4 Økonomiske og administrative konsekvenser

I henhold til fornybardirektivet (2018) viser et lands fornybarandel hvor stor andel av den samlede energibruken som dekkes av fornybar kraft, varme og bioenergi. Norge har satt et veiledende nasjonalt fornybarmål for 2030 på minst 77,5 prosent, som er ti prosentpoeng høyere enn i 2020 og som vil være blant Europas høyeste fornybarandeler. En så høy fornybarandel krever vekst i fornybar energiproduksjon og at omleggingen av energibruken fortsetter. NVEs anslag for utviklingsbaner mot 2030 legger til grunn at et veiledende mål på inntil 79,5 prosent ville kunne nås ved å videreføre vedtatt og planlagt politikk og virkemiddelbruk på disse områdene. NVE legger i sine framskrivninger til grunn at en høyere fornybar kraftproduksjon øker fornybarandelen fram mot 2030. Samtidig forventes den samlede energibruken i Norge å ha en relativt flat utvikling i perioden. I NVEs analyser fra 20231 er det lagt til grunn en vekst i nye kraftintensive næringer samt utvidelser i eksisterende industri. Energibruken i luftfarten forventes også å stige. Samtidig vil en ytterligere elektrifisering av transportsektoren redusere energibruken til transport som følge av at elektriske kjøretøy er mer energieffektive enn fossildrevne kjøretøy. En videreføring av dagens elbilfordeler inngår ikke som forutsetning i framskrivningene av fornybarandelen. NVE har videre lagt til grunn en relativt flat utvikling i bruk av bioenergi i bygninger, fjernvarme og industri fram mot 2030. Noe fossil energibruk i industri og fjernvarme forutsettes erstattet med bioenergi, mens bedre isolerte hus er antatt å redusere behovet for bruk av ved til oppvarming. Disse utviklingstrekkene antas å utlikne hverandre. Det forventes noe nedgang i bruk av biodrivstoff til veitransport, i takt med færre bensinbiler og dieselbiler. Økte økte krav til innblanding av biobrensler i fossile drivstoff kan motvirke trenden.

NVEs framskrivninger av fornybarandelen bygger på en rekke forutsetninger om utviklingen framover. Den faktiske utviklingen i Norges fornybarandel fram mot 2030 er imidlertid beheftet med usikkerhet, både når det gjelder fornybar kraftproduksjon og nivået på energibruk i årene som kommer. Med en væravhengig kraftproduksjon og et energiforbruk som kan endres mye i takt med årlige vintertemperaturer, vil den norske fornybarandelen kunne variere betydelig fra år til år. For eksempel fikk Norge en nedgang i fornybarandelen på 3,4 prosentpoeng fra 2020 til 2021, i stor grad som følge av svingninger i vannkraftproduksjonen. Samtidig var det samlede energiforbruket i 2020 usedvanlig lavt som følge av pandemien. Siden analysene av fornybarandelen ble utført, har NVE redusert anslaget på normalårsproduksjonen fra vindkraft. Dette reduserer eksisterende produksjon, men også bidraget fra vindkraftproduksjon i perioden. På denne bakgrunnen mener Energidepartementet at det er riktig å legge til grunn et nasjonalt veiledende fornybarmål i EØS-tilpasningen som tar høyde for usikkerheten om den faktiske fornybarandelen blant annet i 2030. Direktivet inneholder ikke bestemmelser om konsekvenser ved manglende nasjonal progresjon med hensyn til fornybarandel. EUs medlemsstater følges primært opp gjennom styringssystemforordningen og etablering av nasjonale energi- og klimaplaner, samt gjennom dialog og anbefalinger. Det at det nasjonale målet for Norge er veiledende og ikke-bindende, vil også kunne danne grunnlag for en dialog mellom ESA og Norge dersom nasjonal progresjon uteblir. Omstilling til en høyere andel fornybar energi i sluttbruket nasjonalt er i Norges interesse både for å redusere nasjonale klimagassutslipp og for en mer sikker kraftforsyning, uavhengig av hvilke sanksjonsmuligheter som måtte ligge i rettsakten.

Direktivets krav til tidsfrister for konsesjonsbehandling vil kunne overholdes med dagens konsesjonssystem, med de tilpasningene Norge har oppnådd for å ivareta særnorske forhold.

Direktivets krav om at det må pekes ut kontaktpunkt for ulike anleggstyper medfører visse administrative konsekvenser siden det må opprettes nettsider, veiledere og en innsendingsportal. Den som utpekes som ansvarlig for kontaktpunktet, vil ha ansvar for å holde nettsider og portalen ved like og oppdatert. Kostnadene ved dette vil dekkes under gjeldende offentlige budsjetter.

Direktivet har bestemmelser om at myndighetene skal bidra til opplæring og god informasjon om fornybarteknologi og støtteordninger samt sørge for riktig kompetanse hos installatører og tjenesteleverandører. I Norge er disse bestemmelsene i stor grad dekket av kravene i byggeteknisk forskrift, TEK 17, og forventes ikke å medføre økonomiske og administrative konsekvenser.

Direktivets utvidelse av opprinnelsesgarantiordningen til å omfatte alle energibærere, herunder elektrisitet, fjernvarme, biogass og hydrogen, vil innebære at norske produsenter av bl.a. fjernvarme, biogass og hydrogen kan selge slike garantier på lik linje med produsenter i EU-statene. Utvidelsen krever at Energidepartementet utvider dagens ordning og utpeker myndigheter som skal utstede de ulike typene opprinnelsesgarantier. Videre må dagens systemer og standarder for dette tilpasses en utvidet ordning. Det er i dag Statnett som utsteder opprinnelsesgarantier for elektrisitet.

De nye bestemmelsene om sluttbrukere med egen produksjon av fornybar energi og fellesskap for fornybar energi vurderes i all hovedsak som oppfylt i Norge, blant annet gjennom plusskundeordningen. Dette har små økonomiske/administrative konsekvenser. Gjennomføring av direktivet medfører at norske myndigheter må rapportere på disse rammevilkårene som del av nasjonale energi- og klimaplaner under styringssystemforordningen.

Med de EØS-tilpasningene som er beskrevet i kapittel 2.3, vurderes de nye bestemmelsene om varme og kjøling å ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser i Norge.

I den norske transportsektoren var andelen fornybar energi på 23,7 prosent i 2022, og det ventes at fornybarandelen fortsetter å øke. Norge overoppfyller med dette forpliktelsen om en fornybarandel i transportsektoren på minst 14 prosent innen 2030. Dagens omsetningskrav for biodrivstoff oppfyller at det pålegges en forpliktelse på drivstoffleverandører. Så lenge Norge oppfyller minimumsandelene til fornybar energi og avansert biodrivstoff samlet sett, er det et handlingsrom for hvordan forpliktelsen på drivstoffleverandørene utformes.

Norge vil trolig ikke nå et krav på 3,5 prosent A-råstoff i 2030 i transportsektoren uten nye virkemidler. For å sikre at forpliktelsen nås, kan det fastsettes et delkrav om A-råstoff i omsetningskravet for veitrafikk. For å gjøre kravet enklere å oppfylle er det et alternativ å legge dobbelttelling til grunn for måloppnåelsen, det vil si at 1,75 prosent regnes som 3,5 prosent. Det er sannsynlig at omsetningsleddet skyver merkostnadene fra kravene over på videreforhandlere og sluttbrukere av drivstoff.

Det er også mulig å øke bruken av biogass og regne dette inn i oppnåelsen av fornybarmålet i transportsektoren. Det forventes økt bruk av biogass til veitrafikk fram mot 2030 med dagens virkemidler, som alene kan gjøre at målet nås. Det kan likevel være nødvendig å fastsette et delkrav om A-råstoff i omsetningskravet for veitrafikk i 2030. Et delkrav i omsetningskravet som sikrer oppfyllelse av halvparten av 2030-forpliktelsen (ca. 30 til 40 millioner liter/år), innebærer en estimert merkostnad på ca. 230 til 330 millioner kr/år sammenlignet med B-råstoff. Dette innebærer en økning i pumpepris på rundt ti øre per liter.

Utover punktene ovenfor vurderes det at direktivets bestemmelser om integrering av fornybar energi i transportsektoren har begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

Dagens omsetningskrav for biodrivstoff i Norge åpner i liten grad for bruk av biodrivstoff laget av mat- og fôrvekster. Det kan likevel være behov for å rapportere mer enn det som allerede rapporteres i dag, slik at det er mulig å differensiere mellom ulike biodrivstoff med lav ILUC-risiko, i tråd med beregningsmetodikken i direktivet.

Tilgangen til unionsdatabasen styrker muligheten for kontroll med overholdelse av bærekraftskriterier og krav til klimagassreduksjoner for aktører som skal etterleve slike krav, og er sentral for at biodrivstoff som er omsatt under omsetningskravene, kan nulltelles i kvotesystemet. Norske myndigheter må pålegge relevante aktører en rapporteringsplikt, slik at biodrivstoff som brukes til oppfyllelse av relevante krav, rapporteres i databasen.

Gjennomføring av direktivet innebærer at stasjonære anlegg over visse størrelser som bruker biobrensler til produksjon av kraft, varme og kjøling eller brensler, vil måtte oppfylle og dokumentere bærekraftskriterier på alle biobrensler de bruker. Dette vil medføre noe økte kostnader og administrativ byrde for anlegg som tidligere ikke har vært omfattet av bærekraftskriterier, som norske biogassanlegg.

Direktivet innebærer at Norge ikke kan stille andre bærekraftskriterier og krav til klimagassreduksjoner enn de som følger av direktivet. Dette med unntak av EU-regelverk med direkte henvisninger til kriteriene i det til enhver tid gjeldende fornybardirektiv. Ved innlemmelse av fornybardirektivet (2018) i EØS-avtalen vil denne bestemmelsen imidlertid fortsatt føre til at Norge ikke har fullt ut harmoniserte bærekraftskriterier og krav til klimagassreduksjoner med EU, når 2023-direktivet blir gjeldende blant EUs medlemsstater fra 21. mai 2025. Andre regelverk som krever oppfyllelse av kriteriene, som EU ETS, ETS2 og Fuel EU Maritime, vil også stille krav om oppfyllelse av de senest oppdaterte kriteriene i 2023-direktivet. Norske aktører vil derfor fortsatt måtte forholde seg til to ulike versjoner av bærekraftskriterier gjennom annet regelverk som henviser til fornybardirektivet, frem til det reviderte direktivet fra 2023 er gjennomført. De fleste aktørene som er omfattet av omsetningskravene, vil også omfattes av ETS2, og vil dermed måtte forholde seg til de nyeste kriteriene.

Endrede krav til massebalanse og nye krav for behandling av opplysninger i forsyningskjedene vil innebære et styrket kontrollregime for biodrivstoff og biobrensler og redusert risiko for dobbelttelling og mangelfull etterlevelse av regelverket. Økte krav til kontroll kan medføre noe økte administrative kostnader for myndighetene. Disse endringene er delvis tatt inn norsk rett, og innebærer hovedsakelig presiseringer av allerede etablert praksis. Endringene vil trolig ikke medføre store konsekvenser for de norske aktørene dette gjelder. Det vil måtte stilles krav til uavhengig revisjon for anlegg som produserer elektrisitet, varme, kjøling og brensler som omfattes av virkeområdet til bærekraftskriteriene og kravene til reduksjon av klimagassutslipp.

En eventuell opprettelse av en nasjonal ordning for å dokumentere oppfyllelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene vil innebære økte administrative kostnader for berørte myndigheter. Det foreligger ikke anslag for hvor store kostnader dette vil medføre.