2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Anmodningsvedtak fra Stortinget

Stortinget vedtok 21. juni 2024 anmodningsvedtak 914: «Stortinget ber regjeringen i løpet av 2024 sende på høring forslag om forbud mot nye torvuttak, med ikrafttredelse av forbudet så raskt som mulig og før 1. oktober 2025.» Departementets forslag er et svar på dette anmodningsvedtaket.

2.2 Karbonlagring og klimagassutslipp

Våtmark, og særlig myr, er viktig for karbonlagring, klimatilpasning og naturmangfold. Ødeleggelse av myr fører til utslipp av klimagasser, tap av naturmangfold og tap av en rekke andre økosystemtjenester. Våtmarkenes betydning og verdier er omtalt både i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold, i Naturstrategi for våtmark (2021) og i Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 (Klimameldingen).

Klimagassutslippet fra torvuttak ble i 2022 beregnet til omtrent 83 500 tonn CO₂-ekvivalenter i det norske klimagassregnskapet. Ved bruk av Miljødirektoratets beregningsmodell for effekt av klimatiltak tilsvarer dette ett års utslipp fra 58 000 nyere bensinbiler.

I framskrivningene i klimagassregnskapet ligger det inne årlige utslipp fra torvuttak på om lag 77 500 tonn CO₂-ekvivalenter. Anslagene på eksisterende torvuttaks gjenværende levetid med uendret uttaksrate ligger på i gjennomsnitt 15 år, men med store variasjoner mellom de enkelte uttakene. Forbudet vil gradvis redusere disse utslippene og på et tidspunkt i fremtiden når dagens torvuttak er ferdig utnyttet og avsluttet (forutsatt at enten all torv er tatt ut eller at myra restaureres når aktiviteten opphører), vil utslippene fra aktiviteten opphøre. Fordi dagens uttak ikke berøres, vil effekten av et forbud de første årene bli begrenset.

I EUs klimarammeverk mot 2030 inngår skog- og arealbrukssektoren som en egen pilar, med et mål for perioden 2021–2030. I første periode (2021–2025) er det mål om netto-null utslipp. Etter at EU og Norge inngikk avtale om felles oppnåelse av mål for 2030, har EU forsterket sitt nasjonale mål til 55 prosent kutt innen 2030 sammenlignet med 1990. De har samtidig forsterket målet for skog- og arealbrukssektoren for perioden 2026–2030 fra 225 mill. tonn, som er nettoopptaket som EU oppnår i 2030 dersom alle land når netto null, til 310 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Arealbrukskategorien vann og myr blir en del av denne forpliktelsen fra 2026, og det forventes dermed økt internasjonalt fokus på å redusere klimagassutslippene fra myr i årene fremover. For å nå denne forpliktelsen vil det være nødvendig å redusere CO₂-utslipp fra myrområder og andre arealer som inneholder karbon. Redusert nedbygging av de mest karbonrike arealene, vil gi størst reduksjon i utslipp fra arealbruksendringer. Både FNs klimapanel (IPCC) og FNs naturpanel (IPBES) påpeker at ivaretakelse av myr vil gi en vinn-vinn-situasjon for klima og naturmangfold.

Klimagassutslipp er globale utslipp. Hvis et forbud mot torvuttak i Norge fører til tilsvarende større utenlandsk uttak og produksjon av torv som importeres til Norge, vil de globale klimagassutslippene ikke reduseres. De globale konsekvensene for klimaet vil derfor i stor grad bli påvirket av tilbudet av tilgjengelige erstatningsprodukter, og dermed redusert etterspørsel etter torvbaserte produkter. Et forbud vil uansett føre til reduserte norske klimagassutslipp, og bidra i det norske klimagassregnskapet.

Et forbud vil også bidra til at myrenes funksjon som karbonlager og andre økosystemtjenester, som f.eks. flomdemping, opprettholdes. Et forbud vil videre bidra positivt til å opprettholde naturmangfoldet i Norge for arter som lever på myr, opprettholdelse av ulike naturtyper av myr, og til å opprettholde myrenes betydning for rekreasjonsaktiviteter som bærplukking mv. Disse siste effektene er det i praksis ikke mulig å kvantifisere.

I 2021 la regjeringen Solberg fram en egen naturstrategi for våtmark, som hadde som mål å bremse dagens nedbyggingstakt for våtmark, og å bedre den økologiske tilstanden i våtmark. Denne strategien skal bidra til en mer bærekraftig bruk av våtmarker, og ligger til grunn for den overordnede forvaltningen av våtmark i Norge. Strategien er videreført av sittende regjering og omtalt i Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold, s 35.

I forslaget til gjennomføring av et forbud mot etablering av nye torvuttak legges det til grunn et forbud uten dispensasjonsmuligheter, ettersom det er relativt få torvuttak i dag og selv et fåtall dispensasjoner vil sterkt redusere eller motvirke effekten av forbudet. Et forbud mot åpning av nye torvuttak vil derfor være et svært styringseffektivt virkemiddel for å hindre at nye torvuttak åpnes, og vil hindre klimagassutslipp fra åpning av nye torvuttak på myr. Etter hvert som dagens torvuttak avvikles, vil også utslippene fra disse reduseres fra dagens nivå.

2.3 Utredninger som la grunnlaget for departementets høringsforslag

Departementets høringsnotat 19. desember 2024 var basert på en rekke utredninger fra Miljødirektoratet.

I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet, varslet regjeringen Solberg at den ville vurdere konsekvensene av en utfasing av bruken av torv nærmere. I rapporten «Utfasing av uttak og bruk av torv» (2018), drøfter Miljødirektoratet flere relevante problemstillinger knyttet til uttak og bruk av torv.

Senere i 2018 fikk Miljødirektoratet i oppdrag å utarbeide et forslag til plan for hvordan utfasing av bruken av torv i Norge kan gjennomføres. Dette resulterte i rapporten «Forslag til plan for overgang fra bruk av torvbaserte til torvfrie produkter» (2020), hvor Miljødirektoratet gikk gjennom mulige virkemidler for utfasing av bruk av torv.

I tildelingsbrevet for 2019 fra Klima- og miljødepartementet ble Miljødirektoratet bedt om å utrede mulig innretning av eventuelle begrensninger i muligheten for å gi tillatelse til nye torvuttak. Oppdraget var en oppfølgning av rapporten fra 2018.

I 2021 fikk direktoratet et nytt oppdrag om å vurdere virkemidler for å redusere eller hindre åpning av nye torvuttak. I notatet «Svar på oppdrag om å vurdere virkemidler for å redusere eller hindre åpning av nye torvuttak» (2022) konkluderte Miljødirektoratet med at et forbud ville være det mest aktuelle virkemiddelet for å unngå etablering av nye torvuttak.

Under behandlingen av revidert statsbudsjett for 2024 vedtok Stortinget anmodningsvedtak 914 nevnt over. Miljødirektoratet leverte 1. oktober 2024 utkast til høringsnotat om dette forbudet. Utkastet ble bearbeidet av departementet før høring og er derfor ikke identisk med det endelige høringsnotatet fra direktoratet.

2.4 Høring

Miljødirektoratet sendte på vegne av Klima- og miljødepartementet forslaget til lovendringer på høring 19. desember 2024 til følgende instanser:

• Departementene

• Allstad (tidligere Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets Fond)

• Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

• Artsdatabanken

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Distriktssenteret – Kompetansesenter for distriktsutvikling

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarsbygg

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde

• Høgskolen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen på Vestlandet

• Jernbanedirektoratet

• Landbruksdirektoratet

• Mattilsynet

• Meteorologisk institutt

• Nord Universitet

• Norges Forskningsråd

• Norges Geologiske Undersøkelse

• Norges Handelshøyskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk institutt for bioøkonomi

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Riksantikvaren

• Samisk høgskole

• Sikt – Kunnskapssektorens Tjenesteleverandør

• Skatteetaten

• Statens jernbanetilsyn

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Statsforvalterne

• Tolletaten

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Vegtilsynet

• Veterinærinstituttet

• Innovasjon Norge

• Kulturminnefondet

• Sametinget / Sámediggi

• Stiftelsen Design og arkitektur Norge

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Avinor AS

• Bane NOR SF

• Distriktssenteret – Kompetansesenter for distriktsutvikling

• Enova SF

• Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets Fond

• Gassco AS

• Gassnova SF

• Kommunalbanken AS

• Kulturminnefondet

• Norges geologiske undersøkelse

• Norske tog AS

• Nye veier AS

• Sikt – Kunnskapssektorens Tjenesteleverandør

• Siva – Selskapet for industrivekst SF

• Statnett SF

• Statsbygg

• Statskog SF

• Stiftelsen Design og arkitektur Norge

• Tolletaten

• Vegtilsynet

• VY Gruppen AS

• Agder Naturmuseum og Botanisk Hage AS

• Andøytorv

• BirdLife Norge

• Den Norske Turistforening

• Finnmarkseiendommen / Finnmárkkuopmodat,

• Forum for natur og friluftsliv,

• Fossli AS

• Friluftsrådenes Landsforbund

• Kommunenes SentralforbundS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Miljøstiftelsen Bellona

• Miljøstiftelsen ZERO

• Natur og ungdom

• Naturvernforbundet

• Nittedal Torvindustri AS

• Norges Bondelag

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk botanisk foreining

• Norsk Friluftsliv

• Norsk gartnerforbund

• Norsk Zoologisk Foreining

• Norske Felleskjøpet

• Norske Torv- og Jordprodusenters Bransjeforbund

• Norskog

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Sabima

• Tjerbo AS

• Utmarkskommunenes Sammenslutning

• WWF Norge

Høringsnotatet ble også lagt ut på Miljødirektoratets nettsider, hvor det ble informert om at alle kan avgi høringsuttalelse.

På vegne av departementet mottok Miljødirektoratet høringssvar til forslaget fra 39 instanser og én privatperson. Følgende 34 instanser hadde merknader til forslaget:

• Landbruksdirektoratet

• NIBIO – Norsk Institutt for Bioøkonomi

• NTNU Vitenskapsmuseet, Institutt for naturhistorie

• Statens vegvesen

• Statsforvalteren i Innlandet

• Statsforvalteren i Trøndelag

• Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus

• Universitetet i Bergen, Institutt for Biovitenskap

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Akershus fylkeskommune

• Arendal kommune

• Buskerud fylkeskommune

• Elverum kommune

• Hemnes kommune

• Innlandet fylkeskommune

• Nes kommune

• Oslo kommune

• Stavanger kommune

• Ullensaker kommune

• Vestland fylkeskommune

• Åsnes kommune

• AS Blomsterringen Engros

• BirdLife Norge

• Den Norske Turistforening

• Finnmarkseiendommen

• Fossli AS

• Grønn Vekst AS

• Handel og Kontor i Norge

• Nittedal Torvindustri AS

• Norsk Gartnerforbund

• Norske Torv- og Jordprodusenters bransjeforbund

• Sabima, Naturvernforbundet og WWF (fellesuttalelse)

• SIRK NORGE

• Vxtr AS

Følgende fem høringsinstanser uttalte at de ikke har merknader til forslaget:

• Jernbanedirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Nye Veier AS

• Skattedirektoratet

• SSB

2.5 Generelt om høringsuttalelsene

Av de 34 høringsinstansene som har kommet med merknad til forslaget, er 26 positive (76 prosent). Dette gjelder både universitetene og andre statlige institusjoner, fylkeskommuner, kommuner og miljøvernorganisasjoner. Det er imidlertid seks instanser som påpeker behov for enda strengere bestemmelser. Sju høringsuttalelser er negative til forslaget. Tapt verdiskaping og tapte arbeidsplasser pekes på som en del av grunnen til motstanden. Flere av de som er imot forslaget, også innenfor næringen, understreker behovet for overgangsordninger og utvikling av erstatningsprodukter for torv. Flere nevner også at det bør være fokus på å redusere torvinnholdet i produkter og at det må åpnes for å ta i bruk degradert myr til nye torvuttak. Flere påpeker faren for økt import av torv ved et forbud om uttak av torv, og at et importforbud kan sikre at forslaget får den tilsiktede klimagevinsten.

Synspunktene som kom inn under høringen, er tematisk gjengitt og vurdert i de etterfølgende punktene.