2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Utslipp av klimagasser har over tid bidratt til å øke den globale gjennomsnittstemperaturen. I Parisavtalen har nesten alle verdens land blitt enige om å holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader sammenliknet med førindustrielt nivå, og arbeide for å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. For å nå Parisavtalens langsiktige temperaturmål, må verdens utslipp kraftig reduseres. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil kreve store investeringer. I tillegg til offentlige investeringer må private kapitalstrømmer vris i retning av bærekraftige investeringer. Et av målene i Parisavtalen er derfor å gjøre flyten av kapital forenlig med reduksjon av klimagassutslipp og klimarobust utvikling.
Finanssektoren har en viktig rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi gjennom å kanalisere privat kapital til bærekraftige prosjekter og løsninger. I velfungerende kapitalmarkeder kanaliseres kapitalen til de investeringsprosjektene og foretakene som gir størst forventet risikojustert avkastning. En forutsetning for velfungerende kapitalmarkeder og en effektiv kapitalallokering, er at markedsprisene reflekterer tilgjengelig og relevant informasjon. Asymmetrisk informasjon kan gi markedssvikt. Foretak som ønsker finansiering av et prosjekt, har mer informasjon om innholdet og risikoen i prosjektet enn potensielle investorer. Tilsvarende har tilbydere av finansielle spare- og investeringsprodukter mer informasjon om egenskapene ved produktene enn sluttinvestorene. På grunn av informasjonsasymmetrier stiller myndighetene krav til finansiell rapportering fra foretakene til investorene, og til hvilken informasjon og rådgivning finansforetakene skal gi til profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer.
De siste årene har det vært økende etterspørsel etter investeringer som skal være bærekraftige og ansvarlige, og verdipapirer som utstedes for å finansiere dem («ESG-produkter»).1 Økende interesse for slike verdipapirer kan gjenspeile både at investorer ønsker å bidra til en bærekraftig utvikling, og at det er forventninger om at slike investeringer vil gi høyere risikojustert avkastning enn alternative plasseringer. Finanstilsynet har pekt på at etterspørselen etter «grønne» verdipapirer kan gi økt risiko for overprising og finansielle bobler i dette segmentet.2
Det har blitt utviklet flere markedsstandarder og merkeordninger for grønne finansielle instrumenter og produkter internasjonalt. For grønne obligasjoner er praksisen i det norske markedet at uavhengige tredjeparter vurderer om en obligasjon finansierer miljøriktige formål og dermed tilfredsstiller én eller flere standarder for grønne obligasjoner. Vurderingene skal offentliggjøres, og utsteders rapporteringsforpliktelser gjøres offentlig tilgjengelig via børsmeldinger. I Norge har miljømerkeordningen Svanemerket siden 2017 vært i bruk også i finansmarkedet, og dekker investeringsfond. For å «svanemerkes» må fondet være fritt for investeringer innen spesifiserte aktiviteter som fossil energi, og en bestemt andel av investeringene må ha oppnådd god karakter i vurderinger av miljømessige, sosiale og styringsmessige forhold (ESG-vurderinger).
2.2 EUs handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst
Europakommisjonen (heretter «Kommisjonen») satte høsten 2016 ned en ekspertgruppe («High Level Expert Group on Sustainable Finance», HLEG) som skulle gi råd om hvordan man på europeisk nivå kan legge til rette for at offentlig og privat kapital kanaliseres i retning av bærekraftige investeringer, og hva finansforetak og tilsynsmyndigheter kan gjøre for å håndtere klima- og miljørelatert risiko i finansmarkedene. HLEG la frem en rapport i januar 2018, hvor gruppen bl.a. anbefalte å etablere et klassifiseringssystem for økonomiske aktiviteter, en europeisk merkeordning for grønne fond og en europeisk standard for grønne obligasjoner.3 På bakgrunn av rådene fra ekspertgruppen la Kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. Regjeringen har stilt seg bak målene i handlingsplanen om å:
dreie kapitalen over mot mer bærekraftige investeringer for å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst,
håndtere finansielle risikoer som følger av klimaendringer, ressursutarming, miljøforringelse og sosiale problemer, og
fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.
I handlingsplanen lanserte Kommisjonen en rekke tiltak, herunder å:
etablere et klassifiseringssystem (en taksonomi) for bærekraftige økonomiske aktiviteter,
utarbeide standarder og merkeordninger for grønne finansielle produkter,
integrere bærekraft i reglene om finansiell rådgivning, og
styrke rapporteringskrav og regnskapsregler om bærekraft.
Taksonomien for bærekraftige økonomiske aktiviteter skal danne grunne grunnlaget for eventuelle europeiske standarder og merkeordninger for grønne finansielle produkter. Det er ventet at Kommisjonen vil fremme forslag om en europeisk standard for grønne obligasjoner i løpet av 2. kvartal 2021.
2.3 Forordninger om bærekraftsinformasjon og taksonomi
Offentliggjøringsforordningen som ble vedtatt 27. november 2019, utfyller informasjonskrav som følger av ulike sektorregelverk. Forordningen pålegger finansmarkedsdeltagere og finansrådgivere en rekke opplysningskrav om hvordan bærekraftsrisiko er integrert i risikovurderinger og investeringsrådgivning, og om eventuelle negative bærekraftsvirkninger av investeringsbeslutningene. Det skal gis opplysninger både på foretaksnivå og produktnivå. Det skal informeres om miljøforhold, sosiale forhold og selskapsstyring. Forordningen gjelder ikke for forsikringsformidlere og verdipapirforetak som har færre enn tre ansatte, men nasjonale myndigheter kan gjøre forordningen gjeldende også for slike foretak. Nasjonale myndigheter skal sikre hensiktsmessig tilsyn med etterlevelsen av regelverket.
Taksonomiforordningen som ble vedtatt 18. juni 2020, etablerer rammeverket for et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet. Taksonomien skal være et verktøy for å klassifisere miljømessig bærekraftige økonomiske aktiviteter i forbindelse med investeringer og finansielle produkter. Forordningen omfatter de samme finansmarkedsdeltagerne og finansielle produktene som offentliggjøringsforordningen, men ikke finansrådgivere. Foretak som etter regnskapsdirektivet har plikt til å offentliggjøre ikke-finansiell informasjon om virksomheten, er også underlagt krav etter forordningen. Forordningen omfatter også tiltak vedtatt av nasjonale myndigheter eller EU som stiller krav til finansmarkedsdeltagere eller utstedere i forbindelse med at finansielle produkter eller obligasjoner markedsføres som bærekraftige investeringer. Nasjonale myndigheter skal sikre hensiktsmessig tilsyn også med etterlevelsen av opplysningskravene i taksonomiforordningen.
2.4 Høring
Finansdepartementet ba i brev 24. april 2020 Finanstilsynet om å utrede behovet for endringer i norsk rett for å gjennomføre forventede EØS-forpliktelser som svarer til de to forordningene. Finanstilsynet ble bedt om å utarbeide utkast til regler og et høringsnotat i samsvar med utredningsinstruksen. Departementet mottok Finanstilsynets forslag 27. oktober 2020, og sendte det deretter på høring med frist 8. januar 2021. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Riksrevisjonen
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Aksjonærforeningen i Norge
Bedriftsforbundet
Caritas Norge
Changemaker
Den norske aktuarforening
Den norske Revisorforening
Energi Norge
Equinor
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Framtiden i våre hender
Hovedorganisasjonen Virke
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Kommunalbanken
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nordic Association of Electricity Traders
Norges Bondelag
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening
Norges Rederiforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Hydro ASA
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Venturekapitalforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Publish What You Pay Norway
Regnskap Norge
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsesforeningen
Storebrand
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Yara International ASA
Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringen:
Justis- og beredskapsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Miljødirektoratet
Norges Bank
Regelrådet
Etisk handel Norge
Finans Norge
Finansforbundet
Framtiden i våre hender
Grønn Byggallianse
Industri Energi
Kommunalbanken
Norges Bondelag
Norges institusjon for menneskerettigheter
Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv
Norges Rederiforbund
Norges Skogeierforbund
Norges Venturekapitalforening
Norsk Industri
Norske Finansanalytikeres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonskasseforeningen
Regnskap Norge
Revisorforeningen
Samfunnsbedriftene
UN Global Compact Norge
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirforetakenes Forbund