8 Endringer i lagmannsrettens sammensetning
8.1 Gjeldende rett
Lagmannsretten skal i straffesaker settes med tre fagdommere når ikke annet er bestemt, jf. domstolloven § 12. I hvilken utstrekning meddommere skal delta, fremgår av straffeprosessloven § 332, jf. domstolloven § 14.
Lagmannsretten skal settes med kun fagdommere i de fleste saker etter begrenset anke, som er en fellesbetegnelse på anker over dom som ikke gjelder bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet. Både anker over lovanvendelsen og saksbehandlingen er rene fagdommersaker. Det samme gjelder anke over straffutmålingen eller særreaksjon som nevnt i straffeprosessloven § 2 nr. 1 i saker om lovbrudd som kan medføre fengsel i inntil seks år.
Dersom anken omfatter bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet – såkalt fullstendig anke eller bevisanke – settes lagmannsretten med to fagdommere og fem meddommere, jf. straffeprosessloven § 332 første ledd. Lagmannsretten skal også settes med to fagdommere og fem meddommere ved anke over straffutmålingen eller særreaksjon som nevnt i straffeprosessloven § 2 nr. 1 i saker om lovbrudd som kan medføre fengsel i mer enn seks år (de såkalte «seksårssakene»), jf. § 332 første ledd. Ved anker over straffutmålingen avhenger det altså av lovbruddets strafferamme om saken behandles med meddommere eller ikke.
I saker som behandles med meddommere, deltar meddommerne på lik linje med fagdommerne ved avgjørelsen av de spørsmålene som er til behandling. Hvis ankeforhandlingen omfatter flere forhold og kun enkelte av dem krever meddommere, bestemmer § 332 annet ledd at meddommerne skal delta i avgjørelsen av alle spørsmålene saken omfatter.
Etter straffeprosessloven § 35 første ledd krever en avgjørelse av skyldspørsmålet til ugunst for tiltalte i lagmannsretten fem stemmer. Med til sammen syv dommere i lagmannsretten ved behandlingen av anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet, jf. straffeprosessloven § 332 første ledd, innebærer dette et kvalifisert flertall. Av de fem stemmene skal minst én avgis av en fagdommer.
Den alminnelige regel er ellers at rettens avgjørelser treffes ved alminnelig flertall, jf. straffeprosessloven § 35 annet ledd første punktum. Denne regelen kommer til anvendelse ved lagmannsrettens avgjørelser som ikke knytter seg til en anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet, altså anker over lovanvendelsen, saksbehandlingen eller avgjørelsen av reaksjonsspørsmålet.
Domstolloven § 15 regulerer adgangen til å fortsette forhandlingene i lagmannsretten hvis noen av rettens medlemmer får forfall underveis. Bestemmelsen fastsetter at forhandlingene kan fortsette så lenge det bare er én fagdommer og én lekdommer som får forfall. I saker som etter straffeprosessloven § 332 første ledd skal settes med to fagdommere og fem meddommere, innebærer dette at forhandlingene kan fortsette med én fagdommer og fire meddommere.
8.2 Forslaget i Domstoladministrasjonens høringsnotat
For at lagmannsrettene i størst mulig grad skal kunne opprettholde virksomheten under utbruddet av covid-19, foreslår Domstoladministrasjonen å redusere bruken av meddommere i en begrenset periode, jf. høringsnotatet punkt 3 side 8–15. Bakgrunnen for forslaget er særlig mangelen på rettssaler som er store nok til å oppfylle smittevernanbefalingen om avstand dersom lagmannsretten skal settes med totalt syv dommere.
For det første foreslår Domstoladministrasjonen at antall meddommere reduseres midlertidig fra fem til tre ved behandling av anker over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet og ved behandling av anker over straffutmålingen i saker med strafferamme over seks års fengsel, jf. lovutkastet § 5 første ledd. Antall fagdommere foreslås ikke endret, slik at rettens sammensetning etter forslaget blir to fagdommere og tre meddommere. Ved utformingen av forslaget har Domstoladministrasjonen lagt vekt på å opprettholde prinsippet om at meddommerne skal være i flertall.
Som en konsekvens av forslaget om redusere antall meddommere fra fem til tre ved behandlingen av bevisanker foreslås reglene om stemmegivning endret slik at det stilles krav om fire stemmer for avgjørelse av skyldspørsmålet til ugunst for tiltalte, jf. lovutkastet § 5 annet ledd. Forslaget innebærer at flertallskravet (fire av fem) blir strengere enn det någjeldende (fem av sju). Ettersom avgjørelser i straffutmålingsanker treffes ved alminnelig flertall, krever ikke endringen i rettens sammensetning for straffutmålingsankene noen endring i reglene om stemmegivning.
I tillegg foreslår Domstoladministrasjonen å åpne for at straffutmålingsanker i seksårssakene i visse tilfeller kan behandles med tre fagdommere, uten meddommere, jf. lovutkastet § 5 fjerde ledd første punktum. Vilkåret for behandling uten meddommere skal være at partene samtykker til det, og at retten finner det forsvarlig. Begrunnelsen for forslaget er særlig at straffenivået i de alvorligste sakene i lagmannsretten er fastlagt i stor detalj gjennom høyesterettspraksis, og at oppgaven for lagmannsretten først og fremst består i å plassere den aktuelle saken opp mot denne praksisen. Lekdommerdeltakelsen er derfor av mindre betydning.
Når lagmannsrettens sammensetning foreslås midlertidig endret til to fagdommere og tre meddommere, mener Domstoladministrasjonen at adgangen til å fortsette forhandlingene ved forfall underveis bør reguleres særskilt for disse tilfellene. Domstoladministrasjonen foreslår at forhandlingene i lagmannsretten kan fortsette så lenge det kun er én dommer som får forfall, jf. lovutkastet § 5 tredje ledd.
8.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å redusere antall meddommere i lagmannsretten midlertidig fra fem til tre. Dette gjelder Agder lagmannsrett, Agder statsadvokatembeter, Asker og Bærum tingrett, Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforeningen, Den norske Dommerforenings lokallag i Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett, Det nasjonale statsadvokatembetet, Eidsivating lagmannsrett, Fredrikstad tingrett og Halden tingrett, Frostating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Hålogaland lagmannsrett, Innlandet politidistrikt, Kristiansand tingrett, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Sogn og Fjordane tingrett, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter og Vestfold tingrett.
Høringsinstansene viser i stor grad til de samme argumentene som Domstoladministrasjonen. Blant annet peker flere høringsinstanser på at det vil være klart enklere å avvikle straffesaker i den foreliggende situasjonen med totalt fem dommere fremfor syv, og at endringen er nødvendig for at domstolene skal opprettholde sin samfunnskritiske funksjon på et forsvarlig nivå under utbruddet av covid-19. En rekke høringsinstanser viser til den sterke stillingen lekdommerdeltakelse har i norsk straffeprosess, men uttaler at Domstoladministrasjonens forslag ivaretar hensynet til lekdommerdeltakelse på en god og balansert måte. For eksempel fremholder Agder lagmannsrett:
«Også et dommerpanel med to fagdommere og tre meddommere har en sterk meddommerrepresentasjon. Meddommerne har fortsatt en dominerende innflytelse. Sammensetningen er den samme som i saker med forsterket rett i tingretten. Flere svært alvorlige straffesaker med sterk offentlig interesse har i de senere årene vært behandlet med denne sammensetningen i tingretten uten at vi kan erindre at det har vært rettet kritikk mot lekdommerrepresentasjonen.»
Når det gjelder muligheten for å iverksette alternative tiltak, uttaler blant annet Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett og Hålogaland lagmannsrett at fjernmøteteknologi ikke er et tilfredsstillende alternativ i meddomsrettssaker. Gulating lagmannsrett peker på at leie av lokaler er mulig, men at dette ofte gir lite verdige rammer og er svært utfordrende både administrativt og teknisk.
Av de høringsinstansene som stiller seg bak forslaget om å redusere antallet meddommere, støtter de aller fleste også forslaget om å åpne for at straffutmålingsanker i seksårssakene skal kunne behandles uten meddommere dersom partene samtykker og retten finner det forsvarlig. I begrunnelsen vises det blant annet til at straffutmåling langt på vei er en juridisk øvelse, idet Høyesteretts straffutmålingspraksis i stor grad er styrende for straffutmålingsnivået i den enkelte sak.
Alle lagmannsrettene har uttalt seg om betydningen av at avstandskravet ble justert i den nye smittevernveilederen for domstolene etter at Domstoladministrasjonens høringsnotat ble skrevet. Oppfatningen blant lagmannsrettene er gjennomgående at det fortsatt er behov for å redusere bruken av meddommere, selv om smittevernveilederen gjør det mulig å avvikle flere meddomsrettssaker.
Advokatforeningen og åtte privatpersoner støtter ikke de foreslåtte endringene i lagmannsrettens sammensetning. I tillegg har Politidirektoratet, Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Tromsø og Ørnulf Øyen og Gert Johan Kjelby stilt seg kritiske til forslaget.
Advokatforeningens hovedbudskap er at det ikke bør fremmes lovforslag som følge av covid-19-utbruddet som strider mot grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper. Rettens innslag av lekdommere er ifølge Advokatforeningen et slikt prinsipp. Advokatforeningen uttaler:
«Det er særlig viktig at domstolen, også i krisetider, har den nødvendige legitimitet og tillit i befolkningen. Det kan ikke være slik at siktede som skal få sin sak opp under pandemien tildeles en domstolsammensetning med et mindre dominerende lekmannsinnslag enn siktede før og etter pandemien.»
Advokatforeningen peker videre på at forutsetningene for å avvikle meddomsrettssaker er annerledes i dag enn da Domstoladministrasjonen utformet sitt forslag. Den nye smittevernveilederen for domstolene gjør det fullt mulig å gjennomføre straffesaker med meddommere etter gjeldende prosesslovgivning. Advokatforeningen mener at alternative løsninger må være av praktisk karakter. For eksempel kan man ta i bruk pleksiglass eller plassere meddommerne ved sakkyndigbordet, leie lokaler, avholde ankeforhandlinger på lørdager eller ha to skift med ankeforhandlinger per dag for å frigjøre rettssaler.
Politidirektoratet viser til at en reduksjon av antall meddommere har prinsipielt vanskelige sider, og mener i likhet med Advokatforeningen at det finnes måter å få avviklet straffesaker på uten at man rokker ved antall meddommere. Domstolene kan for eksempel utvide åpningstidene, og det kan legges til rette for digitale vitneforklaringer og prosedyrer. For å effektivisere saksavviklingen kan retten også i større grad benytte seg av muligheten til en aktiv prosessledelse.
Også Det Juridiske fakultet ved Universitet i Tromsø og Ørnulf Øyen og Gert Johan Kjelby gir uttrykk for at Domstoladministrasjonen i for liten grad har vurdert alternative og mindre inngripende tiltak. Øyen og Kjelby viser blant annet til at lagmannsrettene har lange tradisjoner for å sette rett i leide lokaler, særlig i jurysakene. Øyen og Kjelby fremholder at antallet meddommere, forholdet mellom tallet på fagdommere og meddommere og kravet til stemmer for skyld tidligere har vært vurdert nøye av lovgiver ut fra målsettingene om rettssikkerhet og tillit. De uttaler at det derfor er vanskelig å komme utenom at forslaget er egnet til å redusere rettssikkerheten ved eller tilliten til domstolens saksbehandling.
8.4 Departementets vurdering
Som beskrevet i Domstoladministrasjonens høringsnotat har utbruddet av covid-19 og påfølgende smitteverntiltak skapt betydelige utfordringer for avviklingen av meddomsrettssaker i lagmannsrettene. Lagmannsrettene har i høringen gitt uttrykk for at det justerte avstandskravet i Veileder i smittevern for Norges domstoler ved fysiske rettsmøter, 28. april 2020, medfører at flere meddomsrettssaker kan avvikles. Det må likevel antas at en midlertidig reduksjon av antall meddommere fra fem til tre, samt en adgang til å behandle straffutmålingsanker i seksårssakene uten meddommere, ville ha hatt en positiv effekt på saksavviklingen. Domstoladministrasjonens forslag fikk bred oppslutning under høringen.
Samtidig er lekdommeres deltakelse i straffesaker et grunnprinsipp i vår straffeprosessordning. Lekdommerdeltakelse antas å bidra til at rettshåndhevelsen ikke fjerner seg for langt fra den alminnelige rettsfølelsen, noe som anses sentralt for allmennhetens tillit til domstolene. At lekdommere deltar i tillegg til fagdommere, må videre anses å styrke kvaliteten og rettssikkerheten i domstolenes saksbehandling og avgjørelser. Departementet viser i den forbindelse til NOU 2011: 13 punkt 8.3.4 side 83, der Juryutvalget uttaler følgende om betydningen av lekdommerdeltakelse i strafferettspleien:
«Som begrunnelse for lekdommere i straffesaker blir det vist til at lekdommere kan tilføre domstolen erfaring og innsikt på områder som en fagdommer ikke har. Lekdommere kan se på saken med friske øyne, og fungere som et nyttig korrektiv mot eventuelle tendenser til vanetenkning og rutinemessig behandling som det kunne vært en fare for med profesjonelle aktører i alle andre sentrale roller enn tiltaltes. Dette fremmer kvaliteten på saksbehandlingen og styrker samtidig tiltaltes rettssikkerhet.»
Det er ikke bare innslaget av lekdommere som har betydning for tiltaltes rettssikkerhet og allmennhetens tillit til domstolene. Også antallet dommere, forholdet mellom antall fagdommere og meddommere, og kravet til stemmetall for domfellelse står sentralt. Lagmannsrettens nåværende sammensetning har blitt til som et resultat av grundige avveininger fra lovgivers side. Sammensetningen ble sist endret da juryordningen ble opphevet ved lov 16. juni 2017 nr. 88, som trådte i kraft 1. januar 2018. I Prop. 70 L (2016–2017) punkt 3.6.2 side 23 ga departementet følgende begrunnelse for å velge en meddomsrett sammensatt av to fagdommere og fem meddommere som erstatning for juryordningen:
«Departementet er enig med et samlet utvalg i at prosessordningen som skal tre i stedet for lagrette, må ha et betydelig lekmannsinnslag. Dette er også en forutsetning for Stortingets anmodningsvedtak. Et sterkt innslag av lekdommere vil gi lagmannsretten bred kompetanse og sikre at allmennheten er godt representert. Dersom meddomsretten settes sammen slik at lekdommerne er i betydelig flertall – slik som ved ordningen to fagdommere og fem meddommere – mener departementet at hensynet er godt ivaretatt. Styrkeforholdet mellom fagdommere og lekdommere vil da forskyves i lekdommernes favør sammenliknet med gjeldende meddomsrettssammensetning. […] Med fem meddommere mot to fagdommere vil overtallet bli så stort at lekdommergruppen blir klart dominerende.»
Selv om meddommerne vil være i flertall også etter Domstoladministrasjonens forslag, innebærer forslaget en endring i balansen mellom fagdommere og meddommere. Forslaget innebærer også at færre personer må stå bak en avgjørelse av skyldspørsmålet til ugunst for tiltalte. I lys av den ovennevnte begrunnelsen for lagmannsrettens nåværende sammensetning, jf. Prop. 70 L (2016–2017), frykter departementet at forslaget kan være egnet til å svekke rettssikkerheten ved eller tilliten til lagmannsrettens saksbehandling og avgjørelser. Etter departementets syn er det grunnleggende at lagmannsretten også under utbruddet av covid-19 har en sammensetning som fremstår som betryggende og rettssikker, slik at legitimiteten til rettens avgjørelser ikke svekkes.
På denne bakgrunn har departementet etter en samlet vurdering kommet til at det ikke er ønskelig å gå videre med Domstoladministrasjonens forslag om en midlertidig reduksjon av antall meddommere i lagmannsretten. Det følger av dette at departementet heller ikke vil foreslå en begrenset adgang til å behandle straffutmålingsanker i seksårssakene uten meddommere. Utfordringene knyttet til avviklingen av meddomsrettssakene i lagmannsretten må i stedet søkes håndtert gjennom alternative og mindre inngripende tiltak. Departementet viser til at flere alternative tiltak har blitt trukket frem under høringen, herunder bruk av pleksiglass, leie av lokaler og doble skift med ankeforhandlinger.