3 Innføring av overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Nærings- og fiskeridepartementet sendte 21. november 2018 på høring en evaluering av kapittel 9 om administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr) i lov av 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven).
I evalueringen ba departementet om innspill på om overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjonsform for overtredelser av fartsområdebegrensningene som gjelder for skip registrert i Norsk internasjonalt skipsregister (NIS), jf. NIS-loven § 4. Etter gjeldende rett kan brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven kun sanksjoneres med sletting fra skipsregisteret eller straff. Flere høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet og mente det kan være hensiktsmessig å innføre overtredelsesgebyr.
Fartsområdebegrensningene for NIS-skip er satt for å skjerme norsk innenriksfart og hindre konkurranse med skip i NOR. Overtredelser fører til konkurransevridninger i næringen. Det er derfor viktig å sikre en effektiv sanksjonering som har preventiv effekt. Formålet med å innføre en hjemmel for overtredelsesgebyr er å styrke Sjøfartsdirektoratets håndhevelsesmyndighet som tilsynsorgan og få et mer fleksibelt og preventivt sanksjonssystem.
3.2 Høringen
I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en hjemmel i NIS-loven som gir Sjøfartsdirektoratet myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. På bakgrunn av en mottatt høringsuttalelse sendte departementet en anmodning om innspill vedrørende ansvarssubjekt 23. august 2019, med frist for innspill 4. september s.å.
Høringsnotat 12. juni 2019 ble sendt til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Fiskeridirektoratet
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Kystvakten
Kystverket
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Regelrådet for næringslivet
Sjøfartsdirektoratet
Statens Havarikommisjon for Transport
Statens Innkrevingssentral
Sysselmannen på Svalbard
Den norske advokatforening
Det norske maskinistforbund
DNV GL
Fellesforbundet for sjøfolk
Fiskebåt
Hurtigbåtenes Rederiforening
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge
NHO Sjøfart
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norsk Kystfiskearlag
Norges Rederiforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Næringslivets hovedorganisasjon
Universitetet i Oslo
Telenor Kystradio
Høringsfristen var 21. august 2019.
Følgende har uttalt seg om realiteten i lovforslaget:
Advokatforeningen
Jan-Fredrik Fosterud (privatperson)
Klima- og miljødepartementet
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge
NHO Sjøfart
Nordisk Skibsrederforening
Sjøfartsdirektoratet
Følgende har uttalt at de ikke har merknader til lovforslaget:
Det norske maskinistforbund
Fiskeridirektoratet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kystverket
Landbruks- og matdepartementet
Politidirektoratet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Anmodning om innspill vedrørende ansvarssubjekt ble sendt 23. august 2019 til følgende høringsinstanser:
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Fiskeridirektoratet
Politidirektoratet
Sjøfartsdirektoratet
Advokatforeningen
Det norske maskinistforbund
Fellesforbundet for sjøfolk
Fiskarlaget
Fiskebåt
Hurtigbåtenes Rederiforening
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge
NHO Sjøfart
Nordisk Skibsrederforening
Norges Kystfiskarlag
Norges Rederiforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Fristen for innspill var 4. september 2019.
Følgende har uttalt seg om ansvarssubjekt:
Advokatforeningen
Det norske maskinistforbund
Fiskeridirektoratet
Kystrederiene
Nordisk Skibsrederforening
Norges Rederiforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Følgende har uttalt at de ikke har merknader:
Justis- og beredskapsdepartementet
3.3 Gjeldende rett
3.3.1 Begrensning av fartsområde
Det følger av NIS-loven § 4 første ledd at skip som er registrert i NIS ikke tillates å føre last eller passasjerer mellom norske havner eller å gå i fast rute med passasjerer mellom norsk og utenlandsk havn. Som norsk havn anses også innretning for olje- og gassvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.
Etter andre ledd kan Kongen fastsette i forskrift et annet fartsområde for NIS-skip enn det som er angitt i første ledd.
Videre er Kongen gitt myndighet i tredje ledd til å fastsette i forskrift fartsområde for forsyningsskip, hjelpefartøyer, boreplattformer og andre flyttbare innretninger registrert i NIS.
Med hjemmel i NIS-loven § 4 annet og tredje ledd har Nærings- og fiskeridepartementet fastsatt følgende tre forskrifter som regulerer nærmere fartsområdet for passasjerskip og lasteskip og fartøyer og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet registrert i NIS:
Forskrift 9. juli 1993 nr. 596 om fartsområde for passasjerskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS)
Forskrift 11. august 1989 nr. 802 om fartsområde for lasteskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS)
Forskrift 30. juni 1987 nr. 579 om særskilt fartsområde for fartøyer og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet registrert i norsk internasjonalt skipsregister
3.3.2 Straff og sletting ved brudd på fartsområdebegrensninger
NIS-loven har ingen hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Etter gjeldende rett kan brudd på fartsområdebegrensningene kun sanksjoneres med sletting fra skipsregisteret eller straffes med bøter. Dette er regulert i lovens §§ 11 (straff) og 12 (slettelse).
Det følger av § 11 første ledd første punktum at den som forsettlig eller grovt uaktsomt vesentlig overtrer bestemmelsene i § 4 eller forskrifter gitt i medhold av denne, straffes med bøter. Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang, virkninger og graden av utvist skyld, jf. annet ledd.
Videre følger det av § 12 annet ledd bokstav a) at et skip kan slettes i registeret dersom fartsområdebegrensningene i § 4 er overtrådt. Sletting er en forholdsvis kraftig sanksjon som ikke kun berører rederiet, men også uskyldige tredjeparter, herunder rettighetshavere.
Forskriftene som er fastsatt i medhold av NIS-loven § 4, som nevnt over, har tilsvarende bestemmelser om straff og sletting ved brudd på forskriftenes fartsområdebegrensninger. Det vises til § 8 i forskrift om fartsområde for passasjerskip registrert i NIS, § 7 i forskrift om fartsområde for lasteskip registrert i NIS og § 4 i forskrift om særskilt fartsområde for fartøyer og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet registrert i NIS.
3.3.3 Overtredelsesgebyr
Overtredelsesgebyr er en form for administrativ sanksjon. Med administrativ sanksjon menes «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon», jf. forvaltningsloven § 43 annet ledd.
Overtredelsesgebyr benyttes som reaksjon mot begåtte lovbrudd, og skal ha et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. Det skal ikke ilegges overtredelsesgebyr der overtredelsen anmeldes til politiet og forfølges strafferettslig.
Forvaltningens adgang til å ilegge overtredelsesgebyr er hjemlet i flere lover og er en vanlig administrativ sanksjon ved lovbrudd. Sjøfartsdirektoratet har erfaring med å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lov av 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven) og lov av 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) og forskrifter fastsatt med hjemmel i loven, jf. skipssikkerhetsloven §§ 55 og 56 jf. forskrift 2. juli 2007 nr. 852 om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven §§ 55 og 56.
Kapittel IX om administrative sanksjoner i forvaltningsloven inneholder regler som gjelder på tvers av ulike forvaltningsområder.
3.4 Høringsnotatet
Lov- og forskriftshjemmel
Overtredelsesgebyr er et inngripende virkemiddel og bør kun anvendes der det er et reelt behov for det. Departementet vurderer dagens sanksjonssystem med sletting og straff som eneste mulige tiltak ved brudd på fartsområdebegrensningene som lite effektivt. Overtredelsesgebyr skal stimulere til overholdelse av fartsområdebegrensningene og bidra til effektiv sanksjonering.
I høringsnotatet foreslo departementet at det hjemles en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Forslaget inneholdt også en forskriftshjemmel for fastsettelse av utfyllende regler om ilegging og utmåling av overtredelsesgebyr, herunder hvilke momenter som skal tillegges vekt i vurderingen om et gebyr skal ilegges og ved utmålingen. Myndigheten til å gi slike regler vil ligge hos Nærings- og fiskeridepartementet.
Tilsyns- og myndighetsorgan
I høringsnotatet foreslo departementet at «tilsynsorganet» gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Med «tilsynsorgan» menes Sjøfartsdirektoratet. Sjøfartsdirektoratet er forvaltnings- og tilsynsmyndighet for arbeidet med sikkerhet for liv, helse, miljø og materielle verdier på fartøy med norsk flagg og utenlandske fartøy i norske farvann. Sjøfartsdirektoratet fører blant annet tilsyn med at skip som er registrert i NIS overholder fartsområdebegrensninger i henhold til gjeldende regelverk, og det er derfor naturlig at direktoratet gis myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr.
Det fremgår ikke direkte av NIS-loven at Sjøfartsdirektoratet har tilsynsmyndighet etter loven. Dette fremstår likevel som klart, og departementet vurderte det derfor ikke som nødvendig å fastsette i en egen bestemmelse at Sjøfartsdirektoratet er ansvarlig tilsynsorgan for brudd på fartsområdebegrensningene etter NIS-loven.
Ansvarssubjekt
I høringsnotatet av 12. juni 2019 foreslo departementet at overtredelsesgebyr kun kan ilegges rederi. Etter departementets syn vil det ikke være naturlig at en enkeltperson er subjekt for overtredelsesgebyr. Med «rederi» menes rederi etter lov av 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) § 4, som ofte vil være ISM-/driftsansvarlig selskap.
I høringsuttalelsen fra Sjøfartsdirektoratet ble departementet oppfordret til å utrede muligheten for større samsvar mellom ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr og for straff etter NIS-loven. Ansvarssubjektet etter straffebestemmelsen i NIS-loven § 11 er ikke knyttet til rederi som definert i skipssikkerhetsloven, men «den som (…) overtrer bestemmelsene i § 4 eller forskrifter gitt i medhold av bestemmelsene». Som Sjøfartsdirektoratet påpekte i uttalelsen, forutsetter bestemmelsen en mer konkret vurdering av hvem som har påvirket seilingsrutene og dermed overtredelse av fartsområdebegrensningene. Departementet var enig i at problemstillingen burde utredes nærmere, og sendte derfor en anmodning om innspill til flere relevante høringsinstanser 23. august 2019.
Vilkår
Bruk av overtredelsesgebyr forutsetter at det har skjedd en overtredelse av fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Dersom vilkårene er oppfylt, kan overtredelsesgebyr ilegges. Det er ikke krav om skyld, jf. forvaltningsloven § 46 første ledd, og overtredelsesgebyr kan således ilegges på objektivt grunnlag.
Når vilkårene for overtredelsesgebyr er oppfylt, vil tilsynsmyndigheten ha mulighet, men ingen plikt, til å ilegge overtredelsesgebyr. Hvorvidt det skal ilegges overtredelsesgebyr må vurderes konkret i den enkelte sak og Sjøfartsdirektoratet har mulighet til å gjøre skjønnsmessige prioriteringer. Sjøfartsdirektoratet gis dermed en fakultativ adgang til å ilegge overtredelsesgebyr.
På denne måten gis Sjøfartsdirektoratet også mulighet til å vurdere hvilken sanksjonsform som vurderes som mest formålstjenlig i den enkelte sak. Sanksjonering ved ileggelse av overtredelsesgebyr vil således være en alternativ sanksjonsform til sletting og straff. Hvis overtredelsesgebyr benyttes kan sletting unngås og det aktuelle skipet kan forbli registrert i NIS. I høringsnotatet la departementet til grunn at overtredelsesgebyr kan benyttes ved mindre overtredelser, mens de mer alvorlige overtredelsene bør behandles etter straffe- og straffeprosessuelle regler.
Selv om det ikke er et krav om skyld for å ilegge overtredelsesgebyr vil skyld kunne være et moment i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr. I tillegg til graden av skyld, vil det i vurderingen være relevant å se hen til følgende momenter:
overtredelsens grovhet, herunder varighet
om rederiet har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen
om det foreligger gjentakelse
rederiets økonomiske evne
Utmåling
Departementet vurderer overtredelsesgebyr som et effektivt sanksjonsmiddel med en allmenn- og individualpreventiv funksjon. Den preventive effekten vil naturligvis bero på gebyrets størrelse.
Etter forvaltningsloven § 44 kan overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. I høringsnotatet åpnet departementet for begge formene for utmåling, men foreslo samtidig at dette fastsettes i forskrift i medhold av loven. Hvorvidt utmålingen skal skje etter faste satser eller ved individuell utmåling, må utredes nærmere. Departementet foreslo derfor en egen høring på dette. Videre foreslo departementet at dersom det ikke skal anvendes faste satser, skal det i forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen.
Etter departementets syn kan overtredelsesgebyr etter faste satser på objektivt grunnlag sikre effektivitet og likebehandling. Likevel kan det også være mest formålstjenlig at overtredelsesgebyr utmåles konkret i det enkelte tilfelle tilsvarende det som følger av praksis etter skipssikkerhetsloven. I slike tilfeller skal Sjøfartsdirektoratet utøve skjønn og samtidig ivareta hensynet til likebehandling. Departementet legger til grunn at det vil være relevant å ta hensyn til de samme momentene i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyret, herunder overtredelsens grovhet, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved overtredelsen, graden av skyld, om det foreligger gjentakelse og rederiets økonomiske evne.
Departementet viste til forvaltningsloven § 46 (administrativ foretakssanksjon) som angir momenter det kan tas hensyn til ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges en administrativ sanksjon og ved den individuelle utmålingen av gebyret. Oppregningen er ikke uttømmende. Det kan derfor legges vekt på andre relevante momenter i vurderingen.
Som det fremgår i høringsnotatet til evalueringen av skipssikkerhetslovens kapittel 9 om administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr), vil departementet vurdere nærmere en øvre ramme/maksimumsbeløp for overtredelser begått av rederi, om nivået på gjeldende gebyrer er riktig satt og praktisert, herunder om det kan være hensiktsmessig å operere uten et minimumsbeløp eller med faste satser for enkelte typer overtredelser. Departementet vurderer det som naturlig at tilsvarende spørsmål også tas stilling til i forhold til ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Departementet foreslo at dette reguleres i forskrift og behandles i en egen høring sammen med vurderingene etter skipssikkerhetsloven kapittel 9.
3.5 Høringsinstansenes syn
Syv høringsinstanser støtter departementets forslag om å innføre en hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Disse er Klima- og miljødepartementet, Sjøfartsdirektoratet, Advokatforeningen, Kystrederiene, Landsorganisasjonen i Norge, NHO Sjøfart og Nordisk Skibsrederforening. Ingen høringsinstanser har uttrykkelig uttalt at de ikke støtter høringsforslaget.
Klima- og miljødepartementet støtter forslaget og uttaler at overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjonsform for overtredelser av fartsområdebegrensningene som gjelder for skip registrert i NIS, jf. NIS-loven § 4.
Sjøfartsdirektoratet støtter forslaget og er også enig i departementets vurdering om at overtredelsesgebyr benyttes ved mindre overtredelser, mens vesentlige overtredelser følger straffesporet. Etter direktoratets erfaring vil regelverket overholdes i større grad dersom overtredelsesgebyr ilegges for mindre overtredelser.
Videre oppfordrer Sjøfartsdirektoratet departementet til å utrede muligheten for større samsvar mellom ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr og for straff etter NIS-loven, samt vurdere hvorvidt dette er hensiktsmessig. Direktoratet viser til at ansvarssubjektet etter straffebestemmelsen i NIS-loven § 11 er «den som (…) overtrer bestemmelsene i § 4 eller forskrifter gitt i medhold av bestemmelsene» og forutsetter en mer konkret vurdering av hvem som har påvirket seilingsrutene og dermed overtredelse av fartsområdebegrensningene. Sjøfartsdirektoratet påpeker at rederi som definert i skipssikkerhetsloven ofte vil være ISM-/driftsansvarlig selskap. Dersom ansvarssubjektet for overtredelse av fartsområdebegrensningene er «rederi», kan ileggelse i noen tilfeller kunne ramme «uriktig foretak» siden ISM-ansvarlig/driftsansvarlig selskap ikke nødvendigvis har den kommersielle driften eller styrer hvilke oppdrag et fartøy har.
Advokatforeningen støtter forslaget og mener overtredelsesgebyr vil være egnet som administrativ sanksjonsform ved overtredelser av fartsområdebegrensningene etter NIS-loven. Advokatforeningen er videre enig i departementets vurdering om at dersom det ikke skal anvendes faste satser ved utmålingen, bør det angis i forskrift hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen. Advokatforeningen slutter seg for øvrig til departementets vurdering om at overtredelsesgebyr kan benyttes ved mindre overtredelser, mens de mer alvorlige overtredelsene bør behandles etter straffe- og straffeprosessuelle regler. Til spørsmålet om ansvarssubjekt, uttaler Advokatforeningen at ansvarssubjektet for ileggelse av overtredelsesgebyr bør være tilsvarende som ansvarssubjektet for straff etter NIS-loven.
Det norske maskinistforbund (DNMF) har ingen kommentar til lovforslaget, men ser frem til en snarlig avklaring rundt utfyllende regler om ilegging og utmåling av overtredelsesgebyr. DNMF støtter Sjøfartsdirektoratets oppfordring til departementet om å se nærmere på muligheten for større samsvar mellom ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr og straff etter NIS-loven.
Fiskeridirektoratet uttaler seg om spørsmålet om ansvarssubjekt, og foreslår at rederi defineres i NIS-loven som i skipssikkerhetsloven § 4, og at i vurderingen om større samsvar mellom ansvarssubjektet for overtredelsesgebyr og straff etter NIS-loven, bør det ses hen til tilsvarende bestemmelser i skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven.
Kystrederiene støtter departementets forslag og mener overtredelsesgebyr vil være egnet som alternativ sanksjonsform ved overtredelser av fartsområdebegrensningene etter NIS-loven. Videre er Kystrederiene enig i departementets vurdering om at dersom det ikke skal anvendes faste satser ved utmålingen av overtredelsesgebyr, bør det angis i forskrift hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen. Dette for å sikre en viss forutberegnelighet i utmålingen. Kystrederiene slutter seg til departementets vurdering om at overtredelsesgebyr kan benyttes ved mindre overtredelser, mens de mer alvorlige overtredelsene bør behandles etter straffe- og straffeprosessuelle regler.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget, men har noen prinsipielle kommentarer. LO understreker at innføring av overtredelsesgebyr ikke kan ses isolert, og at det er viktig at det utføres en aktiv kontroll med fartsområdebegrensningene i NIS. Det vises til at da Fartsområdeutvalget foreslo oppmykninger i fartsområdebegrensningene for lasteskip, kom det samtidig til uttrykk noen viktige forutsetninger. Blant annet skulle Sjøfartsdirektoratet føre en «aktiv kontroll» med at vilkårene for fartsområdeoppmykningen ble etterlevd. LO viser til at Norsk Sjømannsforbund, via et eksternt firma, har foretatt en gjennomgang av en rekke NIS-fartøy som de antok opererte langs norskekysten. Ved bruk av AIS-data, viser gjennomgangen at et betydelig antall NIS-skip bryter gjeldende fartsområdebegrensninger. LO stiller spørsmål ved hvordan Sjøfartsdirektoratet har ført en «aktiv kontroll» i samsvar med forutsetningen som ble lagt til grunn av Fartsområdeutvalget. LO mener at dersom regelverket ikke kontrolleres aktivt og det ikke reageres mot overtredelser, vil tilliten til både reglene og tilsynet undergraves. LO ber departementet om å redegjøre for hvordan departementet vil sørge for at det føres en «aktiv kontroll» i fremtiden.
LO er enig i departementets vurdering om at gebyret må være merkbart for å ha den tilsiktede effekt, og at formålet med innføringen er at overtredelsesgebyr skal virke preventivt. De viser til at fartsområdebegrensningene er gitt for at NIS-fartøy ikke skal konkurrere med NOR-fartøy, som har norske vilkår og i all hovedsak norsk mannskap. Etter LOs syn må besparelsen for fartøy som overtrer fartsområdebegrensningene, vurderes opp mot hvilke kostnader som ville vært med NOR-mannskap og ikke mot bekvemmelighetsflagg.
LO er enig i departementets vurdering om at overtredelsesgebyr kan benyttes ved mindre overtredelser, men påpeker at begrepet «mindre overtredelser» må defineres og diskuteres. Etter LOs syn bør som utgangspunkt enhver overtredelse sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og gjentatte og vesentlige overtredelser bør medføre straff og slettelse fra registeret. LO er videre enig med departementet i at enkeltpersoner ikke bør ilegges gebyr da det er rederiet som planlegger hvor fartøyet skal seile.
NHO Sjøfart antar det er hensiktsmessig å ha andre sanksjoner enn sletting fra skipsregisteret og støtter forslaget.
Norges Rederiforbund mener at ansvarssubjektet må være det selskapet som treffer beslutningen om at skipet skal foreta en operasjon som strider med fartsområdebegrensningene. Dersom et fullintegrert rederi eller bareboat-befrakter utfører alle driftsfunksjoner selv, er deres vurdering at det vil være naturlig at ISM-selskapet er ansvarssubjekt.
Nordisk Skibsrederforening uttaler at den nye bestemmelsen fremstår som en klar forbedring i forhold til sanksjonsapparatet som er tilgjengelig i dag. De viser til at overtredelsesgebyr i det fleste tilfeller fremstår å være en vesentlig enklere og mer relevant reaksjonsmåte enn straff og sletting. Særlig er sletting et svært inngripende tiltak, som også rammer uskyldige tredjeparter som panthavere.
Nordisk Skibsrederforening foreslår at det fremgår uttrykkelig i loven at myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr tillegges departementet eller den departementet utpeker (dvs. Sjøfartsdirektoratet).
Til spørsmålet om ansvarssubjekt, ser Nordisk Skibsrederforening ingen grunn til å operere med et annen ansvarssubjekt for ileggelse av overtredelsesgebyr enn det som gjelder for straff.
Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund mener det bør oppstilles et solidarisk ansvar mellom det kommersielle selskapet og det selskapet som står for den tekniske driften (ISM-selskapet). Det vises til at begge er naturlige ansvarssubjekter da det kommersielle selskapet har planlagt seilasen, mens ISM-selskapet har utført den. Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund har ingen vesentlige syn på om dette lovfestes eller forskriftsfestes.
Jan-Fredrik Fosterud (privatperson) spør om det er vurdert om innføring av overtredelsesgebyr i virkeligheten er en oppmykning av det gjeldende regelverket. Videre stiller han spørsmål ved om et rederi vil kunne være tjent med å bryte regelverket mot at det blir ilagt et mindre overtredelsesgebyr. Han stiller også spørsmål om hva konsekvensen blir ved gjentatte tilfeller, og om ikke gjeldende regelverk burde håndheves i mer utførende og konsekvensgivende grad.
3.6 Departementets vurderinger og forslag
Det gis bred støtte til forslaget om å innføre overtredelsesgebyr ved overtredelse av fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4.
Fartsområdebegrensningene for NIS-skip er fastsatt for å skjerme norsk innenriksfart og hindre konkurranse med NOR-skip. Utilstrekkelig håndhevelse fører til konkurransevridninger i næringen. Det er derfor viktig å sikre at regelverket etterleves, og allmennpreventive hensyn tilsier at overtredelser møtes med effektive sanksjonsmidler. Etter departementet syn vil det være en styrke at Sjøfartsdirektoratet gis myndighet til å sanksjonere slike overtredelser med overtredelsesgebyr.
Et enkelt brudd vil ikke nødvendigvis utgjøre en så alvorlig overtredelse at det kvalifiserer til straffeforfølgelse eller sletting. Etter departementets syn er det behov for å enklere kunne sanksjonere overtredelser uten å gå veien om strafferettsapparatet. Behandlingen i Sjøfartsdirektoratet vil være enklere og raskere enn å følge straffesporet. Å utvide sanksjonsmulighetene vil bidra til effektiv sanksjonering og ha allmennpreventiv virkning. Flere høringsinstanser slutter seg til departementets vurdering om at overtredelsesgebyr bør benyttes ved mindre overtredelser, mens de mer alvorlige overtredelsene bør håndteres etter straffe- og straffeprosessuelle regler. Hensikten med innføring av overtredelsesgebyr er at Sjøfartsdirektoratet selv skal kunne sanksjonere de overtredelsene som er betydelige nok til at de bør medføre en sanksjon, men som ikke er så alvorlige at de bør politianmeldes.
Departementet merker seg at flere høringsinstanser støtter departementets vurdering om at dersom det ikke skal anvendes faste satser ved utmålingen, bør det angis i forskrift hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen. Enkelte høringsinstanser har også synspunkter på når det bør ilegges gebyr og nivået. I samsvar med høringsnotatet, foreslår departementet at NIS-loven § 13 annet ledd gir forskriftshjemmel for utfyllende regler om ilegging og utmåling av overtredelsesgebyr. Departementet foreslår en egen høring på dette.
Tilsyns- og myndighetsorgan
Departementet er enig i at det bør fremgå uttrykkelig av loven hvem som har myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. Som fremholdt i høringsnotatet, er det naturlig at Sjøfartsdirektoratet gis denne myndigheten, og det foreslås derfor at dette fremgår klart av bestemmelsen. Det vises til NIS-loven § 13 første ledd.
Departementet er enig i at det må føres en aktiv kontroll med fartsområdebegrensningene for skip i NIS. En tilstrekkelig håndhevelse gjennom tilsyn og sanksjonering er avgjørende for å sikre etterlevelse av regelverket. I dag fører Sjøfartsdirektoratet tilsyn med at fartsområdebegrensningene overholdes, og benytter blant annet AIS-sporing1 og overvåkning i dette arbeidet. Sjøfartsdirektoratet har egne personer i en beredskapsavdeling som er kurset i sporing og informasjonsinnhenting av konkrete fartøy eller grupper av fartøy. AIS-sporingen brukes blant annet aktivt for å registrere drift i ulike sjøområder, motta varsler fra bestemte områder og opphold i bestemte tidsrom/perioder eller ved grensekryssing. Aktiviteten til NIS-fartøyene behandles blant annet for vurdering av politianmeldelse etter NIS-loven § 11. AIS-data er følgelig et sentralt verktøy for Sjøfartsdirektoratet, og det brukes aktivt både når det gjelder fartsområderegelverket, og ved kartlegging og kontroll av skipsaktivitet i henhold til det øvrige regelverket direktoratet forvalter.
I lys av at Sjøfartsdirektoratet har begrensede sanksjonsmuligheter i dag, er dialog med rederiet et virkemiddel som benyttes når overtredelser oppdages. Det er ønskelig å sikre at regelverket etterleves fremover i tid, samtidig som direktoratet vurderer om vilkårene for sanksjoner er oppfylt. Sjøfartsdirektoratet veileder rederiene om gjeldende regelverk, og det vurderes om det er behov for ytterligere kontroller eller tiltak. Veiledning og klargjøring av regelverket er et viktig virkemiddel for å sikre fremtidig etterlevelse.
Å innføre en hjemmel for overtredelsesgebyr vil styrke Sjøfartsdirektoratets håndhevingsmyndighet som tilsynsorgan og gi større fleksibilitet i sanksjonsmulighetene. Dette vil prege tilsynsvirksomheten gjennom et økt fokus på å kartlegge og sanksjonere drift som strider mot gjeldende fartsområdebegrensninger. Videre vil Sjøfartsdirektoratet øke bruken av automatiske datasystemer som gir opplysninger om de aktuelle fartøyene og dermed styrke kontrollen. Etter departementets syn bør det vurderes om Sjøfartsdirektoratet skal utarbeide retningslinjer og en veileder for bruk av hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr for å sikre en ensartet praksis og forutberegnelighet for næringen. Departementet understreker at innføring av overtredelsesgebyr ikke skal innebære en oppmykning av gjeldende regelverk. Et av formålene er å utvide sanksjonsmulighetene slik at Sjøfartsdirektoratet kan håndheve reglene bedre og mer effektivt. Det vil være en lavere terskel for å ilegge overtredelsesgebyr enn straff og sletting fra registeret, og etter departementets syn vil overtredelsesgebyr således innebære en betydelig forbedring for å sikre at rederier etterlever gjeldende regelverk og ikke finner det lønnsomt å bryte fartsområdebegrensningene. Som fremhevet i høringsnotatet, vil gjentatte brudd på regelverket være en sentral faktor i vurderingen om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen. Etter departementets syn vil dette også være relevant i vurderingen av valg av sanksjonsform.
Ansvarssubjekt
Departementet ser kun behov for å ilegge overtredelsesgebyr mot foretak – ikke fysiske personer. I praksis vil det være skipsfører som faktisk utfører seilasen i strid med fartsområdebegrensningene, men det legges til grunn at det er et foretak som har bestemt seilingsruten i strid med regelverket. Det vil ikke være et praktisk tilfelle at en fysisk person uten tilknytning til foretaket bryter regelverket. Når fartsområdebegrensningene overtres, har en fysisk person handlet på vegne av foretaket. Da er det formålstjenlig at det kan sanksjoneres mot foretaket med overtredelsesgebyr. Foretaket har normalt den økonomiske interessen av å utføre seilasen, og foretaket har ansvaret for at seilasen skjer i henhold til regelverket.
Etter en gjennomgang av høringsuttalelsene om ansvarssubjekt, er departementets vurdering at ansvarssubjektet må være det selskapet som treffer beslutningen om at skipet skal foreta en operasjon eller seilingsrute som strider med fartsområdebegrensningene. I likhet med NIS-lovens § 11 om straff, må Sjøfartsdirektoratet foreta en konkret vurdering av ansvarssubjektet i hvert enkelt tilfelle. Det må legges vekt på hvilket foretak som har den kommersielle og operative driften. Departementet ser ikke behov for å oppstille et solidarisk ansvar mellom foretaket som utfører seilasen og foretaket som bestemmer seilasen. Dette vil i praksis innebære at flere foretak er ansvarlige for overtredelsesgebyret inntil det er innfridd. Etter departementets syn vil reglene om overtredelsesgebyr virke mer preventivt når det kun ilegges ett konkret foretak, som således blir fullt ansvarlig for overtredelsesgebyret.
Definisjonen av foretak og reguleringen av skyldkravet etter forvaltningsloven § 46 gjelder ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter NIS-loven. Dette innebærer at foretaket kan sanksjoneres dersom noen har handlet på vegne av foretaket. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Departementet understreker at foretaket således har et objektivt ansvar. Dette i motsetning til skyldkravet i straffebestemmelsen i NIS-loven § 11. Departementet ser ingen grunn til å fravike det som følger av forvaltningsloven § 46 i NIS-loven.
Forholdet til Grunnloven og den europeiske menneskerettighetskonvensjon
Grunnloven § 96 fastslår at ingen skal «straffes uten dom». Administrativt ilagte sanksjoner har i vid utstrekning blitt ansett for å falle utenfor dette domskravet fordi de ikke anses som «straff» i Grunnlovens § 96 forstand. Overtredelsesgebyr etter NIS-loven vil derimot anses som «straff» etter den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Hvis vilkårene for både straff og overtredelsesgebyr er oppfylt, må Sjøfartsdirektoratet vurdere hvilken sanksjon som skal ilegges. Samme forhold kan ikke forfølges med både overtredelsesgebyr og straff, med mindre det faller innenfor rammene for tillatt parallell forfølging. Dersom Sjøfartsdirektoratet har grunn til å anta at både straff og overtredelsesgebyr kan være en aktuell reaksjon mot samme forhold, må direktoratet i samråd med påtalemyndigheten avklare om forholdet skal forfølges strafferettslig, administrativt eller både strafferettslig og administrativt, jf. forvaltningsloven § 47. Det vises til redegjørelse for problemstillingen i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.1 og 4.5.
Utfyllende regler i forvaltningsloven
Departementet understreker at en avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet saksbehandling, saksforberedelse, klage og omgjøring i kapittel III-VI kommer til anvendelse. I tillegg gjelder de generelle reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX, som vil utfylle bestemmelsen i NIS-loven. Dette er blant annet regler om samordning, orientering om taushetsrett, utmåling, oppfyllelsesfrist, forhåndsvarsel og domstolskontroll. Dette innebærer at regler som ellers ville vært nødvendig å regulere i NIS-loven, allerede er tilfredsstillende regulert i forvaltningsloven.
Etter en ny gjennomgang av det opprinnelige lovforslaget, foreslår departementet enkelte justeringer i lovforslagets § 13 som ikke endrer det materielle innholdet. Departementet har blant annet tatt bort annet ledd i det opprinnelige lovforslaget, herunder adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr etter faste satser eller ved individuell utmåling da dette allerede fremgår av forvaltningsloven § 44 annet ledd. Departementet ser ikke behov for å gjenta det som allerede er regulert i forvaltningslovens generelle del om administrative sanksjoner (kapittel IX). Det vises for øvrig til merknaden til NIS-loven § 13 i kapittel 4 punkt 4.2. som gir en nærmere beskrivelse av paragrafens innhold.
3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Innføring av overtredelsesgebyr vil gi Sjøfartsdirektoratet en sanksjonsmulighet ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Sanksjoneringen kan medføre noe økt arbeidsmengde for forvaltningen, først og fremst for Sjøfartsdirektoratet som tilsyns- og håndhevelsesorgan, men også Nærings- og fiskeridepartementet som klageorgan. Konsekvensene avhenger av antall overtredelser. De administrative og økonomiske konsekvensene vurderes imidlertid ikke å være vesentlige, og det legges til grunn at eventuelle utgiftsøkninger vil kunne dekkes innenfor Sjøfartsdirektoratets gjeldende budsjettrammer. Dersom innføring av overtredelsesgebyr har den tilsiktede virkning vil forvaltningen på lengre sikt oppnå økonomiske og administrative besparelser ved at næringen etterlever regelverket på eget initiativ og det således fattes færre vedtak om overtredelsesgebyr. De mest alvorlige bruddene vil fortsatt forfølges strafferettslig.
Innføring av overtredelsesgebyr vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for skipsfartsnæringen.
Fotnoter
AIS er et Automatisk Identifikasjons System og et antikollisjonshjelpemiddel som er innført av FNs sjøfartsorganisasjon IMO for å øke sikkerheten for skip og miljø, samt forbedre trafikkovervåking og sjøtrafikktjenester. AIS er et krav på større skip (over 300 bt) og fiskefartøy over 15 meter.