6 Kompensasjonsmetode
6.1 Utvalgets forslag
Pensjonsforpliktelsene ligger i dag i KLP. Det kan ikke utelukkes at det også finnes pensjonsforpliktelser hos andre kommunale tjenestepensjonsleverandører, men utvalget fant ikke noen tilfeller der dette var aktuelt. Utvalget skisserer flere alternativer for valg av kompensasjonsmodell:
Årlig dekning ved overføring av pensjonsrettighetene til Statens pensjonskasse (SPK)
Årlig dekning av pensjonspremier til kommunale tjenestepensjonsordninger (trolig bare KLP) over statsbudsjettet
Årlig dekning av pensjonspremier til kommunale tjenestepensjonsordninger via eget fond
Engangsoppgjør
En form for årlig dekning er å overføre opptjente pensjonsrettigheter i den kommunale tjenestepensjonsordningen til Statens pensjonskasse. De fremtidige pensjonskostnadene til regulering av pensjonsrettigheter og pensjon, og kostnader til andre ikke-forsikringsbare ytelser, dekkes da over Statens pensjonskasses budsjett. De historiske pensjonskostnadene blir dekket samtidig med at pensjonene blir utbetalt («pay as you go»). Pensjonsmidlene som ligger til grunn for de overførte rettighetene, vil overføres til staten. Løsningen innebærer ikke at virksomhetene får medlemskap for sine ansatte i Statens pensjonskasse for fremtiden. Dekningen gjennom Statens pensjonskasse gjelder bare for opptjente pensjonsrettigheter frem til en gitt dato.
Ved årlig dekning av pensjonspremier til kommunale tjenestepensjonsordninger over statsbudsjettet bevilges det nødvendige beløpet til dekning av historiske pensjonskostnader for opptjente pensjonsrettigheter årlig over en post på statsbudsjettet. Tilskuddet utbetales enten til de ideelle virksomhetene eller til pensjonsleverandøren. Opptjeningen og kapitalen ligger igjen hos den kommunale tjenestepensjonsleverandøren. Løsningen forutsetter en oppsplitting av dagens avtaler i to pensjonsavtaler, en avtale for tid frem til 2010 som staten har ansvar for, og en avtale for opptjeningstid fra 2010 som virksomhetene har ansvar for.
Årlig dekning av historiske pensjonskostnader fra et fond er en alternativ metode til årlige trekk på statsbudsjettet. Dette innebærer at staten i løpet av en kort periode avsetter tilstrekkelige midler på statsbudsjettet til å dekke alle fremtidige tilskudd etter ordningen. Opptjeningen og kapitalen ligger igjen hos den kommunale tjenestepensjonsleverandøren. Størrelsen på fondet må fastsettes slik at alle fremtidige kostnader som knytter seg til de opptjente pensjonsrettighetene i den kommunale tjenestepensjonsordningen blir gitt dekning.
Ved engangsoppgjør får virksomhetene, eller den kommunale pensjonsleverandøren, utbetalt et engangsbeløp til dekning av beregnede fremtidige historiske pensjonskostnader. Engangsbeløpet er ment å dekke alle de fremtidige kostnadene som knytter seg til disse pensjonsrettighetene. Engangsbeløpet beregnes med utgangspunkt i overføringsavtalens bestemmelser om Sikringsordningens overtakelse av betalingsansvar ved avvikling av virksomhet.
Utvalget tilrår en årlig dekning av faktiske utgifter, og begrunner dette med at det vil gi «størst treffsikkerhet fordi de faktiske utgiftene dekkes når de oppstår». Utvalget mener at alternativet hvor SPK overtar ansvaret for de opptjente pensjonsrettigheter fra den kommunale tjenestepensjonsordningen, er det beste alternativet for en kompensasjonsordning. Utvalget vektlegger at alternativet vil medføre mindre administrasjon enn de andre foreslåtte ordningene, ettersom kompensasjonsordningen da inngår som ledd i et eksisterende system. Videre at alternativet er treffsikkert; kun de faktiske historiske pensjonskostnadene dekkes og kostnadene som knytter seg til de overførte pensjonsrettighetene dekkes når behovet oppstår.
Utvalget peker på betenkeligheter ved å beregne riktig størrelse på et fond og omfattende administrative konsekvenser. Utvalget anbefaler derfor ikke alternativet.
Utvalget fremhever som en fordel med et engangsoppgjør at det ikke må opprettes et administrativt apparat for årlige løpende utbetalinger. Som ulemper trekker utvalget frem at utbetalingen i etableringsåret vil være høy og at engangstilskuddet må fastsettes slik at det er god margin for fremtidige premiekrav, med fare for overkompensasjon. På denne bakgrunn mener utvalget at alternativet egner seg relativt dårlig.
6.2 Høringsinstansenes syn på utvalgets utredning
I høringen av utvalgets utredning støtter et flertall av høringsinstansene SPK-modellen, fordi den fremstår som administrativ enkel. KLP-modellen får støtte av Arbeids- og sosialdepartementet, SPK, arbeidstakerorganisasjonene og KLP. Ingen høringsinstanser tar til orde for engangsoppgjør.
Hovedorganisasjonen Virke begrunner sin støtte til at ansvaret for de ideelles historiske pensjonsforpliktelser overføres til SPK med at dette «vil fordele kostnadene over flere tiår og være robust for endringer i den økonomiske forutsetningen som ligger til grunn for beregninger av pensjonskostnadene».
Arbeids- og sosialdepartementet mener at selv om utvalget har pekt på enkelte mulige fordeler med å overføre pensjonsrettigheter til SPK, så er ikke de administrative konsekvensene ved en slik overføring tilstrekkelig utredet. Dersom pensjonsrettighetene blir overført til SPK, vil ressursbruken i SPK være betydelig. Departementet utdyper dette slik:
«Dette er blant annet knyttet til at ulike pensjonsordninger bruker ulike beregningsfaktorer. Som følge av dette kan det derfor oppstå avvik ved beregning av pensjoner etter SPKs regler, og som det må korrigeres for.
SPK opererer normalt ikke i flyttemarkedet, jf. flyttereglene i forsikringsvirksomhetsloven som gjelder for private pensjonsleverandører. Som følge av dette vil ikke SPKs datasystemer være innrettet på å overta opptjente rettigheter maskinelt. Disse data må derfor overføres manuelt. Manuell innlegging av alle nødvendige data for om lag 16 000 medlemmer vil være en betydelig og ressurskrevende arbeidsoppgave for SPK.
I ASDs tildelingsbrev til SPK for 2017 fremgår det at SPK står overfor store utviklings- og reformoppgaver knyttet til blant annet nye samordningsregler med folketrygden, en mulig ny offentlig tjenestepensjonsordning og modernisering av premiesystemet i SPK. Disse oppgavene vil kreve svært mye ressurser og kapasitet i SPK i årene som kommer. Selv om en eventuell overtagelse av pensjonsrettigheter fra KLP vil være mulig å håndtere for SPK, vil oppgaven medføre en betydelig utfordring».
Arbeids- og sosialdepartementet tilføyer at SPK ifølge lov om Statens pensjonskasse først og fremst skal være en pensjonsordning for statsansatte:
«I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr 33 (1993–1994) Om medlemskap i SPK, jf. Innst. S. nr. 159 (1993–1994) ble dette prinsippet om medlemskap fastslått. Selv om de aktuelle virksomhetene har hatt en nær tilknytning til staten, og utført oppgaver for staten, så er de ikke en del av statsforvaltningen. I følge SPK-loven § 5 kan departementet bestemme at arbeidstakere i en virksomhet utenfor statstjenesten skal være medlemmer i SPK. Departementet har imidlertid de siste årene vært restriktive med å innlemme virksomheter utenfor statsforvaltningen».
SPK mener at selv om merarbeid og kostnader ikke er store i et samfunnsperspektiv, er det ikke lett å se begrunnelsen for hvorfor en flytting til SPK er hensiktsmessig, eller hva den samfunnsmessige gevinsten av tiltaket er, målt opp mot alternativet å la disse rettighetene bli håndtert der de ligger i dag i KLP. SPK viser også til at det vil være nødvendig å korrigere ytelsene manuelt fordi SPKs regelverk ikke er identisk med det regelverket som gjelder i KLP:
«Det er en forutsetning for at SPK skal kunne administrere, endre og beregne ytelser at alt beregnes i henhold til SPKs regelverk. Regelverket for offentlige tjenestepensjoner i kommunal sektor er ikke identisk med det som gjelder for statlig sektor. […] Ved overføring til SPK av løpende pensjoner kan det oppstå avvik mellom det beløpet som utbetales før flyttingen, og det beløpet som beregnes etter SPKs regler. Etter forsikringsvirksomhetsloven § 6-3 kan ytelsen ikke bli redusert, og SPK vil kunne korrigere for dette manuelt.»
KLP mener at alternativet der årlig dekning går til KLP over statsbudsjettet er i tråd med historisk praksis, og at det har vært løsningen i tilsvarende tidligere saker. Periodiseringen av de årlige innbetalinger fra staten blir noe ulik i de to alternativene, men dette er ifølge KLP et marginalt forhold, og bør ikke ha betydning for valg av løsning. KLP omtaler de administrative forskjellene slik:
«Det er vanskelig å se at SPK-alternativet vil medføre mindre administrasjon enn de andre foreslåtte ordningene fordi kompensasjonsordningen inngår som ledd i et eksisterende system, slik utvalget anfører. Disse forpliktelsene forvaltes i dagens «system» i bl.a. KLP. Dette systemet har også løsninger der staten betaler løpende premier for tilsvarende forpliktelser staten tidligere har overtatt ansvaret for fra andre virksomheter».
I en felles uttalelse mener LO Kommune, LO Stat, Unio, YS Kommune, YS Stat og Akademikerne at utbetaling av pensjon, regulering av oppsatte rettigheter og forvaltning av midler kan foretas av KLP. De peker på at det synes lite rasjonelt at staten skal overta dette ansvaret fra noen som allerede har fått innbetalt premie og påtatt seg forsikringsansvaret. Videre påpeker de at en da unngår unødvendig flytting av rettigheter og usikkerhet fra medlemmene om hva dette innebærer. Kostnadene og langsiktighet omtales slik:
«Det framstår også som en kostnadsmessig fornuftig løsning å la rettighetene forbli i KLP, og at staten i stedet blir fakturert for de faktiske reguleringspremiene som oppstår. KLP har for disse aktuelle kundene, som for alle øvrige kunder med offentlig tjenestepensjon, svært langsiktige forpliktelser. Langsiktigheten i seg selv er derfor ikke noe argument for flytting».
Overføringsavtalens Sikringsordning mener at en overføring til SPK vil gi staten et mer omfattende ansvar, og begrunner dette slik:
«SPK-modellen medfører at staten ikke bare overtar forpliktelsene for de ikke forsikringsbare ytelser, men også ansvaret for de forsikringsbare ytelsene. Dette vil gi staten ansvar også for forhold som forsikringsselskapet – og ikke den ideelle institusjonen – i dag har ansvar for. Dette gjelder for eksempel økt levealder og lav avkastning på pensjonsmidlene. Vi antar at det samlede ansvaret som staten påtar seg etter dette alternativet, er langt større enn 1,7 mrd. kroner som er estimerte forpliktelser for de ikke forsikringsbare ytelser».
6.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at staten skulle kompensere deler av de årlige pensjonspremiene som KLP krever av virksomhetene, i stedet for å følge utvalgets anbefaling om overføring av pensjonsrettigheter til SPK. Departementet vektla at overføring til SPK ville være mer komplisert enn først antatt, administrativt krevende for SPK og KLP og at man unngår usikkerhet for medlemmene av pensjonsordningene.
6.4 Høringsinstansenes syn på høringsnotatet
Det er bred støtte for departementets forslag om å basere tilskuddet på de årlige pensjonspremiene som KLP krever av virksomhetene. Ingen av høringsinstansene fremmer forslag om å overføre pensjonsrettighetene til SPK.
Frelsesarmeen begrunner sin støtte til videreføring av KLP som pensjonsleverandør slik:
«Frelsesarmeen fremmet opprinnelig forslag til utvalget om å basere en løsning på overføring av forpliktelsene til Statens Pensjonskasse. I og med at forslaget fra Helse- og omsorgsdepartementet innebærer en forskrift som gir en permanent og forutsigbar overføring av ansvaret til Staten gjennom rettighetsfestet kompensasjon er vi positive til forslaget».
Bufdir mener at løsningen med et engangsoppgjør bør vurderes nærmere, fordi kostnader ved årlig tilskudd oppstår på mange områder, hos mange aktører og over lang tid. Etaten gjør også oppmerksom på at «engangsoppgjør er en vanlig løsning når private selskaper kjøper opp hverandre eller fusjonerer, samt at engangsoppgjør var utfallet i rettsaken mellom tre ideelle stiftelser og staten v/ Bufdir i 2014»».
6.5 Departementets vurdering og forslag
Departementet opprettholder forslaget om at tilskuddet baseres på årlig dekning av historiske pensjonskostnader etter beregninger fra pensjonsleverandøren (i praksis KLP).
Utvalget foreslo at SPK burde overta pensjonsforpliktelsene fra virksomhetene og KLP fordi det fremstod som administrativt enkelt. Departementet deler ikke den oppfatningen.
Det er etter departementets oppfatning vesentlig mindre administrasjon knyttet til å la pensjonsforpliktelsene bli værende i KLP. Dette alternativet får støtte av ASD, SPK, arbeidstakerorganisasjonene og KLP.
Høringsinnspill til utvalgets forslag viser at løsningen er mer komplisert enn først antatt og administrativt svært krevende for SPK og KLP. Overflyttingen vil ifølge SPK ta minst ett år og gi stor risiko for forsinkelse og feilutbetalinger. Tilskudd kan trolig ikke gis før 1. januar 2021 med dette alternativet. Det vil også påløpe betydelige utgifter til administrasjon i ordningens virketid. Det kreves manuell saksbehandling for å sikre at medlemmene ikke går ned i pensjonsytelse som følge av en overføring. Dersom tilskuddet avgrenses for opptjeningstid i pensjonsordningen og mot leveranser til kommuner og private, noe departementet foreslår, vil årlig administrativ byrde med en overføring til SPK bli vesentlig større enn alternativene. KLP må i stor grad videreføre dagens forvaltning og administrasjon av pensjonsordningene for å kunne utbetale mange av pensjonene og kreve refusjon fra SPK.
I høringen av departementets forslag til lov og forskrift støtter høringsinstansene departementets forslag om kompensasjon basert på årlige pensjonspremier, med unntak av Bufdir som ber om en ny vurdering av engangsoppgjør.
Departementet mener derfor at valget av metode bør stå mellom årlig dekning av pensjonspremie via KLP og engangsoppgjør lik de beregnede fremtidige historiske pensjonskostnadene.
Et engangsoppgjør basert på opptjeningstid til 31. desember 2009 anslås på usikkert grunnlag å utgjøre om lag 900 mill. kroner det året utbetalingen skjer. De administrative kostnadene til etablering vil trolig være de samme som ved refusjon av premier fra KLP, men det påløper ikke årlig administrasjon knyttet til tilskuddsutbetaling og kontroll. Ulempen er at det må gjøres antakelser om usikre forhold langt frem i tid. Det er derfor risiko for at dekningen senere viser seg å være for liten eller for stor.
Det er gode argumenter både for en årlig dekning basert på pensjonspremier og et engangsoppgjør basert på overføringsavtalens bestemmelser om beregning av betalingsansvar ved avvikling av virksomhet. Departementet legger avgjørende vekt på risikoen for å ikke treffe godt på anslagene for den fremtidige utviklingen og at den årlige administrasjonen uansett trolig vil være begrenset etter etableringsfasen. Departementet foreslår derfor en årlig dekning basert på pensjonspremier.