4 Endringer i hvitvaskingsloven

4.1 Gjeldende rett

Hvitvaskingsloven gjelder for «rapporteringspliktige», jf. § 2 bokstav c jf. § 4. I § 4 annet ledd fremgår blant annet følgende:

«(2) Loven gjelder også for følgende juridiske og fysiske personer i utøvelsen av deres yrke:

(…)

• c. advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig rettshjelp, når de på klientens vegne utfører finansiell transaksjon eller en transaksjon som gjelder fast eiendom, eller når de bistår ved planlegging eller utføring av transaksjon for klient i forbindelse med

  • 1. kjøp og salg av fast eiendom eller virksomhet

  • 2. forvaltning av en klients penger, verdipapir eller andre aktiva

  • 3. åpning eller forvaltning av bank- eller verdipapirkonto

  • 4. fremskaffelse av nødvendig kapital til opprettelse, drift eller ledelse av selskap

  • 5. opprettelse, drift eller ledelse av selskap, fond eller en lignende juridisk person eller formuesmasse, herunder utenlandsk trust eller tilsvarende juridisk arrangement»

I § 4 fjerde ledd fremgår følgende:

«(4) Når rapporteringspliktige fysiske personer etter annet ledd er ansatt i rapporteringspliktige juridiske personer etter samme ledd, er det bare den juridiske personen som er underlagt reglene i loven om risikovurdering, rutiner, internkontroll, opplæring og varsling.»

Tilsynsmyndighet for rapporteringspliktige nevnt i § 4 annet ledd bokstav c nr. 2 til 5, er Advokattilsynet, se hvitvaskingsloven § 43 annet ledd bokstav b, mens Finanstilsynet er tilsynsmyndighet for rapporteringspliktige nevnt i § 4 annet ledd bokstav c nr. 1. Dette reflekterer Finanstilsynets ansvar for å føre tilsyn med advokater når de driver eiendomsmegling, se omtale i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 9.2.

Hvitvaskingsloven § 49 gir tilsynsmyndighetene hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for nærmere bestemte overtredelser av loven. Ved ileggelse av gebyr til foretak er det etter lovens ordlyd ikke krav om at en enkeltperson har utvist skyld, se første ledd annet punktum. Gebyrets størrelse skal kunne være på inntil ni millioner kroner, men hvis det kan beregnes hvilken vinning som er oppnådd ved overtredelsen, kan det i stedet ilegges overtredelsesgebyr som tilsvarer inntil det dobbelte av vinningen, se fjerde ledd.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslår Tilsynsrådet for advokatvirksomhet å endre hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c for å presisere at loven gjelder for advokatforetak og rettshjelpforetak. Tilsynsrådet foreslår også endringer av andre deler av hvitvaskingsloven som følge av endringen i § 4 annet ledd. Det gjelder regler i § 4 fjerde ledd om fordelingen av ansvaret mellom ansatte og foretak for å følge enkelte nærmere angitte plikter i loven, § 21 om å unnlate å inngå kundeforhold, § 22 om kundetiltak utført av tredjepart, § 24 om å avvikle etablerte kundeforhold og § 26 om rapporteringsplikten. Det ble også foreslått konsekvensendringer i hvitvaskingsforskriften, knyttet til presiseringen av når kundeforhold anses inngått og adgangen til å dele informasjon.

Under henvisning til at overtredelsesgebyr er en inngripende reaksjonsform som etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) er å anse som straff, mener Tilsynsrådet dette tilsier at man bør ha en klar hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr, se høringsnotatet punkt 2.5.1. Rettskildene gir etter Tilsynsrådets vurdering ikke et klart svar på om også advokatforetak er pliktsubjekter etter hvitvaskingsloven, og fraværet av en særskilt referanse til advokatforetak og rettshjelpsforetak i § 4 annet ledd bokstav c fremstår etter rådets vurdering som utilsiktet. Sett i lys av behovet for en tilstrekkelig klar hjemmel for å kunne ilegge overtredelsesgebyr, mener Tilsynsrådet det er behov for å gjøre endringer i hvitvaskingsloven.

Høringsnotatet punkt 2.5.2 og 2.5.3 gjennomgår ytterligere faktorer som tilsier at det gjøres lovendringer, knyttet til betydningen av krav i overnasjonalt regelverk om effektive sanksjonsmuligheter (EUs hvitvaskingsdirektiv og Financial Action Task Forces (FATF) anbefalinger) og valg av løsninger i Sverige og Danmark, samt Tilsynsrådets erfaringer fra tilsyn med advokater.

Tilsynsrådet drøfter i høringsnotatet punkt 2.5.4 skyldkravet ved ileggelse av overtredelsesgebyr, som følge av endringer gjort i forvaltningsloven § 46 om administrative sanksjoner. Her henvises det til at Finanstilsynet i praksis for ileggelse av overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven har lagt til grunn et krav om alminnelig uaktsomhet fra den eller de som har opptrådt på vegne av foretaket, selv om hvitvaskingslovens ordlyd tilsier at overtredelsesgebyr kan ilegges foretak på objektivt grunnlag. Tilsynsrådet antar likevel at dette har begrenset praktisk betydning, blant annet fordi det uansett skal tas hensyn til overtrederens skyld ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, jf. hvitvaskingsloven § 50, og fordi Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 81 L (2021–2022) har lagt til grunn at uaktsomhetskravet i forvaltningsloven § 46 skal kunne oppfylles av anonyme gjerningspersoner og ved kumulative feil, se den proposisjonens punkt 6.4.

Tilsynsrådet foreslår ikke særskilte regler om klageadgang og domstolsprøving, se høringsnotatet punkt 2.5.5. Tilsynsrådet viser til at dette ble vurdert i forbindelse med hvitvaskingsloven fra 2018, uten at det ble funnet grunn til å etablere en særskilt ordning. Tilsynsrådet viser også til at klageadgangen utvides når advokatloven trer i kraft, og at vedtak om overtredelsesgebyr uansett kan angripes ved søksmål.

I høringsnotatet har Tilsynsrådet også gjennomgått behovet for konsekvensendringer, og det foreslås derfor endringer i flere bestemmelser i hvitvaskingsloven for å reflektere endringen som foreslås i hvitvaskingslovens bestemmelse om anvendelsesområdet. Det drøftes særskilt om det er behov for endringer i reglene for advokater som driver eiendomsmegling, siden disse er under tilsyn av Finanstilsynet hva gjelder eiendomsmeglingen advokatene driver. Finanstilsynets ansvar strekker seg imidlertid ikke til advokatforetakene slike advokater eventuelt er ansatt i. Tilsynsrådet foreslår derfor en særlig regel i § 4 fjerde ledd for å sørge for at Finanstilsynet fortsatt har sine sanksjonsmuligheter i behold.

Da Finansdepartementet sendte høringsnotatet på høring, bemerket departementet at advokatloven medfører at det såkalte rettsrådsmonopolet oppheves, og ordningen med rettshjelpere (og rettshjelperforetak) bortfaller. Forslagene som er beskrevet over, må leses i lys av dette.

4.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen har enkelte overordnede betraktninger rundt adgangen til å ilegge administrative sanksjoner, blant annet om hvordan hvitvaskingsloven er risikobasert, med bruk av skjønn og vurderinger på de rapporteringspliktiges hånd av hva som er tilstrekkelige tiltak. Advokatforeningen mener det gjør det ekstra viktig med klare regler for hvordan rettssikkerhetsgarantier skal ivaretas ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Prinsipielt mener Advokatforeningen at det ikke bør iverksettes flere bestemmelser om administrative sanksjoner før rettsikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven er styrket.

Advokatforeningen støtter Tilsynsrådets oppfatning av at det er behov for klar lovhjemmel for å kunne ilegge advokatforetak overtredelsesgebyr. Den støtter videre å bruke termen «advokatforetak», som brukes i advokatloven. Foreningen bemerker at den oppfatter forslaget slik at det bare er advokatforetak som tilbyr den type bistand som hvitvaskingsloven beskriver, jf. § 4 annet ledd bokstav c, som underlegges loven som rapporteringspliktige. Det bemerkes at ikke alle advokatforetak er rapporteringspliktige som sådan.

Advokatforeningen mener det bør vurderes hvilket skyldkrav som skal gjelde for ileggelse av overtredelsesgebyr for advokatforetak. Det vises til at hvitvaskingsloven fortsatt åpner for ileggelse av overtredelsesgebyr på objektivt grunnlag, etter at forvaltningsloven § 46 ble endret i 2022 i lys av utvikling i rettspraksis. Det påpekes også at advokatloven, som bruker henvisning til forvaltningsloven § 46 hva gjelder skyldkrav, dermed har et krav om alminnelig uaktsomhet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. I den forbindelse må dermed Advokattilsynet forholde seg til uaktsomhet som skyldkrav. Advokatforeningen viser også til at begrunnelsen for det objektive ansvaret i hvitvaskingsloven, var den tidligere utformingen og forståelsen av straffeloven § 27 og forvaltningsloven § 46, og når disse ikke lenger åpner for objektivt ansvar, bør hvitvaskingsloven også endres. Foreningen er ikke enig med Tilsynsrådet i at det er tilstrekkelig at det etter hvitvaskingsloven § 50 skal legges vekt på blant annet graden av skyld, og viser til at det vil kunne slå ulikt ut fra sak til sak og være uforutsigbart for foretakene. Advokatforeningen mener det bør gjennomgås hvilket skyldkrav som skal gjelde etter hvitvaskingsloven, og at det i alle fall må inntas en henvisning til forvaltningsloven § 46, der skyldkravet for foretak er uaktsomhet.

Advokatforeningen støtter at det ikke foreslås noen endring av klageordning for advokater ved bruk av overtredelsesgebyr. Det vises til at det vil bli klageadgang på Advokattilsynets avgjørelser med Advokatnemnda som klageinstans når advokatloven trer i kraft.

Advokatforeningen foreslår en annen ordlyd i lovforslagene for å referere til hvilke aktører som underlegges hvitvaskingsloven. Foreningen foreslår en ordlyd som reflekterer ikrafttredelsen av advokatloven fra 1. januar 2025. Forslaget nevner derfor ikke rettshjelpsforetak, og i tillegg foreslår Advokatforeningen at det refereres bare til advokater som yter selvstendig juridisk bistand, samt personer med utenlandsk advokatbevilling som utøver advokatvirksomhet på permanent basis i Norge, i tillegg til advokatforetak.

Finanstilsynet støtter de foreslåtte lovendringene, herunder forslaget som skal ivareta en videreføring av ansvarsfordelingen for tilsyn med advokater som driver eiendomsmegling. Samtidig mener Finanstilsynet den foreslåtte endringen i § 4 fjerde ledd kan forstås slik at advokater som har tillatelse til å drive eiendomsmegling får fullt ansvar for risikovurdering, rutiner mv. også for sin rettshjelpsvirksomhet, noe som antas ikke å være tilsiktet. Finanstilsynet mener det bør presiseres at unntaket fra det begrensede ansvaret for fysiske personer kun gjelder når advokaten driver eiendomsmeglingsvirksomhet.

Justis- og beredskapsdepartementet mener vurderingen av skyldkrav i høringsnotatet er svært kort, og legger til grunn at proposisjonen vil foreta en mer utfyllende vurdering av om det fortsatt er behov for objektivt ansvar for brudd på hvitvaskingsregelverket, herunder om det vil være tillatt etter EMK. Det vises til Prop. 81 L (2021–2022) punkt 7.4 for hvordan dette bør vurderes samt Høyesteretts oppsummering av praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) i sak HR-2023-1212-A.

Økokrim støtter lovforslaget og viser til at deres erfaring fra saker der tjenester fra profesjonelle medhjelpere som advokat har vært involvert, tilsier at det er behov for denne lovendringen. De tiltrer også vurderingen av at lovendringen kan føre til intensivert innsats fra advokatene for å etterleve hvitvaskingsregelverket. Økokrim mener videre lovendringen vil være et viktig oppfølgingspunkt etter FATFs rapport om Norge og dessuten bidra til bedre gjennomføring av hvitvaskingsdirektivet artikkel 58 og FATF-anbefaling 35.

4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til vurderingene og forslagene fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, med unntak av en endring knyttet til rettshjelpforetak, som må leses i lys av ikrafttredelsen av ny advokatlov. Det foreslås derfor endringer i hvitvaskingsloven for å tydeliggjøre at advokatforetak er underlagt hvitvaskingsloven, for dermed å gi Advokattilsynet en tydeligere hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av hvitvaskingsloven. Det vises til forslaget til endringer i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c samt konsekvensendringer i § 4 fjerde ledd, § 21 annet ledd, § 22 første ledd bokstav l, § 24 femte ledd og § 26 tredje ledd. Forslagene er materielt i samsvar med høringsnotatet om endringene, men ordlyden er tilpasset ikrafttredelsen av ny advokatlov.

Departementet understreker at lovforslaget presiserer gjeldende rett. Slik Tilsynsrådet har redegjort for i høringsnotatet, er forutsetningen i gjeldende hvitvaskingslov at advokatforetak selv er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Det fremgår både av NOU 2016: 27 punkt 14.1, merknadene til forslaget til § 4, og Prop. 40 L (2017–2018) punkt 10.7.3.2.5. At det har oppstått usikkerhet om dette, synes å være en konsekvens av endringer i hvitvaskingslovens referanse til andre typer foretak (revisjonsselskaper, regnskapsselskaper og eiendomsmeglingsforetak) i en liste som ellers er ment å referere til både fysiske og juridiske personer, se hvitvaskingsloven § 4 annet ledd. Når det nå likevel foreslås lovendringer, er det for å sikre Advokattilsynet en tydeligere hjemmel for å benytte sanksjonsmulighetene hvitvaskingsregelverket legger opp til for brudd på regelverket.

Lovforslaget er som nevnt tilpasset ikrafttredelsen av advokatloven fra 1. januar 2025. Rettshjelpsforetak er ikke lengre en særskilt type foretak, og det bør derfor ikke refereres til dem i hvitvaskingsloven slik Tilsynsrådet har foreslått i høringsnotatet. Departementet er på den annen side ikke enig med Advokatforeningen at det ikke lengre skal refereres til andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig rettshjelp. I hvitvaskingsdirektivet artikkel 2 nr. 3 bokstav b er det referert til «andre uavhengige jurister». Med ny advokatlov er det ikke lengre bare advokater og andre med særskilt tillatelse som kan yte rettshjelp, og departementet forstår direktivet dit hen at så lenge også disse yter en type tjeneste som angitt i direktivet artikkel 2 nr. 3 bokstav b, og gjennomført i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c, så skal disse være underlagt hvitvaskingsregelverket. Det er også løsningen i Sverige og Danmark, se henholdsvis lag 2017:630 om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism 1 kap. 2 § nr. 22 og bekendtgørelse nr. 807 af 21/06/2024 af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme (hvidvaskloven) § 1 stk. 1 nr. 16 jf. nr. 13. Det vil være naturlig å vurdere ordlyden, og ev. endringer av denne, i forbindelse med gjennomføring av EUs nye antihvitvaskingspakke fra 2024 i norsk rett. For øvrig bemerker departementet at vilkår i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c om når advokatforetak mv. er underlagt hvitvaskingsloven, fortsatt vil gjelde.

Advokatforeningen har spilt inn at ordlyden i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c uttrykkelig bør inneholde personer med utenlandsk advokatbevilling som utøver advokatvirksomhet på permanent basis i Norge. Det følger av advokatloven § 8 første ledd at personer med utenlandsk advokatbevilling som utøver advokatvirksomhet på permanent basis i Norge, skal ha de samme rettighetene og pliktene som personer med norsk advokatbevilling, med mindre annet følger av lov eller i medhold av lov. Dette innebærer at disse personene er omfattet av «advokater» i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c. Departementet ser derfor ikke behov for å nevne disse personene uttrykkelig i lovbestemmelsen.

Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det ikke bør fremstå slik at den enkelte advokat som kan drive eiendomsmegling, og samtidig er ansatt i et advokatforetak, selv er ansvarlig for risikovurdering, rutiner mv. som ellers bare påhviler advokatforetaket, jf. hvitvaskingsloven § 4 fjerde ledd. Departementet har derfor foreslått en noe endret ordlyd i nytt annet punktum, sammenlignet med Tilsynsrådets forslag, ved at det presiseres at disse reglene likevel ikke gjelder når advokater driver eiendomsmegling i medhold av advokatbevillingen.

Departementet foreslår å oppdatere ordlyden om skyldkravet for å ilegge overtredelsesgebyr til foretak, se forslaget til endring av hvitvaskingsloven § 49 første ledd. Justis- og beredskapsdepartementet og Advokatforeningen har tatt opp dette i høringen. Slik Advokatforeningen peker på, ble hvitvaskingslovens ordlyd basert på utformingen av straffeloven § 27 om foretaksstraff. I lys av nyere praksis fra Høyesterett (HR-2021-797-A, HR-2021-2249-A og, senere, HR-2023-1212-A), er forvaltningsloven § 46 om administrativ foretakssanksjon blitt endret, ved at skyldkravet er uaktsomhet i saker om administrativ sanksjon overfor foretak, jf. Prop. 81 L (2021–2022). Skyldkravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil, jf. merknadene til endringen i forvaltningsloven § 46. Departementet mener det ikke er grunn til å opprettholde et objektivt straffansvar for foretak for brudd på hvitvaskingsloven. Departementet viser til vurderingskriteriene beskrevet i HR-2023-1212-A avsnitt 45 og 46:

«(45) EMDs praksis må etter mitt syn forstås slik at det ikke er utelukket at reaksjoner som etter EMK anses som straff, kan ilegges på objektivt grunnlag, det vil si uten at det bevises at enkeltpersoner har utvist skyld. Dette gjelder likevel bare innenfor nokså begrensede rammer. Det må foretas en forholdsmessighetsvurdering, der innholdet og alvoret i både handlingen og sanksjonen skal inngå. Videre må det være en mulighet for den som anklages, til å fri seg fra ansvar. Ansvaret kan dermed ikke være fullt ut objektivt i enhver sammenheng – det må være mulig å påberope fritaksgrunner.

(46) Objektivt straffansvar fremstår etter dette i første rekke anvendelig ved ulike former for masseovertredelser, der handlingen ikke er svært alvorlig, og dermed i liten grad stigmatiserende, og reaksjonen er moderat.»

Departementet viser til at brudd på hvitvaskingsloven ikke kan karakteriseres som den typen «masseovertredelser» som Høyesteretts uttalelser antas å gjelde, at brudd på hvitvaskingsloven etter omstendighetene kan være svært alvorlige og stigmatiserende, og at den øvre rammen for overtredelsesgebyr (10 pst. av samlet årsomsetning), er vesentlig. Det generelle kravet om uaktsomhet i forvaltningsloven § 46 fremstår derfor hensiktsmessig.

I praksis er det allerede i dag slik at Finanstilsynet legger til grunn et krav om uaktsomhet for å ilegge foretak overtredelsesgebyr for brudd på hvitvaskingsloven. Departementets forslag om å oppdatere ordlyden i hvitvaskingsloven § 49, ved å referere til forvaltningsloven § 46 første ledd første punktum hva gjelder skyldkravet for foretak, innebærer dermed ikke realitetsendringer.

For ordens skyld bemerker departementet at det ikke foreslås innført egne regler om klageordningen. Systemet for overprøving av Advokattilsynets vedtak følger reglene i advokatloven.

Advokatforeningen har for øvrig tatt til orde for en større gjennomgang av bruken av administrative sanksjoner. Et slikt forslag ligger utenfor rammene av dette lovarbeidet, som uansett ikke handler om å innføre nye hjemler for sanksjoner, jf. redegjørelsen over.

Departementet viser til forslag til endringer i hvitvaskingsloven.