2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Lovens regulering av bortfall av rett til supplerende stønad har en utforming som gir rom for tolkningsusikkerhet, ettersom flere bestemmelser må anvendes i sammenheng. Dette kan gjøre det uklart hvilke vilkår som må være oppfylt for at retten til stønaden skal opphøre og hvordan dette skal håndteres i praksis. Arbeids- og velferdsdirektoratet har overfor departementet tatt opp spørsmålet om reglene om behovsprøving av supplerende stønad bør tydeliggjøres.

Supplerende stønad ytes etter lov om supplerande stønad ved kort butid. Det framgår av § 1 at hovedformålet med ordningen er å garantere en samlet minsteinntekt for personer som har fylt 67 år og uføre flyktninger med lave eller ingen ytelser fra folketrygden på grunn av for kort botid i Norge. Stønaden er ment å erstatte behovet for varig økonomisk stønad til livsopphold etter lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, og stønaden utgjør dermed en viktig avlastning for kommunene.

Supplerende stønad er subsidiær i forhold til andre inntektskilder og formue, og den skal sikre et minste samlet inntektsnivå. Stønaden gis derfor etter en streng behovsprøving, også mot inntekt eller formue hos stønadsmottakerens ektefelle, samboer eller registrerte partner (som bor sammen i ett hushold), se lov om supplerande stønad ved kort butid § 2 fjerde ledd, §§ 6 og 8. Ved utgangen av 2024 var det 2 969 personer over 67 år og 985 uføre flyktninger som mottok supplerende stønad. Av disse fikk 91,5 prosent av mottakerne over 67 år redusert ytelse. For de aller fleste skyldtes dette at de også fikk alderspensjon fra folketrygden, se Prop. 1 S (2025–2026) side 233.

Mottakere av stønaden må være lovlig bosatt i Norge. De får stønaden innvilget for en periode på inntil 12 måneder av gangen, og de kan ikke oppholde seg i utlandet i mer enn 90 dager i løpet av en stønadsperiode uten å miste retten til stønad. For å sikre at vilkårene for å motta stønaden er oppfylt, må søknader om supplerende stønad framsettes ved personlig frammøte hos Arbeids- og velferdsetaten. Mottakere av stønaden kan i tillegg bli bedt om å møte til kontrollsamtaler hos etaten to ganger i løpet av hver stønadsperiode. Hvis de ikke møter, kan stønaden stanses.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Behovsprøving mot formue – lovens § 8

Det følger av lov om supplerande stønad ved kort butid § 8 første ledd at retten til å motta supplerende stønad skal behovsprøves mot formue. Dersom søkeren har en formue over 0,5 ganger grunnbeløpet i folketrygden, skal det gis «avslag på søknaden». Som formue regnes ikke vanlig bosted eller vanlige ting til daglig bruk, se § 8 første ledd andre punktum.

Rent språklig taler formuleringen i § 8 første ledd første punktum, om at det skal gis «avslag på søknaden», isolert sett for at bestemmelsen kun regulerer situasjonen på vedtakstidspunktet. Hvorvidt stønaden skal falle bort dersom en stønadsmottaker eller ektefellen opparbeider seg eller får formue over formuesgrensen underveis i en løpende stønadsperiode, framgår ikke uttrykkelig av ordlyden i paragrafen.

Sammenhengen med bestemmelsen i § 11 andre ledd andre punktum taler for at vilkårene som må være oppfylt på vedtakstidspunktet, også må være oppfylt i hele stønadsperioden. Bestemmelsen forutsetter at løpende stønad skal kunne falle bort av andre årsaker enn at stønadsperioden løper ut. Ordningens formål om å garantere en «minste samla inntekt» trekker også i retning av at loven må forstås slik at den bygger på en forutsetning om at alle vilkårene som må være oppfylt på vedtakstidspunktet, må være oppfylt i hele stønadsperioden, se § 1.

I henhold til forskrift 16. desember 2005 om kontroll med retten til supplerende stønad § 1 kan stønadsmottakeren og eventuell ektefelle kalles inn til samtale ved det lokale kontoret i Arbeids- og velferdsforvaltningen inntil to ganger i året. Formålet med slike samtaler er å kontrollere at vilkårene er oppfylt. Til slike samtaler blir det derfor bedt om at det så langt som mulig blir lagt fram opplysninger om forhold som kan virke inn på retten til stønaden.

I forskriften § 2 er opplysninger om blant annet utenlandsopphold og endringer i inntekts- og formuesforhold listet opp som aktuelle å kontrollere for løpende stønadsforhold. At denne bestemmelsen konkret nevner at man under frammøtet skal gi opplysninger om eventuelle endringer i formuessituasjonen, viser at det ved vedtakelsen av forskriften var lagt til grunn at formuesgrensen er et grunnvilkår, som må være oppfylt i hele stønadsperioden.

Departementet er ikke kjent med at Trygderetten har uttalt seg om problemstillingen, og da heller ikke domstolene. Problemstillingen er heller ikke direkte omtalt i Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til § 8 første ledd. Imidlertid framgår det av etatens rundskriv til § 10 første ledd at dersom formuen endrer seg i løpet av stønadsperioden, kan dette føre til at stønadsretten opphører. Dersom det oppdages at formuesgrensen på 0,5 ganger grunnbeløpet i folketrygden er oversteget i løpet av en stønadsperiode, har dette i praksis vært regnet som endring i forhold som har vært lagt til grunn ved fastsettelse av stønaden. I slike tilfeller er Arbeids- og velferdsetatens praksis at det i medhold av § 10 første ledd fattes vedtak om opphør av stønaden tilbake i tid for så mange måneder som beløpet over formuesgrensen tilsvarer. Det fattes vedtak om feilutbetaling og tilbakekreving dersom vilkårene for dette er oppfylt etter § 13.

2.2.2 Behovsprøving mot inntekt – lovens §§ 6 og 7

Utover behovsprøving mot formue, skal retten til supplerende stønad også behovsprøves mot inntekt hos stønadsmottakeren og eventuell ektefelle. Dette er regulert nærmere i lovens §§ 2, 6 og 7. I § 6 er det angitt hvilke inntekter som går til fradrag i stønaden, herunder arbeidsinntekt, pensjoner (fra folketrygden og utlandet), andre offentlige ytelser samt kapitalinntekter. I § 7 er det beskrevet hvordan stønaden utmåles. Full stønad tilsvarer garantipensjonsnivået i folketrygden, og reduseres krone for krone mot inntektene nevnt i § 6, med enkelte fribeløp i særskilte situasjoner.

Stønaden skal utgjøre differansen mellom full supplerende stønad etter den aktuelle satsen i § 5, og inntekter som nevnt i § 6. Dersom inntektene er høyere enn satsen for full supplerende stønad, skal krav om supplerende stønad avslås. Dersom det skjer endringer i stønadsmottakerens og eventuell ektefelles inntektsforhold, slik at inntektene alene blir høyere enn satsen for full supplerende stønad, er Arbeids- og velferdsetatens praksis å fatte vedtak om opphør av stønaden fra og med måneden etter inntektsendringen i medhold av § 11 andre ledd.

2.2.3 Menneskerettslige forpliktelser

Grunnloven § 110 første ledd stiller opp noen sentrale prinsipper for arbeid og sosial trygghet. Bestemmelsen lyder:

«Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring. Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige.»

Grunnloven § 110 er en av få grunnlovsbestemmelser som eksplisitt gjelder velferdsgoder, som i juridisk terminologi ofte blir omtalt som økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Grunnloven § 110 har paralleller i internasjonale konvensjoner som gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Dette gjelder FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), som blant annet i artikkel 6 gir rett til arbeid og i artikkel 9 pålegger konvensjonsstatene å anerkjenne «… retten for enhver til sosial trygghet, innbefattet sosialtrygd». Både Grunnloven artikkel 110 første ledd andre punktum og ØSK artikkel 9 oppstiller etter sin ordlyd en rett til offentlig stønad. De generelle formuleringene sier ikke noe om vilkår eller adgangen til å behovsprøve stønaden, utover at grunnlovsbestemmelsen begrenser retten til å gjelde de som ikke kan forsørge seg selv.

2.2.4 Forholdet til internasjonal rett

Norge har inngått eller tiltrådt en rekke internasjonale avtaler som får betydning på trygdens område. De viktigste forpliktelsene følger av EØS-avtalen, med tilhørende sekundærlovgivning, se særlig forordning 883/2004 (trygdeforordningen). Trygdeforordningen er gjennomført i norsk rett ved bestemmelsen i folketrygdloven § 1-3 a første ledd.

Trygdeforordningen har egne bestemmelser i artikkel 70 om «særlige ikke-avgiftsbaserte kontantytelser». For å bli omfattet av denne kategorien, må ytelsene være oppført i forordningens vedlegg X. Dette er i henhold til EØS-komiteens vedtak 1. juli 2011 nr. 76/2011 tilfellet for ordningen med supplerende stønad, se EØS-avtalen vedlegg VI, del I, nr. 1, bokstav k. Dette innebærer at trygdeforordningen får full virkning for stønaden, men at den kan unntas fra eksport også innenfor EØS, jf. artikkel 70 nr. 3.

Dessuten følger det av forordningens fortale punkt 4 at det er «… nødvendig å respektere særtrekkene i nasjonal trygdelovgivning og kun utarbeide et system for koordinering». Den konkrete utformingen av ordningen med supplerende stønad er dermed et nasjonalt anliggende, med forbehold om at krav til likebehandling og øvrige relevante prinsipper i EØS-retten fortsatt må følges.

Av andre forpliktelser nevnes nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, bi- og plurilaterale trygdeavtaler og en rekke multilaterale konvensjoner innenfor rammene av ILO, Europarådet og FN, som fastsetter generelle eller spesielle minstestandarder for nasjonale trygdeordninger. Ingen av de ovennevnte internasjonale avtalene inneholder bestemmelser med betydning for adgangen til å behovsprøve stønaden.

2.3 Om høringen

2.3.1 Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 11. april 2025 på høring et utkast til hvordan reglene om behovsprøving av supplerende stønad mot formue og inntekt bør tydeliggjøres. Høringsfristen var 11. juli 2025. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Institutt for offentlig rett

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksmekleren

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Statsforvalterne

• Trygderetten

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske advokatforening

• Finans Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kommunesektorens Organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Juristforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Faglig forum for Kommunalt Flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Human Rights Service

• Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring

• Juridisk Rådgiving for Kvinner

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa Midt-Norge

• Jusshjelpa Nord-Norge

• Likestillingssenteret

• LIM – likestilling, integrering og mangfold

• MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere

Følgende instanser har hatt merknader til høringen:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Skatteetaten

• Faglig Forum for Kommunalt Flyktningarbeid

• MiRA-senteret

• En privatperson

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til høringsforslaget, eller at de ikke ønsker å avgi høringsuttalelse:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Diskrimineringsnemda

• Statistisk sentralbyrå

Høringsinstansenes synspunkter presenteres nedenfor under punkt 3.2.