6 Økonomiske og administrative konsekvenser
6.1 Generelt
Å redusere verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalen og FNs bærekraftsmål er avgjørende for å begrense klimaendringene. Norge har meldt inn et forpliktende klimamål for 2030 under Parisavtalen. Prising av utslipp er kjernen i norsk klimapolitikk. Det bidrar til at utslippskuttene realiseres der de koster minst, og er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Det gir insentiver til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning gjennom omstilling, rensing av utslipp eller andre tiltak hos husholdninger og bedrifter. I kombinasjon med bl.a. ulike former for direkte reguleringer, klimakrav i offentlige innkjøp og støtte til utvikling av klimavennlig teknologi, er prising av utslipp ved CO2-avgift og deltagelse i EUs kvotehandelssystem sentrale virkemidler i Klimaplan for 2021–2030 (Meld. St. 13 (2020–2021)). Omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil kreve store investeringer, og et av målene i Parisavtalen er derfor å gjøre flyten av kapital forenlig med reduksjon av klimagassutslipp og en klimarobust utvikling.
Offentliggjøringsforordningen og taksonomiforordningen er fastsatt som del av en helhetlig plan om å dreie kapital over mot mer bærekraftige investeringer, håndtere finansiell risiko som følger av klimaendringer, ressursutarming, miljøforringelse og sosiale problemer, og fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet. Gjennomføringen av forordningene er forventet å gi samfunnsøkonomisk gevinst gjennom bidrag til økte investeringer i bærekraftige økonomiske aktiviteter, og til reduksjon i klimagassutslipp og oppnåelse av andre miljømål.
Forordningene innfører regler på et område som i liten grad har vært regulert i norsk rett. Under arbeidet med Europakommisjonens handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst, ble det gjennomført en omfattende konsekvensutredning.1 Der ble det bl.a. pekt på at forordningene og andre tiltak vil redusere informasjonsasymmetrien mellom finansmarkedsaktører og sluttinvestorer, og bidra til harmonisering av ulike metoder for å identifisere bærekraftige aktiviteter og investeringer. Dette vil kunne øke tiltroen til finansielle produkter som markedsføres som bærekraftige, og bidra til nye investeringsstrategier og finansielle produkter. Kostnadene ved å integrere bærekraftsfaktorer i investeringsbeslutninger og å offentliggjøre bærekraftsrelatert informasjon, forventes i utredningen å være relativt begrensede. Kommisjonen pekte på at for finansforetak som har utviklet egne taksonomier for klassifisering av bærekraftige investeringer, vil bruk av den nye taksonomien kunne innebære kostnader, men disse vil i alle tilfeller være lavere enn gevinstene ved å benytte en felleseuropeisk taksonomi.
De siste årene har det vært sterk vekst i etterspørselen etter «grønne» og «bærekraftige» investeringer. Lite enhetlige standarder for vurdering og klassifisering av aktiviteter og investeringsprodukter kan gjøre det krevende for både profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer å orientere seg i markedet og sammenligne produkter og investeringer. Såkalte ESG-vurderinger, der ratingbyråer vurderer i hvilken grad foretak tar hensyn til forhold knyttet til miljø, samfunnsansvar og eierstyring, bidrar til bedre informasjon til markedet. OECD har imidlertid funnet at det ofte er store variasjoner i vurderinger av samme foretak, og at det generelt er lav korrelasjon mellom de ulike vurderingene som tilbys.2 Mangel på enhetlige standarder kan begrense utviklingen av markedet for investeringsprodukter som har beviselige klima- eller miljøeffekter, og øke risikoen for grønnvasking, det vil si at produkter markedsføres som grønne uten å ha slike beviselige effekter. Finanstilsynet har pekt på at kombinasjonen av manglende standarder og sterk vekst i etterspørselen etter grønne investeringer, øker risikoen for grønnvasking.
Gjennom å etablere et system for klassifisering av bærekraftige økonomiske aktiviteter og enhetlige krav til informasjon som finansmarkedsdeltagere skal offentliggjøre, forventes forordningene å bidra til vekst og økt konkurranse i markedet for bærekraftige finansielle produkter. Forordningen kan legge til rette for investeringer i bærekraftige prosjekter og eiendeler som vil bidra til å underbygge en omstilling til en mer bærekraftig økonomi i tråd med nasjonale og internasjonale klima- og miljøambisjoner.
6.2 Konsekvenser for foretak og investorer
6.2.1 Offentliggjøringsforordningen
En rekke aktører blir gjennom offentliggjøringsforordningen underlagt nye krav og rapporteringsplikter. Kravene etter forordningen er omfattende og detaljerte, og antas å medføre en ikke ubetydelig ressursbruk for foretakene. Foretakene vil måtte endre sin praksis på flere områder, og det antas at særlig dokumentasjonen som skal gis til investorer før avtaleinngåelse vil måtte forbedres og revideres hyppigere.
De økonomiske og administrative konsekvensene for aktørene vil imidlertid avhenge av om de allerede tar hensyn til bærekraftsfaktorer i sin virksomhet. I Kommisjonens konsekvensutredning pekes det på at for aktører som allerede tar hensyn til bærekraftsfaktorer, vil kostnadene knyttet til gjennomføringen av det nye regelverket være begrensede. For aktører som fra før ikke tar hensyn til slike faktorer, forventer Kommisjonen at det vil påløpe visse, men ikke svært høye, kostnader knyttet til etterlevelse av offentliggjøringsforordningens krav. For aktører som tar særlig hensyn til bærekraft i sin virksomhet, vil opplysnings- og informasjonskravene i forordningen kunne gi betydelige positive virkninger, siden innsatsen blir synliggjort i sammenligning med andre aktører.
Kravene i offentliggjøringsforordningen øker åpenheten og tilgjengeligheten av informasjon rundt miljø, sosiale forhold og selskapsstyring, og vil bidra til å redusere asymmetrien av informasjon mellom de ulike aktørene. For sluttinvestorer vil offentliggjøring av bærekraftsinformasjon fra finansmarkedsdeltagere og finansielle rådgivere redusere kostnadene knyttet til å identifisere finansielle produkter og tjenester som samsvarer med deres preferanser. Ved å stille krav til åpenhet om hvordan finansielle produkter bidrar til oppnåelsen av konkrete miljømål, er regelverket egnet til å redusere risikoen for såkalt grønnvasking og dermed styrke investorers tiltro til finansielle produkter som markedsføres som grønne eller bærekraftige. Økt tiltro til grønne eller bærekraftige investeringsprodukter kan bidra til økt konkurranse i dette markedet.
Departementets forslag om at kravene i offentliggjøringsforordningen gjøres gjeldende også for verdipapirforetak og forsikringsformidlere med færre enn tre ansatte, innebærer økonomiske og administrative konsekvenser for disse foretakene. Kostnadene for foretakene må imidlertid ses i sammenheng med at det å ikke underlegge slike aktører kravene bl.a. vil svekke forbrukerbeskyttelsen. I høringsnotatet legger dessuten Finanstilsynet til grunn at informasjonen som skal publiseres på foretakenes nettsider og i periodiske rapporter, i stor grad vil være informasjon som allerede er utarbeidet av tilbyder av produktet.
6.2.2 Taksonomiforordningen
Finansmarkedsdeltagere som tilbyr finansielle produkter, underlegges utvidede opplysnings- og rapporteringskrav etter taksonomiforordningen. Etterlevelse av kravene vil innebære kostnader for aktørene. Manglende informasjon fra foretak som finansmarkedsdeltagerne har investert i, kan på kort sikt være en utfordring og innebære ekstrakostnader til datainnhenting. Det forventes at kostnadene vil bli lavere over tid, ved at tilgangen på relevant informasjon forbedres som følge av endrede krav til rapportering fra andre foretak og krav til digitalisering av rapporteringen som vil forenkle finansmarkedsdeltageres innhenting av informasjon.
Store foretak av allmenn interesse med over 500 ansatte, herunder store finansforetak, pålegges etter forordningen krav om å inkludere informasjon knyttet til taksonomien i sin periodiske rapportering. Dette vil innebære kostnader for foretakene, særlig ved innføringen av regelverket. For store ikke-finansielle foretak forventes kostnadene knyttet til vurderinger av om, og i hvilken grad, foretakets virksomhet kan klassifiseres som bærekraftig etter regelverket, å variere betydelig mellom foretak, bl.a. ut fra hvilken virksomhet foretaket driver, og om foretaket allerede gjør vurderinger av i hvilken grad egen virksomhet er miljømessig bærekraftig.
Kommisjonens utkast til en delegert rettsakt om utfyllende regler om rapportering etter taksonomiforordningen artikkel 8, inneholder overgangsordninger i form av trinnvis innføring av rapporteringskravene, som kan bidra til å redusere byrdene ved innføringen av regelverket. Videre utvikler Kommisjonen et nettbasert verktøy som skal gjøre det enklere for foretakene og investorer å bruke taksonomien og tilhørende tekniske kriterier. Verktøyet vil være tilgjengelig fra 2022.
Virkningene av taksonomien på norske foretaks tilgang på kapital vil avhenge av i hvor stor grad finansforetak og investorer tilpasser sine investerings- og utlånsporteføljer til systemet. I lys av den store etterspørselen etter grønne investeringer, og i tråd med formålet med regelverket, vil norske foretak som driver aktiviteter som oppfyller kriteriene i taksonomien, kunne få bedre tilgang på kapital fremover. Tilsvarende vil kapitaltilgangen til foretak som driver aktiviteter som ikke oppfyller kriteriene, kunne påvirkes negativt. Taksonomien vil samtidig kunne gi disse foretakene insentiver til å omstille virksomheten i en mer bærekraftig retning for å tiltrekke seg kapital. Ved at investeringer og driftsutgifter knyttet til troverdige omstillingsplaner vil kunne anses å være i samsvar med taksonomien, kan taksonomien være et verktøy også for foretak som ønsker å finansiere omstilling av sin virksomhet til bærekraftige aktiviteter.
Gjennom opplysnings- og rapporteringskravene som finansmarkedsdeltagere og store finansforetak underlegges, kan også foretak som ikke er direkte underlagt slike krav, påvirkes av regelverket. Finansmarkedsdeltagere vil være avhengige av informasjon fra foretak de har investert i for å oppfylle sine opplysningsforpliktelser etter forordningene. I forbindelse med kapitalinnhenting vil derfor også mindre foretak kunne måtte dokumentere om, og i hvilken grad, deres aktiviteter kan klassifiseres som bærekraftige etter taksonomien. For investorer og banker vil vurderinger og eventuell verifisering av hvorvidt foretakenes aktiviteter oppfyller tekniske kriterier, innebære kostnader som kan påvirke finansieringskostnadene for foretakene. Kostnadene vil avhenge av foretakenes virksomhet, men forventes å være lavere for mindre foretak som driver færre aktiviteter. Som for større foretak, kan også kostnadene for små og mellomstore foretak med bærekraftige aktiviteter veies opp av bedre tilgang på kapital.
Taksonomiforordningen stiller ikke eksplisitte krav om revisjon eller ekstern verifisering av klassifiseringen av økonomiske aktiviteter. Finansmarkedsdeltagere forventes likevel å påse at klassifiseringen av underliggende investeringer er i samsvar med de tekniske kriteriene som blir fastsatt av Kommisjonen. Departementet legger til grunn at for enkelte økonomiske aktiviteter vil investorer være avhengige av ekstern ekspertise for å gjøre slike vurderinger. Som for grønne obligasjoner vil det derfor kunne vokse frem et marked for uavhengig tredjepartsverifisering av klassifisering av økonomiske aktiviteter. I Kommisjonens forslag til endringer i regnskapsdirektivet (se omtale i avsnitt 3.3.1.2) er det foreslått å innføre krav om revisjon av rapporteringen foretakene skal gjøre etter taksonomiforordningen artikkel 8.
6.3 Konsekvenser for myndighetene
Finanstilsynet får nye oppgaver som følge av gjennomføring av forordningene, i og med at det må føres tilsyn med at aktørene etterlever opplysnings- og rapporteringskrav. Det kan nødvendiggjøre noe økt tilsynsaktivitet, i tillegg til at Finanstilsynet kan ha behov for å bygge opp kunnskap og etablere nødvendige verktøy og rutiner for tilsynsaktiviteten. I Finanstilsynets videre arbeid med bærekrafts- og klimarelatert regelverk, og i lys av utviklingen av krav til tilsynsmyndighetens oppfølging av taksonomiforordningen, kan det være hensiktsmessig med dialog mellom Finanstilsynet og Miljødirektoratet. Gjennomføringen av regelverket vil kunne øke omfanget av foretakenes virksomhet som kontrolleres under både dokumentbaserte og stedlige tilsyn. Videre kan det være behov for dialog mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet for å avklare tilsynsmyndighetenes ansvar og oppfølging av finansmarkedsaktørenes markedsføring av finansielle produkter.
Kommunene kan påvirkes indirekte av forordningene, eksempelvis ved utstedelse av obligasjoner, gjennom at finansmarkedsdeltagere og store finansforetak pålegges opplysnings- og rapporteringskrav.