4 Grunnlag for behandling av personopplysninger

4.1 Gjeldende rett

Vegtrafikkloven har i dag ingen generell bestemmelse om behandling av personopplysninger. Flere av bestemmelsene i vegtrafikkloven, eller i forskrifter gitt i medhold av denne, forutsetter implisitt at det er etablert registre som kan inneholde personopplysninger. Blant annet følger det av vegtrafikkloven § 15 første ledd at motorvogner skal registreres. Det følger forutsetningsvis av vegtrafikkloven § 24 at det må registreres personopplysninger for at Statens vegvesen skal kunne forvalte befolkningens førerettigheter og førerkortopplysninger på en forsvarlig og effektiv måte. Det er en forutsetning for at Statens vegvesen skal kunne utføre sine kontroll- og tilsynsoppgaver etter vegtrafikkloven at det både må foreligge registre over kjøretøy- og førerkortopplysninger, og at dette må kunne anvendes i forbindelse med blant annet kontroll- og tilsynsvirksomheten, samt andre oppgaver som naturlig hører inn under Statens vegvesen sitt myndighets- og forvaltningsansvar på området. Videre er ulykkesanalysearbeidet i Statens vegvesen av avgjørende betydning for trafikksikkerhetsarbeidet som sådan. I forbindelse med ulykkesanalysearbeid er det nødvendig å behandle personopplysninger relatert til trafikkulykker.

En stor del av oppgavene innenfor Statens vegvesens ansvarsområde som omfattes av den foreslåtte hjemmelen er publikumsrettede tjenester, som for eksempel utstedelse av førerkort og registreringshandlinger knyttet til kjøretøy. Nødvendige personopplysninger for utøvelse av disse tjenestene registreres i hovedsak i Autosys, som er Statens vegvesens førerkort- og motorvognregister, eller i sidesystemer til Autosys. I tillegg har Statens vegvesen bl.a. registre for trafikkskoler, kjøretøyverksteder, kontrollorgan, gjennomført trafikkopplæring, førerprøver og registre som benyttes i forbindelse med Statens vegvesens rolle som tilsyns- og kontrollmyndighet etter vegtrafikkloven. Herunder registre som benyttes i Statens vegvesen sitt arbeid med å avdekke kriminelle handlinger på førerkort- og kjøretøyområdet. Videre har Statens vegvesen registre knyttet til sitt ulykkesanalysearbeid.

Statens vegvesen behandler også til en viss grad særlige kategorier personopplysninger og opplysninger om straffedommer og lovovertredelser, jf. forordningen art. 9 og 10 og omtalen i punkt 4.2.1 nedenfor. Blant annet gjelder dette opplysninger om helse og vandel i forbindelse med registrering av førerettigheter. Videre kan det være behov for registrering av opplysninger som nevnt i forordningen art. 9 og 10, i forbindelse med Statens vegvesen sitt ulykkesanalysearbeid og ved mistanke om lovbrudd på vegtrafikklovens område. Statens vegvesen har også, som et ledd i administrasjonen av førerkortområdet, en egen database med bilder av alle innehavere av førerkort utstedt i Norge. Den rettslige forankringen for behandlingen av slike opplysninger fremgår i dag ikke i tilstrekkelig grad i vegtrafikkloven.

Per i dag inneholder ikke vegtrafikkloven noen uttrykkelig regulering av til hvilke formål politiet kan benytte personopplysningene i Statens vegvesens registre. Det følger av ordningen med at politiet har forvaltningsoppgaver, herunder også kontrolloppgaver, på vegtrafikkområdet, at de kan benytte opplysningene i forbindelse med disse oppgavene. Opplysninger som politiet innhenter under utførelsen av slike oppgaver vil også kunne benyttes videre i en eventuell etterforskning. Dette utgangspunktet var også lagt til grunn i Prop. 115 L (2013–2014). I hvilken grad politiet har rettslig adgang til å innhente opplysninger fra Statens vegvesens registre for å bruke dem i annen oppgaveløsning – herunder kriminalitetsbekjempelse på andre områder – beror på en tolkning av generelle regler for behandling av personopplysninger og det nærmere definerte formålet for behandlingen.

Politiet har etter gjeldende rett visse muligheter til å få tilgang til «eller utlevert opplysninger» i medhold av straffeprosessloven. Etter straffeprosessloven kap. 16 kan det tas beslag i, eventuelt pålegges plikt til å utlevere «ting som antas å kunne ha betydning som bevis i en straffesak». Opplysningene i elektroniske registre kan være gjenstand for beslag eller utleveringspålegg etter disse bestemmelsene. Slike beslag eller utleveringspålegg er i utgangspunktet begrenset til saker som følger straffesakssporet, og nærmere prosessuelle regler som følger av straffeprosessloven må være oppfylt.

4.2 Nasjonale og internasjonale rammer

4.2.1 Personvernforordningen

Personvernforordningen er som nevnt gjennomført som norsk lov ved lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), som trådte i kraft 20. juli 2018. Personvernforordningen artikkel 6 stiller krav til behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e) kan personopplysninger behandles dersom det er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». Det følger av forordningen artikkel 6 nr. 3 at dersom behandlingen av personopplysninger skjer for dette formålet, må det foreligge et supplerende rettsgrunnlag. Det er i Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2 lagt til grunn at det i første rekke er tilstrekkelig at det supplerende rettsgrunnlaget gir grunnlag for å utøve myndighet eller å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, og at det er nødvendig for den behandlingsansvarlige å behandle personopplysninger for å utøve myndigheten eller utføre oppgaven som følger av det supplerende rettsgrunnlaget. Dersom behandlingen er et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, må det samtidig sikres at det supplerende rettsgrunnlaget er et tilstrekkelig spesifikt grunnlag også etter disse bestemmelsene, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.4. EMD har i sin praksis etter EMK artikkel 8 lagt til grunn at offentlige myndigheters lagring av personopplysninger som knytter seg til privatlivet i bestemmelsens forstand, utgjør et inngrep i retten etter EMK artikkel 8 nr. 1. Hvor spesifikt grunnlag som kreves, beror på en konkret vurdering med utgangspunkt i inngrepets art og omfang.

Videre har forordningen særlige bestemmelser om behandling av særlige kategorier personopplysninger i artikkel 9. Særlige kategorier personopplysninger tilsvarer i stor grad det som i tidligere personopplysningslov ble betegnet som sensitive personopplysninger. Nytt er imidlertid at også behandling av biometriske opplysninger, med det formål å entydig identifisere en fysisk person, regnes som behandling av særlige kategorier personopplysninger. Det samme følger av direktiv (EU) 2016/680, som gjelder for politiets behandling av personopplysninger, og som er gjennomført i politiregisterloven.

Videre er behandling av opplysninger om straffedommer og lovovertredelser regulert i en egen artikkel (artikkel 10).

Behandling av særlige kategorier personopplysninger er etter forordningen i utgangspunktet forbudt. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g kan slike opplysninger likevel behandles dersom det er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av nasjonal rett som må stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Etter direktivet artikkel 10 er det et krav at behandling av særlige kategorier personopplysninger er «strengt nødvendig», dvs. at behandlingen er den eneste måten å oppnå formålet på.

For behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, jf. forordningen artikkel 10, stiller forordningen ikke særskilte krav til rettsgrunnlaget utover det som følger av artikkel 6 så fremt behandlingen skjer «under en offentlig myndighets kontroll».

Det følget av prinsippet om «formålsbegrensning» at innsamlede personopplysninger ikke kan viderebehandles for nye formål som er uforenlige med innsamlingsformålet, jf. forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b og artikkel 6 nr. 4. Viderebehandling for uforenlige formål krever et særskilt rettsgrunnlag, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.6. Forordningen artikkel 6 nr. 4 setter skranker for muligheten til å åpne for viderebehandling for uforenlige formål i nasjonal rett. Slike lovbestemmelser må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

4.2.2 Grunnloven

Grunnloven § 102 lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.»

Grunnloven § 102 første ledd første punktum gir et generelt vern for privatlivets fred. Bestemmelsen skal ifølge forarbeidene (Dok. Nr. 16 (2011–2012) og Innst. 186 S (2013–2014)) leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke, og skal slettes når formålet ikke lenger er til stede. Vernet etter første punktum er likevel ikke absolutt. Høyesterett har i flere nyere avgjørelser lagt til grunn at vernet etter første punktum vil bero på en vurdering av om inngrep i de vernede interesser ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel, se blant annet Rt. 2014 side 1105 og Rt. 2015 side 93. I sistnevnte avgjørelse avsnitt 60 uttales følgende om tolkningen av Grunnloven § 102:

«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8, inneholder Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet kan gjøres lovlige begrensninger i privat- og familielivet. Men grunnlovsvernet kan ikke være – og er heller ikke – absolutt. I tråd med de folkerettslige bestemmelsene som var mønster for denne delen av § 102, vil det være tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt-2014-1105 avsnitt 28.»

4.2.3 Internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er gjort til del av norsk rett ved menneskerettsloven. Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran annen norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3. EMK artikkel 8 lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Kjernen i bestemmelsen er at den enkelte har krav på respekt for sitt privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Artikkel 8 nr. 2 oppstiller vilkår for å gjøre inngrep i retten etter artikkel 8 nr. 1. Slike inngrep må for det første være «i samsvar med loven». I dette ligger at inngrepet må ha grunnlag i en formell nasjonal norm som er tilgjengelig og gir forutsigbarhet for innbyggerne. Videre må inngrepet være «nødvendig i et demokratisk samfunn» av hensyn til et eller flere av de angitte formålene. I kravet til nødvendighet ligger blant annet at det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av dette. Inngrepet må ikke være uunnværlig, men det må være et tvingende samfunnsmessig behov, og det må være proporsjonalt i forhold til det formålet inngrepet skal ivareta. Også SP artikkel 17 inneholder forbud mot vilkårlige eller ulovlige inngrep i privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse, og rett til beskyttelse mot slike inngrep eller angrep. Denne bestemmelsen antas ikke å inneholde flere begrensninger enn de som følger av EMK artikkel 8.

4.3 Fremmed rett

I Sverige finnes en egen lov om veitrafikkregister og forskrifter gitt i medhold av disse. I Finland er det en omfattende transportlov som inneholder et eget kapittel om veitrafikkregister. Det er et til dels omfattende forskriftsverk på dette området i Sverige og Finland. I Danmark fremkommer behandlingsgrunnlaget for behandling av personopplysninger på dette området delvis i særlov og delvis i den generelle personopplysningslovgivningen.

Myndighetene på veitrafikkområdet er noe ulikt organisert i de nordiske landene. Hvilke behov det er for utlevering av opplysninger mellom ulike myndigheter vil derfor variere fra land til land, avhengig av den interne ansvarsfordelingen. For eksempel har politiet i Danmark et større ansvar for førerkortområdet enn hva de har i Norge, slik at utlevering av førerkortopplysninger ikke aktualiserer seg i like stor grad som i Norge. Lov om registrering af køretøyer åpner imidlertid for utlevering av kjøretøyopplysninger fra veimyndighetene til politiet.

Den svenske loven om veitrafikkregister (Lag (2001:558) om vägtrafikregister) med tilhørende forordning (Förordning (2001:650) om vägtrafikregister) inneholder nærmere regler om utlevering av opplysninger fra veimyndighetene til blant annet politiet. Denne loven ble endret i 2018 for å ta høyde for personvernforordningen. I Finland ble det i 2018 vedtatt en generell lov for transportområdet, Lag om transportservice (04.05.2018/301). Lovens kap. V gir nærmere regler om trafikkregister og utlevering av opplysninger fra registeret.

4.4 Forslaget i høringsnotatet

Bakgrunnen for forslaget som ble sendt på høring var at behandling av personopplysninger på veitrafikkområdet trenger bedre lovmessig forankring enn i dag. Det registreres store mengder opplysninger på dette området som gir den registrerte rettigheter og plikter. I tillegg til Statens vegvesens egen bruk av registrene, brukes disse også av andre myndigheter, som blant annet politiet og tollvesenet, i forbindelse med utøvelse av deres virksomhet. Slik lovforslaget nå er utformet åpner det opp for utvidet bruk hos andre myndigheter, særlig politiet, noe som aktualiserer behovet for klar og uttrykkelig lovhjemmel ytterligere.

Forslaget til bestemmelsens første ledd omhandlet hjemmel for at offentlig myndighet kan behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre forvaltningsoppgaver for å oppfylle bestemmelser gitt i eller i medhold av vegtrafikkloven, eller for å oppfylle internasjonale forpliktelser på vegtrafikklovens område. Forslaget til første ledd var i utgangspunktet likt det forslaget som ble lagt frem i Prop. 115 L (2013–2014). Departementet foreslo også den gang en generell og overordnet hjemmel i vegtrafikkloven. I forbindelse med lovarbeidet har det vært vurdert om man skulle utforme hjemmel for behandling av personopplysninger i de enkelte bestemmelsene som forutsetter at slik behandling finner sted. Man falt imidlertid ned på en felles bestemmelse. Det er etablert mange registre for at Statens vegvesen skal kunne utøve sin virksomhet og ivareta sitt ansvar etter vegtrafikkloven. Regulering av hvert enkelt register eller hvert enkelt behandlingsformål i den enkelte lovbestemmelse ville derfor medføre at det ville bli tilsvarende bestemmelser i svært mange paragrafer. En generell hjemmel innebærer nødvendigvis noe lavere grad av presisering og tydeliggjøring av hvilke registre og behandlingsformål som finnes innenfor lovens område. Departementet vurderte det likevel slik at en generell hjemmel totalt sett er den beste løsningen.

Også andre myndigheter enn Statens vegvesen utøver myndighet på vegtrafikklovens område. Begrepet «offentlig myndighet» i første ledd ble valgt for ikke å utelukke andre myndigheters behandling av personopplysninger på området. Videre er begrepet ikke ment å utelukke at private aktører kan behandle personopplysninger gjennom å være databehandlere, men bestemmelsen retter seg direkte mot hvem som er ansvarlig for behandlingen av opplysningene i registrene. For eksempel vil dette være relevant for kontrollorganer for periodisk kjøretøykontroll og for trafikkskoler og kursarrangører som melder inn opplysninger i Statens vegvesens systemer.

«Behandling av personopplysninger» skal forstås på samme måte som etter det alminnelige personopplysningsregelverket. «Personopplysninger» var i forslaget ment å skulle forstås slik at det omfatter også det som etter tidligere personopplysningslov ble betegnet som sensitive personopplysninger.

Forslaget i høringsnotatet omhandler behandling av personopplysninger når det er nødvendig for å utføre forvaltningsoppgaver for å oppfylle bestemmelser gitt i eller medhold av vegtrafikkloven, eller for å oppfylle internasjonale forpliktelser på vegtrafikklovens område. «Forvaltningsoppgaver» er i utgangspunktet tenkt å favne vidt, slik at oppgaver som ligger innenfor vegtrafikklovens formål er omfattet. Dette innebærer at i tillegg til myndighetsoppgavene på vegtrafikkområdet knyttet til tjenestehandlinger; godkjenninger mv. på førerkort- og kjøretøyområdet, er også tilsyns- og kontrollvirksomhet omfattet. Videre er også øvrige oppgaver relatert til vegtrafikkområdet og vegtrafikklovens formål knyttet til blant annet trafikksikkerhet, tenkt omfattet av bestemmelsen.

Internasjonale forpliktelser på vegtrafikklovens område er som hovedregel implementert i vegtrafikklovgivningen, men kommer ikke nødvendigvis til uttrykk direkte i lovverket. Eksempelvis kan det henvises til en traktat, rettsakt eller lignende uten at teksten direkte er tatt inn i norsk rett. For eksempel er Norge etter førerkortdirektivet pålagt å utveksle førerkortopplysninger på forespørsel fra andre medlemsstater i forbindelse med administrative førerkorthandlinger. Passusen om «internasjonale forpliktelser» ble tatt inn for å tydeliggjøre at det også er hjemmel for behandling av personopplysninger i slike tilfeller.

Utgangpunktet i departementets forslag i Prop. 115 L (2013–2014) var at vegtrafikklovens formål er å ivareta trafikksikkerhet, fremkommelighet og miljøhensyn i veitrafikken. Det ble derfor ikke foreslått å åpne for tilgang til opplysninger til andre formål enn forvaltningsoppgaver etter vegtrafikklovgivningen.

Politiet har imidlertid uttrykt stort behov for tilgang til opplysninger fra enkelte registre, utover det som ble foreslått i Prop. 115 L (2013–2014) og det som følger av straffeprosessloven. Politiet har i tillegg uttrykt behov for tilgang til bildeopplysninger knyttet til førerkort, som er registret i bilde- og signaturregisteret. Politiet har ikke tilgang til dette registeret i dag. Slik departementet forstår det, anser politiet det som en klar forutsetning for å kunne drive godt og effektivt politiarbeid at de har direkte tilgang til opplysninger fra de aktuelle registrene. Dette blant annet fordi opplysningene er nødvendige i et stort antall saker, og behovet kan oppstå til alle døgnets tider. En ordning med utlevering av opplysninger på forespørsel vil i mange sammenhenger ikke imøtekomme politiets behov.

På denne bakgrunn ble det foreslått en bestemmelse i det reviderte lovforslaget, om at politiet skal kunne få tilgang til førerkortregisteret og motorvognregisteret «til bruk for politimessige formål og kvalitetskontroll av opplysninger i politiets registre.» Dette omfatter da også tilgang som ledd i straffesaksbehandling uten de krav til beslutning fra påtalemyndighet og domstol i de enkelte tilfelle som ligger i straffeprosessloven kap. 16. Begrunnelsen for dette var særlig at registrene bidrar til å effektivisere etterforskningen, samtidig som registrene ikke inneholder mer personsensitiv informasjon enn at det er forenlig med hensynet til personvern å levere det ut. Det ble i tillegg foreslått å åpne for at politiet kunne få tilgang til bilde- og signaturregisteret for de samme formålene. Det ble i høringsnotatet særskilt bedt om høringsinstansenes syn på om terskelen for tilgang til opplysninger fra bilde- og signaturregisteret burde settes høyere enn for motorvognregisteret og førerkortregisteret. Et alternativ som ble diskutert i høringsnotatet var å sette en terskel tilsvarende den som gjelder for politiets tilgang etter passloven § 8 a. Etter denne loven kan politiet blant annet bruke bilder til forebygging og etterforskning av lovbrudd som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, for å finne en savnet person eller for å identifisere personer som skal pågripes. Politiet vil da som utgangspunkt ikke kunne bruke bildeopplysninger fra førerkortregisteret i forbindelse med etterforskning av mindre alvorlige straffbare forhold med en strafferamme under 6 måneder.

Videre inneholdt forslaget en egen bestemmelse i tredje ledd om at opplysninger fra motorvognregisteret kan utleveres til, eller på annen måte gjøres tilgjengelig, for utenlandske myndigheter når dette følger av internasjonale rettsakter eller avtaler som Norge er bundet av. Bakgrunnen for dette er i all hovedsak Norges tilslutning til Prüm-avtalen.

Det ble i forslaget til § 43 b fjerde ledd foreslått en bestemmelse om at departementet gir nærmere bestemmelser om behandling av opplysninger, formål, vilkår, bruk osv. Denne delen av bestemmelsen er lik som i forslaget som ble fremmet i Prop. 115 L (2012–2013). Oppgavene som omfattes av første ledd i forslaget til ny § 43 b spenner over et stort saksområde. Å gi detaljerte regler i vegtrafikkloven om behandlingen av personopplysninger på de ulike områdene vil bli for omfattende. Bakgrunn for bestemmelsens fjerde ledd er at det vil være hensiktsmessig og i mange tilfeller trolig også et behov for nærmere regulering av behandling av personopplysninger i forskrift. Nærmere regulering i forskrift gir mulighet til å fastsette regler om blant annet bruk og utlevering av opplysninger, noe som vil gi bedre forutsigbarhet. Det er videre store forskjeller på de ulike områdene når det gjelder hvor mye og hva slags opplysninger som lagres, hvordan de brukes og hvilket beskyttelsesnivå de har. Hvor detaljert behandlingen vil bli regulert i forskrift, vil derfor variere.

4.5 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Kripos, Oslo politidistrikt, Øst politidistrikt, Sør-øst politidistrikt, Sør-vest politidistrikt, Møre- og Romsdal politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste og Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget som sådan.

Politidirektoratet mener at det ikke er grunn til å fastsette en høyere terskel for tilgang til bilde- og signaturregisteret enn for øvrige registre, sett hen til at bilde- og signaturregisteret ikke inneholder mer personsensitiv informasjon enn at direkte tilgang for politiet vil være personvernmessig forsvarlig og forholdsmessig.

Politidirektoratet viser til at det er positivt at tidligere innspill om politiets behov for tilgang er hensyntatt og støtter forslaget om at politiet gis direkte tilgang, også til bilde- og signaturregisteret. Hovedbegrunnelsen for dette er at det vil gi et mer effektivt politi. Politidirektoratet understreker videre viktigheten av at bruken holdes innenfor de rammer som er gitt.

Til lovforslaget § 43 b tredje ledd om at opplysninger i motorvognregisteret kan utleveres til, eller på annen måte gjøres tilgjengelig for, utenlandske myndigheter, viser Politidirektoratet til at all informasjon i motorvognregisteret vil kunne være interessant for politiets arbeid og bør gjøres tilgjengelig for utenlandske politimyndigheter så langt hjemmelen tillater.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) understreker at rask tilgang til personfoto ved direkte søk vil være av stor nytteverdi i deres oppgaveløsning. Særlig sett hen til at Statens vegvesens bilderegister vil gi tilgang til flere foto enn hva politiets eget passregister vil gi, da bilderegisteret også inneholder bilder av utenlandske borgere med norsk førerkort. De mener, i likhet med flere av politidistriktene, at det ikke bør være en høyere terskel for tilgang til bilde- og signaturregisteret enn for de andre registrene.

Kongelig Norsk Automobilklubb (KNA) viser til at de ikke har innvendinger til politiets direkte tilgang til førerkort- og motorvognregisteret. Når det gjelder direkte tilgang til bilde- og signaturregisteret mener KNA imidlertid at det bør være en høyere terskel for tilgang og at nivå bør vurderes av de berørte parter.

Datatilsynet og Norges Automobil-forbund (NAF) støtter ikke forslaget om å gi politiet direkte tilgang til de aktuelle registrene for så vid bruk som «politimessige formål». Datatilsynet viser i den forbindelse til sin høringsuttalelse i forrige høringsrunde og at de den gang stilte seg positive til en klarere regulering av vegmyndighetens behandling av personopplysninger. Datatilsynet så det den gang som særlig positivt at forslaget var begrenset til å gjelde myndighetenes forvaltningsoppgaver etter vegtrafikkloven, da dette gjorde det tydelig at opplysningene i Statens vegvesen sine registre ikke skulle brukes til å løse andre samfunnsoppgaver, som for eksempel alminnelig kriminalitetsbekjempelse, uten eget rettslig grunnlag. Datatilsynet stiller seg imidlertid positive til at politiet kan få direkte tilgang til registrene for det formål å kunne håndheve vegtrafikklovens bestemmelser både forvaltningsrettslig og strafferettslig. Dette fordi det må sies å ligge innenfor hva det er rimelig å forvente at de aktuelle opplysningene brukes til sett opp mot formålet for de aktuelle registrene. En forutsetning er at det opprettes klare rutiner for tilgangsstyring slik at tilgangen ikke brukes til politimessige formål utenfor vegtrafikklovens område.

Datatilsynet viser videre til at de generelt er bekymret for en utvikling hvor stadig flere registre stilles til disposisjon for andre formål enn de ble opprettet for. Dersom det er et ønske om å lage et eget personregister med bilder og tilhørende informasjon, til bruk for politimessige formål, bør det fremmes i en egen lov som regulerer dette området. Datatilsynet etterlyser videre en konkretisering av politiets restbehov for tilgang til kildeopplysninger og grunndata om norske statsborgere og utlendinger som oppholder seg i Norge, utover de hjemler man allerede har i medhold av bl.a. passloven og utlendingsloven.

NAF viser til at de isolert sett har forståelse for politiets ønske om en generell tilgang til alle Statens vegvesen sine registre og at dette vil kunne gjøre arbeidet med kriminalitetsbekjempelse enklere. NAF mener imidlertid at forslaget fremstår som en generell utvanning av tilgang til registre og da til et annet formål enn registrene er opprettet for. NAF vil derfor foreslå at politiet gis en tilgang til de aktuelle registrene, men da kun i saker som dreier seg om eventuelle brudd på vegtrafikklovgivningen og at det i den forbindelse lages klare regler for at opplysningene bare skal brukes til dette formålet. Et eventuelt ytterlige behov for politiet bør etter NAF sin vurdering reguleres gjennom annen lovgivning som for eksempel straffeprosessloven eller lignende.

Statens vegvesen Vegdirektoratet viser til at de har medvirket i prosessen, blant annet ved å forestå den første høringen i 2013, og at Vegdirektoratets syn i saken således allerede er kjent for departementet. Vegdirektoratet er positive til at det nå uttrykkelig fremkommer av forslaget hvilke registre politiet skal kunne få opplysninger fra. Vegdirektoratet viser videre til at de ville foretrukket at man i forslaget hadde lagt seg på samme linje som i passloven § 8 a og ID-kortloven § 12 hvor man har en mer spesifikk oppregning av hvilke politioppgaver opplysningene kan benyttes til. Dette forholdet gjør seg spesielt gjeldende når det gjelder tilgangen til bildemateriell. Vegdirektoratet peker videre på at potensielle utfordringer for så vidt gjelder politiets bruk av data fra Statens vegvesen sine registre må ses i sammenheng med at det er Statens vegvesen som formelt er behandlingsansvarlig for dataene. Statens vegvesen trenger derfor klarhet i hvordan de kan utøve sitt behandleransvar i forhold til politiet som databehandler. I høringsnotatet ble det lagt opp til at dette kunne ivaretas gjennom logging av søk i registrene. Dette fremstår etter Vegdirektoratet sin vurdering å ivareta verken politiet eller Statens vegvesen sitt behov. Vegdirektoratet foreslår derfor i stedet en løsning der politiet har en tilgang inn til Statens vegvesen sine systemer der logging av bruk og brukere foregår på politiets side.

4.6 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at høringsinstansene fra politisiden støtter forslagene, og at forslaget vurderes å imøtekomme de behov politiet tidligere har skissert, og som det er nærmere redegjort for i høringsnotatet. Det er få høringsinstanser som har hatt innvendinger mot forslaget om å åpne for tilgang til motorvognregisteret og førerkortregisteret til politimessige formål og kvalitetskontroll av politiets registre.

Utlevering av opplysninger til politiet vil utgjøre et inngrep etter EMK artikkel 8. I EMK artikkel 8 nr. 2 stilles det krav om at inngrep for det første må være «i samsvar med loven». Krav om lovhjemmel forutsettes også i forarbeidene til Grunnloven § 102. Kravet om lovhjemmel anses oppfylt ved dette lovforslaget, og forslaget anses også å være «nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. «Politimessige formål» er i politiregisterloven definert som «kriminalitetsbekjempende virksomhet, herunder etterforskning, forebyggende arbeid og ordenstjeneste» og «politiets service- og bistandsfunksjon samt føring av vaktjournaler», og vil dermed både falle inn under vilkåret om å forebygge uorden eller kriminalitet og om å beskytte andres rettigheter og friheter.

Videre anses forslaget å tilfredsstille forordningens krav om behandlingsgrunnlag og rettslig grunnlag for viderebehandling til nye, uforenlige formål, jf. forordningen artikkel 6 nr. 4. Forslaget anses som et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølging av straffbare forhold, herunder vern mot og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet samt andre viktige mål av generell allmenn interesse, jf. forordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav d og e.

Opplysninger om hvem som eier en motorvogn er i utgangspunktet offentlig informasjon, og førerkortregisteret og motorvognregisteret inneholder i begrenset grad opplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, selv om enkelte slike opplysninger registreres, blant annet opplysninger om sperrefrist, inndragning og beslag. Helsemessige opplysninger legges inn i førerkortregisteret i form av koder. Departementet mener i lys av de behov politiet har skissert, at hensynet til effektivt politiarbeid i dette tilfellet bør veie tyngre enn den interesse den enkelte kan ha i at opplysningene ikke blir utlevert til politiet. Forslaget om å åpne for tilgang til motorvognregisteret og førerkortregisteret til politimessige formål og kvalitetskontroll av politiets registre opprettholdes etter dette uendret.

Når det gjelder tilgang til bilde- og signaturregisteret, er høringsinstansene mer delt i synet på om det bør åpnes for slik tilgang, og hvor terskelen bør ligge. Politiet har ikke tilgang til dette registeret i dag, og høringsforslaget åpnet også for en videre tilgang til bilder enn det som følger av passloven § 8 a. Etter departementets vurdering er det klart at det foreligger et behov for at politiet kan få tilgang også til bilde- og signaturregisteret. Utlevering fra bilde- og signaturregisteret vil utvide kretsen av personer politiet raskt kan innhente foto av sammenlignet med tilgang til passregisteret, og på den måten ha merverdi for politiets arbeid. For personer som ikke har norsk pass (eller ID-kort), vil det ofte heller ikke være mulig å få tilgang til personfoto på andre måter. Behovet for slike opplysninger er også sterkt understreket av høringsinstansene på politisiden.

Departementet har imidlertid etter høringen kommet til at terskelen for tilgang til bilde- og signaturregisteret bør være den samme som etter passloven § 8 a. Det bør ikke åpnes for tilgang i større grad enn det er et reelt behov for, og det er liten grunn til å ha ulike terskler i ulike lover for når politiet skal kunne få tilgang til bilder.

Ettersom ivaretakelse av politiets behov har vært et sentralt moment i lovarbeidet, har man innhentet fornyede innspill fra Politidirektoratet i forbindelse med ferdigstillelse av lovforslaget. Politiet sier at de umiddelbart ikke ser tilfeller hvor politiet kan ha behov for tilgang til bildene som ikke dekkes ved en terskel tilsvarende passloven. Det er dermed ikke nødvendig å åpne for tilgang til bilde- og signaturregisteret til alle politimessige formål.

Forslaget innebærer blant annet en viss terskel for en saks alvor for at det skal kunne innhentes opplysninger i forbindelse med forebygging og etterforskning, ved at det stilles krav om at det straffbare forholdet må ha en høyere strafferamme enn fengsel i seks måneder. Politiet vil dermed ikke kunne benytte bilde- og signaturregisteret ved forebygging og etterforskning av mindre alvorlige lovbrudd.

Enkelte instanser har tatt til orde for at politiet skal kunne få direkte tilgang til bilde- og signaturregisteret til etterforskning av brudd på vegtrafikklovgivningen, men ikke til forebygging og etterforskning av andre typer lovbrudd. En slik avgrensning vil etter departementets vurdering imøtekomme deler av politiets behov, for eksempel ved at opplysningene kan brukes ved automatisk trafikkontroll (ATK). Samtidig vil tilgang til bilder være av stor betydning også til forebygging og etterforskning av andre typer saker enn brudd på vegtrafikkloven, herunder lovbrudd av atskillig mer alvorlig karakter. Dersom man først åpner for tilgang til opplysninger til bruk i etterforskning, mener departementet det ikke er naturlig å avgrense til en spesifikk type lovbrudd, ut over at strafferammen må være høyere enn seks måneder.

Departementet har i tillegg, blant annet på bakgrunn av nytt personvernregelverk, etter nærmere vurderinger sett behov for enkelte justeringer i selve ordlyden, utover det som har fremkommet fra høringsinstansene. Det har videre vært nødvendig å gjøre enkelte andre tilpasninger i ordlyden, som det redegjøres nærmere for i det følgende.

Etter høring er tittel på bestemmelsen endret til «Behandling av personopplysninger». Videre har departementet funnet grunn til å erstatte «forvaltningsoppgaver» med «oppgaver etter denne loven med forskrifter», for å presisere at behandling av personopplysninger ikke er avgrenset til rent forvaltningsrettslige handlinger knyttet til enkeltvedtak, tjenestehandlinger eller lignende, men omfatter alle formål etter vegtrafikkloven. En slik snever tilnærming har heller ikke vært intensjonen med forslaget, se nærmere om dette under pkt. 4.2. Bestemmelsen er tenkt å omfatte også for eksempel alle kontroll- og tilsynsaktiviteter på vegtrafikkområdet. For å unngå enhver tvil om at bestemmelsen også åpner for behandling av personopplysninger, herunder særlige kategorier personopplysninger, i forbindelse med trafikksikkerhets- og ulykkesanalysearbeid som utføres på dette området, er dette nå uttrykkelig presisert i første ledd siste punktum.

Passusen om at det også kan behandles personopplysninger der det er nødvendig for å oppfylle internasjonale forpliktelser etter loven, er tatt bort etter høringen da dette dekkes av formuleringen «når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter denne loven med forskrifter» samt bestemmelsens tredje ledd.

Videre har departementet uttrykkelig tatt inn i ordlyden, både i første og andre ledd, at også opplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10 kan behandles i medhold av bestemmelsen. Det var en klar forutsetning i høringsnotatet at forslaget også var ment å omfatte behandling av denne typen personopplysninger, uten at dette direkte kom til uttrykk i ordlyden i § 43 b. For å unngå uklarheter rundt dette foreslår departementet å uttrykkelig innta i bestemmelsen at også slike personopplysninger kan behandles.

Departementet viser for øvrig til at bestemmelsen ikke er ment å begrense adgangen til å utlevere personopplysninger på grunnlag av eventuell annen lovgivning eller å utlevere opplysninger som ikke er personopplysninger.

Departementet har videre funnet det hensiktsmessig å presisere i bestemmelsens andre ledd at utlevering av personopplysninger til politiet kan skje ved direkte søk. Også dette er bare en presisering av intensjonen i forslaget som ble sendt på høring. Det er videre tatt inn i ordlyden at opplysninger kan utleveres til politiet uten hinder av taushetsplikten når det er nødvendig for de politimessige formål som listes opp for henholdsvis tilgang til opplysninger fra motorvognregisteret og førerkortregisteret og fra bild- og signaturregisteret.

Når det gjelder de praktiske rutinene for å sikre at informasjonssikkerheten ivaretas i tråd med gjeldende regler forutsetter departementet at politiet og Statens vegvesen sammen finner gode løsninger for dette, herunder at politiet bærer sin del av ansvaret som bruker av dataene fra Statens vegvesen sine registre.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagets tredje ledd om å åpne for at opplysninger fra motorvognregisteret kan utleveres til eller gjøres tilgjengelig for utenlandske myndigheter når det følger av internasjonale forpliktelser. Det legges imidlertid til i bestemmelsen at dette også gjelder opplysninger fra førerkortregisteret.

I bestemmelsens siste ledd endres ordlyden fra «gir forskrifter» til «kan gi forskrift». Hvorvidt det er behov for nærmere forskriftsregulering varierer fra de ulike områdene for behandling av personopplysninger, og det er derfor grunn til å endre ordlyden slik at det bare er en hjemmel for å gi nærmere forskrifter ved behov, og ikke en forutsetning om at det gis nærmere forskrifter. Etter høringen er det presisert i ordlyden at det også kan gis forskrift om viderebehandling av opplysninger.