på forslaget i Prop. 92 L (2020–2021) om å gjøre befatning med narkotika til egen bruk straffritt. I Prop. 92 L (2020–2021) punkt 7.3 side 40 begrunnes forslaget slik:

«[Etter departementets syn må det] settes et tak for antall ulike typer narkotika som kan innehas samtidig uten å rammes av straffebestemmelsene. Samtidig må det tas hensyn til at mange som bruker narkotika i større omfang er blandingsbrukere. De vil derfor, med en viss sannsynlighet, samtidig kunne ha på seg flere ulike typer narkotika i form av pulver og/eller tabletter i tillegg til cannabis og lovlig og ulovlig ervervede legemidler. Straffritt innehav av narkotika bør derfor begrenses til tre ulike typer narkotika inntil terskelverdi.»

Etter forslagene i denne proposisjonen vil spørsmålet ikke bare ha betydning for om forholdet skal straffes etter legemiddelloven eller straffeloven § 231, men også for når en rusmiddelavhengig kan bli møtt med strengere reaksjoner enn ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, se punkt 5.6. Som fremhevet i Prop. 92 L (2020–2021) punkt 7.3 side 40 er mange som bruker narkotika i større omfang, såkalte blandingsbrukere. Et viktig formål med departementets forslag er å sikre at personer med omfattende og alvorlige rusmiddelproblemer ikke møtes med følbare strafferettslige reaksjoner. For at forslaget skal ta tilstrekkelig hensyn til de praktiske behovene til denne gruppen, mener departementet at den nye straffebestemmelsen bør omfatte befatning med inntil tre stoffer samtidig. Hvis befatningen derimot gjelder flere typer narkotika til egen bruk i mengder som dels overstiger og dels er innenfor mengdegrensene, vil forholdet i sin helhet falle utenfor legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24. Dette har sammenheng med at befatning med flere stoffer samtidig normalt anses som ett straffbart forhold. Straffeloven § 231 vil da bli anvendt på forholdet i sin helhet.

Når det gjelder utvalgets forslag om en redusert mengdegrense på det andre og tredje stoffet ved samtidig befatning, vil departementet påpeke at en slik regel vil komplisere regelverket både for brukerne og for politiets førstelinje. Behovet for en slik regel reduseres ved at mengdegrensene senkes betraktelig i forhold til gjeldende rett, og til en viss grad også i forhold til utvalgets foreslåtte mengdegrenser.

For personer som omfattes av reaksjonsordningen for rusmiddelavhengige, innebærer regelen at det ved erverv og oppbevaring av inntil tre stoffer opp til mengdegrensene normalt skal reageres med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. For andre enn rusmiddelavhengige får regelen bare betydning for om forholdet skal straffes etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, eller straffeloven § 231.

4.8 Strafferamme

4.8.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at det etablerte alminnelige straffenivået for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk skal videreføres, se NOU 2024: 12 punkt 10.7.5.1 side 169. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen at straffen for brudd på den foreslåtte straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser skal være bot eller fengsel inntil seks måneder. Strafferammen vil dermed tilsvare den som gjelder i dag etter legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, med unntak av at tilføyelsen «eller begge deler» ikke foreslås beholdt. Utvalget påpeker at dette tillegget er tatt med i legemiddelloven av prosessuelle grunner, for at strafferammen skal utløse adgangen til pågripelse etter straffeprosessloven § 171 ved å innebære «høyere straff enn fengsel i seks måneder». Utvalget mener «prinsipielt at strafferammer bør fastsettes på grunnlag av strafferettslige hensyn uten sideblikk til prosessuell virkning», og at slike eventuelle prosessuelle konsekvenser heller bør reguleres i prosesslovgivningen.

Utvalget drøfter om strafferammen i den nye straffebestemmelsen bør begrenses til bot for å følge opp Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114, se punkt 2.2 der vedtaket er gjengitt. I og med at utvalget foreslår en ny straffebestemmelse i straffeloven som utvider handlingsnormen sammenlignet med dagens straffebestemmelse i legemiddelloven, anser utvalget anmodningsvedtaket som mindre relevant. Samtidig påpeker utvalget at straffenivået for forhold som i dag straffes etter legemiddelloven, fortsatt skal være bot. Utvalget ser likevel et behov for å ha med fengsel i strafferammen for å beholde dagens straffenivå for visse overtredelser som i dag rammes av straffeloven § 231:

«Imidlertid er dagens straffenivå i noen tilfeller fengsel for befatning til egen bruk med kvanta som er større enn besittelse etter legemiddelloven, men som likevel vil være innehav etter utkastet. Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å endre etablert påtalepraksis om grensen mellom forelegg på bot og tiltale med påstand om betinget fengsel for personer som ikke er rusmiddelavhengige. Også muligheten for fremtidig økning av terskelverdiene tilsier at det er behov for å ha fengsel med i strafferammen.»

En konsekvens av forslaget er at lovbrudd som nå straffes som erverv eller oppbevaring etter straffeloven § 231 med strafferamme bot eller fengsel inntil to år, vil anses som erverv eller innehav etter forslaget til den nye straffebestemmelsen med strafferamme bot eller fengsel inntil seks måneder. Den lavere strafferammen vil medføre at forsøk i utgangspunktet blir straffritt, se straffeloven § 16. Den strafferettslige foreldelsesfristen vil videre reduseres fra fem år til to år, se straffeloven § 86 første ledd, i tillegg til at tidsfristen for gjentakelsesvirkning i straffeloven § 79 bokstav b andre ledd forkortes. Etter utvalgets syn utgjør ikke de strafferettslige konsekvensene noen innvendinger av særlig vekt mot forslaget til strafferamme.

Utvalget påpeker videre at strafferammen vil medføre at bot for overtredelse av straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse ikke blir opplyst på ordinær politiattest, i motsetning til bot for overtredelse av § 231, se politiregisterloven § 40 nr. 2 bokstav f og § 40 nr. 3 bokstav c.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg særskilt om hvorvidt det alminnelige straffenivået for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk bør videreføres. Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på utvalgets forslag om at straffen for brudd på den foreslåtte straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser skal være bøter eller fengsel inntil seks måneder.

Innlandet politidistrikt og Nordland statsadvokatembeter støtter at fengselsstraff er tatt med i strafferammen. Sistnevnte uttaler at forslaget tydelig signaliserer lovgivers syn på alvorligheten ved slike overtredelser, i tillegg til at en nedjustering av strafferammen gir et signal om at man i dag anser denne typen overtredelser som mindre alvorlig enn hva som var tilfellet tidligere.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk uttaler på sin side at utvalgets forslag er i strid med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114 om fjerning av fengselsstraff for bruk og besittelse av narkotika:

«Ordlyden i Stortingets anmodningsvedtak kan forstås på to måter: Enten bokstavelig, slik at det kun er strafferammen for ‘legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk’ som skal senkes, eller utvidende slik Høyesterett i HR-2022-733-A tolker ‘bruk og besittelse’ i komitéuttalelsene som ledet opp til anmodningsvedtaket – i hvilket tilfelle fengsel må ut av strafferammen også for erverv og innehav av mindre mengder til egen bruk. Uansett har lovgivers ønske vært å fjerne muligheten til bruk av fengselsstraff for bruk og besittelse. Det er da ikke holdbart at den formelle strafferammen for bruk og besittelse forblir som i dag, slik utvalget foreslår, spesielt når strafferammen for mindre alvorlige dopingovertredelser foreslås satt til bot alene.»

Også Rusfeltets hovedorganisasjon og Synapse er negative til at fengselsstraff inngår i strafferammen. Rusfeltets hovedorganisasjon er «bekymret for at fengsel vil ramme de mest krevende eller dem med avhengighet».

Andre høringsinstanser er nøytrale, slik som Rogaland statsadvokatembeter, Vest politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, men påpeker samtidig noen konsekvenser av at strafferammen for forhold som i dag straffes etter straffeloven § 231, senkes sammenlignet med gjeldende rett. Rogaland statsadvokatembeter skriver at bot for overtredelse av bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser ikke vil bli opplyst på ordinær politiattest, i motsetning til bot for overtredelse av straffeloven § 231. Ifølge høringsinstansen vil et typisk uheldig eksempel være der det kreves politiattest for helsepersonell som ivaretar sårbare pasienter, og som har befatning med pasientgruppens medisiner. Det samme fremheves av Vest politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter. Sistnevnte viser i likhet med Rogaland statsadvokatembeter også til at endringen av strafferammen har konsekvenser for politiets plikt til å gi informasjon til regional sikkerhetsavdeling etter psykisk helsevernloven § 4A-11 tredje ledd. Rogaland statsadvokatembeter og Trygg Trafikk viser til politiets myndighet etter vegtrafikkloven § 34 femte ledd til å tilbakekalle førerkort i tilfeller hvor innehaveren av førerkortet ikke er edruelig, og uttrykker usikkerhet rundt om forslaget påvirker denne muligheten.

4.8.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår i likhet med utvalget at straffen for befatning med narkotika til egen bruk etter den nye straffebestemmelsen skal være bot eller fengsel inntil seks måneder. Den foreslåtte strafferammen tilsvarer den som i dag gjelder etter legemiddelloven § 31 andre ledd, likevel slik at tilføyelsen «eller begge deler» ikke beholdes. Forslaget innebærer at strafferammen for befatning med narkotika til egen bruk senkes sammenlignet med i dag. For forhold som i dag rammes av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, vil strafferammen bli noe lavere ved at «eller begge deler» fjernes. For forhold som i dag rammes av straffeloven § 231, og som etter departementets forslag vil rammes av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, vil strafferammen bli senket fra bot eller fengsel inntil to år.

Den foreslåtte endringen av strafferammen vil få noen konsekvenser for adgangen til enkelte straffeprosessuelle virkemidler og andre regler som tillegger strafferammen for et lovbrudd betydning. Det gjelder blant annet adgangen til pågripelse, polititjenestepersoners hastekompetanse til å beslutte visse former for ransaking, og diverse hjemler for informasjonstilgang mv. Se NOU 2024: 12 punkt 11.2.3 og 11.2.4 for en mer fullstendig redegjørelse for konsekvensene. For pågripelse foreslår departementet å videreføre adgangen gjennom en endring i straffeprosessloven § 171, se punkt 6.4.6. Når det gjelder de øvrige konsekvensene, ser departementet i likhet med utvalget ingen vesentlige betenkeligheter ved at adgangen bortfaller. De fleste hjemlene er uansett lite aktuelle i praksis ved etterforskning av mistanke om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Slik departementet ser det, vil bortfallet av hjemlene for informasjonstilgang mv. få helt begrenset betydning for etterforskningen. Departementet har for øvrig merket seg innspillene i høringen om at den foreslåtte strafferammen også vil få enkelte forvaltningsrettslige konsekvenser for forhold som i dag rammes av straffeloven § 231. Slike konsekvenser vil imidlertid etter departementets syn i utgangspunktet være naturlige i og med at det er de minst alvorlige overtredelsene av § 231 som nå foreslås skilt ut til en bestemmelse med en lavere strafferamme. En særregulering for den nye straffebestemmelsen ville ha medført en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett for forhold som i dag rammes av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, som departementet ikke på nåværende tidspunkt kan se at det er tilstrekkelig grunn for.

Gjennom anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114 ba Stortinget regjeringen om å foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir en straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Departementet foreslår nå en samlet straffebestemmelse for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, som får et utvidet virkeområde sammenlignet med dagens straffebestemmelse i legemiddelloven. Dette innebærer en vesentlig endring i forutsetningene som lå til grunn for Stortingets vedtak. Departementet forstår intensjonen i anmodningsvedtaket slik at meningen ikke var å endre straffenivået for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, men å tilpasse strafferammen til det etablerte straffenivået. Med de mengdegrensene som departementet går inn for i proposisjonen her, se punkt 4.6.3, vil det være nødvendig å ha med fengselsstraff i strafferammen for å opprettholde dagens straffenivå for befatning med enkelte stoffer. Den øvre grensen for når det kan reageres med forelegg mot befatning med heroin, er satt til 0,5 gram i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, se punkt 4.1.2. Departementet ser ikke grunn til å endre den etablerte praksisen om grensen mellom forelegg på bot og tiltale med påstand om betinget fengsel. Det understrekes at straffenivået for befatning med narkotika som i dag straffes etter legemiddelloven, fortsatt skal være bot.

Departementet bemerker videre at det ikke var en del av utvalgets mandat å utrede om forenklet forelegg kan brukes i mindre narkotikasaker, slik Foreningen Tryggere Ruspolitikk og Ruspolitisk råd i Bergen kommune har tatt til orde for i høringen. Departementet har på nåværende tidspunkt ikke tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til om forenklet forelegg kan være en hensiktsmessig reaksjonsform i denne sakstypen, men vil sette i gang et arbeid for å utrede dette nærmere. Spørsmålet ble vurdert i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring: Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff, men departementet mener at det er behov for å utrede spørsmålet på nytt, blant annet på grunn av de endrede premissene som forslagene i denne proposisjonen utgjør.

4.9 Reaksjonsfastsettelsen overfor barn og unge

4.9.1 Rushåndhevingsutvalgets forslag

Betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker bør ifølge utvalget være «den foretrukne reaksjon» overfor ungdom mellom 15 og 18 år ved første gangs overtredelse av den foreslåtte straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser. Særvilkåret bør etter utvalgets syn anvendes i større utstrekning enn i dag, se NOU 2024: 12 punkt 16.6.3.2 side 300. I den forbindelse slutter utvalget seg til følgende uttalelse i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 9.1.4.1 side 87:

«Departementet mener, i likhet med utvalget, at påtaleunnlatelse er en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlige lovbrudd der en slik reaksjon vil kunne ha tilstrekkelig individualpreventiv effekt. Slik unngås den belastning som gjennomføring av en straffesak vil kunne innebære for barn.

Departementet mener videre at særlig betingede påtaleunnlatelser vil kunne sikre barnet en bedre oppfølging enn for eksempel bøter, og legge til rette for en rehabiliterende prosess. […] Ved betinget påtaleunnlatelse kan det gis vilkår som kan bidra til atferdsendring hos barnet. Det er særlig viktig at det settes vilkår for en eventuell påtaleunnlatelse der barna har andre, omfattende problemer enn lovbrudd. For disse barna er det nødvendig med en reaksjon som griper fatt i de underliggende problemene hos den enkelte og kan medvirke til endring av barnets atferd og holdninger. En påtaleunnlatelse uten vilkår vil kunne oppleves som en ny bekreftelse på at det er mulig å ‘komme unna med’ lovbruddene.»

Videre bemerker utvalget at særvilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker vil sikre ungdommen en mulighet til å få oppfølging, samtidig som reaksjonen er følbar og dermed motvirker en eventuell opplevelse av at det er mulig «å komme unna» med narkotikaovertredelser. I mange tilfeller vil reaksjonen ifølge utvalget også kunne være anvendelig overfor lovbrytere over 18 år. Dette gjelder særlig ved første gangs overtredelse av narkotikalovgivningen, men etter utvalgets syn kan vilkåret etter omstendighetene også være aktuelt i tilfeller hvor lovbryteren tidligere er straffet for narkotikaovertredelser eller annen kriminalitet.

Ved brudd på særvilkåret om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker gir utvalget uttrykk for at straffeforfølgningen normalt bør gjenopptas etter straffeprosessloven § 74 tredje ledd. Utvalget mener at allmennpreventive hensyn vil veie tungt ved brudd på særvilkåret, og at dette ikke minst er viktig i saker med unge lovbrytere og i tilfeller hvor enheten har gitt personen flere sjanser til å møte.

Utvalget drøfter også om påtalemyndigheten bør kunne sette særvilkår om ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d, og når et slikt særvilkår bør benyttes som reaksjon ved mindre narkotikaovertredelser. Utvalget legger til grunn at forebyggende og skadereduserende tiltak overfor barn bør være basert på kunnskap om hva som virker. Det vises til at det i ulike sammenhenger og fra ulikt hold har vært pekt på at kunnskapsgrunnlaget om effekten av ruskontroll er mangelfullt, men utvalget trekker også frem at det foreligger ny forskning som gir flere holdepunkter for at ruskontroll som særvilkår ved påtaleunnlatelse kan gi positiv effekt for å opprettholde rusfrihet og redusere tilbakefall til narkotikaovertredelser. Kunnskapsgrunnlaget om effekten av særvilkåret er imidlertid fortsatt begrenset, og utvalget uttaler at det på sikt bør gjennomføres en evaluering av tiltaket. Betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om ruskontroll vil etter utvalgets syn regelmessig være en mer hensiktsmessig reaksjon overfor unge lovbrytere enn for eksempel forelegg på bot eller påtaleunnlatelse uten vilkår. Utvalget antar videre at ruskontroll regelmessig bør kombineres med pålegg om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 37 bokstav j, for å sikre at enheten gis mulighet til å følge opp personen med informasjon og rådgivning. Ruskontroll kan ifølge utvalget være mindre aktuelt i tilfeller hvor rusmiddelbruken er en del av «sammensatte og omfattende bakenforliggende problemer». I slike tilfeller kan andre reaksjoner være mer egnet, og utvalget nevner i denne forbindelse ungdomsoppfølging etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd.

4.9.2 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser støtter utvalgets forslag om at betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker skal være en normalreaksjon for ungdom mellom 15 og 18 år ved overtredelse av den foreslåtte straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelser. Dette omfatter Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Bergen kommune, Blå Kors, Bærum kommune, Det Hvite Bånd, FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet, Kristiansand kommune, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Vest politidistrikt og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter. Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at reaksjonen bør benyttes også overfor unge personer over 18 år. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan foreslår oppmøte ved enhetene som en normalreaksjon opp til 25 år, mens Blå Kors foreslår opp til 23 år.

Behovet for forpliktende vilkår overfor ungdom som begår mindre alvorlige narkotikaovertredelser, fremheves også av andre høringsinstanser, blant annet Elevombudet i Kristiansand, Helsesykepleierne NSF, Hjartdal kommune og Nissedal kommune. En høringsinstans som ikke ønsker bruk av strafferettslige tiltak overfor barn, er Marborg – brukerorganisasjon på rusfeltet, som tar til orde for at det heller bør gis sivilrettslig henvisning til helsehjelp.

Utvalgets uttalelse om at brudd på særvilkåret om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker normalt bør resultere i at straffeforfølgningen gjenopptas, støttes av Innlandet politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter. Også Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) gir uttrykk for støtte til et slikt syn:

«Hovedretningen for forebyggende og skadereduserende tiltak er samarbeid mellom sosiale tiltak, helsetiltak og politiet. Det er opprettet forebyggende råd og ulike behandlings- og støttetiltak innen sosialsektoren og helsevesenet. Et tema som diskuteres har vært om fremmøte til f.eks forebyggende råd eller behandling kan pålegges fra rettsapparatet eller skal være frivillig. Utvalget går i sin rapport inn for at dette skal kunne pålegges og eventuelt settes som forutsetning for straffutsettelse eller påtaleunnlatelse. Praksis har de senere årene gått i retning av frivillighet som forutsetning. Dette har medført svært lav bruk av rådgivnings- og behandlingsinstansene.

SERAF støtter at slik oppfølging må kunne være pålagt og medfølges av polititiltak/konsekvens dersom den det gjelder ikke møter opp slik forutsatt.»

Stiftelsen Kirkens Bymisjon uttaler at det er forståelig at brudd på vilkår må få konsekvenser, men peker på at manglende oppmøte kan ha sammensatte årsaker, og at det er viktig at politiet undersøker årsakene til bruddet. Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS) er negative til at manglende oppmøte skal lede til følbare konsekvenser.

Når det gjelder bruk av særvilkår om ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d, uttaler Barneombudet at dette er et inngripende tiltak som bare bør benyttes dersom det anses å være det mest egnede tiltaket for å forebygge videre rusmiddelbruk. Ombudet gir uttrykk for at det er usikkert om påtalemyndigheten har tilstrekkelig sosial- og helsefaglig kompetanse til å avgjøre om ruskontroll vil være et egnet tiltak for ungdom under 18 år. En vurdering av rusrelaterte tiltak bør baseres på en kartlegging utført av personell med sosial- eller helsefaglig kompetanse. Ombudet viser til at dette allerede er praksis i mindre alvorlige narkotikasaker som avgjøres med ungdomsoppfølging i konfliktrådet. Barneombudet understreker at ombudet ikke er kategorisk negativ til bruk av ruskontroll, og at det i noen tilfeller kan være et konstruktivt virkemiddel. Også Norges institusjon for menneskerettigheter gir uttrykk for tvil om påtalemyndigheten kan vurdere om ruskontroll er et egnet virkemiddel overfor ungdom, og ber om at departementet vurderer nærmere hvordan dette skal avgjøres.

Flere høringsinstanser støtter utvalgets syn om at særvilkår om ruskontroll bør kunne benyttes i tilfeller hvor det etter en konkret vurdering anses som et egnet tiltak. Dette omfatter Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Blå Kors, FMR: fellesskap – menneskeverd – rusfrihet, Innlandet politidistrikt, Porsgrunn kommune, Trondheim kommune, Trøndelag politidistrikt, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Øst politidistrikt og Øvre Eiker kommune. Høringsinstanser som er negative til bruken av ruskontroll som særvilkår, omfatter Foreningen for human ruspolitikk, Norsk psykologforening, proLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR, Psynapse og Stiftelsen Kirkens Bymisjon. Disse viser blant annet til at det er tale om et inngripende tiltak og at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om at tiltaket har en forebyggende effekt. Sekretariatet for konfliktrådene gir uttrykk for at det mangler en «enhetlig tilnærming» til ruskontroll, blant annet når det gjelder hvem som skal gjennomføre kontrollen, hvem som skal finansiere testingen og hvilke typer tester som bør benyttes. Det pekes også på at det er store geografiske forskjeller på hvilke tiltak som tilbys ungdommer med rusproblemer som er ilagt ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff.

Utvalgets uttalelse om at ungdomsoppfølging etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd kan være aktuelt overfor ungdom med oppfølgingsbehov ved mindre narkotikaovertredelser, er kommentert av Sekretariatet for konfliktrådene. Sekretariatet opplyser at ruskontroll kan settes som vilkår i en ungdomsplan ved gjennomføring av ungdomsoppfølging. Hvis oppfølgingsbehovet utelukkende omfatter et behov for ruskontroll, vil saken ifølge høringsinstansen være lite egnet for ungdomsoppfølging. Høringsinstanser som støtter bruken av ungdomsoppfølging ved mindre narkotikaovertredelser, omfatter Oslo politidistrikt og Rogaland statsadvokatembeter. Sistnevnte uttaler at ungdomsoppfølging bør benyttes overfor ungdom med rusmiddelavhengighet, idet dette er personer med et åpenbart oppfølgingsbehov. Forandringsfabrikken stiftelse går i sin høringsuttalelse mot bruk av ungdomsoppfølging og ruskontroll, og uttaler at dette er tiltak som gjør at ungdom mister tillit til voksne.

4.9.3 Departementets vurdering

4.9.3.1 Normalreaksjonen overfor ungdom – betinget påtaleunnlatelse med særvilkår

Etter departementets syn skal det overfor ungdom mellom 15 og 18 år normalt reageres med betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker, ved første gangs overtredelse av den foreslåtte straffebestemmelsen. Dette er i tråd med Rushåndhevingsutvalgets forslag, som har fått bred tilslutning i høringen. Formålet er å sikre at ungdom som har hatt befatning med narkotika til egen bruk, gis informasjon om skadevirkninger av narkotikabruk og om relevante helsetjenester og hjelpetilbud for å håndtere rusmiddelproblemer. Reaksjonen er dermed ment å forebygge at ungdommen begår nye narkotikalovbrudd. I tillegg har reaksjonen et allmennpreventivt formål ved å gi et klart signal om at befatning med narkotika er straffbart og får konsekvenser.

Bruk av særvilkåret om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker overfor ungdom mellom 15 og 18 år vil etter departementets syn være godt forenlig med Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen. Etter artikkel 17 har staten en plikt til å sørge for at barn har tilgang til informasjon som har til formål å fremme deres fysiske og psykiske helse. FNs barnekomité har uttalt at denne plikten blant annet innebærer at barn har rett til informasjon om skadevirkningene av narkotikabruk, se General comment No. 21 (2017) on children in street situations side 15. Oppmøte ved enhetene vil også bidra til at barn får tilgang til helsetjenester og aktuelle hjelpetilbud, noe som bidrar til å ivareta barns rett til helse etter artikkel 24. Det individual- og allmennpreventive formålet ved reaksjonen må videre antas å være egnet til å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika, jf. artikkel 33. Departementet påpeker at de rådgivende enhetene for russaker på sikt bør evalueres for å sikre økt kunnskap om effekten av å bruke særvilkåret, i tråd med forutsetningen i artikkel 33 om at tiltak overfor barn bør bygge på et best mulig kunnskapsgrunnlag.

Det at betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker skal være en normalreaksjon, innebærer at reaksjonen må vurderes konkret i den enkelte saken, og at både ungdommen og dennes verger må få uttale seg. Det bør imidlertid være en viss terskel for ikke å benytte normalreaksjonen når vilkårene for reaksjonen er oppfylt. Å unnlate å ilegge oppmøteplikt kan for eksempel vurderes i tilfeller hvor ungdommen allerede er ilagt oppmøteplikt i en annen sak, men ennå ikke har gjennomført oppmøtet. I slike tilfeller kan i stedet andre reaksjoner vurderes, og etter omstendighetene kan det være aktuelt å gi ubetinget påtaleunnlatelse. At ungdommen er lite motivert, skal ikke i seg selv føre til at ileggelse av oppmøteplikt unnlates. Det er nettopp muligheten til å jobbe med ungdommens motivasjon over tid som begrunner departementets forslag om å gi adgang til å pålegge flere møter hos enhetene, se nærmere i punkt 7.1.4. Betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker er særlig aktuelt ved første gangs overtredelse, men kan også benyttes ved senere overtredelser dersom det anses hensiktsmessig og forsvarlig utfra allmennpreventive og individualpreventive hensyn. Reaksjonen kan også være egnet for personer over 18 år, særlig for unge voksne og personer med begynnende rusmiddelproblemer.

Departementet støtter utvalgets syn om viktigheten av at et pålegg om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker gis så raskt som mulig etter lovbruddet. Dette kan tilsi at politiet og påtalemyndigheten i denne sakstypen bør tilstrebe en kortere saksbehandlingstid enn den lovbestemte fristen på seks uker, jf. straffeprosessloven § 249 andre ledd.

Påtaleunnlatelsen kan også gjøres betinget av andre individuelt tilpassede særvilkår etter straffeloven § 37 første ledd. Det er bare særvilkårene i § 37 første ledd bokstav a til h og j som kan ilegges ved påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Påtalemyndigheten må påse at den samlede reaksjonen ikke blir uforholdsmessig byrdefull gjennom bruken av særvilkår. Det må i denne sammenhengen tas hensyn til hva som er den alternative straffen. Departementet nevner også at ungdomsoppfølging etter straffeprosessloven § 71 a etter omstendighetene kan være aktuelt overfor ungdom med behov for oppfølging over tid dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

4.9.3.2 Særvilkår om ruskontroll overfor ungdom

Særvilkår om ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d fremheves i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 som en aktuell reaksjon overfor ungdom ved narkotikaovertredelser. I den senere tid har det vært reist spørsmål om kunnskapsgrunnlaget for effekten av ruskontroll som særvilkår, se Norges institusjon for menneskerettigheters rapport «Rus og menneskerettigheter» fra 21. september 2022 punkt 4.4.2. Temaet er gjennomgått og vurdert i NOU 2024: 12 punkt 16.7, og det er også berørt av flere høringsinstanser. Departementet har merket seg at det er delte meninger om kunnskapsgrunnlaget for å benytte ruskontroll som særvilkår, og om særvilkåret bør benyttes.

Etter departementets syn kan særvilkår om ruskontroll benyttes overfor ungdom når det konkret vurderes som egnet til å forebygge videre narkotikabruk. Departementet viser til utvalgets uttalelser om at nyere forskning og lokale erfaringer gir holdepunkter for at ruskontroll kan ha positiv effekt for å opprettholde rusfrihet og redusere risikoen for tilbakefall til narkotikakriminalitet. Det vises også til utvalgets gjennomgang av erfaringer og kunnskapsgrunnlag i NOU 2024: 12 punkt 16.7.2. Som utvalget påpeker, er kunnskapsgrunnlaget for effekten av bruk av særvilkår om ruskontroll likevel fortsatt begrenset. Departementet vil derfor på sikt vurdere en evaluering av ordningen som kan danne grunnlag for økt kunnskap og empiri. Departementet legger til grunn at en konkret vurdering av vilkårets egnethet oppfyller kravet i barnekonvensjonen artikkel 33 om at tiltak overfor barn skal være «egnede» til å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotika. Dette synet på forståelsen av artikkel 33 er i tråd med Rushåndhevingsutvalgets vurdering, og departementet kan ikke se at det i høringen har kommet frem synspunkter om at en slik tilnærming til ruskontroll vil være i strid med barnekonvensjonen.

Departementet vil understreke at alle særvilkår, herunder vilkåret om ruskontroll, etter gjeldende rett skal vurderes konkret i den enkelte saken. Dette følger også forutsetningsvis av straffeprosessloven § 69 tredje ledd tredje punktum, hvor det fremgår at den siktede så vidt mulig skal gis mulighet til å uttale seg om vilkårene før de fastsettes. Et formål med å innhente siktedes uttalelse er å belyse om lovbryteren er motivert for å gjennomføre ruskontrollen. Selv om det ikke er noe formelt vilkår at lovbryteren samtykker, vil et særvilkår om ruskontroll særlig være aktuelt der lovbryteren er motivert til å avstå fra bruk av ulovlige rusmidler, se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 side 439.

I høringsinnspillene fra Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter er det reist spørsmål om påtalemyndigheten har tilstrekkelig faglig kompetanse til å vurdere hva hver enkelt ungdom kan ha nytte av eller behov for. Departementet vil bemerke at strafferettslige reaksjoner fastsettes av domstolene eller påtalemyndigheten, og at det ikke kan oppstilles noe krav til barnefaglig eller helsefaglig kompetanse hos beslutningstakeren. Beslutningen om å fastsette særvilkår vil på vanlig måte måtte basere seg på den informasjonen som er tilgjengelig i den enkelte saken, herunder politiets samtaler med ungdommen og dennes verger. Beslutningstakeren vil i enkeltsaker også kunne støtte seg på vurderinger fra politiets forebyggende ressurser. Det kan i prinsippet innhentes personundersøkelse for mindreårige etter straffeprosessloven § 161 a, men dette vil forsinke saken og er normalt ikke nødvendig for å opplyse saken på tilstrekkelig måte, slik også utvalget legger til grunn i NOU 2024: 12 punkt 16.5.2.3 side 292.

Departementet vil for øvrig peke på at ruskontroll kan være ønsket av ungdommen selv, blant annet fordi et kontrollregime kan virke disiplinerende og fordi ungdommen kan ønske å dokumentere rusfrihet overfor foreldre eller andre. Selv om det må vurderes om særvilkår om ruskontroll er egnet i den enkelte saken, vil departementet presisere at forslaget i denne proposisjonen ikke er ment å etablere noen høyere terskel for å benytte et slikt særvilkår. For å sikre at særvilkåret om ruskontroll benyttes på en forholdsmessig og relativt enhetlig måte, vil departementet vurdere utvalgets forslag om å forskriftsfeste noen ytre rammer for hva særvilkåret om ruskontroll kan gå ut på, se NOU 2024: 12 punkt 16.7.4.3.

4.9.3.3 Reaksjonsfastsettelsen overfor ungdom med rusmiddelproblemer

Ungdom mellom 15 og 18 år faller utenfor departementets forslag til reaksjonsordning for rusmiddelavhengige. Det vises til departementets vurdering av dette spørsmålet i punkt 5.6.3. Denne avgrensningen innebærer at det ved reaksjonsfastsettelsen overfor personer under 18 år ikke vil ha avgjørende betydning hvorvidt personen har et omfattende og alvorlig rusmiddelproblem i rettslig forstand, og det vil heller ikke være nødvendig for påtalemyndigheten og domstolene å ta endelig stilling til dette. Reaksjonen overfor personer under 18 år med rusmiddelproblemer skal fastsettes på vanlig måte, det vil si med utgangspunkt i at normalreaksjonen for ungdom skal være betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker, se punkt 4.9.3.1.

Departementet bemerker samtidig at ungdom med rusmiddelproblemer ofte vil kunne ha sammensatte utfordringer og et oppfølgingsbehov. I slike tilfeller bør det vurderes om saken er egnet for ungdomsoppfølging etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd. I tilfeller hvor ungdomsoppfølging vurderes som aktuelt, vil påtalemyndigheten kunne støtte sin vurdering på drøfting av saken i koordineringsgruppen etter konfliktrådsloven § 22 d. Ungdomsoppfølging kan ikke kombineres med særvilkår etter straffeloven § 37, herunder pålegg om oppmøte ved rådgivende enhet ved russaker, men det er ikke noe til hinder for at et slikt vilkår kan fastsettes i ungdomsplanen etter konfliktrådsloven § 25, se Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.5.5.1 side 76.

Det er et vilkår for å ilegge ungdomsoppfølging at saken «egner seg» for slik behandling. Om egnethetsvurderingen uttales det i Prop. 57 L (2013–2014) punkt 13.4 side 100:

«Som et minimum må det kreves at den unge lovbryteren har behov for oppfølging over tid. Dette innebærer at ikke enhver straffesak mot en ung lovbryter skal ha ungdomsoppfølging som strafferettslig reaksjon. Det er ikke satt formelle krav verken til lovbruddets art eller alvorlighetsgrad. Likevel vil disse momentene inngå som en del av den konkrete egnethetsvurderingen. Det må også legges vekt på lovbryterens behov og motivasjon for oppfølging over tid.»

Det er altså et minstekrav at ungdommen har et oppfølgingsbehov over tid. Det gjelder ikke noe minstekrav til lovbruddets alvorlighet, men sakens art og alvor inngår i vurderingen av om saken er egnet, se også Prop. 139 L (2022–2023) punkt 8.1.4 side 84–85. Hvorvidt overtredelsen er tilstrekkelig alvorlig til at ungdomsoppfølging er en forholdsmessig reaksjon, må vurderes konkret, blant annet på bakgrunn av hva som vil være den alternative straffereaksjonen. Ungdomsoppfølging antas mest praktisk i tilfeller hvor den alternative straffen ville vært betinget fengsel, men er heller ikke utelukket i tilfeller hvor den alternative reaksjonen ville vært bot, se Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.1.4 side 63. Det straffbare forholdets alvor må også hensyntas ved fastsettelsen av gjennomføringstiden. Det samme gjelder ved utformingen av ungdomsplanen, se Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.2.4 side 67:

«Den samlede belastningen må vurderes opp mot det som normalt ville ha vært situasjonen ved valg av en annen reaksjon. I likhet med Sekretariatet for konfliktrådene mener departementet dermed at det ikke nødvendigvis vil være adgang til å sette inn alle tilgjengelige tiltak, selv om dette vil innebære at effekten av straffereaksjonen kan bli mindre. Det er særlig viktig at det rettes oppmerksomhet mot disse forholdene i saker som gjelder ungdom med store oppfølgingsbehov, og i saker som gjelder mindre alvorlige straffbare forhold. Ved at departementet nå presiserer at hensynet til forholdsmessighet skal veie tyngre ved fastsettelsen av reaksjonenes gjennomføringstid, vil også den fastsatte gjennomføringstiden kunne bli en rettesnor for forholdsmessighetsvurderingen ved utformingen av ungdomsplanen.»

Disse betraktningene har vesentlig betydning ved overtredelser av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24, som ofte vil være forhold med relativt lav alvorlighetsgrad. Departementet anser det ikke hensiktsmessig eller mulig å gi nærmere føringer om hvilke grenser dette i praksis innebærer, da dette vil bero på konkrete vurderinger i den enkelte saken. Forslagene i denne proposisjonen er ikke ment å endre på terskelen for når ungdomsoppfølging kan ilegges.

4.9.3.4 Brudd på særvilkår mv.

Departementet er enig med utvalget i at brudd på et særvilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker etter omstendighetene må kunne føre til at straffeforfølgningen gjenopptas etter straffeprosessloven § 74 tredje ledd. Både allmennpreventive og individualpreventive hensyn tilsier at brudd på særvilkår får konsekvenser. Overfor personer under 18 år tilsier imidlertid hensynet til barnets beste og det individualpreventive formålet med reaksjonen at enhetene gir ungdommen flere muligheter til å møte, og at man strekker seg langt for at oppmøteplikten skal oppfylles. Manglende oppmøte kan ha sammensatte årsaker og henge sammen med en krevende livssituasjon, slik Stiftelsen Kirkens Bymisjon har påpekt i høringen. I tilfeller hvor påtalemyndigheten mottar underretning fra en rådgivende enhet om brudd på oppmøteplikten, må påtalemyndigheten gjøre en vurdering av om det foreligger et brudd som bør føre til at straffeforfølgningen gjenopptas, eller om saken skal returneres til rådgivende enhet for nye forsøk på gjennomføring. Påtalemyndigheten kan generelt også endre vilkårene i påtaleunnlatelsen i prøvetiden, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd andre punktum.

Gjenopptakelse av straffeforfølgningen etter brudd på vilkårene for en betinget påtaleunnlatelse vil kunne lede til at det ilegges ordinær straff for forholdet. Overfor personer under 18 år vil regelen i straffeloven § 33 utgjøre en viktig skranke mot å idømme ubetinget fengselsstraff i slike tilfeller. Bestemmelsen fastslår at ubetinget fengsel ikke kan idømmes overfor personer under 18 år med mindre dette er «særlig påkrevd». Departementet legger til grunn at vilkåret ikke vil være oppfylt i saker om overtredelse av straffebestemmelsen om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, selv i gjentakelsestilfeller eller ved brudd på vilkårene for en betinget fengselsstraff. I slike tilfeller må domstolen finne andre reaksjoner som ivaretar både individual- og allmennpreventive hensyn. Det samme gjelder ved brudd på vilkår under gjennomføring av ungdomsoppfølging.